R 04 126
4. Kammer
URTEIL
vom 28. Juni 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Teilplan "Hauptwerkstätte SBB"
1. Seit dem Jahre 1988 besteht für das Bahnhofgebiet der Stadt Chur ein Gesamtüberbauungsplan (GÜP), der in den Grundzügen die Bebauung, Nutzung und Erschliessung des Bahnhofgebietes auf der Grundlage eines Richtprojektes regelt. Die erste Etappe dieses Projektes wurde anfangs der 90-iger Jahre realisiert. Es handelt sich dabei um das Postautodeck, die Glasüberdachung (Tonnendach) und die beiden flankierenden Hochbauten der Post. Aufgrund geänderter Rahmenbedingungen wurde der GÜP in der Folge mehrfach revidiert. Im Rahmen der 4. Änderung erfolgte der Einbezug des östlichen Teils des Areals der ehemaligen Hauptwerkstätte der SBB (HW-Areal) in den Perimeter des GÜP mit der Auflage, bei einer Neuüberbauung einen Wettbewerb oder einen Studienauftrag durchzuführen. Voraussetzung dazu war die Genehmigung der vom Volk am 12. März 2000 beschlossenen Zonenplanänderung (Einzonung in G4) des östlichen Arealgebiets E (vgl. auch Art. 51 Abs. 5 BauG). Die Regierung genehmigte diese Umzonung mit Beschluss vom 17. Juni 2002. Der Perimeter des Gesamtüberbauungsplans Bahnhofgebiet/ Teilplan HW-Areal besteht im Wesentlichen aus der Parzelle Nr. 9771 unter Einbezug der Gürtelstrasse und befindet sich teils in der Bahnhofzone (Areal D und I) und teils in der Zone G4 (Areal E). Diese Planung schafft die konkreten Vorgaben für die Neuüberbauung des HW-Areals. Sie präzisiert ferner die Bedingungen für die Gestaltung des Bahnhofzugangs Nord/Gürtelstrasse mit Bushaltestelle, Parkierung, Veloabstellanlage und Zugang zur Personenunterführung. In den Quartierplanvorschriften wird der bestehende Artikel 14 (Überbauung Bahnhof-Nordseite) mit den besonderen Vorschriften zum HW-Areal ergänzt. Das Areal D steht für publikumsintensive Nutzungen zur Verfügung (Dienstleistungen, Schulen, kommerzielle Nutzungen etc.). Das nördlich gelegene Areal E dient hauptsächlich der Wohnnutzung. Im Erdgeschoss der Wohnhäuser, welche der Gürtelstrasse zugewandt sind, sollen jedoch auch Ateliers, Büros oder kleine Läden etc. eingerichtet werden können. In verkehrsmässiger Hinsicht sind 406 unterirdisch angelegte Autoabstellplätze vorgesehen, welche in drei baulich voneinander unabhängigen Einheiten verwirklicht werden. Die Erschliessung der unterirdischen Parkierung erfolgt über drei verschiedene Zufahrtsrampen direkt ab der Gürtelstrasse. Die geplante Gesamtüberbauung mit insgesamt 406 unterirdischen Autoabstellplätzen unterliegt der Umweltverträglichkeitsprüfung. Der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB, Vor- und Hauptuntersuchung) liegt vor und wurde gleichzeitig mit dem GÜP öffentlich aufgelegt. Am 6. September 2004 übermittelte das Amt für Natur und Umwelt Graubünden (ANU) der Stadt den Beurteilungsbericht zum Umweltverträglichkeitsbericht. Gegen den samt den dazugehörigen Akten öffentlich aufgelegten GÜP gingen verschiedene Einsprachen bei dem für die Beurteilung zuständigen Gemeinderat ein. Mit Entscheid vom 18. November 2004 wies der Gemeinderat die Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat und genehmigte den GÜP wie folgt:
1. Der Teilplan "Areal Hauptwerkstätte SBB" des Gesamtüberbauungsplans "Bahnhofgebiet Chur" vom 28. Juni 2004 (6. Änderung), bestehend aus den in Art. 4 der Quartierplanbestimmungen aufgeführten Bestandteilen, wird genehmigt.
1. Das Amt für Natur und Umwelt Graubünden (ANU) beantragt im Beurteilungsbericht zum Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) verschiedene Massnahmen und empfiehlt, die projektbedingten Mehrimmissionen durch emissionsmindernde Massnahmen bei den energie- und haustechnischen Anlagen zu kompensieren. Die Baubehörde legt die Auflagen, gestützt auf das konkrete Bauprojekt, im Baubewilligungsverfahren fest.
1. Allfällig notwendige flankierende Massnahmen zur Reduktion übermässiger Immissionen an der Gürtelstrasse sind von der Stadt in den dafür vorgesehenen Verfahren zu erfüllen (Strassensanierungsprojekte).
1. Die Anpassung des GÜP im Areal F am Bahnhofplatz vom 25. Juni 2004 (Teilplan Areal F) wird genehmigt.
1. Die GÜP-Teilpläne HW-Areal und Areal F sind im Grundbuch anzumerken."
2. Dagegen erhoben die im Rubrum aufgeführten Einsprecher am 16. Dezember 2004 Rekurs an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Stadt Chur zu verpflichten, sich mit allen in der Einsprache erhobenen Einwänden auseinanderzusetzen sowie im Genehmigungsentscheid alle im Beurteilungsbericht des ANU gestellten Anträge als Auflagen zu verfügen. Die Rekurrenten machen zusammengefasst geltend, die Vorinstanz habe sich mit ihren Einwänden gar nicht oder nicht substantiiert auseinandergesetzt und die vom ANU als Voraussetzungen für die Genehmigungsfähigkeit des GÜP angeführten Massnahmen nicht verbindlich angeordnet.
3. Die Stadt Chur beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Rekurse. Der Gemeinderat habe die Vorgaben des ANU bei seinem Entscheid berücksichtigt. Projektbezogene Auflagen seien erst im Baubewilligungsverfahren zu machen. - Die SBB schlossen sich in ihrer Vernehmlassung der Stadt an.
4. Das ANU beantragte in seiner Stellungnahme die Gutheissung des Rekurses. Es macht zusammengefasst geltend, der Gemeinderat habe im angefochtenen Entscheid keine konkreten Festlegungen zur Erfüllung der umweltrechtlich notwendigen Massnahmen getroffen und damit die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht korrekt umgesetzt.
5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) wird gemäss Art. 5 Abs. 1 UVPV von der Behörde durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs- oder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige Behörde). Dieses Verfahren wird als massgebliches Verfahren bezeichnet. Für Parkhäuser und Parkplätze für mehr als 300 Motorwagen sieht der Kanton Graubünden als massgebliches Verfahren das Nutzungsplangenehmigungsverfahren (Art. 37 KRG) vor, sofern dieses eine umfassende Prüfung ermöglicht; in den übrigen Fällen ist das Quartierplanverfahren (Art. 45 KRG) oder das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KRG) das massgebliche Verfahren (Anhang zur KVUVP, Anlagetyp Nr. 11.4).
b) Die Aufgaben der zuständigen Behörde ergeben sich aus Art. 9 Abs. 1 USG, Art. 5 Abs. 1 und Art. 14-20 UVPV und Art. 5 KVUVP. Die Hauptaufgabe der zuständigen Behörde besteht in der Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung, wenn sie im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs- oder Konzessionsverfahrens über ein Projekt entscheidet (Art. 5 Abs. 1 UVPV). Die zuständige Behörde prüft, ob das Vorhaben den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht (Art. 18 Abs. 1 UVPV). Ist dies nicht der Fall, so klärt sie ab, ob das Projekt mit Auflagen oder Bedingungen bewilligt werden kann (Art. 18 Abs. 2 UVPV). Die zuständige Behörde berücksichtigt die Ergebnisse der Prüfung bei ihrem Entscheid über das Gesuch im massgeblichen Verfahren (Art. 19 UVPV). Bei der Prüfung stützt sich die zuständige Behörde auf verschiedene Unterlagen, unter anderem auf die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) durch die Umweltschutzfachstelle (Art. 17 UVPV). Die Aufgaben der Umweltschutzfachstelle ergeben sich aus Art. 9 Abs. 5 USG, Art. 12 Abs. 1 und Art. 13 UVPV sowie Art. 2 KVUVP. Die Umweltschutzfachstelle beurteilt, ob die geplante Anlage den Vorschriften über den Schutz der Umwelt (Art. 3 UVPV) entspricht. Sie teilt das Ergebnis ihrer Beurteilung in Form eines Beurteilungsberichts der zuständigen Behörde mit; wenn nötig beantragt sie Auflagen und Bedingungen (Art. 9 Abs. 5 USG; Art. 13 Abs. 3 UVPV). Die Fachstelle muss sich zudem dazu äussern, ob das Vorhaben genehmigt werden kann. Adressat des Beurteilungsberichts der Fachstelle ist die zuständige Behörde. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind die "Beurteilungen des Umweltverträglichkeitsberichts durch die Umweltschutzfachstellen gemäss Art. 9 Abs. 5 USG.... jedenfalls in tatsächlicher Hinsicht amtlichen Expertisen gleichzustellen, von denen die entscheidende Behörde nur aus triftigen Gründen abweichen darf, wogegen sie in der rechtlichen Würdigung grundsätzlich frei ist“ (BGE 122 II 165, E. l0a; Rausch/Keller im Kommentar USG,2. Auflage, N 124 zu Art. 9; BGE 126 II 283, E. 7b).
2. a) Im vorliegenden Fall wurde für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für das im Areal "Hauptwerkstätte SBB" vorgesehene Parkhaus mit 406 Parkplätzen die Gesamtüberbauungsplanung gemäss Art. 7 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 2 des kommunalen Baugesetzes vom 5. Februar 1960 (BG) gewählt. Bei diesem Verfahren handelt es sich gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung (VGU R 02 89 vom 17. Januar 2002, E. 3a) um eine Art Quartierplanung, die auch Elemente der Nutzungsplanung enthält. Zuständige Behörde für die Genehmigung dieser Art von Sondernutzungsplänen ist der Gemeinderat. Zwischen den Parteien ist zu Recht nicht streitig, dass damit das zutreffende Verfahren für die Durchführung der UVP festgelegt wurde. Soweit aus den Rechtsschriften ersichtlich, sind sich die Parteien - jedenfalls im Grundsatz - auch darüber einig, dass die von der Umweltschutzfachstelle beantragten projektbezogenen und flankierenden Massnahmen notwendig angeordnet werden müssen, um das Projekt bewilligungsfähig zu machen.
b) Streitig ist dagegen, ob der Gemeinderat die UVP in formeller Hinsicht richtig, vollständig und umfassend durchgeführt hat. Dabei stellen die Rekurrenten und die Fachstelle insbesondere in Frage, dass die erforderlichen Massnahmen in verbindlicher und damit vollstreckbarer Weise angeordnet wurden. Demgegenüber sind die Gegenparteien der Auffassung, dass die mit dem angefochtenen Entscheid geschehen sei, soweit es sich als notwendig erwiesen habe, und dass die übrigen Massnahmen in den nachgeordneten Verfahren im Detail zu regeln seien. Dies ist im Folgenden zu prüfen.
c) Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der Gesamtüberbauungsplan Randbedingungen fest, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren verbindlich sind, da eine akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen ist (BGE 123 II 337 E. 3a S. 342; 119 Ib 480 E. 5c S. 486, je mit Hinweisen; Robert Wolf, Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, in: URP 1992 S. 133 ff., 135 f. und 149). Dies gilt hier umso mehr, als hier das Genehmigungsverfahren für den GÜP das für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit massgebliche Verfahren ist. Im Baubewilligungsverfahren findet daher keine entsprechende Prüfung mehr statt. Weil der GÜP somit im Baubewilligungsverfahren nicht mehr akzessorisch überprüft werden kann, aber auch, weil sich das Planungsverfahren ganz allgemein besser für eine koordinierte Festsetzung von raumplanerischen und anderen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung eignet, sind in Fällen wie dem vorliegenden, d.h. bei einem der UVP unterstehenden, projektbezogenen Sondernutzungsplan, die zur Emissionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen grundsätzlich bereits bei der Planfestsetzung verbindlich zu bestimmen (120 Ib 436 E. 2d/bb 5. 451 f. mit Hinweisen; zum entsprechenden Abklärungsbedarf siehe Heribert Rausch/Peter Keller, Kommentar USG, Art. 9 N. 37 und 57), zumal ja die Bauwilligen nach Vorliegen des rechtskräftig genehmigten GÜP Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung haben; ausstehende Massnahmen können ihnen dann gerade nicht mehr entgegengehalten werden (Wolf, a.a.O., 5. 135 f.; BGE 123 II 337 E. 4b/bb S. 347). Eine verbindliche Anordnung aller umweltrechtlich relevanten Massnahmen hat also im für die UVP massgeblichen Verfahren zu erfolgen, da nur so sichergestellt werden kann, dass das Projekt schliesslich in einer den Anforderungen des Umweltrechtes genügenden Form realisiert wird.
d) Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid offensichtlich nicht. Den getroffenen Anordnungen mangelt es an Verbindlichkeit, Vollstreckbarkeit und Bestimmtheit. Es wird darin nicht festgehalten, welche projektbezogenen und flankierenden Massnahmen auf welche Weise zwingend zu ergreifen sind. Den nachgeordneten Behörden werden keine konkreten Anweisungen erteilt, die sie zu befolgen hätten. Vielmehr beinhaltet der Entscheid nur allgemeine Hinweise auf die von der Fachstelle beantragten Massnahmen und überlässt es den nachgeordneten Behörden, nach ihrem Ermessen zu entscheiden, welche der vorgeschlagenen Massnahmen wie durchzuführen sind. Damit hat die Vorinstanz ihre Aufgabe als für die Durchführung der UVP zuständige Behörde nicht erfüllt. Aufgrund des angefochtenen Entscheides bleibt letztlich offen, ob das Projekt bewilligungsfähig ist. Dies führt zur Gutheissung des Rekurses und Aufhebung des angefochtenen Entscheides ohne materielle Prüfung der Umweltverträglichkeit und Rückweisung an die Vorinstanz zu der für alle Behörden und die Bauherrschaft verbindlichen Anordnung der umweltrechtlich erforderlichen Massnahmen. Wie oben erwähnt, ist die Gemeinde dabei grundsätzlich an den von der Fachstelle ermittelten Sachverhalt gebunden, indessen rechtlich frei, über die Notwendigkeit einzelner beantragter Massnahmen zu befinden. Sie ist jedoch darauf hinzuweisen, dass bei einer Abweichung von den vom der Fachstelle verlangten Massnahmen eine eingehende Begründung erforderlich sein würde, die sich insbesondere auch mit den Vorbringen der Rekurrenten im einzelnen auseinanderzusetzen hätte.
3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten je zur Hälfte zulasten der Rekursgegnerinnen, welche die anwaltlich vertretenen Rekurrentinnen überdies angemessen aussergerichtlich zu entschädigen haben.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
6'000.--
Fr.
209.--
zusammen
Fr.
6'209.--
gehen je zur Hälfte zulasten der Stadt Chur und der SBB AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Stadt Chur und die SBB AG entschädigen die Gegenparteien gesamthaft und unter solidarischer Haftung aussergerichtlich mit Fr. 3'000.-- (inkl. MwSt).