Herausgabe von Gutachten, Akteneinsicht, Umfang des Öffentlichkeitsprinzips der Verwaltung

Herausgabe von Gutachten, Akteneinsicht, Umfang des Öffentlichkeitsprinzips der Verwaltung.

• Auf den Antrag auf Herausgabe und Analyse der Ar- beitsunfähigkeit sämtlicher mono- und bidisziplinä- rer Gutachten, die zwischen den Jahren 2015 und 2019 von der IV-Stelle eingeholt wurden, und auf Angabe, wie viele dieser Gutachten von der betreffenden Ärztin erstellt worden seien und wie sich die in diesen Gut- achten attestierten Arbeitsunfähigkeiten in einer lei- densangepassten Tätigkeit verteilten, kommen weder das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung noch das kantonale Öffentlichkeitsgesetz und das kantonale Datenschutzgesetz zur Anwendung (E.3.2.1, 3.2.2).

• Gestützt auf die kantonale Öffentlichkeitsgesetzgebung könnte gemäss Bundesgericht bei gegebenen Voraus- setzungen ein generelles Zugangsrecht für die Öffent- lichkeit bejaht werden, wobei der Zugang vom Nachweis eines schutzwürdigen Interesses abhängig gemacht werden kann, wenn er einen besonderen Aufwand der Behörde erfordere (E.3.2.3.1).

• Demgegenüber vermittelt Art. 47 Abs. 1 lit. a ATSG der be- troffenen Person einen individuellen Anspruch auf Akten- einsicht für die sie betreffenden Daten; das verfahrens- rechtliche Akteneinsichtsrecht kann sich somit nicht auf diejenigen Dokumente erstrecken, die Gegenstand eines Zugangsgesuchs bilden müssten; angesichts der vom Bundesgericht anerkannten Wichtigkeit von gutachterli- chen Tendenzen bezüglich der Arbeits(un)fähigkeit ist zu folgern, dass nach Massgabe des kantonalen Rechts ein Anspruch auf Zugang zu den massgebenden Gutachten bestehen würde, sofern im Leistungsverfahren mit dem Beizug der fraglichen Gutachterin konkret zu rechnen ist; im Kanton Graubünden ist jedoch die Sozialversiche- rungsanstalt vom Geltungsbereich des Öffentlichkeits- gesetzes ausgenommen, weshalb auch nicht zu prüfen ist, ob bei der Bereitstellung der die Gutachten betref- fenden Informationen ein derartiger Aufwand entstehen würde, der den Geschäftsgang der Beschwerdegegne- rin erheblich beeinträchtigen bzw. lahmlegen würde (E.3.2.3.2, 3.2.3.3).

• Ein entsprechender Anspruch lässt sich auch nicht di- rekt aus Art. 16 Abs. 3 BV oder Art. 10 EMRK ableiten (E.3.2.3.4). Edizione di perizie, visione di atti, portata del principio di trasparenza dell‘amministrazione

• Alla richiesta di consegna e analisi dell‘incapacità al la- voro di tutte le perizie mono- e bidisciplinari commis- sionate dall‘Ufficio AI negli anni tra il 2015 e il 2019 e alla richiesta di indicare quante di queste perizie sia- no state redatte dalla rispettiva medica e come siano le proporzioni riguardo alle incapacità lavorative in un attività adatta attestate in queste perizie non si appli- cano né la Legge federale sul principio di trasparenza dell‘amministrazione né la Legge cantonale sul principio di trasparenza e la Legge cantonale sulla protezione dei dati (consid. 3.2.1, 3.2.2).

• Secondo il Tribunale federale, un diritto generale di ac- cesso del pubblico potrebbe essere affermato sulla base della legislazione cantonale sul principio della traspa- renza se sono soddisfatte le condizioni, tuttavia l‘acces- so può essere subordinato alla prova di un interesse de- gno di protezione se richiede uno sforzo straordinario da parte dell‘autorità (consid. 3.2.3.1);

• Per contro l‘art. 47 cpv. 1 lett. a LPGA conferisce alla per- sona interessata un diritto individuale alla visione di atti relativi a dati che la riguardano; il diritto processuale alla visione di atti non può quindi estendersi a documenti che dovrebbero essere oggetto di una richiesta d‘acces- so; considerata l‘importanza, riconosciuta dal Tribunale federale, di tendenze peritali in merito alla capacità risp. all‘incapacità lavorativa si può concludere che, a secon- da del diritto cantonale, vi sarebbe un diritto di accesso alle perizie pertinenti, a condizione che nella procedura di prestazioni si debba far conto concretamente con il coinvolgimento della rispettiva esperta peritale; tutta- via nel Cantone dei Grigioni l‘Istituto delle assicurazioni sociali è escluso dall‘ambito d‘applicazione della Legge sul principio di trasparenza, per cui non va nemmeno esaminato se mettere a disposizione le informazioni ri- guardanti le perizie comporterebbe uno sforzo tale da compromettere o bloccare in modo significativo l‘attivi-

**tà della****controparte.(consid. 3.2.3.2,**3.2.3.3).

**– Un tale diritto non è deducibile direttamente nemme- no dall‘art. 16 cpv. 3 Cost. o dall‘art. 10 CEDU (consid.**3.2.3.4).

Erwägungen:

1. Streitig ist vorliegend der Rentenanspruch der Be- schwerdeführerin. Uneins sind sich die Parteien bezüg- lich der Bemessung des Invalideneinkommens und da- bei insbesondere bezüglich der Verwertbarkeit der (Rest-) Arbeitsfähigkeit auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt und der Vornahme eines Leidensabzugs. Unbestritten ist demgegenüber die Höhe des Valideneinkommens.

2. Vorerst ist auf die von der Beschwerdeführerin gestell- ten verfahrensrechtlichen Anträge (Datenbekanntgabe, Angaben zu den Arbeitsunfähigkeiten in den herauszugebenden Gutachten, vgl. Erwägung 3.1.1 ff.) bzw. auf die formelle Rüge (Verletzung des rechtlichen Gehörs; vgl. Erwägung 4) einzugehen.

1. Einerseits betrifft dies die Anträge der Beschwerdefüh- rerin auf Herausgabe und Analyse (bezüglich Arbeitsunfähigkeit) sämtlicher mono- und bidisziplinären Gutachten, die zwischen den Jahren 2015 und 2019 von der Beschwerdegegnerin eingeholt wur- den (vgl. Erwägung 3.1.1 ff.). Zwar ging das Gericht im Laufe des Verfahrens davon aus, dass eine abschliessende Beurteilung ge- stützt auf die vorhandenen medizinischen Unterlagen trotz ergän- zender Stellungnahme von med. pract. E. vom 20. Dezember 2018 nicht möglich sei, weshalb es die Einholung eines psychiatri- schen Gerichtsgutachtens bei Dr. med. L. veranlasste. Nach Kenntnisnahme des am 24. September 2020 erstatteten Gerichts- gutachtens anerkannte die Beschwerdegegnerin gestützt auf die von Dr. med. L. festgestellte (Rest-)Arbeitsfähigkeit von 40 % ihre Leistungspflicht, weshalb die Ausführungen von med. pract. E. vom 7. April 2016 bzw. vom 20. Dezember 2018 bei der Ent- scheidfindung des Gerichts kaum noch bzw. nur noch in unterge- ordnetem Mass entscheidrelevant sind (vgl. Erwägung 7). Folglich erübrigten sich eigentlich weitere Ausführungen zu den vorliegen- den (allerdings nicht zurückgezogenen) Verfahrensanträgen der Beschwerdeführerin. Da es sich jedoch um eine grundlegende, im allgemeinen Interesse liegende und bisher so (im Kanton Graubün- den) wohl noch nicht beantwortete Frage handelt, soll im Nachfol- genden in allgemeiner Form darauf eingegangen werden.

1. Die Beschwerdeführerin beantragt, die Beschwer- degegnerin solle zur Bekanntgabe sämtlicher im Zeitraum vom

1. Januar 2015 bis zum 31. Dezember 2019 eingeholten mono- und bidisziplinären Gutachten und zur Angabe, wie viele dieser Gut- achten von med. pract. E. erstellt worden seien, verpflichtet werden, sowie auch zur Angabe, wie sich die in diesen Gutachten attestierten Arbeitsunfähigkeiten in einer leidensangepassten Tä- tigkeit verteilten. Sie begründet diesen Antrag im Wesentlichen da- mit, dass dem Gutachten von med. pract. E. im vorliegenden Verfahren ein hoher Stellenwert zukomme, während den IV-Stellen bei der Vergabe von mono- und bidisziplinären Gutachten ein gros- ser Ermessensspielraum zustehe. Im Schreiben vom 3. Dezember 2018 habe die Beschwerdegegnerin die Gutachterin als «unseren Partner» bezeichnet. Damit stellten sich Fragen zur Praxis der Gut- achtensvergabe sowie zu Neutralität und Unabhängigkeit. Die Be- schwerdeführerin habe Anspruch auf ein faires Verfahren und auf neutrale fachkundige Beurteilung der medizinischen Situation. Die Verfahrensanträge zielten darauf ab, anhand der verlangten Daten zu erfahren, ob bei der involvierten Gutachterin eine Tendenz be- stehe, die Arbeitsunfähigkeit eher zurückhaltend oder grosszügig anzuerkennen.

1. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass für derartige Anträge das Öffentlichkeitsgesetz zu beachten sei. Dessen Geltungsbereich erstrecke sich jedoch nicht auf die Sozi- alversicherungsanstalt Graubünden. Für die Beschwerdegegnerin als Teil der Sozialversicherungsanstalt Graubünden gelte somit das Geheimhaltungsprinzip (mit Öffentlichkeitsvorbehalt). Für Dritte seien Informationen, über welche die Verwaltung verfüge, nur ausnahmsweise zugänglich, und grundsätzlich bestehe kein Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten. Nur wer ein be- sonderes Interesse geltend machen könne, habe Anspruch auf In- formation und Akteneinsicht. Zu beachten seien sodann die nach Art. 33 ATSG geltende Schweigepflicht und die privaten Interessen der Gutachter bzw. Gutachterstellen. Aufgrund dieser rechtlichen Ausgangslage dürfe sie keine personalisierten Daten von Gut- achterstellen herausgeben.

1. Die Beschwerdeführerin äussert sich nicht zur mass- geblichen gesetzlichen Grundlage. Sie bezweifelt jedoch, dass das von der Beschwerdegegnerin erwähnte kantonale Öffentlichkeits- gesetz überhaupt zur Anwendung gelangt. Sie verweist auf das Ur- teil des Bundesgerichts 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018 E.7.6 (pub- liziert als BGE 144 I 170; vgl. dort auch den Hinweis auf BGE 137 V

210 E.2.5), in dem festgehalten worden sei, dass es für versicherte Personen von Belang sei, ob es für einen Gutachter oder eine Gut- achterin eine Tendenz gebe, die Arbeitsunfähigkeit eher zurückhal- tend oder grosszügig zu anerkennen.

1. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ; SR 152.3]) die IV-Stellen nicht diesem Bundesgesetz unterstellen wollen, weshalb insoweit das entsprechende kantonale Recht an- wendbar ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018 E.5.4 [nicht publiziert in BGE 144 I 170]). In Frage käme daher das kantonale Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip (kantonales Öffentlichkeitsgesetz; BR 171.000), das aber in Art. 3 Abs. 1 lit. c die Sozialversicherungsanstalt Graubünden – und damit auch die Beschwerdegegnerin – von dessen Geltungsbereich explizit aus- nimmt. Damit gelangt auch dieses Gesetz vorliegend nicht zur An- wendung.

2. Ebenso wenig erweist sich das kantonale Daten- schutzgesetz (KDSG; BR 171.100) als einschlägig, da dieses gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a der betroffenen Person namentlich nur den An- spruch vermittelt, Auskunft der über sie in einer Datensammlung bearbeiteten Daten zu verlangen (ähnlich Art. 8 des Bundesgeset- zes über den Datenschutz [DSG; SR 235.1]).

1. In BGE 144 I 170 (Urteil des Bundesgerichts 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018) hatte das Bundesgericht einen Fall zu beurteilen, in dem der dortige Beschwerdeführer gestützt auf die kantonale Öffentlichkeitsgesetzgebung die IV-Stelle des Kantons Solothurn (nachfolgend IV-Stelle/SO) ersucht hatte, ihm schriftlich mitzuteilen, in wie vielen Fällen zwei näher bezeichnete Ärzte in den in einer Liste der IV-Stelle/SO aufgeführten Gutach- ten eine Arbeitsunfähigkeit von mehr als 40 % attestiert hätten und in wie vielen Fällen daraus eine leistungsbegründende Invalidität abgeleitet worden sei. Die beigezogene Informations- und Daten- schutzbeauftragte des Kantons Solothurn empfahl, die IV-Stelle/ SO solle jedem Gesuchsteller Zugang zu den jeweils geforderten Gutachten gewähren. Dieser Empfehlung kam die IV-Stelle/SO nicht nach. Das letztinstanzlich angerufene Bundesgericht führ- te dazu aus, dem dortigen Beschwerdeführer stehe gestützt auf Art. 11 Abs. 3 der solothurnischen Kantonsverfassung (KV/SO; BGS 111.1) ein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten zu. Auch § 12 Abs. 1 des solothurnischen Informations- und Datenschutzge- setzes vom 21. Februar 2001 (InfoDG/SO; BGS 114.1) gewährleis-

te jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten; gemäss dessen Abs. 2 könne der Zugang jedoch vom Nachweis eines schutzwürdigen Interesses abhängig gemacht werden, wenn er einen besonderen Aufwand der Behörde erfordere (BGE 144 I 170 E.7.4). Im konkreten Fall sei grundsätzlich erstellt, dass die Er- teilung der nachgesuchten Auskünfte mit einem beachtlichen Auf- wand seitens der Verwaltung verbunden wäre (BGE 144 I 170 E.7.4). Der Beschwerdeführer habe aber jedenfalls ein schutzwürdiges Interesse am verlangten Aktenzugang, soweit er mit dem Beizug von einem oder von beiden der zwei fraglichen Ärzte als Gutachter in seinem Leistungsverfahren konkret rechnen müsse (BGE 144 I 170 E.7.7). Indessen sei es nicht unhaltbar, zu verlangen, dass das schutzwürdige Interesse umso grösser sein müsse, je erheblicher der Aufwand für die Zugangsgewährung ausfalle, weshalb es auch nicht willkürlich sei, die Einsicht gestützt auf § 12 Abs. 2 InfoDG/ SO zu verweigern, wenn das private Interesse an der Zugangs- gewährung ausgesprochen gering, der erforderliche behördliche Aufwand dagegen als sehr hoch einzustufen wäre (BGE 144 I 170 E.7.8). Das Bundesgericht wies die Sache schliesslich an die Vorin- stanz zur Vornahme ergänzender Abklärungen zurück, u.a. weil die Aktenlage nicht ausreichte, um den behördlichen Aufwand für die Übermittlung der ersuchten Informationen mit genügender Klar- heit abzuschätzen (BGE 144 I 170 E.8.9).

1. Anders als in BGE 144 I 170 hat die Beschwerde- führerin vorliegend kein Gesuch um Zugang zu amtlichen Doku- menten gestellt, das insofern auch Gegenstand des Verfahrens vor der Beschwerdegegnerin gebildet hätte (vgl. dazu Art. 10 ff. kanto- nales Öffentlichkeitsgesetz). Vielmehr stellte die Beschwerdefüh- rerin die vorgenannten Verfahrensanträge in dem sie betreffenden Verfahren, in dem es um ihren Anspruch auf eine Rentenleistung der Invalidenversicherung geht. In einem solchen Verfahren sind die Parteien gemäss dem anwendbaren Verfahrensrecht zur Ak- teneinsicht – als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör – berechtigt, das bei Vorliegen überwiegender Interessen einge- schränkt werden kann (vgl. BGE 129 I 249 E.3; Urteil des Bundesge- richts 9C_612/2017 vom 27. Dezember 2017 E.1.1). Dabei erscheint es sachgerecht, wenn während eines hängigen Verfahrens die entsprechenden Verfahrensgarantien zum Zuge kommen und die Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes zurückgedrängt wird, an- dernfalls es zu Normenkollisionen kommen könnte. Vorliegend ver- mittelt Art. 47 Abs. 1 lit. a ATSG der versicherten Person ein Recht auf Akteneinsicht für die sie betreffenden Daten, sofern überwie-

gende Privatinteressen gewahrt bleiben. Es gewährleistet somit einen individuellen Anspruch auf Einsicht, während das Öffentlich- keitsgesetz – bei Vorliegen der Voraussetzungen – ein generelles Zugangsrecht für die Öffentlichkeit vorsieht. Es geht somit nicht an, das verfahrensrechtliche Akteneinsichtsrecht auf diejenigen Dokumente zu erstrecken, die Gegenstand eines Zugangsgesuchs bilden müssten. Andernfalls könnte die versicherte Person über ihr verfahrensrechtliches Akteneinsichtsgesuch Zugang zu Unterla- gen erzwingen, zu denen sie – wie im vorliegenden Fall aufgrund von Art. 3 Abs. 1 lit. c des kantonalen Öffentlichkeitsgesetzes – gar keinen Zugang hat (vgl. zum Ganzen: Christa stamm-Pfister, Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz,

3. Auflage, Basel 2014, Art. 3 BGÖ Rz. 3).

In der hier zu beurteilenden Angelegenheit gehen die Ver- fahrensanträge – jedenfalls soweit damit generell Einsicht in sämt- liche der bei der Beschwerdegegnerin eingegangenen mono- bzw. bidisziplinären Gutachten zwischen dem 1. Januar 2015 und dem

31. Dezember 2019 bzw. in die darin attestierten Arbeitsunfähig- keiten verlangt wird – somit bereits insofern fehl, als es dabei an der persönlichen Betroffenheit mangelt. Allenfalls ist zu erwägen, ob zumindest hinsichtlich der Anträge, die spezifisch med. pract. E. betreffen, ein Anspruch auf Bekanntgabe besteht, zumal das Bundesgericht im erwähnten Urteil immerhin die Wichtigkeit von gutachterlichen Tendenzen bezüglich der Arbeits(un)fähigkeit für die betroffenen Personen anerkannte (vgl. auch Erwägung 3.2), auch wenn sich erst im einzelnen Leistungsverfahren zeigen würde, ob sich daraus auch rechtliche Folgerungen ziehen liessen (BGE 144 I 170 E.7.6). Aus diesen Überlegungen kann geschlossen werden, dass – nach Massgabe des kantonalen Rechts – Anspruch auf Zugang zu den massgebenden Gutachten bestehen würde, sofern in Leistungsverfahren, welche die Beschwerdeführerin betreffen, mit dem Beizug der fraglichen Gutachterin konkret zu rechnen ist, was hier zu bejahen wäre.

1. Allerdings ist zu beachten, dass im vorliegenden Fall in rechtlicher Hinsicht wesentliche Unterschiede zu den Be- stimmungen der KV/SO bzw. dem InfoDG/SO bestehen, die dem Urteil des Bundesgerichts BGE 144 I 170 zugrunde lagen. Diese gewährleisten einen sehr weitgehenden Öffentlichkeitsanspruch und nehmen insbesondere keine Akten von Verwaltungsjustizver- fahren, zu denen Gutachten nach bundesgerichtlicher Rechtspre- chung gehören (BGE 144 I 170 E.8.2), vom Zugangsanspruch aus bzw. sehen lediglich insoweit eine Zugangsbeschränkung vor, als

durch das Zugangsgesuch ein ausserordentlicher Aufwand zu be- wältigen wäre. Demgegenüber nimmt das Öffentlichkeitsgesetz des Kantons Graubünden – wie bereits dargelegt – die Sozialver- sicherungsanstalt wie auch die Justizbehörden im Bereich der Rechtspflege (Art. 3 Abs. 1 lit. b und c kantonales Öffentlichkeits- gesetz) von seinem Geltungsbereich aus. Insofern ist vorliegend (im Unterschied zum Fall in BGE 144 I 170) auch nicht zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin durch die Bereitstellung der die Gutach- ten von med. pract. E. betreffenden Informationen ein der- artiger Aufwand entstehen würde (insbesondere durch die Ano- nymisierung bzw. Anfertigung von Gutachtensauszügen), der den Geschäftsgang der Beschwerdegegnerin erheblich beeinträchtigen bzw. lahmlegen würde (vgl. dazu BGE 142 II 324 E.3.5; Urteil des Bundesgerichts 1C_155/2017 vom 17. Juli 2017 E.2.6 und E.3), was wohl für die in Frage stehenden vier Jahre nicht zutreffen dürfte.

1. Ebenso wenig lässt sich ein Anspruch der Be- schwerdeführerin direkt aus Art. 16 Abs. 3 der Eidgenössischen Bundesverfassung (BV; SR 101) bzw. der dazugehörigen bundesge- richtlichen Rechtsprechung ableiten, beschränkt dieser doch das Zugangsrecht zu Informationen von staatlichen Behörden auf all- gemein zugängliche Quellen (vgl. z.B. BGE 137 I 8 E.2.3 und 2.7). Dasselbe gilt gestützt auf Art. 10 der Konvention zum Schut- ze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101): Das Auskunftsbegehren der Beschwerdeführerin verfolgt zwar inso- weit ein öffentliches Interesse, als dadurch in Erfahrung gebracht werden soll, wie die Praxis der Gutachtensvergabe der Beschwer- degegnerin aussieht bzw. ob sie vor den Grundsätzen der Unab- hängigkeit und Neutralität standhält. Bei den Gutachterinnen und Gutachtern bzw. bei den Exploranden handelt es sich aber nicht um Personen, die kraft ihrer Stellung in der Öffentlichkeit, ihrer Leistung oder ihres hohen Einkommens bzw. Vermögens als (ab- solute) Personen der Zeitgeschichte gelten (vgl. BGE 141 I 211 E.3.1 und 3.3.2, BGE 137 I 16 E.2.5, BGE 127 III 481 E.2c/aa; EGMR-Urteil

Satakunnan Markkinapörssi Oy und Satamedia Oy gegen Finnland vom 27. Juni 2017 [Nr. 931/13] § 180), weshalb hier bereits aus die- sem Grund nicht auf die Minimalgarantie von Art. 10 EMRK abge- stellt werden kann.

1. Damit kann festgehalten werden, dass sich das ver- fahrensrechtliche Akteneinsichtsrecht vorliegend nur auf die ver- fahrensbezogenen Akten erstreckt (vgl. z.B. BGE 144 II 427 E.3.1.1, BGE 132 V 387 E.3.2). Da sich die Verfahrensanträge zu den Gutach- ten von med. pract. E. nicht auf Akten beziehen, die für das die

Beschwerdeführerin betreffende Leistungsverfahren erstellt oder beigezogen wurden, kommt das Gericht zum Schluss, dass die ent- sprechenden Anträge abzulehnen wären bzw. sind. Dasselbe Re- sultat ergibt sich auch, nachdem die Einholung des psychiatrischen Gerichtsgutachtens bei Dr. med. L. und nachfolgender Aner- kennung des Leistungsanspruchs seitens der Beschwerdegegnerin (vgl. Erwägung 3.1) die Frage nach allfälligen Tendenzen in der Be- gutachtung von med. pract. E. und entsprechender Neutra- lität und Unabhängigkeit dieser Gutachterin faktisch hat hinfällig werden lassen.

S 20 15Urteil vom 1. Dezember 2020