VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
A 16 45
4. Kammer
VorsitzRacioppi
RichterInStecher, Meisser, Audétat und Moser
Aktuar ad hocPeng
URTEIL
vom 23. Mai 2017
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Jürg Martin,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger,
Beschwerdegegnerin
betreffend Benutzungsgebühr für fehlende Parkplätze
1. Am 15. Dezember 1997 erteilte die Baubehörde X._____ A._____ die Baubewilligung für die Erstellung der Liegenschaft Haus B._____ auf dem Grundstück Nr. 73. Die Baubewilligung wurde mit der Auflage erteilt, dass A._____ einen Parkplatznachweis über die Grundstücke Nr. 73 und Nr. 72 von insgesamt 33 Pflichtparkplätzen zu erbringen hat. 27 davon anerkannte die Baubehörde als abgegolten und erstellt, die sechs fehlenden Parkplätze konnte A._____ nach Massgabe des geltenden Parkplatzreglements mit einer Ersatzabgabe von je Fr. 7'000.-- pro Parkplatz abgelten. Er bezahlte in der Folge die erwähnte Ersatzabgabe in Höhe von Fr. 42'000.-- und erstellte sodann auch die erwähnte Baute.
2. Mit Rechnungsverfügung vom 1. Juni 2016 stellte das Bauamt A._____ für die Beanspruchung von öffentlichem Grund in Ermangelung eigener Pflichtparkplätze gestützt auf Art. 76 Abs. 1 Satz 2 BauG eine Benützungsgebühr in Höhe von Fr. 1'800.-- (6 x Fr. 300.-- pro fehlender Pflichtparkplatz) für die Dauer eines Jahres. Die dagegen erhobene Beschwerde wies der Gemeindevorstand X._____ mit Veranlagungsverfügung vom 10. August 2016 ab.
3. Am 16. September 2016 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) gegen die Veranlagungsverfügung vom 10. August 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, mit dem Antrag die angefochtene Verfügung sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Er hält in rechtlicher Hinsicht fest, dass eine nachträgliche Benutzungsgebühr nicht statthaft sei, weil sie einerseits gegen die Rechtssicherheit und andererseits gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse. Mit der Bezahlung der Ersatzabgabe für die fehlenden Pflichtparkplätze sei für ihn die Sache erledigt gewesen. Wenn die fehlenden Parkplätze nicht gebaut werden müssten, dann gäbe es keinen rechtlichen oder wirtschaftlichen Grund, eine zusätzliche Abgabe zu verlangen für den Unterhalt der Parkplätze. Wenn die fehlenden Parkplätze erstellt werden müssten, müssten sie dem Pflichtigen auch effektiv zur Verfügung stehen. Der Unterhalt könne nur von denen verlangt werden, die sie tatsächlich nutzen (könnten). Erfolge die Nutzung nicht durch den Betroffenen, sondern durch die Öffentlichkeit, dann müsse auch diese dafür aufkommen und sich die Kosten allenfalls von Nutzern zurückholen, z.B. durch Aufstellen von Parkuhren. Andernfalls bestünde eine Gelderhebung ohne Gegenleistung, also eine Steuer, wofür eine gesetzliche Grundlage fehlen würde. Weiter führt der Beschwerdeführer aus, dass eine Benützungsgebühr nicht allgemein alle treffen könne, die einmal Parkplatzersatzabgaben zahlten, sondern nur jene, die wirklich regelmässig öffentlichen Grund zum Parkieren benützten. Der Beschwerdeführer bekräftigt sodann, dass die vorhandenen Parkplätze nie vollständig belegt seien, mithin er öffentliche Parkplätze gar nicht verwende. Vielmehr beobachte er regelmässig, dass Kunden und Firmenvertreter anderer Geschäfte seine Parkplätze benutzten. Ferner macht der Beschwerdeführer geltend, dass Pflichtparkplätze auch tatsächlich benutzbar sein müssten, diese Voraussetzung in der Gemeinde X._____ hingegen regelmässig nicht gegeben sei. Hierfür sowie betreffend die tatsächliche Nutzung seiner vorhandenen Parkplätze beantragt der Beschwerdeführer einen Augenschein. Ausserdem verlangt er zur Edition aus Händen der Gemeinde X._____ eine Parkplatzstatistik mit Angabe, wie viele (Pflicht-) Parkplätze in X._____ gemäss den erteilten Baubewilligungen bestehen sollten und wie viele tatsächlich bestehen sowie einen Plan der Parkplätze, die vorhanden sein müssten. Nur so könne festgestellt werden, ob er für die veranlagte Abgabe einen Gegenwert erhalte, der dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip entspreche und ob er rechtsgleich behandelt werde. Die Vorinstanz habe diese Beweisanträge ignoriert, womit der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt sei. Der Beschwerdeführer behauptet ferner, dass er seit letztem Jahr über Parkplatznutzungsrechte auf seinem früher abgetretenen Boden verfüge.
4. Die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 4. Oktober 2016 auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Im Wesentlichen führt die Beschwerdegegnerin an, dass die Benützungsgebühr auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe. Sie hält fest, dass die Ersatzabgabe nur die Gegenleistung für die Befreiung von der primären Realleistungspflicht darstelle, nicht aber ein Recht begründe, den öffentlichen Grund bzw. öffentliche Strassen für Parkierungszwecke zu benutzen, geschweige denn einen bestimmten Platz zugewiesen zu erhalten. Die Rüge, dass die Benützungsgebühr gegen die Rechtssicherheit und gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse, sei deshalb unbegründet. Im Übrigen sei die Benützungsgebühr gemäss Art. 76 BauG in jedem Fall von jenem Grundeigentümer zu entrichten, der nicht ausreichend Pflichtparkplätze vorzuweisen vermöge und deshalb die Ersatzabgabe bezahlt habe. Dieser Regelung liege die Vermutung zu Grunde, dass dort, wo eine Ersatzabgabe bezahlt werden musste, auch ein entsprechendes Parkplatzmanko bestehe und deshalb der öffentliche Grund beansprucht werde. Den Nachweis, dass der Beschwerdeführer über Parkplatznutzungsrechte auf seinem früher abgetretenen Boden verfüge, habe er nicht erbracht. Ausserdem hält die Beschwerdegegnerin dafür, dass das Bauamt immer wieder festgestellt habe, dass die Benutzer der Liegenschaft Haus B._____ die öffentlichen Strassen und Plätze rege zu Parkierungszwecken beanspruchen würden.
5. Am 17. Oktober 2016 reichte der Beschwerdeführer seine Replik ein und hielt unverändert an seinen Anträgen und im Wesentlichen auch an seinen Ausführungen fest. Die Auslegung von Art. 76 Abs. 1 Satz 2 BauG der Gemeinde, wonach jedermann, der einmal eine Parkplatzersatzabgabe bezahlt habe, die neue Benützungsgebühr zusätzlich bezahlen müsse, unabhängig davon, ob er wirklich öffentliche Parkplätze benütze oder benützen lasse, widerspreche sowohl dem Namen der "Benützungs-"-Gebühr, der grammatikalischen Auslegung ("diese" Gebühr, also die, welche für eine dauernde Benützung erhoben wird) als auch der Rechtsnatur einer Gebühr. Er bringt weiter vor, dass eine unzulässige echte Rückwirkung vorliege. In Bezug auf die in seiner Beschwerdeschrift behaupteten Parkplatznutzungsrechte auf seinem früher abgetretenen Boden ergänzte der Beschwerdeführer, dass es sich hierbei nicht um einen zusätzlichen Parkplatz, sondern um die Versetzung eines bereits bestehenden Parkplatzes handle. Die Behauptung der Beschwerdegegnerin, dass die Benutzer der Liegenschaft Haus B._____ die öffentliche Strassen und Plätze für das Abstellen von Autos rege beanspruchen würden, stimme keinesfalls.
6. Die Beschwerdegegnerin verzichtete mit Schreiben vom 31. Oktober 2016 auf die Einreichung einer Duplik.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften, auf die angefochtene Veranlagungsverfügung vom 10. August 2016 sowie auf die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit erforderlich und rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 43 Abs. 3 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) entscheidet das Gericht in einzelrichterlicher Kompetenz, wenn der Streitwert Fr. 5'000.-- nicht überschreitet und keine Fünferbesetzung vorgeschrieben ist. Das vorliegende verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren betrifft die von der Beschwerdegegnerin für die Dauer eines Jahres beim Beschwerdeführer in Rechnung gestellte Benützungsgebühr für die Parkplatznutzung auf öffentlichem Grund in der Höhe von Fr. 1'800.-- (Fr. 300.-- pro fehlender Pflichtparkplatz für die Liegenschaft Grundstück Nr. 73). Der Streitwert überschreitet Fr. 5'000.-- zwar offensichtlich nicht, allerdings ist die vorliegende Streitsache in Fünferbesetzung zu entscheiden. Bei der strittigen Benützungsgebühr handelt es sich um eine jährlich wiederkehrende Gebühr, die je nach rechtlicher Auslegung des kommunalen Baugesetzes der Gemeinde X._____ vom 9. Dezember 2012 (BauG) unabhängig von der tatsächlichen Nutzung von öffentlichem Grund für das Abstellen von Autos in jedem Fall von jenem Grundeigentümer zu entrichten ist, der nicht ausreichend Pflichtparkplätze vorzuweisen vermag und deshalb die Ersatzabgabe bezahlt hat. Die Beschwerde beinhaltet demnach eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung (Art. 43 Art. 2 lit. c VRG), weshalb vorliegendes Beschwerdeverfahren in Fünferbesetzung entschieden wird.
2. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Veranlagungsverfügung vom 10. August 2016, in welcher die Beschwerdegegnerin die Verwaltungsbeschwerde des Beschwerdeführers abgewiesen und damit die Benützungsgebühr für die fehlenden Pflichtparkplätze in Höhe von Fr. 1'800.-- bestätigt hat. Gegen solche in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangene, individuell konkrete Entscheide, die bei keiner anderen Instanz angefochten werden können und weder nach eidgenössischem noch nach kantonalem Recht endgültig sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerde geführt werden. Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde fällt demzufolge in die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. Als formeller und materieller Adressat der angefochtenen Verfügung ist der Beschwerdeführer davon überdies berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren gerichtlicher Überprüfung. Er ist folglich zur Beschwerdeführung berechtigt (Art. 50 VRG). Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten
3. In beweisrechtlicher Hinsicht gilt es zunächst festzuhalten, dass auf den vom Beschwerdeführer beantragten Augenschein und auf die zur Edition aus Händen der Beschwerdegegnerin verlangte Parkplatzstatistik, wie viele (Pflicht-) Parkplätze in X._____ gemäss den erteilten Baubewilligungen bestehen sollten und wie viele tatsächlich bestehen sowie auf den verlangten Plan der (Pflicht-) Parkplätze, die vorhanden sein müssten, im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren verzichtet werden kann. Denn einerseits ergibt sich der Sachverhalt hinreichend aus den Akten und andererseits gilt es vorliegend – wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird – ausschliesslich Rechtsfragen zu beantworten, welche sich anhand der Aktenlage ohne weiteres beurteilen lassen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Durchführung eines Augenscheins und die von der Vorinstanz verlangten Informationen zur Beantwortung der vorliegend zu entscheidenden Frage als nicht notwendig, weshalb das Gericht in Anwendung der antizipierten Beweiswürdigung (vgl. BGE 134 I 140 E.5.3, 131 I 153 E.5.3, 127 V 491 E.1b) auf dessen Durchführung und Erhebung verzichtet.
4. a) Vorab ist die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu prüfen, da dieses Recht formeller Natur ist. Die Verletzung des Gehörsanspruchs führt, ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst, zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides (BGE 132 V 387 E.5.1). Nach der Rechtsprechung kann ein Verfahrensmangel, insbesondere eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, zwar geheilt werden, wenn die Kognition der urteilenden Instanz nicht eingeschränkt ist und dem Beschwerdeführer daraus kein Nachteil erwächst. Verlangt wird ferner, dass kein für die Beurteilung der Angelegenheit relevantes Kognitionsgefälle besteht (vgl. Wiederkehr, Die Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV und die Heilung bei Verletzung, ZBl 9/2010, S. 502 ff.). Eine Heilung ist aber immer dann ausgeschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte handelt; zudem soll sie die Ausnahme bleiben (BGE 134 I 331 E.3.1, 126 I 68 E.2 m.w.H.; PVG 2008 Nr. 1). Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind daher grundsätzlich aufzuheben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwaltungsverfahrens an die Verwaltungsbehörden zurückzuweisen (statt vieler PVG 2011 Nr. 31). Nur wenn es sich aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren nach der zitierten Praxis ausnahmsweise zuzulassen.
b) Der durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und garantiert anderseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charakter eines selbständigen Grundrechtes (Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1001 ff.). Aus Art. 29 Abs. 2 BV folgt insbesondere auch ein Mindestanspruch auf Begründung eines hoheitlichen Aktes (BGE 133 I 270 E.3.1). Die Begründungspflicht für kantonale Behörden ergibt sich aus dem kantonalen Verfahrensrecht, vorliegend aus Art. 22 Abs. 1 VRG, welcher ausdrücklich festhält, dass Entscheide zu begründen seien. Der Sinn und Zweck der Begründungspflicht liegt darin, dass der Bürger wissen soll, warum eine Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheides muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 129 I 232 E.3.2). Zwar darf sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Es ist insbesondere auch nicht nötig, dass sie sich mit jeder tatbestandlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzt, sondern sie kann sich vielmehr auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 126 I 97 E.2b). Ob die Begründung rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist wiederum keine Frage des formellen Anspruches auf rechtliches Gehör, sondern der materiellen Beurteilung der Streitfrage.
c) Es trifft zu – wie der Beschwerdeführer vorbringt (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. II B 6) –, dass die Beschwerdegegnerin die Beweisanträge des Beschwerdeführers betreffend Augenschein und die zur Edition verlangten Informationen mit keinem Wort würdigte und keine Begründung für deren Ablehnung vorbrachte. Es lässt sich jedoch der angefochtenen Veranlagungsverfügung vom 10. August 2016 implizit entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin die beantragten Beweismittel im vorliegenden Fall als nicht notwendig erachtete und ihrer Auffassung nach mitunter nur Rechtsfragen zu beantworten waren. Auf jeden Fall war der Beschwerdeführer, wie bereits seine Beschwerdeeingabe aufzeigt, ohne weiteres in der Lage, den missliebigen Entscheid sachgerecht anzufechten. Insbesondere konnte er die Erhebung der Beweise (Augenschein, Editionen aus Händen der Vorinstanz) wiederum vor Verwaltungsgericht beantragen und es sind ihm durch die erst später vorgenommene Prüfung des Verwaltungsgerichts auch keine tatsächlichen Nachteile entstanden (vgl. Erwägung 3). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist daher nicht verletzt.
d) Selbst wenn mit Blick auf die gerügte Begründungspflicht eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs bejaht werden müsste, dürfte der Mangel als nachträglich geheilt qualifiziert werden, weil es sich aufgrund des eben Geschilderten um keine schwerwiegende Verletzung der Parteirechte handelt und sich der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren im Rahmen eines doppelten Schriftenwechsels ausführlich zu allen Fragen äussern konnte sowie auch das Verwaltungsgericht den beantragten Augenschein und die zur Edition verlangten Informationen als nicht notwendig erachtet (dazu Erwägung 3). Gegen eine Rückweisung sprechen entsprechend auch verfahrensökonomische Überlegungen.
5. a) Streitgegenstand der Beschwerde ist die von der Beschwerdegegnerin in Rechnung gestellte Benützungsgebühr für die Parkplatznutzung auf öffentlichem Grund in der Höhe von Fr. 1'800.-- (Fr. 300.-- pro fehlender Pflichtparkplatz für die Liegenschaft Grundstück Nr. 73). Die Beschwerdegegnerin erhob die Gebühr gestützt auf Art. 76 des von der Gemeindeversammlung X._____ am 9. Dezember 2012 beschlossenen und von der Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss Nr. 642 am 7. Juli 2015 im Rahmen der Ortsplanungsrevision genehmigten kommunalen Baugesetzes (BauG). Der betreffende Artikel lautet wie folgt:
Art. 76 Benützungsgebühr für Beanspruchung von öffentlichem Grund
1**Wer in Ermangelung eigener Parkplätze für das Abstellen von Autos regelmässig öffentlichen Grund benützt, hat der Gemeinde per Ende Jahr eine Benützungsgebühr zu bezahlen. Diese Benützungsgebühr ist in jedem Fall von jenem Grundeigentümer zu entrichten, der nicht ausreichend Pflichtparkplätze vorzuweisen vermag und deshalb die Ersatzabgabe bezahlt hat.
2**Die Benützungsgebühr bewegt sich im Rahmen zwischen Fr. 200.-- und Fr. 400.-- pro Jahr und wird vom Gemeinderat innerhalb dieses Rahmens jeweils für das laufende Jahr festgelegt.
Innerhalb dieses Rahmens hat der Gemeinderat anlässlich seiner Sitzung vom 1. März 2016 die jährliche Benützungsgebühr auf Fr. 300.-- pro fehlenden Pflichtparkplatz festgelegt (vgl. dazu Veranlagungsverfügung vom 23. August 2016 in Bf-act. 6 Ziff. II 1 in fine).
b) Der entsprechenden Genehmigung durch die Regierung kam gemäss ausdrücklicher gesetzlicher Statuierung konstitutive Wirkung zu. Der mit der Marginalie "Inkrafttreten" versehene Art. 92 Abs. 1 BauG lautet nämlich wie folgt: "Das vorliegende Baugesetz tritt nach Annahme durch die Gemeinde mit der Genehmigung durch die Regierung in Kraft". Dieselbe Regelung gilt ohnehin aufgrund übergeordnetem Recht (Art. 49 Abs. 1 Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]). In Beachtung dieser Norm stellte die Gemeinde die strittige Benützungsgebühr grundsätzlich zu Recht erst ab Inkrafttreten des BauG mit dem Regierungsbeschluss vom 7. Juli 2015 für die Dauer eines Jahres in Rechnung (vgl. Rechnungsverfügung vom 1. Juni 2016 in beschwerdeführerischer Beilage [Bg-act.] 2; am 26. April 2016 aus Händen der Vorinstanz erhalten). Dennoch wirft die Vorgehensweise der Gemeinde mit Blick auf die Rechnungsstellung vom 1. Juni 2016 – ohne inhaltlich auf die Benützungsgebühr einzugehen (dazu Erwägung 6) – bereits einige Fragen in Bezug auf die formell-gesetzliche Grundlage auf. Soweit ersichtlich und mangels weiterer Hinweise in der Rechnungsverfügung betrifft die Rechnung in Höhe von Fr. 1'800.-- (6 x Fr. 300.--) die Zeitperiode zwischen dem 7. Juli 2015 und dem 6. Juli 2016. Art. 76 Abs. 1 Satz 1 BauG zufolge hat der Pflichtige der Gemeinde per Ende Jahr eine Benützungsgebühr zu bezahlen. Gemeint ist damit wohl per Ende Kalenderjahr. Die Rechnung hingegen datiert vom 1. Juni 2016. Diesfalls dürfte zumindest für das Jahr 2015 nur der (anteilsmässige) Mindestsatz von Fr. 200.-- veranlagt werden, zumal der Gemeinderat den für das laufende Jahr zu bestimmenden Rahmen zwischen Fr. 200.-- und Fr. 400.-- für die jährliche Benützungsgebühr (Art. 76 Abs. 2 BauG) erst anlässlich seiner Sitzung vom 1. März 2016 auf Fr. 300.-- pro fehlendem Pflichtparkplatz festgelegt hat. Für das Kalenderjahr 2015 hat der Gemeinderat keinen entsprechenden Beschluss gefasst, zumindest fehlt ein solcher Beschluss in den Akten. Die aufgeworfenen Fragen müssen indes im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht entschieden werden, da die angefochtene Veranlagungsverfügung ohnehin aus einem anderen Grund aufzuheben sein wird (nachstehende Erwägung 6).
6. a) Bei der veranlagten und strittigen Gebühr handelt es sich um eine Benützungsgebühr. Es stellt sich somit zunächst die Frage, wie sich die Benützungsgebühr in das öffentliche Abgabensystem der Schweiz einordnen lässt. Ganz allgemein lassen sich öffentliche Abgaben als dem Gemeinwesen zu erbringende Geldleistungen definieren, die aufgrund der Hoheitsgewalt des Staates geschuldet sind (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 57 Rz. 1-3; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2753-2755). Die herrschende Lehre unterscheidet üblicherweise die öffentlichen Abgaben in Steuern und Kausalabgaben (statt vieler Meier-Mazzucato, Steuer Schweiz: Grundriss zu den eidgenössischen und kantonalen Steuern mit Beispielen und Darstellungen, Bern 2015, S. 14). Steuern kennzeichnen sich als finanzielle Leistungen, welche gegenleistungslos geschuldet sind. Demgegenüber haben Kausalabgaben eine dem Abgabepflichtigen individuell angemessene, zurechenbare und besondere Gegenleistung oder Vorteile des Gemeinwesens zur Voraussetzung (zur dieser einheitlichen Definition der Kausalabgabe mit entsprechenden Hinweisen auf die Rechtsprechung vgl. Häner, Kausalabgaben – Eine Einführung, in: Häner/Waldmann (Hrsg.), Kausalabgaben, Zürich 2015, S. 2 f.; Wiederkehr, Kausalabgaben, in: Kleine Schriften zum Recht, Müller/Tschannen (Hrsg.), Bern 2015, S. 9 ff.; Wyss, Kausalabgaben: Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, Basel 2009, S. 25 ff.; Hungenbühler, Grundsätze des Kausalabgaberecht: Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in: ZBl 2003, S. 505 ff., insb. S. 507). Die individuell zurechenbare Gegenleistung und damit eine möglichst verursachergerechte Finanzierung bilden demnach den Hauptunterschied bei der Beurteilung, ob eine Steuer oder eine Kausalabgabe vorliegt.
b) Kausalabgaben lassen sich wiederum in verschiedene Kategorien einteilen: Gebühren, Beiträge und Vorzugslasten, Ersatzabgaben und Mehrwertabgaben (vgl. Wiederkehr, a.a.O., S. 37 ff.). Gebühren werden zum Beispiel für eine veranlasste Amtshandlung (Verwaltungsgebühr), für die Ausübung einer grundsätzlich dem Gemeinwesen vorbehaltenen Tätigkeit bzw. für die Sondernutzung an einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch (Konzessionsgebühr) oder etwa für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung (Benutzungsgebühr) erhoben (dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2764 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 57 Rz. 28). Eine Benutzungsgebühr bildet das Entgelt für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung.
c) Eine Kausalabgabe unterliegt grundsätzlich folgenden Prinzipien, die für deren Erhebung im Allgemeinen bzw. für deren Bemessung im Speziellen von Bedeutung sind: Legalitätsprinzip, Kostendeckungsprinzip, Äquivalenzprinzip (Häner, a.a.O., S. 13; Wiederkehr, a.a.O., S. 49, 71 ff.; Wyss, S. 72 ff., 92 ff., 109 ff). Das Legalitätsprinzip besagt, dass für die Erhebung eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist. Verlangt wird im Allgemeinen das Erfordernis des Rechtssatzes (Normdichte) und der Gesetzesform (Normstufe). Das Kostendeckungsprinzip verlangt sodann, dass die Kausalabgabe den Gesamtaufwand für die Leistung nicht oder nur geringfügig überschreitet. Das Äquivalenzprinzip schliesslich schreibt vor, dass sich die Kausalabgabe nach dem Wert der staatlichen Leistung in einem angemessen Verhältnis auszurichten hat.
d/aa) Nach diesen rechtstheoretischen Ausführungen erscheint offensichtlich, dass die vorliegend zur Diskussion stehende Benützungsgebühr nicht nur des Namens wegen keine Steuer, sondern vielmehr eine Kausalabgabe darstellt und auch dergestalt gesetzlich normiert wird. Es handelt sich bei der Benützungsgebühr im Sinne von Art. 76 BauG um eine Parkgebühr für längeres, über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehendes Parkieren auf öffentlichem Grund. Die rechtliche Qualifizierung als Kausalabgabe bedingt – wie in Erwägung 6a aufgezeigt –, dass die Benützungsgebühr eine dem Abgabepflichtigen individuell angemessene, konkret zurechenbare und besondere Gegenleistung oder Vorteile des Gemeinwesens zur Voraussetzung hat. Mit anderen Worten sind Gebühren stets leistungsabhängig; sie werden nur für die tatsächliche Inanspruchnahme der staatlichen Leistungen erhoben (vgl. dazu auch Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 57 Rz. 20).
bb) Nach dem Gesagten bleibt für eine Auslegung von Art. 76 Abs. 1 Satz 2 BauG – wie sie die Beschwerdegegnerin vertritt (vgl. Vernehmlassung Ziff. III B. 7a) – dahingehend kein Platz, als dass die Benützungsgebühr in jedem Fall von jenem Grundeigentümer zu entrichten ist, der nicht ausreichend Pflichtparkplätze vorzuweisen vermag und deshalb die Ersatzabgabe leisten musste. Eine gesetzliche Vermutung, dass dort, wo eine Ersatzabgabe bezahlt werden musste, auch ein entsprechendes Parkplatzmanko besteht und deshalb der öffentliche Grund in dieser oder jener Art beansprucht wird, ist für die Erhebung einer Benützungsgebühr nicht zulässig. Vielmehr hat die Gemeinde für eine solche Erhebung konkret darzutun, dass der Beschwerdeführer den öffentlichen Grund für das Parkieren von Autos auch tatsächlich im unterstellten Umfang von sechs Parkplätzen jährlich benutzt. Art. 76 Abs. 1 Satz 2 BauG ist demnach so zu verstehen, dass die Grundeigentümer, die nicht ausreichend Pflichtparkplätze vorzuweisen vermögen und deshalb die Ersatzabgabe bezahlt haben, eine Benützungsgebühr nur dann zu entrichten haben, wenn sie den öffentlichen Grund auch tatsächlich und nachweislich beanspruchen. Eine solche Auslegung stimmt denn auch mit der in Art. 76 BauG enthaltenen Marginalie "Benützungsgebühr für Beanspruchung von öffentlichem Grund" überein. Auch kann der Gesetzestext von Art. 76 Abs. 1 Satz 2 BauG "Diese Benützungsgebühr […]" sowohl in einer systematischen als auch grammatikalischen ("diese" Benützungsgebühr, also die, die dann erhoben wird, wenn in Ermangelung eigener Parkplätze für das Abstellen von Autos regelmässig öffentlichen Grund benützt wird) nicht losgelöst von Satz 1 verstanden werden. Die tatsächliche und nicht die gesetzlich vermutete Beanspruchung von öffentlichem Grund stellt die individuell angemessene, konkret zurechenbare und besondere Gegenleistung für die Benützungsgebühr dar. Bei der Bemessung der Gebühr (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) ist vom Wert der beanspruchten Leistung auszugehen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., R. 2777 ff.). Dies bedingt freilich, dass überhaupt eine Leistung beansprucht wird bzw. jemand konkret Kosten verursacht. Im Gegensatz zur Gemeinde X._____, wo das Parken auf den öffentlichen Parkplätzen generell kostenfrei ist, wird eine Parkgebühr (Benützungsgebühr) in der Regel direkt und verursachergerecht vom jeweiligen Nutzer, z.B. mittels Aufstellen von Parkuhren, eingezogen.
cc) Nun behauptet die Beschwerdegegnerin zwar, dass "das Bauamt immer wieder feststellt, dass die Benutzer der Liegenschaft Haus B._____ die öffentlichen Strassen und Plätze rege beanspruchen" (vgl. Vernehmlassung Ziff. III B. 7d). Klar ist zunächst, dass die Beschwerdegegnerin grundsätzlich ohne weiteres berechtigt ist, Benützungsgebühren zu erheben, unter der Voraussetzung, dass sie (auch umfangsmässig) belegen kann, dass der Beschwerdeführer den öffentlichen Grund für das Abstellen von Autos auch tatsächlich regelmässig nutzt. Ob sodann eine allfällige regelmässige Benutzung des öffentlichen Grundes von seinen Kunden und Mietern zu Parkierungszwecken ihm selbst angerechnet werden kann, erscheint im Lichte der kausalabgaberechtlichen Grundsätze fraglich, kann an dieser Stelle indes offen bleiben. Die Beschwerdegegnerin erbringt nämlich ohnehin keinen Nachweis, dass der Beschwerdeführer sowie auch die weiteren Benutzer der Liegenschaft Haus B._____ (geschäftliche Kunden, Mieter oder Besucher) den öffentlichen Grund zu Parkierungszwecken auch tatsächlich nutzen. Überdies hinaus besteht gleichermassen die Aussage des Beschwerdeführers, dass die vorhandenen Parkplätze nie vollständig belegt seien. Vielmehr beobachte er immer wieder, dass Kunden und Firmenvertreter anderer Geschäfte seine Parkplätze benutzten (vgl. Beschwerde Ziff. II B 6 in fine). Das Gericht braucht die Aussagen der Parteien nicht weiter zu würdigen, insbesondere kann auch auf einen Augenschein verzichtet werden, liegt doch die Beweislast bei der Beschwerdegegnerin, dass der Beschwerdeführer den öffentlichen Grund tatsächlich regelmässig für das Abstellen von Autos und auch im unterstellten Umfang von sechs Parkplätzen nutzt. Eine gesetzliche Vermutung allein, dass dort, wo eine Ersatzabgabe bezahlt werden musste, auch ein entsprechendes Parkplatzmanko besteht und deshalb der öffentliche Grund in dieser oder jener Art beansprucht wird, reicht nicht aus und stellt eine unzulässige Pauschalisierung dar (dazu Erwägung 6d/bb). Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und die Veranlagungsverfügung vom 10. August 2016 aufzuheben.
7. Nur am Rande sei an dieser Stelle erwähnt, dass Benützungsgebühren sowie die Ersatzabgabe jeweils unterschiedliche Gegenleistungen für eine bestimmte staatliche Leistung bilden, mithin nebeneinander und unabhängig voneinander erhoben werden können. Die Ersatzabgabe stellt – wie die Beschwerdegegnerin zu Recht vorbringt – ein Entgelt für die Befreiung von einer nicht-finanziellen öffentlich-rechtlichen Realleistungsplicht (Naturallast) dar. Die Abgabepflicht entsteht, wenn das Gemeinwesen den Dispens erteilt und beruht letztlich auf dem Grundsatz der Rechtsgleichheit (dazu eingehend Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 57 Rz. 33 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2861 ff.). Eine Abgabe für die Befreiung von der Parkplatzerstellungspflicht stellt eine solche Ersatzabgabe dar (dazu BGE 97 I 792, 802 ff.; Urteil des Bundesgerichts 2P.338/2005 vom 16. November 2006 E.5.2). Die Gemeinde X._____ sieht die Ersatzabgabe in Art. 75 BauG vor, kannte eine solche aber bereits unter dem vormals geltenden Baugesetz vom 15. Juli 1985 i.V.m. mit dem Parkplatzreglement vom 12. Juli 1987 (Art. 24) als Teil des Erschliessungsreglementes. Mit der Bezahlung der Ersatzabgabe hat der Eigentümer, vorbehalten ausdrücklicher anderslautender gesetzlicher Normierung, weder einen Anspruch auf die Benutzung eines ihm vorbehaltenen Parkplatzes noch generell einen Anspruch auf die kostenfreie Benutzung des öffentlichen Grundes für das regelmässige Abstellen von Autos. Mit der Bezahlung der Ersatzabgabe wird dem Beschwerdeführer – wie die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu Recht vorbringt – nämlich einzig die Pflicht zur Erstellung von Pflichtparkplätzen abgenommen. Auf der anderen Seite verpflichtet sich die Gemeinde, aus den ihr zufliessenden Ersatzabgaben in der näheren oder weiteren Umgebung des Beschwerdeführers öffentliche Parkplätze zu erstellen, die von jedermann benützt werden können (s. dazu auch BGE 97 I 792 E.6c). Die Benützungsgebühr bildet demgegenüber eine davon unabhängige und separate Abgabe für die effektive Benutzung des öffentlichen Grundes für das regelmässige Abstellen von Autos.
8. a) Die angefochtene Veranlagungsverfügung vom 10. August 2016 erweist sich nach dem Gesagten in der ergangenen Form als nicht rechtens, was zu ihrer Aufhebung und zur Gutheissung der Beschwerde vom 16. September 2016 führt. Für die Erhebung einer Benützungsgebühr muss auch eine tatsächliche regelmässige Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes zu Parkierungszwecken nachgewiesen werden können. Die übrigen Rügen des Beschwerdeführers, insbesondere soweit dieser geltend macht, dass er nicht rechtsgleich behandelt werde und zum Beispiel Pflichtparkplätze in der Gemeinde X._____ zweckentfremdet genutzt werden, können infolgedessen ungeprüft bleiben.
b) Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Aussergerichtlich steht dem anwaltlich vertretenen und obsiegenden Beschwerdeführer gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG eine angemessene Parteientschädigung für die notwendig verursachten Unkosten zu. Es kann dabei grundsätzlich von der Honorarnote des Anwalts des Beschwerdeführers vom 10. November 2016 in der Höhe von Fr. 4'273.90 ausgegangen werden. Diese Kostennote ist aber noch im Umfang der in Rechnung gestellten Position (302117) vom 5. Juli 2016 in Höhe von Fr. 1'490.60 zu kürzen, da diese das vorliegend nicht zur Beurteilung stehende erstinstanzliche Verwaltungsverfahren betrifft. Die modifizierte Honorarnote ergibt eine Parteientschädigung von Fr. 2'783.30, was dem Gericht für vorliegendes verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren – ohne den verrechneten Stundenansatz zu kennen – als angemessen erscheint und eine ermessensweise Festsetzung der Parteientschädigung in dieser Höhe (inkl. Mehrwertsteuer) nach sich zieht.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Veranlagungsverfügung der Beschwerdegegnerin vom 10. August 2016 wird aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
2'000.--
Fr.
374.--
zusammen
Fr.
2'374.--
gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Gemeinde X._____ hat A._____ aussergerichtlich mit Fr. 2'783.30 (inkl. Mehrwertsteuer) zu entschädigen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 10. Januar 2018 abgewiesen (2C_604/2017).