VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
A 13 38
4. Kammer
bestehend aus
Vizepräsident Priuli als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Stecher und Präsident Meisser, Aktuar Trümpler
URTEIL
vom 22. Oktober 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Nina Ambühl,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde B._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andri Mengiardi,
Beschwerdegegnerin
betreffend Befreiung von der Liegenschaftssteuer
1. Die A._____ bezweckt gemäss ihren Statuten die Ausrichtung von Beiträgen an die Ausbildung junger protestantischer Bündner und Bündnerinnen, die sich in schwierigen finanziellen Verhältnissen befinden. Mit Bestätigung vom 12. Oktober 2012 wurde die A._____ von der kantonalen Steuerverwaltung in Anwendung von Art. 78 lit. f des kantonalen Steuergesetzes und Art. 56 lit. g des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer von der allgemeinen Steuerpflicht bei Kanton und Bund befreit. Am 26. Februar 2013 stellte diese sodann − mit Verweis auf die Steuerbefreiung durch die kantonale Steuerverwaltung und die zweckgebundene Verwendung ihrer Liegenschaften bzw. deren Erträgnisse − ein Gesuch um Erlass der kommunalen Liegenschaftssteuer bei der Gemeinde B._____. Mit Entscheid vom 6. Mai 2013 wies der Gemeindevorstand das Gesuch ab.
2. Dagegen erhob die A._____ (im Folgenden: Beschwerdeführerin) am 4. Juni 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen um Aufhebung des angefochtenen Entscheides und Befreiung von der kommunalen Liegenschaftssteuer. Dabei handle es sich um eine reine Objektsteuer, welche früher der Finanzierung der im Zusammenhang mit Liegenschaften stehenden Ausgaben einer Gemeinde gedient habe. Heute seien alle Verursacherkosten separat erfasst. Eine Liegenschaftssteuer habe daher genau genommen keine Berechtigung mehr. Der ursprüngliche Zweck der Liegenschaftssteuer könne kein Argument mehr sein, das Gesuch um Befreiung von der Steuer abzuweisen. Es sei vielmehr im Rahmen einer Interessenabwägung die Gemeinnützigkeit der Beschwerdeführerin höher zu gewichtigen als die geringen kommunalen Einnahmen aus der Liegenschaftssteuer. Die Beschwerdeführerin sei aufgrund ihrer gemeinnützigen Zweckverfolgung bereits von der Vermögenssteuer befreit worden; eine unterschiedliche Anwendung bei der Liegenschaftssteuer − welche eine Spezialsteuer zur Vermögenssteuer darstelle − liesse sich sachlich nicht begründen. Es dränge sich entsprechend eine sinngemässe Anwendung und Berücksichtigung der Grundsätze von Bundes- und Kantonsrecht ohne Unterscheidung zwischen mittelbarer und unmittelbarer Zweckverfolgung auf. Die geforderte Unmittelbarkeit könne vorliegend gar nicht erreicht werden. Die Anlagestrategie der Beschwerdeführerin sei nämlich wegen der erforderlichen Langfristigkeit auf die im Vergleich zu Fondsanlagen und Aktien viel sichereren Immobilienwerte bzw. auf die Einnahmen von Liegenschaften ausgerichtet, welche ferner dem Kanton sowie den Standortgemeinden steuerliche Vorteile brächten.
3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde B._____ die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Sowohl in der Beschwerde als auch in ihrem früheren Gesuch an die Gemeinde habe die Beschwerdeführerin immer „betreffend Erlass der Liegenschaftssteuer“ erwähnt. Steuerrechtlich setze aber ein Erlass einer Steuer eine entsprechende Steuerveranlagung voraus, welche aber hier nie ergangen sei. Vielmehr gehe es vorliegend um ein generelles Steuerbefreiungsgesuch, das heisse ein Gesuch um eine allgemeine und bis auf Widerruf gewährte Befreiung von der Liegenschaftssteuer überhaupt. Dafür sei gemäss Art. 27 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes über die Gemeinde- und Kirchensteuern und Art. 2 des kommunalen Steuergesetzes die Exekutive zuständig. Deren Entscheid sei dann beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Sinn und Zweck der Liegenschaftssteuer als öffentliche Abgabe sei nicht das Entgelt für eine spezifische staatliche Leistung oder einen besonderen Vorteil, sondern eine voraussetzungslos geschuldete Steuer, wenn die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt seien. Wenn das kantonale Recht für eine subjektive Steuerbefreiung restriktive Voraussetzungen vorsehe, dann bedürfe dies keiner weiteren sachlichen Rechtfertigungen. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf die Rechtsprechung zu den Bundesgesetzen berufe, ziele sie am Thema vorbei, da die Liegenschaftssteuer ausserhalb des Anwendungsbereiches jener Gesetze liege. Dass die Beschwerdeführerin die Steuerbefreiung nie erreichen könne, treffe ferner nicht zu, da die Vermietung von Wohnungen in B._____ durchaus auch Ausbildungszwecken dienen könnte. Kanton sowie Gemeinden hätten ihre Gesetzgebung nicht so zu gestalten, dass jede gemeinnützige Institution die Voraussetzungen für eine Steuerbefreiung im Bereich der Liegenschaften- und Handänderungssteuern erfüllen könne. In ihrer Anlagestrategie sei die Beschwerdeführerin auf jeden Fall völlig frei und sie könne ihre Liegenschaften auch veräussern, um in andere mobile Vermögenswerte zu investieren.
4. In ihrer Replik vom 13. August 2012 beantragte die Beschwerdeführerin die Zusammenlegung des Verfahrens A 13 38 mit dem Parallelverfahren A 13 42, welches ein Steuerbefreiungsgesuch der A._____ betreffend die Liegenschaftsteuer einer anderen Bündner Gemeinde zum Gegenstand habe. Ferner führte sie aus, dass es sich bei ihrem Gesuch tatsächlich nicht um ein Steuererlass-, sondern um ein Steuerbefreiungsgesuch handle. Die bundesrechtlichen Begrifflichkeiten und deren Anwendung seien analog heranzuziehen. Ohne diese analoge Anwendung sei das Resultat stossend und eine minimale Rechtsgleichheit auf keinen Fall gewährleistet.
Am 16. August 2013 verzichtete die Gemeinde B._____ auf eine Duplik.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie im angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet ein Entscheid des Gemeindevorstandes von B._____ vom 6. Mai 2013 betreffend ein Gesuch der Beschwerdeführerin um Befreiung von der kommunalen Liegenschaftssteuer. Streitig und zu prüfen ist die Frage, ob der Gemeindevorstand zu Recht dieses Gesuch abgewiesen hat. Bevor aber auf die materielle Fragestellung eingegangen werden kann, ist vorab zu prüfen, ob mit dem Gemeindevorstand überhaupt eine sachlich und funktional zuständige Behörde über das beschwerdeführerische Gesuch entschieden hat. Wie im Folgenden gezeigt wird, ist für die Beantwortung dieser Frage das GKStG massgebend.
2. a) Seit dem Inkrafttreten des kantonalen Gesetzes über die Gemeinde- und Kirchensteuern (GKStG; BR 720.200) auf den 1. Januar 2009 ist die Erhebung kommunaler Liegenschafts- wie auch Handänderungssteuern abschliessend durch das kantonale Recht geregelt. Kommunale Kompetenzen bestehen lediglich noch in geringem Umfang, insbesondere im Rahmen der kantonalen Vorschriften über die Behördenorganisation (Art. 27 GKStG). Unter dem Titel Schlussbestimmungen hält Art. 31 Abs. 1 GKStG zur Anpassung der kommunalen Gesetzgebung fest, dass die Gemeinden, Landeskirchen und Kirchgemeinden ihre Gesetze an das kantonale Recht anzupassen und die Totalrevision bis spätestens am 31. Juli 2008 der Regierung zur Genehmigung einzureichen haben. Absatz 2 der Bestimmung sieht vor, dass die Bestimmungen dieses Gesetzes ab dem 1. Januar 2009 direkt Anwendung finden und abweichende Regelungen der Gemeinden, Landeskirchen und Kirchgemeinden derogieren. Massgebend für die vorliegend umstrittene Frage der Befreiung von der Liegenschaftssteuer sind mitunter verschiedene Bestimmungen des GKStG unter Berücksichtigung der kommunalen Bestimmungen im Bereich des Steuersatzes und der Behördenorganisation (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 lit. a GKStG; vgl. dazu die Botschaft GKStG, Heft Nr. 3/2006-2007, S. 209 f.; Andrea von Rechenberg, Handkommentar zum Bündner Gemeinde- und Kirchensteuergesetz, Chur 2009, Art. 16 N.2). Dies gilt selbst dann, wenn das kommunale Recht noch abweichende Regelungen enthalten sollte (Art. 31 Abs. 2 GKStG; vgl. zum Ganzen auch PVG 2011 Nr. 13 E.2).
b) Art. 27 Abs. 1 GKStG sieht vor, dass die Gemeinden in einem kommunalen Gesetz unter anderem festlegen müssen, wer für die Veranlagung und wer für die Einsprachen verantwortlich ist (Botschaft GKStG, a.a.O., S. 234). Nach Art. 27 Abs. 3 GKStG ist die Veranlagungsbehörde in der Regel zugleich auch Einsprachebehörde. Gemäss klarem Wortlaut von Art. 27 Abs. 4 zweiter Satz GKStG kann die Exekutive einer Gemeinde, d.h. der Gemeindevorstand, weder als Veranlagungsbehörde noch als Einsprachebehörde fungieren. Hintergrund dieser Regelung ist, dass die Rechtsanwendung nicht in die Hände der politisch gewählten Behörden gelegt werden soll. Mit anderen Worten sind dafür die hierfür angestellten und ausgebildeten Mitarbeitenden der Gemeinden vorzusehen (vgl. Botschaft GKStG, a.a.O., S. 235 f.). Entsprechend wird als Veranlagungsbehörde für die vorliegend zur Diskussion stehende Liegenschaftssteuer üblicherweise auch die kommunale Steuerverwaltung bestimmt (von Rechenberg, a.a.O., Art. 27 N.3). Die Kompetenzen der Exekutive beschränken sich gemäss GKStG auf Steuererleichterungen und gegebenenfalls auf die Behandlung von Erlassgesuchen und administrativen Abschreibungen (vgl. von Rechenberg, a.a.O., Art. 27 N.5 f.; Botschaft GKStG, a.a.O., S. 236).
c) Das vorliegend anzuwendende kommunale Steuergesetz (GStG) umschreibt in Art. 15 die Kompetenzen des Gemeindevorstandes. Dieser ist einerseits zuständig für Steuererleichterungsgesuche (lit. a) und entscheidet andererseits über den Beitritt zu Gegenrechtsvereinbarungen des Kantons in Sachen Erbschafts- und Schenkungssteuern (lit. b). In Art. 16 GStG sind sodann die Zuständigkeiten des Gemeindesteueramtes aufgeführt. Diesem obliegen der Vollzug des GStG (Abs. 1) und der Vollzug der den Gemeinden durch das kantonale Steuergesetz übertragenen Aufgaben (Abs. 2). Damit erweist sich das Gemeindesteueramt als zuständige Behörde insbesondere für die Steuerveranlagung.
3. Vorliegend reichte die Beschwerdeführerin am 26. Februar 2013 bei der Gemeinde zu Handen ihres Gemeindepräsidenten ein „Gesuch betreffend Erlass der Liegenschaftssteuer“ ein, wobei sie um eine (subjektive) „Steuerbefreiung von der Liegenschaftssteuer“ ersuchte (vgl. beschwerdegegnerische Beilage 1, S. 2 f.). Der Gemeindevorstand erliess am 6. Mai 2013 den im vorliegenden Beschwerdeverfahren angefochtenen Entscheid „betreffend Erlass der Liegenschaftssteuer“. In ihrer Replik stellte die Beschwerdeführerin klar, dass es tatsächlich um ein Steuerbefreiungsgesuch ihrerseits gehe. Im Gegensatz zur politisch motivierten Steuererleichterung, welche die Ansiedlung neuer Betriebe bzw. die Aufnahme neuer Produktionszweige durch bestehende Betriebe und damit die Schaffung neuer Arbeitsplätze bezweckt (vgl. von Rechenberg, a.a.O., Art. 27 N.6), gehört die Festlegung der subjektiven Steuerpflicht (wozu auch die subjektive Steuerbefreiung gehört) zum Veranlagungsverfahren. Wie bereits in Erwägung 2b dargelegt, soll die Rechtsanwendung − in casu die Anwendung der für eine Steuerbefreiung relevanten Bestimmungen − gemäss dem kantonalen Gesetzgeber nicht in die Hände der politisch gewählten Behörden gelegt, sondern den hierfür angestellten und ausgebildeten Mitarbeitenden der Gemeinden überlassen werden. Vorliegend wurde das Gesuch der Beschwerdeführerin vom Gemeindevorstand am 6. Mai 2013 abgewiesen. Damit verstösst die Gemeinde aber schon gegen Art. 27 Abs. 4 GKStG, welcher ausdrücklich statuiert, dass die Exekutive der Gemeinde weder als Veranlagungs- noch als Einsprachebehörde bestimmt werden kann. Aufgrund dessen, dass das GKStG direkte Anwendung findet und somit auch allfällige abweichende kommunale Regelungen derogiert werden (Art. 31 Abs. 2 GKStG), ergibt sich vorliegend, dass der angefochtene Entscheid im Sinne des Art. 27 Abs. 4 zweiter Satz GKStG von einer sachlich und funktional unzuständigen kommunalen Behörde erlassen worden ist und sich somit als nichtig erweist, weshalb er keinerlei Rechtswirkung entfaltet (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N.955 f. und N.961).
4. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass sich der angefochtene Entscheid vom 6. Mai 2013 aufgrund der Unzuständigkeit der verfügenden kommunalen Behörde als formell rechtsfehlerhaft respektive nichtig erweist. Diese Nichtigkeit muss vorliegend von Amtes wegen festgestellt und beachtet werden. Auf die materiellen Ausführungen ist demnach nicht einzugehen. Aus diesem Grund erübrigt sich auch die beantragte Zusammenlegung des vorliegenden Verfahrens mit dem Verfahren A 13 42 der gleichen Beschwerdeführerin, da dort nicht die formellen, sondern die materiellen Aspekte der Streitsache im Vordergrund stehen.
5. Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet und ist gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist nichtig. Es ist der Beschwerdeführerin freigestellt, ein neues Gesuch an die zuständige Behörde zu richten, respektive ist es der zuständigen kommunalen Behörde freigestellt das Gesuch zu prüfen. Die Gerichtskosten gehen zulasten der Gemeinde (Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]), welche ihrer Prüfungs- und Weiterleitungspflicht nicht (genügend) nachgekommen ist (vgl. Art. 4 Abs. 2 und 3 VRG i.V.m. Art. 2 VRG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens steht der Beschwerdeführerin, welche die tatsächliche Steuerbefreiung beantragte, kein Anspruch auf Parteientschädigung zu.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und es wird die Nichtigkeit des angefochtenen Entscheides des Gemeindevorstandes B._____ vom 6. Mai 2013 festgestellt.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
800.--
Fr.
212.--
zusammen
Fr.
1‘012.--
gehen zulasten der Gemeinde B._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
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