A 11 59, A 12 2, A 12 5 und A 12 6
4. Kammer
URTEIL
vom 3. Juli / 28. September 2012
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Zweitwohnungssteuer
1. a) Am 10. November 2009 hat die Regierung eine Ergänzung des kantonalen Richtplans (RIP 2000) mit der Thematik “Erst- und Zweitwohnungen sowie touristische Beherbergung“ beschlossen. Mit dieser Richtplanergänzung wurden die Tourismusgemeinden verpflichtet, mittels Kontingentierung den Bau von unbewirtschafteten Zweitwohnungen in Grenzen zu halten. Der im Hinblick darauf erarbeitete gleichnamige Werkzeugkasten, welcher diverse Musterregelungen enthält, wurde dabei zur Kenntnis genommen. In der Zwischenzeit, nämlich am 15. März 2010, hat der Bundesrat diese Anpassung des kantonalen Richtplans genehmigt. Bereits nachdem sich die erwähnten Richtplanregelungen auf regionaler und kantonaler Ebene abzuzeichnen begannen, entschied sich der Gemeindevorstand ..., die kommunalen Bestimmungen über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus diesen Richtplanvorgaben anzupassen und eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten. Nach erfolgter Vorprüfung durch das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE) wurde der Gesetzesentwurf in der Zeit vom 15. Dezember 2009 bis 20. Januar 2010 in die öffentliche Auflage (Mitwirkung) gegeben. Dabei beschloss der Gemeindevorstand u.a. eine Zweitwohnungssteuer in die Revisionsvorlage zu integrieren. Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 17. Februar 2010 war die Einführung der Zweitwohnungssteuer dann erwartungsgemäss nebst der Höhe des Erstwohnungsanteils das Hauptthema. Die Stimmberechtigten von ... entschieden schliesslich, an diesem neuen Instrument der Zweitwohnungssteuer sowie auch am bisherigen Erstwohnungsanteil von 35% festzuhalten. Gegen diese am 17. Februar 2010 von der Gemeinde ... beschlossene Baugesetzesrevision erhoben über 100 Eigentümer resp. Nutzungsberechtigte von Ferienwohnungen oder Ferienhäusern in der Gemeinde ... Planungsbeschwerde an die Regierung mit dem sinngemässen Begehren, den Bestimmungen über die Zweitwohnungssteuer (Art. 62a f. BG) sei die Genehmigung zu versagen. Mit separaten Beschwerdeentscheiden vom 8. März 2011 wies die Regierung die Beschwerden ab und genehmigte gleichentags die Vorschriften über die Zweitwohnungssteuer mit dem Hinweis, dass wenn es sich in Zukunft zeigen sollte, dass der von der Gemeinde angestrebte Lenkungseffekt nicht im erhofften Ausmass eintreffe, es Aufgabe der Gemeinde sein werde, das Instrument zu überprüfen, wozu auch Überlegungen in Richtung einer angemessenen Erhöhung des Abgabesatzes gehörten. Ein Ausstandsbegehren gegen Regierungsrat … wies sie ab.
b) Dagegen wurden die fünf Beschwerden A 11 13, 14, 15, 17 und 18 an das Verwaltungsgericht erhoben mit den Anträgen, die angefochtenen Beschwerdeentscheide aufzuheben und die Zweitwohnungssteuer nicht zu genehmigen. Eventuell sei die Angelegenheit zu neuer Beurteilung an die Regierung zurückzuweisen. Der Beschwerdeführer A 11 13 erhob erneut Ausstandseinrede gegen Regierungsrat … sowie neu auch gegen Regierungsrat … Mit Urteil vom 25. Oktober 2011 (VGU A 11 13, 14, 15, 17 und 18) hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden wegen begründeten Ausstandsbegehren gut, hob den angefochtenen Genehmigungsentscheid und die angefochtenen Planungsbeschwerdeentscheide auf und wies die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Mit neuen separaten Beschwerdeentscheiden vom 29. November 2011 wies die Regierung im Ausstand von Regierungsrat … und unter Abweisung der Ausstandseinreden gegen Regierungsrat … sowie Planungsjurist … die Beschwerden ab. Gleichentags genehmigte sie die kommunalen Vorschriften über die Zweitwohnungssteuer.
2. Dagegen erhoben … (A 11 59), … (A 12 2), … (A 12 5) sowie … und 111 weitere Eigentümer bzw. Nutzungsberechtigte (A 12 6) vier separate Beschwerden an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen auf Gutheissung, Aufhebung von Beschwerde- und Genehmigungsentscheid sowie Nichtgenehmigung der beschlossenen kommunalen Teilrevision (Art. 62a, 62b und 62c BG), evtl. Rückweisung an die Regierung bzw. Gemeinde ... zur Neuentscheidung oder zur Überarbeitung. In der Beschwerde A 11 59 wird die Kosten- und Entschädigungsfolge für beide Instanzen verlangt, während in der Beschwerde A 12 6 zusätzlich noch der Antrag gestellt wird, evtl. sei die Regelung (Zweitwohnungssteuer) nur für neue Zweitwohnungen einzuführen.
In den einzelnen Beschwerdeeingaben werden zusammengefasst folgende Einwände erhoben:
A 11 59:
Der in Wallisellen wohnhafte Beschwerdeführer besitze seit mehr als 30 Jahren eine Zweitwohnung in der Chesa ... Er besuche seinen Zweitwohnungssitz praktisch jedes Wochenende und fahre dafür bis zu 52 mal pro Jahr mehrere 100 km von Wallisellen nach ... und zurück, was ihn auch finanziell massiv belaste. Deshalb werde die Zweitwohnungssteuer aufs heftigste kritisiert. Denn sie generiere durch den Wegzug der Eigentümer noch mehr kalte Betten. In einem Leserbrief sei sogar das Wort „Seldwyla…“ gefallen. Die Wirtschaftskrise habe inzwischen auch das Oberengadin erreicht. Einzige Gäste seien deshalb heute nur noch die Zweitwohnungsbesitzer.
Die Gemeinde und die Regierung hätten selbst keine Sachverhaltsabklärungen getroffen; das Genehmigungsverfahren sei vor diesem Hintergrund eine reine Farce. Das Gericht könne die nötigen Sachverhaltsabklärungen nicht mehr von sich aus vornehmen. Die Abgabe von Akten und vor allem Statistiken nur zuhanden des Gerichtes sei ohnehin unzulässig.
Die von der Gemeinde ... im Baugesetz festgesetzte Zweitwohnungssteuer stelle eine Liegenschaftssteuer dar. Beim Vergleich von Art. 16 ff. GKStG und Art. 62a ff. BG sei auffallend, dass der Kreis der Steuerpflichtigen, die Steuersubjekte, die Berechnungsgrundlagen und sogar der Steuersatz (2‰) identisch seien. Es gehe einzig um die Finanzbeschaffung. Ein so tiefer Ansatz könne denn auch keine Lenkungswirkung entfalten. Für eine weitere Steuer auf dem Eigentum bestehe nach GKStG, das diesbezüglich abschliessend sei, gar kein Platz mehr.
Die neuen Vorschriften würden aber auch gegen übergeordnetes Recht wie die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) verstossen, nämlich durch das Verbot der eigenen Nutzung und den Zwang zur Vermietung, durch falsche Profiteure (Einheimische anstatt Zweitwohnungseigentümer) und durch die prohibitive Gesamtbelastung mit Abgaben und Steuern aller Art auf dem Wohnungseigentum. Die Unterscheidungen in Art. 62a BG und Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG würden zu Ungleichbehandlungen führen, da auswärtige Zweitwohnungsbesitzer ihre Steuer nur reduzieren könnten, während Einheimische gänzlich davon befreit würden, was zu einer Verletzung von Art. 8 BV führe. Auch die einzelnen Voraussetzungen von Art. 36 BV für die Einschränkung von Grundrechten wie gesetzliche Grundlage (besonders streng bei Steuern), öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit der Massnahmen (auch Art. 5 Abs. 2 BV), ungenügende Bestimmung von Steuersubjekt und -objekt sowie Wiederkehrbarkeit (überhaupt jährlich?) seien nicht gegeben. Dies umso mehr, als bereits eine Regelung der Erstwohnungsanteile auf kommunaler Ebene vorhanden sei. Hintergrund der neuen Steuer sei vor allem die Bereicherung der einheimischen Bauoberschicht. Wer vor vielen Jahren seine Zweitwohnung erstellt habe, werde jetzt in seinen Rechten eingeschränkt, was eine klare Verletzung von Treu und Glauben darstelle. Nachdem heute der Verkauf von Zweitwohnungen völlig eingebrochen sei, könne ein öffentliches Interesse an der beanstandeten Regelung gar nicht mehr gegeben sein.
Überdies werde die vorgesehene Zweitwohnungssteuer zweckentfremdet, was unzulässig sei. Die Gemeinde lasse daneben Zweitwohnungsanteile von 80% zu, was ebenfalls nicht angehe. Die Einführung einer Zweitwohnungssteuer stelle überdies eine materielle Enteignung dar, weshalb die Gemeinde entschädigungspflichtig werde. Die Regelungen der Gemeinden … und … seien nicht vergleichbar, da dort nur eine einmalige Lenkungsabgabe zur Vermeidung von Zweitwohnungen und nicht wie hier zur Vermeidung von kalten Betten vorgesehen sei. Alle Zweitwohnungen könnten ausserdem gar nicht gleichzeitig vermietet werden, da dadurch ein Überangebot entstehe. Was in einem solchen Fall gelte, sei nicht geregelt, sodass diesbezüglich eine Gesetzeslücke bestehe. Die Gemeinde habe den Beweis für das Vorhandensein von kalten Betten nicht erbracht. Die Belegungen in … seien auf jeden Fall für Zweitwohnungen höher als in Hotels. In den letzten 20 Jahren habe die Gemeinde ... praktisch jedes Jahr ihre kommunalen Vorschriften bezüglich Zweitwohnungen geändert und angepasst, sodass die Rechtslage nun undurchsichtig und unüberblickbar geworden sei. Auf jeden Fall sei die Planbeständigkeit völlig verloren gegangen.
A 12 2:
Die Regierung gehe selber von der Zulässigkeit nur einer Lenkungsabgabe aus, welche nur im Zusammenhang mit allen weiteren Massnahmen im Gesamtkonzept der kommunalen Raumplanung überhaupt eine Wirkung entfalten und den angestrebten Zweck erreichen könne. Dies sei aber für die Einführung einer neuen Zweitwohnungssteuer ungenügend.
Die Gemeinde kenne bereits die Kontingentierung der Bautätigkeit, welche zur Folge gehabt habe, dass sowohl Erst- als auch Zweitwohnungen viel teurer geworden seien. Überdies kenne sie bereits einen Erstwohnungsanteil von 35%, wovon aber nur 20% effektiv zu erbringen seien, da 15% abgegolten werden könnten. Dadurch habe sie selber einen eindeutigen Anreiz zur Erstellung von Zweitwohnungen geschaffen, den sie nun selber wieder bremsen wolle.
Im kantonalen Richtplan, welcher für die Gemeinden verbindlich sei, seien viele geeignete und mildere Massnahmen vor der Lenkungsabgabe vorgesehen, welche lediglich als ultima ratio gedacht sei. Es müsste daher ein Verbund von Massnahmen zur Anwendung kommen, um die Ziele gemäss Richtplan zu erfüllen. Der Spezialfonds „Erstwohnungen“, in dem aufgrund der früher getroffenen Massnahmen bereits heute hohe Summen gehortet werden, bestehe in der Gemeinde ... schon lange. Die Gemeinde habe jedoch keinerlei Nachweise erbracht, dass durch diesen Fonds eine positive Entwicklung eingesetzt habe. Insbesondere seien durch den Fonds keine zusätzlichen Erstwohnungen entstanden. Auch Hotelförderungen seien nicht erfolgt, sodass eine sachgemässe Mittelverwendung ausgeschlossen werden könne. Schliesslich sei auch das Gleichbehandlungsgebot durch die getroffene Lösung verletzt.
A 12 5:
Nachdem die Regierung zwar einzelne Plangenehmigungsentscheide, aber dann nur einen einzelnen Genehmigungsbeschluss erlassen habe, den sie zudem erst auf offizielle Anfrage hin mitgeteilt habe, erweise sich die Vereinigung der Beschwerdeverfahren als problematisch. Im Einzelnen werden hier folgende Punkte beanstandet:
Fehlen einer strategischen Vision und der Koordination der bisher eingeführten planerischen Instrumente und Massnahmen auf Gemeindeebene sowie offensichtlich fehlender Nutzen der geltenden bisherigen Bestimmungen.
Völlig verfehlte planerische Politik der Gemeinde ..., welche zu den heutigen unhaltbaren Zuständen geführt habe.
Völliges Fehlen von zuverlässigen Daten und Statistiken, welche die Notwendigkeit und Angemessenheit der beanstandeten Massnahmen rechtfertigen könnten.
Verletzung des Grundsatzes der Angemessenheit bei Wirkungslosigkeit der getroffenen Massnahmen, Fehlen der gesetzlichen Grundlage (insbesondere nicht gemäss Art. 27 Abs. 4 RPG, welcher eine andere Zweckumschreibung kenne) und Unzulässigkeit einer solchen planungsrechtlichen Massnahme mit Steuerinhalt.
Ungenügende zwingende Auflagekriterien im BG und Fehlen der Verwendungszwecke für die Abgabe.
Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und des öffentlichen Interesses.
Verletzung von wohlerworbenen Rechten, der Eigentumsgarantie und der Vertragsfreiheit.
A 12 6:
Es wird hier ausdrücklich ein Gutachten über die Lenkungswirkung der beanstandeten neuen Regelungen beantragt.
Im Oberengadin, wie auch in der Gemeinde ..., herrsche auf Grund der bisher eingeführten planerischen Massnahmen Wohlstand und die Steuerfüsse seien, im Gegensatz zum Rest des Kantons inkl. Hauptstadt Chur, tief (... selber 67%, übrige Gemeinden in etwa gleich).
Der Kreisrat habe bereits am 26. Juni 2008 einen Richtplan zur Beschränkung des Zweitwohnungsbaus erlassen. Die Gemeinde ... habe deswegen ihr Kontingent von 1200 auf 800 m2 reduzieren müssen. Die kommunale Abstimmung vom 17. Februar 2010 über die neuen Bestimmungen habe folgendes Ergebnis gezeigt: 52 Ja, 13 Nein, 12 Enthaltungen bei einer Stimmbeteiligung von nur 13.34%. Es sei in tatsächlicher Hinsicht auch auf den Anhang zur angefochtenen Teilrevision verwiesen, wo in Ziff. 2 die Nutzer von Wohnungen und Beherbergungsbetrieben sowie die verschiedenen Wohnungsarten definiert würden. Gemäss Abfragen auf den Homepages von Wohnungsvermittlern sei der Bedarf an zu vermietenden Wohnungen im Winter voll gedeckt, im Sommer bestehe sogar ein grosses Überangebot.
Der Fall Val d‘Illiez sei überhaupt nicht vergleichbar, da es dort nur um neue Zweitwohnungen gehe und die Gültigkeit der Bestimmungen auf 20 Jahre beschränkt sei.
Zur Qualifizierung und Zulässigkeit einer „Zweitwohnungssteuer“ wird ergänzt, dass es sich bei der zur Diskussion stehenden Zweitwohnungssteuer um eine Lenkungssteuer handle, welche die aus Art. 127 BV fliessenden Besteuerungsgrundsätze nicht einhalte und damit gesetzeswidrig sei. Gemeinde und Kanton würden demgegenüber von einer reinen Lenkungsabgabe ausgehen. Eine solche sei aber ebenfalls unzulässig. Denn Sachzwänge würden eine gezielte Nutzung gänzlich oder teilweise einschränken, da meistens eine andere Nutzung als die eigene gar nicht beabsichtigt sei. Gemäss Schätzungsamt würden die bestehenden Zweitwohnungen auf Grund der neuen Regelung zwischen 10 – 15% an Wert verlieren. Deshalb werde sich die beabsichtigte Lenkungswirkung aus ökonomischen, psychologischen und sozialen Gründen gar nicht einmal einstellen.
Die vorgesehene Verwendung der eingehenden Einnahmen sei einerseits fraglich und andererseits teilweise unzulässig. Die Einnahmen kämen nämlich teilweise dem Hotel- und Gewerbebau zu, welche aber mit den Abgaben nichts zu tun hätten. Vielmehr müssten sie den die Wohnungen zur Verfügung stellenden und somit steuerbefreiten Eigentümern zugute kommen.
Nach Art. 2 Abs. 2 und 21 ff. GKStG sei von einer fehlenden Gesetzeskompetenz und nach Art. 27 Abs. 4 KRG von einer mangelnden Sachkompetenz zur Einführung einer Lenkungsabgabe auszugehen.
Auch die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV sei verletzt. Überdies sei die Mittelverwendung erst nach Einführung der Steuer geregelt worden, was unzulässig sei.
Schliesslich sei auch von Verletzungen von Art. 127 Abs. 1 BV und Art. 95 KV (Rechtsgleichheitsgebot) sowie von Eigentums- und Besitzstandgarantie sowie des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugehen.
3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde ... die vollumfängliche Abweisung aller vier Beschwerden.
Sie sei eine der ersten Gemeinden im Kanton gewesen, welche in den 90er Jahren eine Erstwohnungsanteilsregelung eingeführt habe, allerdings mit der Besonderheit der sogenannten Ersatzabgabe, dies vorab mit dem Ziel, den Bau von Erstwohnungen zu fördern und den Zweitwohnungsbau in Grenzen halten zu können. Im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung im Jahr 2004 sei die Erstwohnungsanteilsregelung in Art. 52 BG im Wesentlichen übernommen worden mit einem Anteil von mindestens 35% der Bruttowohnfläche. Nach wie vor möglich geblieben sei dabei die vollumfängliche Abgeltung der Erstwohnungspflicht durch eine Ersatzabgabe (Art. 58 BG). Im Sinne des kommunalen Wohnbauförderungsgesetzes sei diese Ersatzabgabe nach Art. 60 BG zweckgebunden gewesen. Angesichts des zunehmenden Zweitwohnungsbaus habe sie dann im Jahr 2007 im Rahmen einer erneuten Revision die Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus auf 1200 m2 Bruttowohnfläche eingeführt und die mögliche Abgeltung der 35% Erstwohnungsanteil auf 15% beschränkt. Ein Vorstoss auf Kreisebene habe dann im Jahr 2009 ihre Kontingentierung weiter auf 800 m2 reduziert. Bekanntlich habe die Regierung am 10. November 2009 die Anpassung des RIP 2000 mit der Thematik „Erst- und Zweitwohnungen sowie touristische Beherbergung“ beschlossen und die Tourismusgemeinden verpflichtet, mittels Kontingentierung den Bau von Zweitwohnungen in Grenzen zu halten und dazu den gleichnamigen Werkzeugkasten geschaffen. Der Bundesrat habe diese Anpassung des kantonalen Richtplans am 15. März 2010 genehmigt. Nach den entsprechenden Vorarbeiten habe dann die Gemeindeversammlung ... am 17. Februar 2010 die hier angefochtene Zweitwohnungssteuer eingeführt, wobei der bisherige Erstwohnungsanteil von 35% beibehalten worden sei. Überdies habe die Gemeindeversammlung am 14. April 2010 auch noch eine entsprechende Anpassung des im Jahre 2009 erlassenen Hotel-, Wohnungs- und Gewerbebauförderungsgesetzes beschlossen. Letztere Vorschriften hätten dank kommunalen a fonds perdu - Beiträgen die Rettung des Hotels … durch Zuteilung zur Hotelzone, die Übernahme der Wohnungen und Studios in der Volg-Liegenschaft zu Eigentum als Erstwohnungen und die Erhaltung des einzigen Lebensmittelgeschäftes im Dorf ermöglicht. Erwähnenswert sei schliesslich noch die RPG-Revision vom 1. Juli 2011, welche in Art. 8 Bestimmungen zur Problematik der Zweitwohnungen enthalte. Die Volksabstimmung über die Weber Zweitwohnungsverbotsinitiative sei hingegen (zu jenem Zeitpunkt) noch ausstehend.
… bemängle nun, dass gewisse Unterlagen nur zuhanden des Gerichtes abgegeben worden seien, während er in seiner Beschwerde an die Regierung noch vorgeworfen habe, dass durch die Bekanntgabe der amtlichen Schätzungen das Amtsgeheimnis verletzt worden sei. Das Gericht könne selber über eine weitere Gewährung der Akteneinsicht entscheiden. Die Vereinigung der Verfahren sei angebracht. Eine Expertise zur Wirkung der Lenkungsabgabe halte sie nicht für nötig, da das Gericht auf Grund der vorliegenden Akten selbst in der Lage sei, diese Frage zu beurteilen und auch ein Experte an sich zu dieser Problematik nur Mutmassungen anstellen könne. Letztlich würden nur die in den nächsten Jahren gemachten Erfahrungen aufzeigen, ob das vorliegend zur Diskussion stehende Instrument der Zweitwohnungssteuer die erhoffte Wirkung zeige.
Für ihre Lösung habe sich die Gemeinde vor allem auf das auf Seite 126 des Werkzeugkastens wiedergegebene Muster sowie auf das Rechtsgutachten der Universität Bern (Prof. Dr. … und Dr. …) gestützt, welche auch die Zuständigkeitsbedenken der kantonalen Steuerverwaltung beseitigt hätten. Hingegen sei dort die Differenzierung zwischen bewirtschafteten und nicht bewirtschafteten Zweitwohnungen, da diese Differenzierung damals noch nicht bekannt gewesen sei, kein Thema gewesen. Dazu kämen das Bundesgerichtsurteil der Walliser Gemeinde Val-d’Illiez (Praxis 99 Nr. 36) und die dazugehörige Kommentierung in Swisslex von Dr. ... Gestützt darauf habe sie bereits in ihrer Botschaft an die Gemeindeversammlung ihre Zweitwohnungssteuer als Lenkungsabgabe ausgestaltet. Auf jeden Fall stehe die lenkende Wirkung für sie im Vordergrund. Sie solle in erster Linie raumplanerischen Zielen dienen und die Nachfrage nach Zeitwohnungen dämpfen bzw. ihre Auslastung erhöhen. Die raumplanerische Kompetenz der Bündner Gemeinden zum Erlass von Lenkungsabgaben sei zweifellos gegeben. Dies ergebe sich aus den erwähnten Gutachten und Gerichtsurteilen sowie aus VGU R 09 35, wo die diesbezügliche Zuständigkeit mit Hinweis auf Art. 3 Abs. 1 i.V.m mit Art. 22 f. und 27 Abs. 4 KRG ausdrücklich bestätigt worden sei. Dieses Urteil sei auch vom Bundesgericht (1C_501/2009) bestätigt worden. Der Kanton habe aber gemäss den erwähnten Gutachten seinen Gemeinden auch gemäss Art. 2 Abs. 3 analog wie in Art. 27 Abs. 4 GKStG die Kompetenz zur Erhebung weiterer Fiskalsteuern eingeräumt. So oder so verfüge sie somit über die Befugnis zur Erhebung der umstrittenen Zweitwohnungssteuer, also unabhängig davon, ob es sich hierbei um eine reine Lenkungsabgabe oder um eine Lenkungssteuer oder um eine hybride Form (Kombination von Lenkungs- und Fiskalzweck) handle. Darin liege auch der Unterschied zum erwähnten Fall aus dem Val-d’Illiez, wo die Kompetenz zur Erhebung einer Lenkungssteuer fehlte und das Bundesgericht sie durch die Umqualifizierung als Ersatzabgabe dennoch gerettet habe. Dazu komme neu noch der Auftrag des Bundes gemäss dem neuen Art. 8 Abs. 2 und 3 RPG an die Kantone bezüglich zwingende Massnahmen der Kantone (und Gemeinden), um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen.
Die Zweitwohnungssteuer sei aber auch aus sachlicher raumplanerischer Sicht gerechtfertigt, was auch die Ausführungen des UVEK im Faktenblatt zur Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ zeigten. Vor allem im Oberengadin dränge der Zweitwohnungsbau die übrigen im öffentlichen Interesse liegenden Nutzungen durch Ortsansässige, Hotels und zum Teil auch Gewerbebetriebe stark zurück, weshalb Gegenmassnahmen unbedingt notwendig seien. Das Gleiche würden die beigelegten Statistiken und Unterlagen belegen. Wenn auch vorübergehend der touristische Markt wegen der Frankenstärke angespannt sei, könne mittel- und langfristig damit gerechnet werden, dass ein grosses Bedürfnis nach der Bewirtschaftung von bestehenden Zweitwohnungen vorhanden sein werde.
Die gesetzliche Grundlage, das öffentliche Interesse und auch die Angemessenheit der Massnahmen seien somit klar gegeben. Es stelle sich die Frage, wer solche Massnahmen einführen solle, wenn nicht die stark mit nicht bewirtschafteten Zweitwohnungen belegte Gemeinde .... Die Lenkungsmesslatte habe das Bundesgericht gemäss den Ausführungen von … nicht all zu hoch gesetzt, weshalb selbst eine Massnahme, deren Lenkungseffekt nicht über alle Zweifel erhaben sei, noch nicht a priori und grundsätzlich in Frage gestellt werden könne. Gerade im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips habe sie in einer ersten Phase einen vergleichsweise tiefen Ansatz festgelegt, um nach Kenntnis der gemachten Erfahrungen allenfalls noch später die nötigen Anpassungen vorzunehmen. Die Erfassung der altrechtlichen Wohnungen sei unbedingt erforderlich, weil der Druck der neuen Massnahmen für zukünftige Zweitwohnungen sich gerade auf die Altbestände stark auswirke. Sie habe auch bei der Umschreibung der Befreiungstatbestände keine willkürliche Differenzierung vorgenommen. Selbst wenn das Verwaltungsgericht zum Schluss kommen sollte, dass mit Bezug auf die Befreiung von der Zweitwohnungssteuer die Eigenbelegung, obwohl sie keine Beherbergung darstelle, berücksichtigt werden müsste, könnte dies nicht zur Aufhebung der ganzen Zweitwohnungssteuerregelung führen, sondern nur zur entsprechenden Anpassung von Art. 62a BG bzw. Ziff. 3 Abs. 6 und 7 des Anhangs zum BG.
Für die durch die Beschwerdeführer … und Mitbeteiligte (A 12 6) verlangte Beschränkung der Regelung wie im Fall Val d’Illiez auf neue Wohnungen könne kein vernünftiger Grund ausfindig gemacht werden. Einmal liege überhaupt keine echte Rückwirkung vor, da Dauertatbestände für die Zukunft ohne Verletzung des Rückwirkungsverbotes mit einer Steuer erfasst werden könnten. Die Besitzstandgarantie schütze wohl die bestehenden Bauten und Anlagen, nicht aber die zukünftige Belastung derselben mit neuen Abgaben und Steuern mit Ausnahme der konfiskatorischen, was hier nicht zutreffen könne. Eine Beschränkung auf 20 Jahre sage nichts über die Zulässigkeit der Massnahmen aus. Vielmehr seien heute die Bündner Gemeinden vom Bundesrecht und vom kantonalen Recht her verpflichtet, geeignete Massnahmen zur Einschränkung des Zweitwohnungsbaus zu ergreifen, was sie eben gemacht habe.
Die rechtmässige Verwendung der dadurch generierten finanziellen Mittel habe sie ebenfalls korrekt sichergestellt. Die nachträgliche Anpassung der bereits seit dem Jahr 2009 im Grundsatz bestehenden Regelung sei jedem bei den verschiedenen nachfolgenden Abstimmungen bewusst und klar gewesen. Für sie stehe aber die Umnutzung und nicht die Generierung von zusätzlichen finanziellen Mitteln im Vordergrund. Bei der nächsten Revision werde sie den Beschwerdeführern entgegenkommen und mit den Erträgen auch die Umstellung von Eigen- zu Fremdnutzung finanzieren. Eine Verletzung der Mittelverwendung führe nicht zur Aufhebung der Steuer, sondern zur Anpassung der entsprechenden Bestimmungen, soweit sie zweckwidrig seien. Eine Verletzung von Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie liege unter den erwähnten Umständen nicht vor.
4. In seiner Vernehmlassung beantragte das kantonale Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) unter Verweis auf die Ausführungen der Regierung in den angefochtenen Beschlüssen und der Gemeinde ... in ihrer Vernehmlassung ebenfalls die Abweisung der Beschwerden. Kritisch sei im Grunde genommen nur die Frage, ob es zulässig sei, als Anknüpfungspunkt für die Zweitwohnungssteuer allein auf den Umstand abzustellen, ob die Wohnung (privat oder professionell) zur Vermietung freigegeben werde, unabhängig davon, ob und wie lange sie (auch) vom Eigentümer selbst benutzt werde. Es werde nach wie vor die Meinung vertreten, dass es zulässig sein müsse, allein auf das Faktum „bewirtschaftete Wohnung“ abzustellen. Die (touristische oder private) Bewirtschaftung von Zweitwohnungen stelle eine besondere Beherbergungsform dar, und es sei – auch unter dem Aspekt der Kontrollierbarkeit – sachgerecht, diese besondere Beherbergungsform (wie z. B. auch die Beherbergungsform „Hotellerie“) als Kriterium für die Dispensation von der Zweitwohnungssteuer zu statuieren und die Eigenbelegung demgegenüber der Steuer zu unterwerfen.
5. In ihren weiteren freigestellten Stellungnahmen, welche als Repliken entgegengenommen wurden, führten die Beschwerdeführer noch Folgendes aus:
A 11 59:
Weder durch die Gemeinde noch durch den Kanton seien im Planungsbeschwerdeverfahren und im Genehmigungsverfahren vor der Regierung Sachverhaltsabklärungen getätigt worden. Geheimjustiz sei insbesondere bezüglich Statistiken verpönt und die Akten mit entsprechender Möglichkeit zur Stellungnahme herauszugeben. Nun habe das Volk und die Stände am 11. März 2012 die Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ angenommen und Art. 75b BV schreibe neu vor, dass der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20% beschränkt sei. Demnach sei die Gemeinde ... nicht mehr zuständig, auf dem Gebiete des Zweitwohnungsbaus zu legiferieren und damit baugesetzlich eine Zweitwohnungssteuer zu erlassen. Die Kompetenz dazu sei nun auf den Bund übergegangen. Eine weitere Delegation an Kantone und Gemeinden habe der Bund bis dato nicht vorgenommen. Die vorgesehene Zweitwohnungssteuer werde überhaupt keine Lenkungswirkung mehr entfalten können, da in ... künftig keine solchen Zweitwohnungen mehr gebaut werden könnten. Es sei nicht sachgerecht, nun noch eine Zweitwohnungssteuer einzuführen, wenn nicht bekannt sei, was in nächster Zeit seitens des Bundes diesbezüglich noch alles erlassen werde.
A 12 05
Beantragt wird neu die sofortige Abschreibung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens mangels Zuständigkeit der Gemeinde auf dem Gebiet der Zweitwohnungen. Eventuell sei das Verfahren bis zum Bekanntwerden der Ausführungsvorschriften durch den Bund zu sistieren. Durch die Annahme der erwähnten Volksinitiative am 11. März 2012 auf Bundesebene sei die Gesetzgebungskompetenz ausschliesslich auf den Bund übergegangen. Die Initiative habe gerade die kalten Betten bekämpfen wollen, was sie nun auch voll erreicht habe. Die Gemeinden könnten nunmehr nur die vorhandenen Erstwohnungen regeln. Die Reservationen von freien Zweitwohnungen seien in der Tat als sehr gering zu bezeichnen, wie andere Beschwerdeführer klar aufgezeigt hätten. Die durch die Gemeinde im Detail aufgeführten früheren Massnahmen hätten offensichtlich überhaupt keine konkrete Wirkung gezeigt. Zuverlässige Unterlagen habe die Gemeinde nicht geliefert. Auch die Förderung der Hotellerie habe in ... Schiffbruch erlitten. Im Weiteren werden 16 Einzelpunkte wiederholt, welche schliesslich zeigten, dass nun die Zweitwohnungseigentümer die enormen planerischen kommunalen Fehler teuer bezahlen müssten.
A 12 6:
Nach den durch die Beschwerdeführer eingereichten konkreten Unterlagen sei die Gemeinde ihrer daraus resultierenden Bestreitungslast nicht nachgekommen. Bezüglich durchschnittliche und konkrete Belegung von Zweitwohnungen durch Vermietung werden schweizerische, regionale und kommunale Werte noch ergänzt. Die Gemeinde wolle die Belegung der Zweitwohnungen fördern, berücksichtige aber die hohe Eigenbelegung durch Eigentümer und deren Verwandten überhaupt nicht, was völlig widersprüchlich und unzulässig sei. Um mit einer Lenkungssteuer Zielsetzungen (Lenkung) erreichen zu können, müssten gemäss Lehre und Praxis drei Voraussetzungen bezüglich ausserfiskalischer Förderungsziele gegeben sein. Diese seien hier nicht erfüllt. Die Annahme der bekannten Volksinitiative am 11. März 2012 führe nun dazu, dass die vorliegende Regelung bereits als veraltet zu betrachten sei, bevor sie überhaupt in Kraft getreten sei.
6. In ihren Dupliken bestätigten Gemeinde und DVS ihre bisherigen Anträge und Begründungen. Insbesondere zur neuen rechtlichen Situation nach der Annahme der Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ am 11. März 2012 auf Bundesebene verweisen sie auf deren Text und Übergangsbestimmungen, welche den Bau zukünftiger Zweitwohnungen (spätestens ab 1. Januar 2013) in Gemeinden mit über 20% bestehender Zweitwohnungen und allenfalls die Umwandlung von bestehenden Erst- in Zweitwohnungen betreffen könnten. Der hier massgebende Art. 8 RPG bleibe aber voll bestehen und bilde weiterhin die Grundlage für die vorliegend beanstandeten Massnahmen. Es bestehe weiterhin ein eminentes öffentliches Interesse daran, dass wenigstens die verbleibenden Zweitwohnungen (die altrechtlichen und die deklarierten) der touristischen Nutzung zur Verfügung gestellt würden, und zwar als Teil des kommunalen touristischen Angebots. Sollte Art. 75b Abs. 1 BV auch nur beschränkt für die Zulässigkeit von weiteren Zweitwohnungen zu verstehen sein, dann sei aber die periodische Lenkungsabgabe erst recht begründet, weil sie die Umwandlung bestehender Erst- in Zweitwohnungen doch unattraktiver machen würde.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 6 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) kann die zuständige Behörde im Interesse einer zweckmässigen Erledigung die Verfahren bei getrennt eingereichten Eingaben zum gleichen Gegenstand vereinen. Voraussetzung für eine Verfahrensvereinigung ist, dass den Eingaben derselbe Sachverhalt zugrunde liegt und sich die gleichen Rechtsfragen stellen (vgl. BGE 128 V 124 E. 1; VGU R 10 33 vom 12. Oktober 2010 E. 1 und R 05 27/28 vom 20. Mai 2005 E. 1). Dies trifft vorliegend offensichtlich zu, weshalb es sich - wie schon im vorangehenden Beschwerdeverfahren (A 11 13, 14, 15, 17 und 18) - rechtfertigt, die vier Beschwerdeverfahren (A 11 59, A 12 2, A 12 5, A 12 6) zu vereinigen und mit einem einzigen Urteil zu erledigen.
2. a) Gemäss Art. 101 Abs. 1 KRG können Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde bei der Regierung angefochten werden. Die Regierung hat gemäss Art. 101 Abs. 3 KRG die volle Überprüfungsbefugnis. Art. 102 Abs. 1 KRG bestimmt sodann, dass Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden können.
b) Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Beschwerdeverfahren erstreckt sich gemäss Art. 51 Abs. 1 VRG auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreiten oder Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Festlegung des Sachverhalts. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Amtet die Regierung nicht nur als Genehmigungs-, sondern wie vorliegend auch als erste Beschwerdeinstanz, und ist das Verwaltungsgericht somit zweite kantonale Rechtsmittelbehörde, gilt auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art. 51 Abs. 1 VRG (vgl. VGU R 09 104, R 09 101, R 09 9; zu den identischen altrechtlichen Bestimmungen: PVG 1999 Nr. 44).
3. In formeller Hinsicht hat die Gemeinde die mit einem Sternchen versehenen Grundlagen (act. 9 Verwaltungsgericht: Schreiben landwirtschaftliche Konsumgenossenschaft Oberengadin mit Kopien Mietverträge Chesa Volg sowie act. 10 Verwaltungsgericht: öffentlichrechtlicher Vertrag politische Gemeinde .../landwirtschaftliche Konsumgenossenschaft Oberengadin vom 6. Mai 2010) nur zuhanden des Gerichts abgegeben. Auf Grund der darin enthaltenen vertraulichen Angaben ist deren Herausgabe vorab an die Beschwerdeführer A 11 59, aber auch an die übrigen Beschwerdeführer, zu Recht und ohne Verletzung ihres rechtlichen Gehörs nicht erfolgt. Dass insbesondere die entsprechenden Verträge mit der landwirtschaftlichen Konsumgenossenschaft Oberengadin nicht abgeschlossen worden seien, wird seitens der Beschwerdeführer denn auch nicht behauptet. Die gleiche Auflage - blosse Zugänglichmachung zuhanden des Verwaltungsgerichtes - hat die Gemeinde auch bezüglich der beantragten Edition der Statistik über die verschiedenen Kategorien von Zweitwohnungen, ihre Eigentümer und deren Einkommens- und Vermögensverhältnisse gemacht. Aufgrund der nachfolgenden Ergebnisse ist aber diese Edition durch das Gericht gar nicht veranlasst worden, weshalb die entsprechenden Akten auch keinerlei Verwendung gefunden haben.
4. a) Was die Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ vom 11. März 2012 betrifft, stellen sich die Beschwerdeführer auf den Standpunkt, die Gemeinde sei nach Annahme der Initiative gar nicht mehr zuständig, auf dem Gebiet des Zweitwohnungsbaus zu legiferieren und damit eine Zweitwohnungssteuer zu erlassen. Vor diesem Hintergrund sei das Verfahren abzuschreiben bzw. zu sistieren (A 12 5).
b) Tatsächlich ist mit der erwähnten Volksinitiative am 11. März 2012 ein neuer Art. 75b in die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft aufgenommen worden. Dieser lautet wie folgt:
„1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20% beschränkt.
2**Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs alljährig zu veröffentlichen.“
Schon gemäss Initiativtext selber sind von der Vorlage einerseits bloss Gemeinden betroffen, welche über einen Zweitwohnungsanteil von mehr als 20% verfügen. Dazu gehört die Gemeinde ... jedoch allemal. Andererseits werden durch die Volksinitiative die überschreitenden Gemeinden auch verpflichtet, die nötigen Massnahmen zu treffen. Eine Restkompetenz der Kantone und Gemeinden ist somit in jedem Fall gegeben. Überdies ist es nicht ersichtlich, warum die Ziele gemäss Art. 8 Abs. 3 lit. b und c des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700), d.h. die Förderung von Hotellerie und preisgünstigen Erstwohnungen (lit. b) sowie die bessere Auslastung der Zweitwohnungen (lit. c), nicht mehr Ziele von kommunalen Nutzungsplanungen sein sollen bzw. warum die diesbezügliche Kompetenz durch die Initiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ an den Bund übergegangen sein soll. Von einer ausschliesslichen Bundeskompetenz auf dem Gebiet des Zweitwohnungsbaus kann vor diesem Hintergrund keine Rede sein, weshalb die entsprechenden Anträge auf Abschreibung bzw. auf Sistierung des Verfahrens abzuweisen sind.
5. Dass die beanstandeten Regelungen durch die Gemeindeversammlung in den Art. 62a - 62c des Baugesetzes der Gemeinde ... (BG) am 17. Februar 2010 samt Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG erfolgt sind, und die Genehmigung der entsprechenden Ergänzungen der kommunalen Gesetze über die Wohn- und Gewerbebauförderung (GWGF) bzw. die Hotelförderung (HFG) erst kurze Zeit später am 14. April 2010 vorgenommen worden sind, ist an sich unerheblich. Denn gemäss Art. 49 Abs. 1 KRG treten Baugesetze und Pläne der Grundordnung wie auch Änderungen dieser Erlasse erst mit der konstitutiven Genehmigung durch die Regierung in Kraft. Im vorliegenden Fall hat die Regierung am 29. November 2011 schliesslich im Ausstand von Regierungsrat … mit Beschluss Nr. 1050 die an der Gemeindeversammlung vom 17. Februar 2010 beschlossene Teilrevision des Baugesetzes bezüglich der Vorschriften über die Zweitwohnungssteuer (Art. 62a, 62b, 62c sowie Anhang Ziff. 3 Abs. 6 und 7) genehmigt. Zu diesem Zeitpunkt standen aber die ergänzenden kommunalen Gesetze (GWGF und HFG) bereits in Kraft.
6. a) Materiell rechtlich stellt sich vorweg die Frage der Qualifikation der in den Art. 62a - 62c und in Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG normierten und mit vorliegendem Verfahren angefochtenen Zweitwohnungssteuer sowie der Verwendungsvorschriften für die mittels der Zweitwohnungssteuer erwirtschafteten Mittel. In Bezug auf die zur Diskussion stehenden Steuerarten kann auf die zutreffenden Ausführungen im Gutachten der Universität Bern von Prof. Dr. … und Dr. … vom 30. Juni 2006 zur Problematik „Einführung einer kommunalen Lenkungsabgabe für Zweitwohnungen“ (nachfolgend: Gutachten Universität Bern, S. 3ff.) verwiesen werden, welche wie folgt lauten:
„Die öffentlichen Abgaben werden aufgrund des Kriteriums der „Gegenleistung“ in die Hauptgruppen „Steuern“ und „Kausalabgaben“ unterteilt (vgl. anstelle vieler Blumenstein/Locher, S. 2 und 5 mit zahlreichen Hinweisen). Die Kausalabgaben sind stets ein individuelles Entgelt für eine spezielle, individuell dem Abgabepflichtigen zurechenbare Leistung oder sie werden für einen individuellen Sondervorteil erhoben.
Steuern sind dagegen voraussetzungslos geschuldet, womit gemeint ist, dass im Unterscheid zu den Kausalabgaben keine individuell zurechenbare Gegenleistung bzw. kein individueller Sondervorteil vorhanden sein muss. Dazwischen liegen die sog. Kostenanlastungssteuern. Kostenanlastungssteuern sind öffentliche Abgaben, die einer bestimmten Personengruppe auferlegt werden, um damit einen Sondervorteil abzugelten, welcher dieser Personengruppe zukommt oder um dieser Gruppe besondere, von ihr verursachte Kosten anzulasten (Blumenstein/Locher, S. 10 und insbesondere Böckli, S. 52 ff. sowie Marantelli, S. 20 ff.; ferner das neuste Urteil des Bundesgerichts betr. Tourismusförderungsabgabe 2P.154/2005 vom 14.02.2006 m.w.H.). Im Unterschied zu den Kausalabgaben muss nicht in jedem Einzelfall ein individueller Sondervorteil vorhanden sein. Es genügt bereits, wenn der Kreis der Steuerpflichtigen sachgerecht auf die Nutzniesser abgestimmt ist und der Einzelne zumindest die Möglichkeit hat, einen Nutzen aus den entsprechenden Leistungen zu ziehen (vgl. dazu insbesondere das Bundesgerichtsurteil Nr. 2A.246/2004 vom 21.12.2004 betreffend Walliser Käse-Werbeabgabe).
Lenkungsabgaben sind - neben Steuern und Kausalabgaben - als dritte Kategorie öffentlicher Abgaben abzufassen (Blumenstein/Locher, S. 6f.). Sie dienen nicht oder jedenfalls nicht primär der staatlichen Mittelbeschaffung, sondern der Verhaltensbeeinflussung und haben daher eine gewisse Ähnlichkeit mit Verboten und Geboten (im Detail dazu Oberson, S. 25 ff.). Gerade am Beispiel von Zweitwohnungssteuern zeigt sich freilich, dass sich Fiskalzweck und Lenkungszweck nicht streng voneinander abgrenzen lassen, sondern vielmehr beide Elemente in mehr oder weniger starker Ausprägung vorhanden sein können. Auch eine primär auf Mittelbeschaffung bzw. Kostenanlastung ausgerichtete Zweitwohnungssteuer kann so ausgestaltet werden, dass gleichzeitig bestimmte ausserfiskalische Nebenzwecke erreicht werden (vgl. dazu insbesondere Grünenblatt). Umgekehrt hat eine als Lenkungsabgabe konzipierte Zweitwohnungssteuer zwangsläufig einen fiskalischen Nebenzweck, namentlich wenn ihre Erträge in den allgemeinen Haushalt fliessen (dazu unten Ziff. 7.7). Lenkungsabgaben mit einem fiskalischen Nebenzweck werden als Lenkungssteuern bezeichnet bzw. als Lenkungskausalabgaben, wenn sie nebenbei eine Abgeltungsfunktion haben. Demgegenüber spricht man von „reinen Lenkungsabgaben“, wenn einzig die Verhaltensbeeinflussung beabsichtigt wird (zur Terminologie vgl. Hungerbühler, S. 514 m.w.H.).
Der Unterschied zwischen Fiskalsteuern und Lenkungsabgaben ist also nicht ausgesprochen scharf, sondern es gibt zahlreiche Mischformen. In diesem Bereich muss man bei der Untersuchung der rechtlichen, insbesondere verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen jeweils gesondert prüfen, wie es sich für beide Abgabenarten verhält. Wenn eine Steuer beide Elemente kombiniert, ist zu prüfen, welches Element überwiegt und wenn diesbezüglich keine eindeutige Aussage möglich ist, sollten die Voraussetzungen beider Abgabearten erfüllt sein. Vorliegend ergibt sich bereits aus der Zielsetzung (oben Ziff. 2), dass keine „reine“ Lenkungsabgabe zur Diskussion steht. Somit sind fiskalabgaberechtliche Überlegungen auch im Lenkungssteuermodell nicht auszublenden“.
b) Gemäss Gesetzeswortlaut von Art. 62a Abs. 1 BG erhebt die Gemeinde „auf allen Zweitwohnungen, d.h. sowohl auf den altrechtlichen Zweitwohnungen wie den deklarierten Zweitwohnungen, eine Zweitwohnungssteuer“. Bereits das Gesetz spricht somit grundsätzlich von einer Steuer und nicht von einer Abgabe. Überdies hat auch die Gemeinde ... im Zusammenhang mit der neu eingeführten finanziellen Belastung auf Zweitwohnungen im Sinne von Art. 62a ff. BG selber stets von einer Steuer und nicht von einer Abgabe gesprochen. Auch wenn ihre Bezeichnung als Steuer nicht absolut sein kann und auch in eine Abgabe, wie dies das Bundesgericht im Fall Val-d’Illiez gemacht hat (BGE 135 I 233), umgedeutet werden könnte, handelt es sich vorliegend schon um eine echte Zweitwohnungssteuer. Dieses Ergebnis wird denn auch von der Tatsache gestützt, dass in Graubünden in Übereinstimmung mit der Praxis des Bundesgerichts schon die auf kommunaler Ebene erhobenen Kurtaxen und Tourismusförderungsabgaben als Kostenanlastungssteuern und nicht als Abgaben betrachtet und dementsprechend auch als solche bezeichnet worden sind und werden (vgl. BG-Urteil 2P.194/2006 vom 7. August 2006, BGE 124 I 289 E. 5b, PVG 2003 Nr. 32).
c) Was die Qualifikation der Verwendungsvorschriften für die mittels der Zweitwohnungssteuer erwirtschafteten finanziellen Mittel anbelangt, wird im Gutachten der Universität Bern eher von einer Lenkungsabgabe gesprochen, wenn die Mittelverwendung auf verfolgte touristische Zwecke im Zusammenhang mit der Einschränkung von Zweitwohnungen bzw. der Förderung von warmen Betten beschränkt wird und nicht einfach in die Gemeindekasse fliessen. Nun ist aber zu beachten, dass neben den reinen Lenkungsabgaben, welche einzig eine Verhaltensbeeinflussung erzielen sollen, auch noch Lenkungssteuern, bei denen neben dem Ziel der Verhaltensbeeinflussung auch noch ein fiskalischer Nebenzweck verfolgt wird, existieren. Die Definition der angefochtenen Zweitwohnungssteuer als Lenkungssteuer drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu auf. Dass die Gemeinde mit der Einführung der spezifischen finanziellen Belastung von Zweitwohnungen neben einer zusätzlichen fiskalischen Belastung der Zweitwohnungen auch ausserfiskalische Lenkungsziele, nämlich die Senkung der Nachfrage nach Zweitwohnungen sowie die Steigerung der Auslastung der Zweitwohnungen verfolgt (vgl. Art. 8 Abs. 3 RPG, Art. 27 Abs. 4 KRG), ändert an ihrer Qualifikation als Steuer nichts. Es ist denn auch nicht angebracht, deswegen bei ihrer Qualifikation eine hybride Form zwischen Steuer und Abgabe anzunehmen, auch wenn dies gemäss Gutachten der Universität Bern ebenfalls möglich wäre (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 6). Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass es sich bei der im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Zweitwohnungssteuer um eine Lenkungssteuer handelt. Demnach ist im Folgenden zu prüfen, ob die entsprechenden Voraussetzungen zur Erhebung einer solchen Steuer durch die Gemeinde ... im konkreten Fall gegeben sind.
7. a) Grundvoraussetzung für die Erhebung einer Steuer im Sinne von Art. 62a - 62c BG ist, dass das Gemeinwesen über eine entsprechende Steuerhoheit verfügt. Die Steuerhoheit gehört zur kantonalen Souveränität gemäss Art. 3 BV (E. Blumenstein/P. Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6. Auflage, Zürich 2002, S. 49). Der Kanton kann damit mit gesetzlicher Grundlage selber beliebige Steuern einführen, soweit der Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV) und die Grundrechtsordnung, insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), beachtet werden.
b) Art. 94 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) verweist bezüglich Kompetenz des Kantons und der Gemeinden zur Erhebung von Steuern auf das Gesetz. Einschlägig hierfür ist das Gesetz über die Gemeinde- und Kirchensteuern (GKStG; BR 720.200), in welchem die kommunalen Besteuerungskompetenzen geregelt sind. Voraussetzung für die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer ist somit, dass das GKStG eine solche kommunale Steuer zulässt oder zumindest nicht ausdrücklich oder implizit ausschliesst. Gemäss Art. 2 Abs. 2 GKStG kann die Gemeinde neben den in Abs. 1 aufgeführten Hauptsteuerarten (Einkommens- und Vermögenssteuer, Grundstückgewinnsteuer, Nach- und Strafsteuer sowie Ordnungsbussen) eine Handänderungssteuer und eine Liegenschaftssteuer sowie gemäss Abs. 3 weitere Steuern erheben, wie insbesondere eine Erbanfall- und Schenkungssteuer, eine Kurtaxe sowie eine Tourismusabgabe. Die Aufzählung der einzelnen Steuerarten, welche die Gemeinden gemäss Art. 2 Abs. 3 GKStG erheben können, ist indes nicht abschliessend, was sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat betreffend Erlass eines kantonalen Gesetzes über die Gemeinde- und Kirchensteuern, Heft Nr. 3/2006-2007, S. 210; A. von Rechenberg, Handkommentar zum Bündner Gemeinde- und Kirchensteuergesetz vom 31. August 2006, Chur 2009, Art. 2 N. 5). Die Bündner Gemeinden sind damit ohne Weiteres befugt, weitere Steuern und Steuerarten auf Gemeindeebene in Beachtung der in Art. 94 Abs. 1 und Art. 95 KV festgelegten Grundsätze einzuführen. Die entsprechende Steuerhoheit steht ihnen verfassungsrechtlich und gesetzlich zweifellos zu.
8. a) Weiter ist für die Erhebung einer Steuer eine gesetzliche Grundlage notwendig, in welcher der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe sowie die Höhe der Abgabe in den Grundzügen festgelegt sind (Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 112 Ia 39 E. 2). Zudem sind die allgemeinen Grundsätze der Besteuerung zu beachten.
b) Die von der Gemeinde erhobene Zweitwohnungssteuer findet ihre gesetzliche Grundlage im Baugesetz der Gemeinde, das von den Stimmbürgern der Gemeinde ... anlässlich der Gemeindeversammlung vom 17. Februar 2010 und sodann von der Regierung des Kantons Graubünden am 29. November 2011 genehmigt wurde. Steuerpflichtig sind nach Art. 62a Abs. 2 BG die natürlichen und juristischen Personen, die am Ende des Kalenderjahres Eigentümer oder Nutzungsberechtigte des Grundstücks sind. Gemäss Art. 62a Abs. 1 BG, der die objektive Steuerpflicht bestimmt, erhebt die Gemeinde auf allen Zweitwohnungen, d.h. sowohl auf den altrechtlichen Zweitwohnungen wie den deklarierten Zweitwohnungen, eine Zweitwohnungssteuer. Die mit der Zweitwohnungssteuer erfassten Objekte werden überdies zusätzlich noch in Ziff. 3 des Anhangs zum BG definiert und erfasst. Auch die Höhe der Abgabe ist schliesslich in Art. 62a Abs. 3 mit 2 ‰ des Vermögenssteuerwertes der Zweitwohnung am Ende des Kalenderjahres genau definiert. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen stellt das Baugesetz offenkundig ein Gesetz im formellen Sinn und somit eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer dar.
c) Bei der Prüfung der allgemeinen Grundsätze der Besteuerung ist im vorliegenden Fall auf die Tatsache abzustellen, dass es sich bei der kommunalen Zweitwohnungssteuer wie gesehen um eine Lenkungssteuer handelt, deren Erträge nicht einfach in die allgemeine Gemeindekasse fliessen, sondern bestimmten raumplanerischen Zwecken dienen und dementsprechend auch zweckgebunden verwendet werden. Vor diesem Hintergrund sind die in Art 127 Abs. 2 und 3 BV definierten und in Art. 95 KV wiederholten allgemeinen Grundsätze der Besteuerung, nämlich die Beachtung der Grundsätze der Allgemeinheit, der Gleichmässigkeit sowie der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, denn auch als erfüllt zu betrachten.
d) Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung sind sachlich unbegründete Ausnahmen einzelner Personen oder Personengruppen von der Besteuerung unzulässig, weil der Finanzaufwand des Gemeinwesens für die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der Bürgerinnen und Bürger getragen werden soll (BGE 116 Ia 321 E. 3d). Lenkungssteuern sind in subjektiver Hinsicht nun aber gerade nicht darauf ausgerichtet, dass die Belastung von der Allgemeinheit getragen wird. Weil es nicht ausschliesslich um die fiskalische Mittelbschaffung, sondern zusätzlich um die Verhaltensbeeinflussung geht, muss der Kreis der Abgabepflichtigen sachgerecht auf den Lenkungszweck abgestimmt sein (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 7). Vor diesem Hintergrund wird das Prinzip der Allgemeinheit vorliegend denn auch eingehalten, werden doch alle Zweitwohnungsbesitzer der Gemeinde ..., welche ihre Wohnung weder touristisch noch privat bewirtschaften, von der Zweitwohnungssteuer erfasst. Dass eine steuerbefreiende Bewirtschaftung der bestehenden und seit Jahrzehnten im Eigentum einzelner Beschwerdeführer stehenden Zweitwohnungen gemäss Art. 62a Abs. 1 BG nicht möglich bzw. ausgeschlossen sei, wie dies von einzelnen Beschwerdeführern vorgetragen wird, ist nicht zutreffend. Denn auch hier bleibt eine Eigennutzung während der Hauptsaison teilweise möglich und die Befreiung kann sowohl mit professionellen als auch mit privaten Vermietungen erreicht werden. Wer sich die Wohnung jedoch einzig für private Zwecke zur Verfügung hält, hat die Zweitwohnungssteuer dafür zu entrichten. Ein Verstoss gegen das Prinzip der Allgemeinheit kann darin jedenfalls nicht gesehen werden.
e) Der Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung verlangt bei den allgemeinen Steuern insbesondere eine Besteuerung nach Massgabe der subjektiven Leistungsfähigkeit. Bei Lenkungssteuern ist das Gleichmässigkeitsprinzip jedoch nicht im Sinne des klassischen Leistungsfähigkeitsprinzips zu verstehen. Vielmehr muss eine gleichmässige Besteuerung hier bedeuten, dass vergleichbares Verhalten zu einer vergleichbaren Steuerlast führt und zwar unabhängig von der subjektiven Leistungsfähigkeit (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 8). Im konkreten Fall ist es vorliegend aber gerade so, dass durch die Ausgestaltung der Zweitwohnungssteuer in den Art. 62a - 62c BG gleiches Verhalten durchaus zu einer vergleichbaren Steuerbelastung führt. Denn jeder Zweitwohnungsbesitzer, welcher die Wohnung entweder professionell oder privat vermietet, profitiert gleichermassen von einer Steuerbegünstigung. Dementsprechend steht die angefochtene Zweitwohnungssteuer auch im Einklang mit dem Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit.
f) Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwieweit die angefochtene Zweitwohnungssteuer die wirtschaftlich Schwachen unberücksichtigt lassen (Art. 95 Abs. 2 KV), die Wettbewerbsfähigkeit nicht wahren (Art. 95 Abs. 2 KV) bzw. zu einer Doppelbesteuerung (Art. 127 Abs. 3 BV, Art. 95 Abs. 3 KV) führen soll. Solches wird von den Beschwerdeführern denn auch nicht über eine allgemeine appellatorische Kritik hinaus erhärtet und nachgewiesen.
g) Demnach kann sich die Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a - 62c BG auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, in der sowohl der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe als auch die Höhe der Abgabe genau definiert sind. In der Ausgestaltung der Zweitwohnungssteuer ist auch kein Verstoss gegen die allgemeinen Grundsätze der Besteuerung im Sinne von Art. 127 Abs. 2 und 3 BV bzw. Art. 95 KV zu sehen.
9. Dagegen bringen die Beschwerdeführer insbesondere vor, die Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a - 62c BG habe keinerlei Lenkungseffekt, weil schon die viel höhere Ersatzabgabe keine Lenkungswirkung habe erzeugen können. Die Nachfrage nach Zweitwohnungen werde schon deshalb nicht abnehmen, weil Zweitwohnungen ein Luxusgut seien und daher von kapitalkräftigen Marktteilnehmern gesucht würden. Aufgrund des fehlenden Lenkungseffekts erweise sich die Zweitwohnungssteuer als ungeeignetes Instrument zur Erreichung der damit verbundenen raumplanerischen Ziele und verstosse damit gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip. Dieser Argumentation kann indes nicht gefolgt werden. Einerseits ist der Lenkungseffekt tatsächlich im Rahmen aller durch die Gemeinde ... getroffenen, sehr weitgehenden Regelungen bezüglich Erst- und Zweitwohnungen zu sehen. Dies beinhaltet neben der hiermit angefochtenen Zweitwohnungssteuer insbesondere auch die Erstwohnungsanteilsregelung sowie die Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus. Es geht nicht an, das gesamte kommunale raumplanerische Massnahmepaket einfach auszuklammern und nicht in seiner Gesamtwirkung zu betrachten. Auch wenn der Steuersatz von 2 ‰ des Vermögenswertes im konkreten Fall als eher tief zu betrachten ist, ist insbesondere vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Zweitwohnungssteuer um eine dauerhafte fiskalische Belastung handelt, aber durchaus damit zu rechnen, dass die Zweitwohnungssteuer gemeinsam mit den übrigen raumplanerischen Massnahmen zu einer Senkung der Attraktivität von Zweitwohnungen führen wird. Ausserdem funktioniert der Zweitwohnungsmarkt entgegen den beschwerdeführerischen Ausführungen, wonach im Bereich des Zweitwohnungsmarktes eine hohe finanzielle Belastung die Interessenten aufgrund ihrer hohen Kapitalkraft nicht vom Erwerb einer Zweitwohnung abhalten kann, ökonomisch mehr oder weniger normal. In der Tat mag diese Aussage auf den Bereich des Topsegments des Zweitwohnungsmarktes nicht zutreffen. Dieser Topsegmentbereich beträgt jedoch gemäss Gutachten der Universität lediglich rund 10% sämtlicher Zweitwohnungen im Kanton Graubünden (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 20). Der weitaus grössere Teil des Zweitwohnungsmarktes, d.h. rund 90%, dürfte ökonomisch jedoch normal funktionieren, was bedeutet, dass der Markt auf eine Zunahme der Kosten mit einer Abnahme der Nachfrage reagieren wird. Mit dem Gutachten der Universität Bern ist daher davon auszugehen, dass die Erhöhung der Kosten durchaus einen spürbaren Nachfragerückgang bezüglich Zweitwohnungserwerbs auslösen wird. Im Übrigen handelt es sich bei der hiermit angefochtenen finanziellen Belastung der Zweitwohnungen, wie vorstehend erläutert, nicht um eine reine Lenkungsabgabe, sondern um eine Zweitwohnungssteuer, welche neben der Verhaltensbeeinflussung insbesondere auch fiskalische Zwecke verfolgt. Dementsprechend muss der Lenkungseffekt auch nicht im gleichen Rahmen liegen wie bei einer reinen Lenkungsabgabe. Gemäss Gutachten der Universität Bern wäre es zudem gar zulässig, den Ertrag aus der Zweitwohnungssteuer in den allgemeinen Gemeindehaushalt fliessen zu lassen, was mithin eine Verwendung der Zweitwohnungssteuer innerhalb der Gemeindekasse zulassen würde (Gutachten Universität Bern, S. 26). Ohne so weit zu gehen, können aber vor diesem Hintergrund an die Erfordernisse des Nachweises eines Lenkungseffektes keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Vielmehr wird es in einer ersten Phase genügen, wenn solche Lenkungseffekte generell und erfahrungsgemäss erwartet und allenfalls später überprüft werden können. Dies dürfte im konkreten Fall bei einer gesamthaften Betrachtung sämtlicher raumplanerischer Massnahmen durchaus der Fall sein. Was die spätere Überprüfbarkeit des Lenkungseffekts betrifft, hat die Regierung diesbezüglich gar einen ausdrücklichen Vorbehalt in ihrem Genehmigungsbeschluss aufgenommen. Damit ist aber auch eine nachträgliche Überwachung und Kontrolle mit den allfällig sich als nötig erweisenden Korrekturen und Anpassungen bereits sichergestellt. Demnach ist aber auch der Antrag betreffend ein Gutachten über die Lenkungswirkung der beanstandeten neuen Regelungen abzuweisen.
10. Weiter bringen die Beschwerdeführer vor, es könnten gar nicht alle Zweitwohnungen in der Gemeinde ... vermietet werden, da dadurch ein Überangebot an Zweitwohnungen entstehen würde. Diverse Abfragen auf verschiedenen Internetplattformen hätten dieses Überangebot an Zweitwohnungen bestätigt. Dass in den letzten beiden Wintersaisons wie auch in den Sommersaisons in der Gemeinde ... ein Überangebot an Zweitwohnungen bestanden hat, mag allenfalls zutreffen, auch wenn die diesbezüglichen Erkundigungen der Gemeinde bei diversen Organisationen und privaten Ortsansässigen, welche Zweitwohnungen touristisch bewirtschaften (…), ein anderes Bild gezeigt haben und gewisse Zweifel an den in der Beschwerde A 12 6 tabellarisch aufgeführten Zweitwohnungen in Bezug auf die Ernsthaftigkeit dieser Angebote in der Tat nicht von der Hand zu weisen sind. Diesbezüglich ist jedoch zu beachten, dass in letzter Zeit die Nachfrage nach Unterkunftsmöglichkeiten in ... wie auch im gesamten … aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Gesamtsituation im Euroraum aber auch in weiteren Wirtschaftsräumen sowie der daraus herrührenden Frankenstärke rückläufig war. Dies stellt jedoch bloss eine Momentaufnahme dar, auf welche im vorliegenden Fall vor dem Hintergrund der Tatsache, dass es sich bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer um eine auf Dauer ausgerichtete Abgabe handelt, nicht abgestellt werden darf. Vielmehr kann sich die Wirtschaftslage und mit ihr auch der Frankenkurs rasch wieder ändern, was wiederum mit einer Zunahme der Nachfrage nach Unterkunftsmöglichkeiten im … und insbesondere in der Gemeinde ... verbunden sein wird.
11. a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Ausgestaltung der angefochtenen Zweitwohnungssteuer stelle einen Verstoss gegen die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie auch gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) dar. Diesbezüglich ist jedoch zu beachten, dass sowohl der Schutz der Wirtschaftsfreiheit als auch der Eigentumsgarantie nicht absolut ist. Einschränkungen solcher Grundrechte sind viel mehr nach Art. 36 BV zulässig, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die gewählte Massnahme für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet ist und dass dieses nicht mit einer weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden kann; zudem muss das Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den betroffenen Interessen stehen. Schliesslich darf durch den Eingriff der Kerngehalt der Grundrechte nicht ausgehöhlt werden.
b) Dass sich die Zweitwohnungssteuer auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann, wurde vorstehend bereits erläutert. Ausserdem ist unbestritten, dass Massnahmen zur Eindämmung des Zweitwohnungsbaus bzw. zur Verbesserung der Auslastung der bestehenden Zweitwohnungen - insbesondere in der Gemeinde ... - im öffentlichen Interesse liegen. Denn die Bautätigkeit im Zusammenhang mit Zweitwohnungen ist einerseits mit einem entsprechenden Verschleiss an Land verbunden. Andererseits werden Zweitwohnungen erfahrungsgemäss lediglich sporadisch genutzt und stehen im Extremfall praktisch das ganze Jahr über leer, was im Widerspruch zum raumplanerischen Gebot der haushälterischen Bodennutzung steht. Zudem trägt eine hohe Nachfrage auch zu einer Verteuerung der Boden- und Wohnungspreise bei und bewirkt dadurch die Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung (vgl. BGE 112 Ia 65 E. 5c; Gutachten Universität Bern, S. 19). Die von der Gemeinde eingereichten Beilagen 15 - 25 (Verwaltungsgericht) zeigen denn auch deutlich auf, dass eine zumindest teilweise touristische Nutzung sowohl der altrechtlichen Zweitwohnungen als auch der deklarierten Zweitwohnungen im öffentlichen Interesse liegt und überdies aufgrund der sehr beschränkten Bodenreserven in der Gemeinde ... auch unbedingt erforderlich ist. Die Zweitwohnungssteuer kann sich somit ohne Weiteres auf ein öffentliches Interesse stützen. Diese hohen raumplanerischen Zielsetzungen in den touristischen Bergregionen und hier insbesondere in der Gemeinde ... rechtfertigen denn auch gewisse Einschränkungen von Grundrechten, zumindest so lange, als der Eingriff noch als verhältnismässig zu qualifizieren ist. Wie vorstehend bereits ausgeführt, erscheint die Zweitwohnungssteuer als durchaus geeignet, zusammen mit den von der Gemeinde bereits früher getroffenen raumplanerischen Massnahmen, das im öffentlichen Interesse liegende Ziel, nämlich die Eindämmung des Zweitwohnungsbaus, die Verhinderung der Umnutzung von altrechtlichen Erstwohnungen in Zweitwohnungen sowie die Verbesserung der Auslastung der Zweitwohnungen, zu erreichen. Dass Massnahmen zur Eindämmung des Zweitwohnungsbaus sowie zur Verbesserung der Auslastung der Zweitwohnungen zudem auch erforderlich sind, ist augenscheinlich, zumal nicht ersichtlich ist, wie das legitime Eingriffsinteresse mit einer gleich geeigneten, aber milderen, d.h. weniger intensiv in die Grundrechte eingreifenden, Massnahme ebenfalls erreicht werden könnte. Jedenfalls können die von den Beschwerdeführern vorgeschlagenen Massnahmen, insbesondere die Erhöhung des Erstwohnungsanteils auf 50% mit gleichzeitigem Verzicht auf die Ersatzabgabemöglichkeit, die Errichtung einer Einheimischen-Wohnzone, die Kontingentierung, die einmalige Lenkungsabgabe sowie die Ersatzabgabe, nicht als valable Alternativen zur angefochtenen Zweitwohnungssteuer betrachtet werden. Schliesslich führt auch eine Interessenabwägung zwischen den legitimen öffentlichen Interessen bezüglich Zweitwohnungsproblematik und dem Interesse des Grundrechtsträgers an der Integrität seiner Rechte nicht zum Ergebnis, dass es sich bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer um einen unzumutbaren Eingriff in die Eigentumsgarantie bzw. die Wirtschaftsfreiheit handelt. Zum einen spricht bereits die Höhe der Zweitwohnungssteuer von 2 ‰ des Vermögenswertes gegen eine solche Qualifikation. Von einem nicht mehr zumutbaren Eingriff in die Eigentumsgarantie könnte man einzig dann sprechen, wenn die mit der Zweitwohnungssteuer verbundene Abgabe extrem hoch wäre und als „Erdrosselungssteuer“ nahezu wie ein vollständiges Zweitwohnungsverbot wirken würde (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 9). Dies ist vorliegend jedoch offensichtlich nicht dar Fall. Andererseits stellt die Verwendung der Erträge aus der Zweitwohnungssteuer auch keine unzulässige Bevorzugung der Hotellerie gegenüber der Parahotellerie dar. Denn bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer handelt es sich um eine Lenkungssteuer mit dem ausdrücklichen Ziel der indirekten Förderung solcher Betriebe, welche durch den beträchtlichen Zweitwohnungsbau der letzten Jahre besonders gelitten haben. Zudem wird die Gemeinde bei der nächsten Revision der entsprechenden Bestimmungen über die Mittelverwendung der Zweitwohnungssteuer auch noch gewisse Anpassungen vornehmen, nachdem sie erste Erfahrungen mit der Zweitwohnungssteuer sammeln konnte. Die legitimen öffentlichen Interessen bezüglich Zweitwohnungsproblematik sind demnach im konkreten Fall höher zu gewichten als das Interesse des Grundrechtsträgers an der Integrität seiner Rechte. Die Eingriffe erweisen sich daher auch als zumutbar. Dass durch den Eingriff der Kerngehalt der Grundrechte ausgehöhlt wird, wird von den Beschwerdeführern nicht rechtsgenüglich nachgewiesen und trifft im Übrigen auch nicht zu. Dementsprechend liegt denn auch keine Verletzung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit vor.
12. a) Überdies bringen die Beschwerdeführer vor, die Unterscheidungen in Art. 62a BG und Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG würden zu einer unzulässigen Ungleichbehandlung zwischen auswärtigen Zweitwohnungsbesitzern, welche ihre Steuer lediglich reduzieren könnten, und Einheimischen, welche gänzlich von der Steuerpflicht befreit seien, führen. Zudem müsste auch die Eigenbelegung als Grund für die Steuerbefreiung akzeptiert werden.
b) Gemäss Art. 62a BG sind touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen nicht steuerpflichtig. Bei den privat bewirtschafteten Zweitwohnungen reduziert sich die Steuer insoweit, als die Eigentümer/innen nachweisen, dass die betreffenden Wohnungen in den Hauptsaisonzeiten effektiv touristisch bewirtschaftet worden sind. Als touristisch bewirtschaftete Wohnungen gelten gemäss Ziff. 3 Abs. 6 Anhang zum BG „Wohnungen, welche ausschliesslich einer Organisation zur gewerbsmässigen touristischen Nutzung (Parahotellerie/Ferienwohnungen) zur Verfügung gestellt werden. Die Überlassung kann auch an eine andere kommerzielle Vertriebsorganisation erfolgen, wenn die touristische Bewirtschaftung als gesichert erscheint. Die Belegung der touristisch bewirtschafteten Zweitwohnungen hat rotierend nach den in der Hotellerie üblichen Zeitspannen zu erfolgen. Die Gästen langfristig zur Nutzung überlassenen Wohnungen gelten nicht als bewirtschaftet.“ Als privat bewirtschaftete Zweitwohnungen gelten gemäss Ziff. 3 Abs. 7 Anhang zum BG „Zweitwohnungen, die Ortsansässigen gehören und von diesen in eigener Regie touristisch bewirtschaftet und dadurch maximal ausgelastet werden. Als privat bewirtschaftete Zweitwohnungen werden auch Nichtortsansässigen gehörende Zweitwohnungen anerkannt, wenn garantiert ist, dass das gesetzgeberische Ziel der maximalen Auslastung der Zweitwohnungen (Förderung warmer Betten/Vermeidung kalter Betten) gleichwohl gesichert ist. Die längerfristig Gästen zur Nutzung überlassenen Wohneinheiten gelten in keinem Fall als privat bewirtschaftet. […]“ Eine Ungleichbehandlung zwischen einheimischen und auswärtigen Zweitwohnungsbesitzern ist in der Ausgestaltung der soeben aufgeführten Bestimmungen indes nicht zu sehen. Zum einen haben sowohl einheimische wie auch auswärtige Zweitwohnungsbesitzer die Möglichkeit, ihre Wohnung einer Organisation zur gewerbsmässigen touristischen Nutzung zur Verfügung zu stellen, um sich dadurch gänzlich von der Steuerpflicht zu befreien. Andererseits können sowohl Einheimische als auch Nichtortsansässige ihre Wohnung in eigener Regie privat bewirtschaften. Dass Ortsansässige im Gegensatz zu auswärtigen Zweitwohnungsbesitzern ihre Wohnung in eigener Regie bewirtschaften können, ohne hierfür einen Nachweis zu erbringen, wie dies die Beschwerdeführer vorbringen, ist nicht zutreffend. Denn sowohl die ortsansässigen als auch die auswärtigen Zweitwohnungsbesitzer haben der Gemeinde nachzuweisen, dass sie ihre Wohnung rotierend nach den in der Hotellerie üblichen Zeitspannen vermieten. Auch Art. 62a Abs. 1 BG hält diesbezüglich fest, dass sich die Zweitwohnungssteuer bei den privat bewirtschafteten Zweitwohnungen bloss dann reduziert, wenn die Eigentümer/innen nachweisen, dass die betreffenden Wohnungen in den Hauptsaisonzeiten effektiv touristisch bewirtschaftet worden sind. Warum dies bloss auf auswärtige Zweitwohnungsbesitzer zutreffen sollte, ist nicht ersichtlich und auch nicht zutreffend. Vielmehr haben sowohl einheimische als auch auswärtige Zweitwohnungsbesitzer mittels abgeschlossener Mietverträgen nachzuweisen, dass ihre Wohnung effektiv touristisch bewirtschaftet worden ist. Anders wäre zu entscheiden, wenn die Nichtortsansässigen gehörenden Zweitwohnungen generell als steuerpflichtig erklärt würden ohne Möglichkeit der Reduktion der Besteuerung durch den Nachweis der effektiven Vermietung während den Hauptsaisonzeiten. Dies trifft im konkreten Fall jedoch wie gesehen nicht zu.
c) Im Übrigen ist es auch durchaus gerechtfertigt, die Eigennutzung der Zweitwohnungen durch die jeweiligen Eigentümer als Grund für die Steuerbefreiung nicht zu akzeptieren. Denn zum einen bilden bei nicht bewirtschafteten Zweitwohnungen Unternutzungen erfahrungsgemäss die Regel, verbringen doch die jeweiligen Eigentümer grösstenteils lediglich einen Teil ihrer Ferien sowie einige Wochenenden pro Jahr in ihrer Zweitwohnung. Aus den Beilagen 15-17 der Gemeinde (Verwaltungsgericht) geht denn auch offenkundig hervor, dass in der Gemeinde ... eine Vielzahl solcher untergenutzter Zweitwohnungen bestehen, weisen diese Statistiken doch einen relativ geringen Jahresverbrauch an elektrischer Energie diverser Objekte in der Gemeinde ... aus. Zum anderen bleibt, wie die Gemeinde zu Recht ausführt, selbst bei wiederholt beanspruchter Eigennutzung ein Grossteil der Nachteile, welchen mit der Zweitwohnungssteuer begegnet werden soll, bestehen. Zu erwähnen sind diesbezüglich insbesondere die Verdrängung der Hotellerie- und der Gewerbebetriebe, die Umwandlung von Erst- in Zweitwohnungen wie auch die hohen Boden- und Gebäudepreise. Vor diesem Hintergrund ist es denn auch durchaus angezeigt, die Eigenbelegung als Grund für die Steuerreduzierung bzw. für die Steuerbefreiung nicht zu berücksichtigen.
13. Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, die angefochtene Regelung begünstige mit Hoteliers, Gewerbetreibenden und Einheimischen die falschen Profiteure. Auch dieser Einwand zielt ins Leere. Denn bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a bis 62c BG handelt es sich wie gesehen nicht um eine Kostenanlastungssteuer, sondern um eine Lenkungssteuer mit dem Zweck der indirekten Förderung anderer Kategorien, nämlich genau der Hoteliers, der Gewerbetreibenden sowie der Einheimischen, welche besonders unter dem Boom des Zweitwohnungsbaus der letzten Jahre gelitten haben. Aufgrund der Tatsache, dass die Umwandlung von Hotellerie- und Gewerbebetrieben sowie Erstwohnungen in Zweitwohnungen in den letzten Jahren finanziell derart attraktiv war, dass viele Eigentümer von Hotels, Gewerbebetrieben und Erstwohnungen ihre Betriebe und Wohnungen in Zweitwohnungen umgewandelt haben, ist es ohne Weiteres zulässig, die Hotellerie- und Gewerbebetriebe wie auch die Einheimischen durch die Erträge aus der Zweitwohnungssteuer zu unterstützen. Diese Art der Mittelverwendung sieht im Übrigen auch der zuhanden der Regierung ausgearbeitete Werkzeugkasten Erst- und Zweitwohnungen sowie touristische Beherbergung vom 10. November 2009 unter Ziff. 4.2 „Mustergesetz über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer“ explizit vor („Die Gemeinde verwendet die Erträge aus der Zweitwohnungssteuer zur Förderung des Erstwohnungsbaus und der Hotellerie“). Ausserdem hat die Gemeinde bereits zugesichert, bei der nächsten Revision der entsprechenden Bestimmungen den Beschwerdeführern entgegen zu kommen und dabei die Umstellung von Eigen- zu Fremdnutzung ebenfalls zu begünstigen. Dieses Vorgehen der Gemeinde ist als zweckdienliche Massnahme zu begrüssen.
14. Schliesslich rügen die Beschwerdeführer den Umstand, dass die angefochtene Zweitwohnungssteuer sowohl auf altrechtliche wie auch auf neue Zweitwohnungen Anwendung findet. In der Beschwerde A 12 6 wird diesbezüglich explizit der Antrag gestellt, eventualiter sei die Zweitwohnungssteuer nur für neue Zweitwohnungen einzuführen. Für eine solche Beschränkung der Regelung bloss auf neue Zweitwohnungen kann indes kein vernünftiger Grund ausfindig gemacht werden. Wie vorstehend bereits dargestellt besteht ein eminentes öffentliches Interesse daran, dass sowohl die altrechtlichen als auch die deklarierten Zweitwohnungen als Teil des kommunalen touristischen Angebots zumindest teilweise der touristischen Nutzung zur Verfügung gestellt werden. Auch das Rückwirkungsverbot steht einer Besteuerung der altrechtlichen Zweitwohnungen nicht entgegen, untersagt das Rückwirkungsverbot im Abgaberecht doch einzig, eine neu eingeführte Steuer für die Zeit vor der Verwirklichung des Anknüpfungstatbestandes zu erheben. Dauersachverhalte können demgegenüber für die Zukunft mit einer Steuer erfasst werden. Vorliegend handelt es sich offenkundig um eine unechte Rückwirkung, da von einem Dauersachverhalt auszugehen ist. So wurden die Zweitwohnungen noch vor Inkrafttreten des neuen Rechts erstellt und die entsprechenden Wohnungen bestehen im Zeitpunkt des neuen Rechts nach wie vor, weshalb sich ihre Unterstellung unter die Zweitwohnungssteuerpflicht unter diesem Aspekt ohne Weiteres vertreten lässt. Verfassungsrechtlich sind solche unechten Rückwirkungen denn auch zulässig (BGE 113 Ia 425 E. 6, 107 Ib 196 E. 3b; VGU U 11 49 E. 2d). Warum dies im vorliegenden Fall anders sein sollte, legen die Beschwerdeführer nicht dar. Entgegen den beschwerdeführerischen Ausführungen steht auch die Besitzstandsgarantie einer Besteuerung der altrechtlichen Zweitwohnungen nicht entgegen, schützt diese doch einzig den Bestand der betreffenden Zweitwohnungen, nicht aber die künftige Belastung derselben mit neuen Abgaben und Steuern, solange diese keinen konfiskatorischen Charakter aufweisen. Dies ist im vorliegenden Fall aufgrund des als tief zu betrachtenden Steuersatzes von 2 ‰ des Vermögenssteuerwertes der Zweitwohnung jedoch offenkundig nicht der Fall. Einer Besteuerung sowohl der neu-, wie auch der altrechtlichen Zweitwohnungen steht somit nichts im Weg. Vielmehr werden die Bündner Gemeinden bereits durch das Bundesrecht sowie das kantonale Recht verpflichtet, geeignete Massnahmen zur Einschränkung des Zweitwohnungsbaus sowie zur besseren Auslastung der Zweitwohnungen zu ergreifen. Insbesondere die bessere Auslastung der Zweitwohnungen kann aber nur dadurch erreicht werden, dass auch die altrechtlichen Zweitwohnungen von der angefochtenen Regelung erfasst werden.
15. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Gemeinde ... die Steuerhoheit zur Einführung der angefochtenen Zweitwohnungssteuer zweifellos zusteht. Die Zweitwohnungssteuer kann sich zudem auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen und hält überdies auch die allgemeinen Grundsätze der Besteuerung ein. Eine Lenkungswirkung der angefochtenen Zweitwohnungssteuer ist im Zusammenspiel mit den übrigen von der Gemeinde ... getroffenen raumplanerischen Massnahmen betreffend Erst- und Zweitwohnungen ebenfalls naheliegend und auch nach Annahme der Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ nach wie vor zu erwarten. Die damit zusammenhängenden Einschränkungen der Rechte der Zweitwohnungseigentümer sind demnach insoweit gerechtfertigt und zulässig. Vor diesem Hintergrund sind die Beschwerden aber abzuweisen.
16. Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten je zu einem Viertel auf die vier Beschwerdeverfahren (A 11 59, A 12 2, A 12 5, A 12 6) aufzuteilen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerden werden abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
20‘000.--
Fr.
1‘170.--
zusammen
Fr.
21‘170.--
gehen je zu einem Viertel zulasten von … (A 11 59), … und Mitbeteiligte (A 12 2), … und … (A 12 5) sowie … und Mitbeteiligte (A 12 6). Die entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 27. März 2014 abgewiesen (1C_1076/2012 und 2C_1088/2012).