A 11 21
4. Kammer
URTEIL
vom 12. Juli 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
Verkehrssteuer
2. Am 5. Mai 2010 erliess das kantonale Strassenverkehrsamt eine ablehnende Verfügung. Wenn man es zulasse, zu einem verkehrssteuerbefreiten Fahrzeug ein zweites unter Wechselschilder einzulösen, so würde dies letztlich bedeuten, dass das erste Fahrzeug steuerbefreit und das zweite praktisch zu 80% steuerermässigt wäre. Dieses Ergebnis liefe Sinn und Zweck des Gesetzes zuwider, weshalb in diesen Fällen eine Wechselschildlösung nicht möglich sei. Dies werde seit 1. Juli 2002 auf Grund einer regierungsrätlichen Verordnung so praktiziert, weil ein Fahrzeug pro Halter zur Aufrechterhaltung der persönlichen Mobilität genüge. Dagegen erhob … am 4. Juni 2010 Verwaltungsbeschwerde beim Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit (DJSG), welches diese mit Verfügung vom 28. März 2011 vollumfänglich abwies.
3. Am 3. Mai 2011 erhob … gegen diese Verfügung Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag auf Aufhebung und Gewährung des Steuererlasses auf dem Wechselschild, evtl. Rückweisung an die Vorinstanz zwecks verfassungskonformer Festlegung des Steuererlasses auf einem Wechselschild bei gleichzeitigem Verkehrssteuererlass im Sinne des Gesetzes. Ihm sei klar, dass er nicht doppelt profitieren könne, aber er wolle einfach nicht auf den Verkehrssteuererlass für sein Erstfahrzeug verzichten müssen, um ein Wechselschild zu erhalten. Er sei deshalb auch bereit, rein für dieses Wechselschild eine Entschädigung zu entrichten. Auf jeden Fall gebe es keine Norm, die besage, dass Menschen die von einem Steuererlass profitierten, kein Wechselschild beziehen könnten. Die Auffassung der Vorinstanzen, wonach die Kumulierung eines Verkehrssteuererlasses und eines Wechselschildrabattes schon rein grammatikalisch nicht möglich sei, sei falsch. Hier würden weder die grammatikalische, noch die teleologische Auslegung weiterhelfen. Es liege nämlich eine echte Gesetzeslücke vor, welche durch den Richter so auszulegen sei, wie es der Gesetzgeber gemacht hätte, wenn er an diesen Fall gedacht hätte. Dies habe verfassungskonform und ohne jegliche Diskriminierung von behinderten Personen zu erfolgen, weshalb die beantragte Steuerbefreiung zu gewähren sei. Zum gleichen Schluss komme auch die nachgereichte Stellungnahme der Fachstelle „Egalité Handicap“ der Dachorganisationen der privaten Behindertenhilfe (DOK).
4. In seiner Vernehmlassung beantragte das DJSG die Abweisung der Beschwerde, nachdem in der angefochtenen Verfügung bereits eine verfassungskonforme Lösung getroffen worden sei. Der Beschwerdeführer verzichtete auf eine weitere Stellungnahme.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet die Verfügung des Departements für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden vom 28. März 2011. Unbestritten ist vorliegend, dass der Beschwerdeführer gemäss Art. 12 lit. d des kantonalen Einführungsgesetzes zum SVG (EGzSVG; BR 870.100) für ein Fahrzeug steuerbefreiungsberechtigt ist. Streitig und zu prüfen ist die Frage, ob gemäss Art. 12 lit. d EGzSVG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 RVzEGzSVG der Beschwerdeführer auch dann in den Genuss eines Steuererlasses gelangt, wenn er ein Wechselschild für zwei Fahrzeuge gelöst hat, oder ob die Bestimmungen nur dann greifen, wenn eine Person zwei Schilder für zwei Fahrzeuge löst.
2. Art. 105 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Strassenverkehr (SVG; SR 741.01) sieht vor, dass die Kantone Fahrzeuge besteuern und Gebühren erheben. Gemäss Art. 10 Abs. 1 EGzSVG hat jeder Halter für die im Kanton immatrikulierten Motorfahrzeuge und Anhänger eine Verkehrssteuer zu entrichten. Art. 12 EGzSVG sieht für bestimmte Fahrzeuge eine Steuerbefreiung vor. Unter anderem werden gemäss Art. 12 lit. d keine Verkehrssteuern erhoben für ein Fahrzeug pro Halter, sofern er oder seine Angehörigen infolge ständiger gesundheitlicher Beeinträchtigung auf ein solches angewiesen sind und es mehrheitlich deswegen eingesetzt wird. Wie diese Verkehrssteuer bemessen wird, richtet sich im vorliegenden Fall nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung zum Einführungsgesetz zum SVG (RVzEGzSVG; BR 870.110), welcher besagt, dass sich die Verkehrssteuer für Wechselschilder nach dem höherzählenden Fahrzeug bemisst. Für jedes weitere Fahrzeug werden 20% der entsprechenden Steuer erhoben. Wechselschilder werden gemäss Art. 13 Abs. 2 der Verkehrsversicherungsverordnung (VVV; SR 741.31) für höchstens zwei Motorfahrzeuge desselben Halters und mit Standort im gleichen Kanton abgegeben. Nachfolgend sind die aufgeführten Bestimmungen sachgemäss auszulegen.
3. a) Bei der Auslegung von Normen des Verwaltungsrechts gelangen die grammatikalische, historische, zeitgemässe, systematische und teleologische Auslegungsmethode zur Anwendung, wobei das Bundesgericht von einem Methodenpluralismus ausgeht, der keiner Methode einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt (vgl. BGE 134 II 249, 251 f.; 133 V 57, 61; 131 II 710, 715 f.; 131 II 13, 31. f.). Es sollen vielmehr alle jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables, d. h. ohne unverhältnismässig grossen Verwaltungsaufwand durchsetzbares Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben. Zu erwähnen ist zudem die verfassungskonforme Auslegung von Verwaltungsrecht. Diese kommt im Verwaltungsrecht zum Zug, wenn die anerkannten Auslegungsmethoden zu unterschiedlichen Deutungen einer Norm führen. Es ist dann nämliches jenes Ergebnis zu wählen, welches der Verfassung am besten entspricht (BGE 131 II 697, 703; 129 II 321, 326 ff; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, 2010, Rz. 230). Gemäss der bundesgerichtlichen Praxis steht die teleologische Auslegungsmethode auch im Gebiet des Verwaltungsrechts im Vordergrund. In sehr zahlreichen Fällen stellt das Bundesgericht auf den Sinn und Zweck, auf Wertungen, die einer Gesetzesbestimmung zu Grunde liegen, ab (BGE 128 I 34, 40 f.; 126 II 462, 465; 125 II 192, 199 ff.). Dabei erachtet das Bundesgericht meist Sinn und Zweck einer Norm als massgeblich, wie sie sich aufgrund der Anschauungen zur Zeit der Rechtsanwendung für die Normadressaten ergeben, aber auch der Wille des historischen Gesetzgebers darf nicht einfach übergangen werden (Häfelin / Müller / Uhlmann, a. a. O., Rz. 218).
b) Das Departement stellt sich auf den Standpunkt, dass es nicht Sinn und Zweck des Erlasses sein könne, zwei Fahrzeuge ein und derselben Person zu begünstigen. Ebenfalls lasse die grammatikalische Auslegung nicht zu, dass ein Halter von zwei Fahrzeugen bei beiden profitiere, da Art. 12 lit. d nur von „ein Fahrzeug pro Halter“ spreche. In der Botschaft zum Gesetz findet sich keine Erläuterung zu Art. 12 lit. d EGzSVG (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat des Kantons Graubünden vom 26. Februar 2008, Heft Nr. 14/2007-2008, S. 804/805). Es muss daher aus dem Wortlaut der hier betroffenen Bestimmungen selbst, allenfalls aus ihrer Positionierung innerhalb der Gesetzessystematik sowie der ihnen zu Grunde liegenden Wertungen ermittelt werden, ob ein Steuererlass gemäss Art. 12 auch dann in Frage kommt, wenn ein Halter ein Wechselschild gelöst hat. Dabei ist festzustellen, dass Art. 12 EGzSVG sich mit dem Adressatenkreis der Steuerbefreiung befasst, also damit, wer einen Anspruch auf Steuerbefreiung eines Fahrzeuges hat, unabhängig davon, wie sich die Steuer im konkreten Fall bemisst. Dabei wird an eine (persönliche) Eigenschaft der Adressaten angeknüpft, zum Beispiel, dass es sich um eine juristische Person des öffentlichen Rechts handeln muss oder, wie hier, um eine gesundheitlich beeinträchtigte Person. Sofern diese Eigenschaft erfüllt ist, besteht ein Anspruch auf Steuerbefreiung.
Art. 11 ff. der ausführenden RVzEGzSVG befassen sich hingegen mit den generellen Zahlungs- und Bemessungsmodalitäten der Verkehrssteuer. Anknüpfungskriterium ist hier keine Eigenschaft einer juristischen oder natürlichen Person, sondern das Fahrzeug an sich. Der Erlass des Art. 12 RVzEGzSVG zeigt, dass der Verordnungsgeber es offenbar erforderlich fand, für den Sonderfall der Wechselschilder eine eigene Bemessungsvorschrift zu erlassen. Dies leuchtet ein: Löst nämlich jemand ein Wechselschild, so hat er, im Vergleich zu jemandem, der z. B. zwei Nummernschilder für zwei Fahrzeuge löst, den Nachteil, dass er und seine Angehörigen immer nur mit einem Auto zur gleichen Zeit unterwegs sein können. Im Gegensatz dazu kann der Halter, der zwei Nummernschilder gelöst hat, mit einer Nummer unterwegs sein, während sein Angehöriger mit der anderen Nummer unterwegs ist. Mit anderen Worten ist bei der Lösung eines Wechselschildes nur ein Fahrzeug jeweils in Verkehr, während bei der Lösung mehrerer Nummernschilder eine entsprechende Anzahl Fahrzeuge auf der Strasse sein kann. Hinzu kommt, dass grundsätzlich nur ein Wechselschild gelöst werden kann, auch wenn jemand Eigentümer oder Eigentümerin mehrerer Fahrzeuge sein sollte. Die Wechselschildlösung soll einen Anreiz schaffen, die Umwelt weniger zu belasten bzw. führt sie effektiv dazu, dass die Umwelt weniger belastet und die Strassen weniger genutzt werden, indem eben jeweils nur eines von zwei Fahrzeugen zur gleichen Zeit unterwegs sein kann. Diesen Nachteil will der Verordnungsgeber aber auch ausgleichen, indem der Halter in einem solchen Fall von einer Steuererleichterung gemäss Art. 12 Abs. 1 RVzEGzSVG profitiert. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass sich die beiden Bestimmungen mit zwei verschiedenen, voneinander grundsätzlich unabhängigen Sachverhalten beschäftigen. Der Wortlaut oder ihre Systematik stehen darum einer Kumulation der beiden Bestimmungen grundsätzlich nicht entgegen.
c) Als nächstes ist danach zu fragen, ob es Sinn und Zweck von Art. 12 lit. d EGzSVG i. V. m. Art. 12 Abs. 1 RVzEGzSVG sein kann, eine Person, die gesundheitlich beeinträchtigt ist, allein aufgrund dieses Anknüpfungskriteriums quasi doppelt zu begünstigen, indem sie einerseits von der Steuerbefreiung und andererseits von der Wechselschildlösung profitiert. Die Verneinung dieser Frage würde aber zu der unhaltbaren Lösung führen, dass alle sich im Kanton aufhaltenden gesundheitlich beeinträchtigten Personen nie ein Wechselschild lösen könnten, da sie dann immer die gemäss der Beschwerdegegnerin verpönte „doppelte“ Begünstigung erhalten würden. Diese Folge kann aber mit Sicherheit nicht der Sinn des Gesetzes oder der Verordnung sein. Schliesslich wollte der Gesetzgeber gerade Personen, die in Hinblick auf ihre Mobilität durch eine gesundheitliche Beeinträchtigung besonders herausgefordert sind, in ihren Bestrebungen unterstützen, und dies im Bewusstsein darüber, dass grundsätzlich jeder Fahrzeughalter, unabhängig von seiner Gesundheit, ein Wechselschild beantragen kann, sofern er die Voraussetzungen dazu erfüllt. Selbst wenn aber eine grammatikalische und systematische sowie eine teleologische Auslegung der beiden Normen einen Steuererlass ausschlössen, wäre im Übrigen fraglich, ob ein solches Ergebnis nicht als verfassungswidrig zu betrachten wäre, wie nachfolgend zu zeigen sein wird:
d) Wenn durch das Lösen eines Wechselschildes der Anspruch auf einen Steuererlass verwirkt würde bzw. dieser nur dann gewährt würde, wenn das zweite Fahrzeug getrennt gelöst wird, hätte dies zur Folge, dass der gesundheitlich beeinträchtige Halter bei zwei angenommenen, steuermässig gleichen Fahrzeugen 120% (100% für das erste, weitere 20% für das zweite Fahrzeug) Verkehrssteuer mit Wechselschild bezahlen müsste, während er beim Lösen von zwei Nummerschildern lediglich 100% der Verkehrssteuer bezahlen würde, da dann laut Ansicht der Beschwerdegegnerin die Steuerbefreiung gemäss Art. 12 lit. d EGzSVG für eines der beiden Fahrzeuge bzw. Nummernschilder wieder zum Tragen käme. Behinderte Personen, denen ein Steuererlass gewährt würde (aufgrund der Tatsache, dass sie zwei Schilder gelöst haben), hätten aber umgekehrt keine Möglichkeit, von der steuerlichen und versicherungsmässigen Begünstigung bei einem Wechselschild zu profitieren, und das obwohl beim Wechselschild jeweils nur „ein Fahrzeug“ unterwegs sein kann und somit eigentlich faktisch nur ein Fahrzeug pro Halter begünstigt wird. Dies widerspricht zunächst einmal der Logik des Gesetzes (das offensichtlich behinderte Personen begünstigen will), sowie dem Sinn der Wechselschildlösung, die denjenigen belohnen will, der sich faktisch mit „einem“ Fahrzeug begnügt. Durch diese Interpretation der Beschwerdegegnerin entsteht aber auch eine Ungleichbehandlung zwischen grundsätzlich gleich zu behandelnden (gesundheitlich beeinträchtigten) Personen, indem jene gesundheitlich beeinträchtigten Personen mit zwei Schildern den Steuererlass gemäss Art. 12 lit. d EGzSVG erhalten, solche mit Wechselschild jedoch nicht und unter Umständen sogar noch mehr Steuern bezahlen müssen. Ungleiches gleich behandelt wird aber demgegenüber auch dann, wenn, wie vorliegend der Beschwerdeführer, eine behinderte Person eine Wechselnummer bezieht und 120% der Steuern zahlen muss, also gleich viel, wie eine – gemäss Art. 12 EGzSVG nicht steuerbefreite ‑ nichtbehinderte Person. In beiden aufgeführten Konstellationen liegt ein Verstoss gegen das verfassungsmässige Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 des Bundesverfassung [BV]) vor, indem Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich und Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich behandelt würde. Der Ansicht der Beschwerdegegnerin kann demnach nicht gefolgt werden. Eine verfassungskonforme Auslegung führt aus allen oben genannten Gründen dazu, dass bei der Einlösung eines Wechselschildes das erste Fahrzeug, welches grundsätzlich gemäss Art. 12 Abs. 1 RVzEGzSVG voll steuerpflichtig ist, von der Steuerbefreiung nach Art. 12 lit. d EGzSVG profitiert, während der Zusatz von 20% der entsprechenden Steuer für das zweite Fahrzeug nicht befreit ist und auch von gesundheitlich beeinträchtigten Personen bezahlt werden muss.
4. Eine Berechnung dieser 20% (des Steuerbetrages des Zweitfahrzeugs) bereitet grundsätzlich keine Probleme. Es wäre dabei die Steuer des höher zählenden Fahrzeugs zu berechnen bzw. zu erlassen und 20% der Steuer des Zweitfahrzeugs zu erheben. Das Gesetz spricht im Übrigen ja auch nicht vom „höher zahlenden“ sondern vom „höher zählenden“ Fahrzeug. Vorausgesetzt ist – entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin – auch aus diesem Grund daher nicht, dass die Steuer für das höher zählende Fahrzeug tatsächlich entrichtet wird. Im Falle eines behinderten Halters mit Wechselschild gilt es nun jedoch zu beachten, dass nicht zwangsläufig zuerst das höher zählende Fahrzeug zu besteuern ist bzw. das höher zählende Fahrzeug nicht zwingend auch die Steuerbefreiung geniessen muss. Vorliegend ist aber davon auszugehen, dass das Erstfahrzeug des Beschwerdeführers steuerbefreit ist und der VW-Bus, den er von seiner Frau übernommen hat, als Zweitfahrzeug gilt, das er nur für bestimmte Zwecke (Ferienreisen) in Anspruch nimmt. Demnach sind 20% dieses Zweitfahrzeugs zu besteuern. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und die Steuerbefreiung des Erstfahrzeugs auch bei Wechselschildern zu gewähren. Eine Steuer von 20% für das Zweitfahrzeug ist zu erheben.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdegegnerin, welche die obsiegende Beschwerdeführerin aussergerichtlich gemäss ordentlicher Honorarnote zu entschädigen hat (Art. 78 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG]).
Demnach erkennt das Gericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, die angefochtene Verfügung wird aufgehoben und die Angelegenheit zur Neuberechnung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
Fr.
1’500.--
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
1'748.--
gehen zulasten des Departements für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. Die Beschwerdegegnerin hat … aussergerichtlich mit Fr. 3'270.45 (inkl. MWST) zu entschädigen.