603 2023 176 - Urteil des III. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

603 2023 176 603 2023 188

Urteil vom 11. März 2024 III. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung

Präsidentin: Dominique Gross Richter: Johannes Frölicher Stéphanie Colella Gerichtsschreiber: Timothy Schertenleib

Parteien

GEMEINDE PLAFFEIEN, Beschwerdeführerin, gegen Tiefbauamt, Vorinstanz

Gegenstand

Strassenverkehr und Transportwesen Verkehrsmassnahmen entlang des Kantonsstrassennetzes Beschwerde (602 2023 176) vom 28. November 2023 gegen die Verfügung vom 27. Oktober 2023 Gesuch (603 2023 188) um Entzug der aufschiebenden Wirkung vom 20. Dezember 2023

Sachverhalt

A. Das Tiefbauamt (Vorinstanz) hat am 27. Oktober 2023 diverse Verkehrsmassnahmen im Gebiet der Gemeinden Plasselb und Plaffeien verfügt. Bei diesen Massnahmen handelt es sich hauptsächlich um die Herabsetzung von Höchstgeschwindigkeiten (auf 60 km/h oder 70 km/h) auf verschiedenen Abschnitten des Kantonsstrassennetzes und um die entsprechende Änderung der Signalisation.

Insbesondere wurden mit dieser Verfügung für das Gebiet der Gemeinde Plaffeien sechs Verkehrsmassnahmen erlassen: Im Sektor Gousmatte wurde auf der Achse 3100 zwischen Bezugspunkt (BP) 3225+65m und BP 3275+185m (teilweise auch auf dem Gebiet der Gemeinde Plasselb) eine Höchstgeschwindigkeit von 70 km/h und in den Sektoren Sahli auf der Achse 3100 zwischen BP 3275+185m und BP 3300+200m, Oberschrot auf der Achse 3100 zwischen BP 3300+200m und BP 3400+20m, Bifang auf der Achse 3000 zwischen BP 2925+130m und BP 3000+90m und Schwarzsee/Rohr auf der Achse 3000 zwischen BP 3850+140m und BP 3950+10m jeweils eine solche von 60 km/h verfügt. Zudem wurde die Installierung der entsprechenden neuen Signale 2.30 ("Höchstgeschwindigkeit") und 2.53 ("Ende der Höchstgeschwindigkeit") auf den betroffenen Streckenabschnitten verfügt. Schliesslich wurde für den Sektor Lichtena auf der Achse 3000 zwischen BP 3625+85m und BP 3675+20m ebenfalls eine Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h sowie die Signalisierung "Anfang / Ende Höchstgeschwindigkeit 60 km/h" angeordnet.

B. Gegen diese Verfügung hat die Gemeinde Plaffeien am 28. November 2023 Beschwerde ans Kantonsgericht erhoben. Sie beantragt sinngemäss, die verfügten Verkehrsmassnahmen in den Sektoren Gousmatte, Sahli, Oberschrot und Schwarzsee/Rohr seien aufzuheben und die jeweils aktuelle Höchstgeschwindigkeit sei zu belassen. Betreffend die Verkehrsmassnahmen im Sektor Bifang beantragt sie eine Anpassung der Höchstgeschwindigkeit auf 70 km/h zwischen BP 2950 bis BP 2975 und auf 60 km/h zwischen BP 2975 und BP 3000.

C. Die Vorinstanz schliesst in ihren Bemerkungen vom 20. Dezember 2023 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Ferner beantragt sie die Aufhebung der aufschiebenden Wirkung (603 2023 188).

Am 26. Februar 2024 reicht die Vorinstanz Protokolle von zwei Sitzungen vom 15. Oktober 2020 und 27. Mai 2021 mit der Kantonspolizei (Sektion Verkehrspolizei) zu den Akten.

D. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 Bst. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1991 [VRG; SGF 150.1] in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 12. November 1981 zur Ausführung der Bundesgesetzgebung über den Strassenverkehr [AGSVG; SGF 781.1]). Die Gemeinde Plaffeien ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 3 Abs. 4 in fine des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG; SR 741.01] in Verbindung mit Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG).

Auf die vorliegende Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).

3.

3.1. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf dem Gebiet der Gemeinde Plaffeien zu Recht auf verschiedenen Kantonsstrassenabschnitten Geschwindigkeitsherabsetzungen und die entsprechenden Signalisationsänderungen erlassen hat, nämlich eine Herabsetzung von 80 km/h auf 70 km/h im Sektor Gousmatte, Achse 3100 BP 3225+65m bis BP 3275+185m (Abschnitt von ca. 620m Länge), von 70 km/h auf 60 km/h im Sektor Sahli, Achse 3100 BP 3725+185m bis BP 3300+200m (Abschnitt von ca. 265m Länge), von 70 km/h auf 60 km/h im Sektor Oberschrot, Achse 3100 BP 3300+200m bis BP 3400+20m (Abschnitt von ca. 820m Länge), von 80 km/h auf 60 km/h im Sektor Bifang, Achse 3000 BP 2925+130m bis BP 3000+90m (Abschnitt von ca. 710m Länge) sowie von 70 km/h auf 60 km/h im Sektor Schwarzsee/Rohr, Achse 3000 BP 3850+140m bis BP 3950+10m (Abschnitt von ca. 870m Länge).

Nicht angefochten sind die Verkehrsmassnahmen betreffend den Sektor Lichtena sowie sämtliche Verkehrsmassnahmen auf dem Gebiet der Gemeinde Plasselb. Diese Anordnungen sind daher grundsätzlich nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens (vgl. lediglich der guten Ordnung halber unten E. 6.2 betreffend die Folgen des vorliegenden Urteils auf diese Massnahmen).

3.2 In grundsätzlicher Weise bringt die Gemeinde vor, die gleichen, wahrscheinlich sogar effizienteren Wirkungen hinsichtlich der Reduktion von Lärmemissionen könnten durch andere Massnahmen erzielt werden, z.B. durch bauliche Massnahmen oder Objektschutzmassnahmen. Auf den betroffenen Strassen befänden sich bezüglich Sicherheit keine problematischen Abschnitte, die eine generelle Herabsetzung der Geschwindigkeit erforderlich machen würden.

Die Vorinstanz hält demgegenüber entgegen, als Eigentümerin der Kantonsstrassen sei sie gestützt auf die Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) verpflichtet, den Lärm ihrer Anlagen zu beseitigen oder zu verringern. Die verfügten Geschwindigkeitsherabsetzungen würden zusätzlich zu den bereits verlegten bzw. geplanten schallabsorbierenden Belägen Massnahmen darstellen, die Vorrang vor konstruktiven Massnahmen wie z.B. Lärmschutzwänden hätten. Zudem würden bestimmte Abschnitte aufgrund der topografischen Beschaffenheit erhebliche Kurven aufweisen, für die eine Herabsetzung erforderlich sei. Für die betroffenen Abschnitte würden bereits jetzt Herabsetzungen (70 km/h) von den allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten gelten. Zudem seien die Massnahmen in Zusammenarbeit mit der Verkehrspolizei in ihrer Gesamtheit und aus Sicht des Strassenverkehrs analysiert worden, wobei auf ein für den Streckenverlauf abgestimmtes und für die Verkehrsteilnehmer nachvollziehbares Geschwindigkeitsregime geachtet worden sei.

4.

4.1. Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge beträgt ausserorts, ausgenommen auf Autostrassen und Autobahnen, 80 km/h (Art. 4 *a * Abs. 1 Bst. b der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11]). Auf Strassen ausserorts ist die Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h in Abstufungen von je 10 km/h zulässig (Art. 108 Abs. 5 Bst. c der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV; SR 741.21]).

Höchstgeschwindigkeiten können gestützt auf Art. 108 Abs. 2 SSV nur dann herabgesetzt werden, wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (Bst. a), bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürfen (Bst. b), auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf verbessert werden kann (Bst. c), oder wenn dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann, wobei der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren ist (Bst. d). Zum Erlass einer Höchstgeschwindigkeitsherabsetzung reicht es, wenn die Massnahme eine der Bedingungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt (Urteile BGer 1C_417/2011 vom 4. Juni 2012 E. 3.3; KG FR 603 2016 21 vom 2. September 2016 E. 6.b).

4.2. Die Anordnung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten ist zudem gemäss Art. 108 Abs. 4 SSV i.V.m. Art. 32 Abs. 3 SVG nur gestützt auf ein vorgängig zu erstellendes Gutachten zulässig, wobei der Bundesrat Ausnahmen von dieser Pflicht vorsehen kann. So wird für die Anordnung von Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen seit 1. Januar 2023 kein Gutachten mehr benötigt (vgl. Art. 118 Abs. 4bis SSV i.V.m. Art. 32 Abs. 3 SVG). Das Gutachten hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (vgl. Urteile BGer 1C_558/2019 vom 8. Juli 2020 E. 2.1; 1C_117/2017 vom 20. März 2018 E. 3.2; 1C_206/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 2.2, jeweils mit Hinweisen).

Art. 108 Abs. 4 SSV und Art. 32 Abs. 3 SVG verlangen kein unabhängiges Sachverständigengutachten. Das Bundesgericht lässt auch Gutachten von Verwaltungsstellen zu; entscheidend ist vielmehr, dass dieses von Fachleuten erstellt wurde und den gesetzlichen Anforderungen genügt (Urteile BGer 1C_117/2017 vom 20. März 2018 E. 5.1, wo ein Gutachten von nicht namentlich genannten Fachleuten einer der verfügenden Erstinstanz unterstellten Dienstabteilung geschützt wurde, mit Hinweis auf BGE 136 II 539 E. 3.1; 1C_370/2011 vom 9. Dezember 2011 E. 2.6; zudem Urteil VGer Sankt-Gallen B 2022/114 vom 21. November 2022 E. 3.3.1).

Die inhaltlichen Anforderungen an das Gutachten sind nicht in jedem Fall die gleichen. Sie hängen vom jeweiligen Zweck der Geschwindigkeitsbeschränkung und den örtlichen Verhältnissen ab. Das Gutachten ist zudem nicht isoliert zu betrachten; die enthaltenen Informationen können mit anderen Erhebungen konkretisiert und ergänzt werden. Entscheidend ist, dass die zuständige Behörde die nötigen Informationen hat, um zu beurteilen, ob eine der Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist und ob die Massnahme zweck- und verhältnismässig ist oder ob andere Massnahmen vorzuziehen sind (Urteile BGer 1C_117/2017 vom 20. März 2018 E. 5.1; 1C_206/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 2.2; VGer Bern 100.2019.37U vom 22. Januar 2020 E. 3.2, geschützt in Urteil BGer 1C_110/2020 vom 26. November 2020, jeweils mit Hinweisen).

4.3. Soll eine bereits nach Massgabe von Art. 108 SSV herabgesetzte Höchstgeschwindigkeit später weiter herabgesetzt werden, muss durch ein erneutes Gutachten i.S.v. Art. 108 Abs. 4 SSV erneut abgeklärt werden, ob diese Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist oder ob andere Massnahmen vorzuziehen sind. Wäre die Anwendung von Art. 108 SSV auf eine erstmalige Abweichung von den allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten beschränkt, würde dies den zuständigen Behörden die Möglichkeit eröffnen, die Geschwindigkeit bewusst in mehreren Schritten zu reduzieren, ohne dass für die weiteren Geschwindigkeitsherabsetzungen die Voraussetzungen von Art. 108 SSV erfüllt sein müssten. Das widerspräche Sinn und Zweck der Bestimmung, denn letztlich stellt jede weitere Herabsetzung der Geschwindigkeit zugleich eine weitere Abweichung von der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit dar. Für jede dieser Herabsetzungen müssen deshalb auch die Voraussetzungen von Art. 108 SSV erfüllt sein (ausführlich dazu Urteil BGer 1C_370/2011 vom 9. Dezember 2011 E. 2.4, mit Hinweisen; zudem Urteil Appellationsgericht Basel-Stadt VD.2021.92 vom 2. Juni 2022 E. 4.4.4)

5.

5.1. Der angefochtenen Verfügung ist zu entnehmen, dass sich die Vorinstanz für die Anordnung der Höchstgeschwindigkeiten insbesondere auf interne technische Berichte über die Lärmimmissionen sowie zwei Protokolle von Sitzungen mit der Verkehrspolizei und -sicherheit stützte.

Hinsichtlich der Lärmimmissionen figuriert im Dossier, das am 26. Februar 2024 von der Vorinstanz ergänzt wurde, einzig ein A3-Dokument "ABR Plasselb – Massnahmen an der Quelle (Übersichtsplan)", das u.a. eine Tabelle enthält. In dieser Tabelle wird der Geräuschpegel (in Dezibel; dBA) auf einzelnen der von der Verfügung vom 27. Oktober 2023 betroffenen Streckenabschnitten mit und ohne Ergreifung von zwei Massnahmen (Erneuerung des Strassenuntergrunds mit lärmarmem Belag und/oder Geschwindigkeitsherabsetzung) verglichen. Dabei fällt auf, dass die Vergleiche hauptsächlich auf Streckenabschnitte der Gemeinde Plasselb beschränkt sind. Einzig der vorliegend betroffene Bereich Gousmatte ist aufgeführt, wobei die Tabellenspalten betreffend den Geräuschpegel bei Geschwindigkeitsherabsetzung (sowohl bei gleichzeitiger Erneuerung mit lärmarmem Belag als auch ohne diese) leer sind.

An den beiden Sitzungen der Vorinstanz mit der Kantonspolizei vom 15. Oktober 2020 und 27. Mai 2021 wurde gemäss den zugehörigen Protokollen hauptsächlich die konkrete Höhe der Geschwindigkeitsherabsetzungen auf den einzelnen Streckenabschnitten diskutiert und vorbeurteilt. So hielten die Vorinstanz und die Kantonspolizei z.B. fest, dass zwischen Plasselb und Schwarzsee diverse Herabsetzungen zugelassen werden sollten. Diese würden für eine grössere Kohärenz und eine Verbesserung der Sicherheit auf den betroffenen Sektoren sorgen (vgl. Ziff. 3 des Protokolls zur Sitzung vom 27. Mai 2021). Inhaltliche Auseinandersetzungen oder Abwägungen zu den Herabsetzungen fehlen gänzlich, so über den näheren Grund der diskutierten Massnahmen bzw. die konkreten Sicherheitserwägungen, die Auswirkungen der Massnahmen oder die Prüfung von möglichen anderen, gleich geeigneten und weniger einschneidenden Massnahmen.

In den übermittelten Akten befinden sich abgesehen von diesen Dokumenten ausschliesslich Lage- und Massnahmenpläne der Streckenabschnitte mit Informationen zu einzelnen ortsbezogenen Aspekten, z.B. zur Sichtweite bei Kreuzungen oder der bisherigen Höchstgeschwindigkeit.

5.2. Es ist zuerst zu prüfen, ob die Vorinstanz mit den aktenkundigen Dokumenten die Vorschriften von Art. 108 Abs. 4 SSV resp. Art. 32 Abs. 2 SVG, welche die Erstellung eines Gutachtens vorschreiben, eingehalten hat.

Das A3-Dokument der Vorinstanz äussert sich zwar zur Lärmbelastung in einzelnen von der Verfügung betroffenen Streckenabschnitten. Es werden jedoch keine weiteren Ausführungen, Abklärungen oder Würdigungen darin gemacht. Zudem betrifft das Dokument nahezu ausschliesslich Streckenabschnitte auf dem Gebiet der Gemeinde Plasselb und nicht diejenigen der vorliegend beschwerdeführenden Gemeinde Plaffeien. Hierzu schweigt sich das Dokument wie erwähnt bis auf den Streckenabschnitt Gousmatte aus, wobei das Dokument in der Tabelle auch diesbezüglich grösstenteils leer ist. Mitunter fehlen im Dokument gleichermassen Ausführungen zu anderen Aspekten als dem Lärm, ebenso wie Ausführungen zu den vorgesehenen Geschwindigkeitsherabsetzungen (vgl. E. 5.1 soeben). Insgesamt kann dem A3-Dokument daher aufgrund der Voraussetzungen der Rechtsprechung (E. 4.2) keine Gutachtenqualität i.S.v. Art. 108 Abs. 4 SSV resp. Art. 32 Abs. 3 SVG zugestanden werden.

Das gleiche gilt für die Protokolle der Sitzungen zwischen der Vorinstanz und der Kantonspolizei: Darin werden zwar Aussagen und das Ergebnis einer Beurteilung zu einzelnen Massnahmen festgehalten. Diese Einschätzungen erfolgen jedoch ohne inhaltliche Auseinandersetzung oder Würdigung der Umstände oder der Gründe, die für diese Massnahmen oder das festgehaltene Ergebnis der Beurteilung bei den einzelnen fraglichen Streckenabschnitten sprechen. In der vorliegenden Form (E. 5.1) können diese daher ebenfalls nicht als rechtsgenügliches Gutachten eingestuft werden.

In den Akten befinden sich darüber hinaus auch keine anderen Dokumente, welche die inhaltlichen Anforderungen an ein Gutachten erfüllen würden. Die Vorinstanz beruft sich denn auch gar nicht auf ein Gutachten, weder in der angefochtenen Verfügung noch in ihren Eingaben an das Kantonsgericht. Ebenso wenig können das A3-Dokument und die beiden Protokolle zusammen aufgrund ihres Gesamtbilds in den Akten als ein rechtsgenügliches Gutachten betrachtet werden: Wie aufgezeigt, fehlen darin Ausführungen zu zwingend zu bearbeitenden Themen.

5.3. Wie gesehen kann die Höchstgeschwindigkeit gestützt auf Art. 32 Abs. 3 SVG und Art. 108 Abs. 4 SSV ausserorts nur auf Grund eines Gutachtens herabgesetzt werden. Die Erstellung eines solchen Gutachtens ist vorliegend zwingend; eine gesetzliche Ausnahme wie z.B. für Tempo-30-Zonen besteht nicht (vgl. zum Ganzen bereits den Wortlaut der Bestimmungen; die in E. 4.2 hiervor zitierte Bundesgerichtsrechtsprechung; darüber hinaus den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Schwyz vom 28. November 2017 E. 4.7, *in * EGV-SZ 2017 S. 264-270). Daran ändert auch der von der Vorinstanz eingebrachte Umstand nichts, dass die Höchstgeschwindigkeit auf einzelnen oder allen Streckenabschnitten früher bereits einmal unter Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen reduziert wurde. Gemäss der Rechtsprechung müssen die Voraussetzungen für jede weitere Herabsetzung der (Höchst-)Geschwindigkeit erneut geprüft werden und erfüllt sein (vgl. E. 4.3 hiervor). Damit muss auch ein rechtsgenügliches Gutachten vorliegen. Indem die Vorinstanz vorliegend kein solches erstellte bzw. erstellen liess, hat sie die Vorschriften von Art. 108 Abs. 4 SSV resp. Art. 32 Abs. 3 SVG verletzt.

6.

6.1. Aufgrund der Verletzung von Art. 108 Abs. 2 SSV und Art. 32 Abs. 3 SVG ist die Beschwerde (603 2023 176) im Ergebnis gutzuheissen. Ziff. 1 und 2 der angefochtenen Verfügung vom 27. Oktober 2023 ist hinsichtlich der angefochtenen Verkehrsmassnahmen in den Sektoren Gousmatte, Sahli, Oberschrot, Bifang und Schwarzsee/Rohr (vgl. E. 3.1) aufzuheben.

Soweit die Vorinstanz an der Reduzierung der Höchstgeschwindigkeit in den streitigen Strassenabschnitten festhalten will, ist es an ihr, ein Gutachten resp. ein die Anforderungen von Art. 108 Abs. 4 SSV und Art. 32 Abs. 3 SVG erfüllendes Dokument zu erstellen bzw. erstellen zu lassen, das insbesondere aufzeigt, dass die Massnahmen in der beabsichtigten Art nötig, zweck- und verhältnismässig sind und keine anderen (milderen) Massnahmen vorzuziehen sind. Wie erwähnt, kann dieses Gutachten auch von Fachpersonen einer Verwaltungsstelle erarbeitet und mit anderen Erhebungen im Dossier konkretisiert und ergänzt werden (E. 4.2).

6.2. Eine Nichtigkeit der gesamten Verfügung – mithin also auch bezüglich der nicht angefochtenen Massnahmen – fällt aus Rechtssicherheitsgründen, und weil der Mangel der angefochtenen Verfügung vorliegend nicht offensichtlich ist, ausser Betracht (vgl. zu den Nichtigkeitsvoraussetzungen BGE 139 II 243 E. 11.2; zudem Urteile KG FR 601 2020 162 vom 8. Februar 2021 E. 3; OGer Solothurn STBER.2018.20 vom 29. Januar 2019 E. 2.1.4, jeweils mit Hinweisen).

7.

Mit dem sofortigen Entscheid in der Hauptsache ist das Gesuch der Vorinstanz um Aufhebung der aufschiebenden Wirkung (603 2023 188) als gegenstandslos abzuschreiben.

8.

Es sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 133 VRG), und es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 ff.).

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde (603 2023 176) wird gutgeheissen.

Ziff. 1 und 2 der angefochtenen Verfügung vom 27. Oktober 2023 werden insoweit aufgehoben, als mit ihnen in den Sektoren Gousmatte, Sahli, Oberschrot, Bifang und Schwarzsee/Rohr (vgl. E. 3.1) Verkehrsmassnahmen verfügt werden.

II. Das Gesuch der Vorinstanz um Aufhebung der aufschiebenden Wirkung (603 2023 188) wird als gegenstandslos abgeschrieben.

III. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden.

Freiburg, 11. März 2024/tsc

Die Präsidentin

Der Gerichtsschreiber