603 2023 127
Urteil vom 19. Dezember 2023 III. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsidentin: Dominique Gross Richter: Johannes Frölicher, Stéphanie Colella Gerichtsschreiber-Praktikant: Steve Bangerter
Parteien
A.________, ** Beschwerdeführer** gegen Direktion für Gesundheit und Soziales, ** Vorinstanz**
Gegenstand
Öffentliches Gesundheitswesen Erteilung der Berufsausübungsbewilligung als Apotheker Beschwerde vom 24. August 2023 gegen den Entscheid vom 16. August 2023
Sachverhalt
A. A.________ (Beschwerdeführer) ist französischer Staatsangehöriger und seit dem 26. Juli 2017 im Besitz eines Apothekerdiploms des Hessischen Landesprüfungs- und Untersuchungsamts im Gesundheitswesen. Die Medizinalberufekommission (MEBEKO) hat dieses Diplom am 27. September 2017 anerkannt.
Am 6. Dezember 2018 ersuchte der Beschwerdeführer das Kantonsapothekeramt Bern um Erteilung einer Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung im Kanton Bern. Dieses Gesuch wurde am 4. Januar 2019 abgelehnt. In letzter kantonaler Instanz hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil 100.2019.334U vom 9. März 2020 die hiergegen erhobene Beschwerde des Beschwerdeführers abgewiesen.
B. Am 8. Dezember 2022 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung in unselbständiger eigener fachlicher Verantwortung als Apotheker beim Amt für Gesundheit (GesA).
Er erhob am 21. März 2023 bzw. 11. April 2023 Rechtsverzögerungsbeschwerde bei der Direktion für Gesundheit und Soziales (Vorinstanz). Mit einer weiteren Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 1. Mai 2023 gelangte er an das Kantonsgericht, das diese mit Verfügung vom 5. Mai 2023 zuständigkeitshalber an den Staatsrat übermittelte (603 2023 86). Am 22. Juni 2023 erhob der Beschwerdeführer beim Kantonsgericht Rechtsverzögerungsbeschwerde gegen den Staatsrat.
C. Mit Entscheid vom 16. August 2023 lehnte die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers zur Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung ab, im Wesentlichen mit der Begründung, dass er nicht über die hierfür erforderliche Weiterbildung als Fachapotheker verfüge, und auch gestützt auf die Abkommen zwischen der Schweiz und der EU kein entsprechender Anspruch auf die Bewilligung bestehe. Das Kantonsgericht schrieb daraufhin die Rechtsverzögerungsbeschwerde des Beschwerdeführers vom 22. Juni 2023 als gegenstandslos ab, soweit darauf eingetreten werden konnte (603 2023 113).
D. Gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 16. August 2023 hat der Beschwerdeführer am 23. August 2023 Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Er beantragt insbesondere, die Vorinstanz sei anzuweisen, ihm gestützt auf die Abkommen zwischen der Schweiz mit der EU eine Berufsausübungsbewilligung als Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung zu erteilen. Eventualiter sei sie anzuweisen, ihm eine Bewilligung zur Abrechnung seiner Dienstleistungen bei der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu erteilen bzw. ihm die Ausübung des Berufs als Apotheker unselbständig in eigener fachlicher Verantwortung an maximal 90 Kalendertagen pro Jahr ohne weitere Auflagen zu bewilligen. Subeventualiter sei sie anzuweisen, Personen mit einem eidg. Apothekerdiplom oder einem als gleichwertig anerkannten Abschluss ohne Weiterbildungstitel die Ausübung des Berufs als Apotheker unselbständig in eigener fachlicher Verantwortung an maximal 90 Kalendertagen pro Jahr ohne weitere Auflagen zu bewilligen, bzw. Apothekern ohne Weiterbildungstitel aber mit einer Berufsausübungsbewilligung diese Tätigkeit unter bestimmten Auflagen zu bewilligen.
E. Am 15. September 2023 beantragt der Beschwerdeführer beim Kantonsgericht verschiedene statistische Beweiserhebungen. Namentlich sei von der Vorinstanz offenzulegen bzw. zu bezeugen, wie viele Apotheker über eine aktive Berufsausübungsbewilligung im Kanton Freiburg verfügen, wie viele der im Kanton Freiburg bewilligten Apotheker einen anerkannten eidgenössischen Weiterbildungstitel verfügen bzw. wie viele Absolventen des eidgenössischen Diploms in Pharmazie im Kanton Freiburg eine Bewilligung zu einer Berufsausübung unter Aufsicht gehabt hätten.
F. Die Vorinstanz beantragt am 16. Oktober 2023 die Abweisung der Beschwerde.
G. Mit Schreiben vom 18. November 2023 nimmt der Beschwerdeführer nochmals unaufgefordert Stellung.
H. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 2 Bst. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1] i.V.m. Art. 127 i des kantonalen Gesundheitsgesetzes vom 16. November 1999 [GesG; SGF 821.0.1]). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG) und der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet (Art. 128 VRG).
Auf die Beschwerde ist vorbehältlich der nachstehenden Erwägungen einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).
3.
3.1. Die Ausübung eines universitären Medizinalberufs in eigener fachlicher Verantwortung bedarf einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird (Art. 34 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe [MedBG; SR 811.11]). Unter den Begriff der universitären Medizinalberufe fallen unter anderem Apotheker (Art. 2 Abs. 1 Bst. d MedBG). Die Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung wird erteilt, wenn der Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt, vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet und über die notwendigen Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons verfügt, für den die Bewilligung beantragt wird (Art. 36 Abs. 1 MedBG). Apotheker, die in eigener fachlicher Verantwortung tätig sind, benötigen seit dem 1. Januar 2018 zusätzlich einen eidgenössischen Weiterbildungstitel als Fachapotheker (Art. 36 Abs. 2 MedBG). Einen solchen Titel erhält, wer eine Weiterbildung in Spital- oder Offizinpharmazie absolviert (Art. 5 Abs. 2 MedBG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. e und Anhang 3 a der Verordnung vom 27. Juni 2007 über Diplome, Ausbildung, Weiterbildung und Berufsausübung in den universitären Medizinalberufen [MedBV; SR 811.112.0]).
Der Ausdruck "in eigener fachlicher Verantwortung" wurde mit der Revision des MedBG, die am 1. Januar 2018 in Kraft getreten ist, eingeführt und ersetzt den früher im Gesetz verwendeten Begriff der "selbständigen Ausübung". Eine entsprechende Tätigkeit "in eigener fachlicher Verantwortung" meint eine Tätigkeit, die nicht weisungsgebunden ist. So fallen nicht nur selbständige Apotheker unter das Weiterbildungserfordernis, sondern auch unselbständige, d.h. solche, die zur Führung einer Apotheke angestellt sind (Botschaft des Bundesrats zur Änderung des MedBG, BBl 2013 S. 6205 ff., S. 6209 f., 6213). Das MedBG regelt demnach seit der Revision die Erwerbstätigkeit aller Personen, die ihren Beruf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, ohne zwischen der selbständigen und der unselbständigen Ausübung des Berufs zu differenzieren (Botschaft des Bundesrats zur Änderung des MedBG, BBl 2013 S. 6209 f.). Folglich ist nurmehr relevant, ob der Beruf in eigener fachlicher Verantwortung oder aber unter Aufsicht ausgeübt wird.
3.2. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen nicht im Besitz des erforderlichen Weiterbildungstitels für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung unter eigener fachlicher Verantwortung. Die Vorinstanz hat damit zu Recht geschlossen, dass diese nach Bundesrecht nicht erteilt werden könne; so ist es doch der Vorinstanz nicht erlaubt, über den klaren Gesetzeswortlaut von Art. 36 Abs. 2 MedBG hinaus eine Berufsausübungsbewilligung für die eigenverantwortliche Arbeit als Apotheker zu erteilen. Diese ist als rechtsanwendende Behörde an die Gesetze gebunden (vgl. hierzu das Urteil BGer 6B_1489/2022 vom 02. August 2023 E. 4.3 in Bezug auf Gerichte).
4.
Der Beschwerdeführer macht indes geltend, ihm sei gestützt auf Art. 4 Abs. 1 sowie Art. 45 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (Amtsblatt der Europäischen Union L 255 vom 30. September 2005 S. 22 ff.; nachfolgend: RL 2005/36/EG) und die Abkommen zwischen der Schweiz und der EU eine Berufsausübungsbewilligung als Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung zu erteilen. Eventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, ihm die Ausübung des Berufs als Apotheker unselbständig in eigener fachlicher Verantwortung an maximal 90 Kalendertagen pro Jahr ohne weitere Auflagen zu erteilen.
4.1. Sofern es sich – wie beim Beschwerdeführer – um ein ausländisches Diplom aus dem EU-Raum handelt und eine Berufsausübung auf Schweizer Territorium in Frage steht, ist neben den genuin innerstaatlichen Regelungen das Abkommen über die Freizügigkeit zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits, welches am 21. Juni 1999 abgeschlossen wurde (FZA; SR 0.142.112.681), massgebend. Ziel dieses Abkommens ist es, den Staatsangehörigen der EU und der Schweiz ein Recht auf Einreise, Aufenthalt und Zugang zu einer unselbständigen Erwerbstätigkeit und Niederlassung als Selbständige einzuräumen (Art. 1 Bst. a FZA). Hierzu treffen die Vertragsparteien die erforderlichen Massnahmen gemäss Anhang III zur gegenseitigen Anerkennung von Diplomen, Zeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen und zur Koordinierung ihrer diesbezüglichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften über den Zugang zu unselbstständigen und selbstständigen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von Dienstleistungen (Art. 9 FZA).
Die Schweiz hat sich in Anhang III des FZA verpflichtet, Diplome, Zeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise gemäss den dort genannten Rechtsakten der EU anzuerkennen (Ziff. 1 Anhang III FZA). Zu diesen Rechtsakten gehört auch die RL 2005/36/EG (Art. 2 des Beschlusses Nr. 2/2011 vom 30. September 2011 des gemischten Ausschusses EU-Schweiz, der mit Art. 14 des Abkommens eingesetzt wurde, über die Änderung von Anhang III [Gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen], AS 2011 S. 4859 ff.; siehe auch Urteil VGer BE 100.2019.334U vom 9. März 2020 E. 3.2).
4.2. Art. 4 RL 2005/36/EG ermöglicht die Anerkennung von Berufsqualifikationen durch den Aufnahmestaat der begünstigten Person, damit diese dort denselben Beruf wie denjenigen, für den sie in ihrem Herkunftsstaat qualifiziert ist, aufnehmen und diesen unter denselben Voraussetzungen wie Inländer ausüben kann (siehe auch Urteil VGer BE 100.2019.334U vom 9. März 2020 E. 3.2).
Mit der Anerkennung des Diploms des Beschwerdeführers am 27. September 2017 durch die MEBEKO ist der Beschwerdeführer in Bezug auf die Aufnahme und die Ausübung der beruflichen Tätigkeit im Hoheitsgebiet der Schweiz einem Inländer mit eidgenössischem Apothekerdiplom gleichgestellt; auch (allein) ein eidgenössisches Diplom in Pharmazie berechtigt seinen Inhaber nicht dazu, als Apotheker in der Offizin in eigener fachlicher Verantwortung tätig zu sein. Vielmehr wird hierfür eine Berufsausübungsbewilligung benötigt, die zwingend einen Weiterbildungstitel gemäss Art. 36 Abs. 2 MedBG voraussetzt (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 Bst. e i.V.m. Anhang 3a MedBV und sogleich).
4.3. Eine Person mit einem anerkannten Ausbildungsnachweis als Apotheker hat nach Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG ein Anrecht auf eine Minimaltätigkeit im Aufnahmestaat. Dieses sogenannte Mindesttätigkeitsfeld muss Inhabern eines Ausbildungsnachweises grundsätzlich in allen Vertragsstaaten zugänglich sein. Für einen Apotheker beinhaltet dies gemäss Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG die Herstellung der Darreichungsform von Arzneimitteln (Bst. a), die Herstellung und Prüfung von Arzneimitteln (Bst. b), die Arzneimittelprüfung in einem Laboratorium für die Prüfung von Arzneimitteln (Bst. c), die Lagerung, Qualitätserhaltung und Abgabe von Arzneimitteln auf der Grosshandelsstufe (Bst. d), die Herstellung, Prüfung, Lagerung und Abgabe von Arzneimitteln in der Öffentlichkeit zugänglichen Apotheken (Bst. e), die Herstellung, Prüfung, Lagerung und Abgabe von Arzneimitteln in Krankenhausapotheken (Bst. f) sowie die Information und Beratung über Arzneimittel (Bst. g). Den Vertragsstaaten steht es jedoch frei, die Aufnahme von weitergehenden Tätigkeiten an zusätzliche Ausbildungsanforderungen zu knüpfen. Es ist durch Auslegung zu ermitteln, ob Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG die Tätigkeit in der Offizin unter eigener fachlicher Verantwortung umfasst oder ob dem FZA bereits Genüge getan ist, wenn der Beschwerdeführer unter fachlicher Aufsicht Zugang zum Mindesttätigkeitsfeld erhält.
Bei der Prüfung, ob die Ausübung des Apothekerberufs in eigener fachlicher Verantwortung zu besagtem Mindesttätigkeitsfeld gehört, ist für die Auslegung des FZA und damit auch der RL 2005/36/EG die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens (also vor dem 21. Juni 1999) massgebend (Art. 16 Abs. 2 FZA); später ergangene Urteile sind bei der Auslegung aber ebenfalls zu berücksichtigen. Das Bundesgericht weicht für die Auslegung abkommensrelevanter unionsrechtlicher Bestimmungen von Urteilen des EuGH nur bei Vorliegen triftiger Gründe ab (BGE 142 II 35 E. 3.1; 140 II 112 E. 3.2, je mit Hinweisen; siehe hierzu auch Urteil VGer BE 100.2019.334U vom 9. März 2020 E. 3.4).
Gemäss der Rechtsprechung des EuGH regelt die RL 2005/36/EG nicht den Kreis der Personen, die zum Betrieb einer Apotheke berechtigt sind; diese lässt den Erlass von Vorschriften zur Organisation öffentlicher Apotheken unberührt (vgl. Urteil EuGH C-171/07 und C-172/07 vom 19. Mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes u.a., N. 18, 20; C-531/06 vom 19. Mai 2009, Kommission gegen Italien, N. 35, 37). Bedingungen hinsichtlich der Organisation und der Leitung von Apotheken sind damit zulässig, solange sie objektiv gerechtfertigt und verhältnismässig sind (vgl. Urteil VGer BE 100.2021.81 vom 20. April 2022 E. 4.5; Erwägungsgrund 3 RL 2005/36/EG). Eine Regelung, die die Tätigkeit als Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung an einen Weiterbildungstitel knüpft, kann durch einen Vertragsstaat als derartige Bedingungen etabliert werden, ermöglicht die Bewilligung zur Berufsausübung unter eigener fachlicher Verantwortung doch insbesondere die Führung einer öffentlichen Apotheke, sei es in einem Angestelltenverhältnis oder als selbständig erwerbstätige Person (vgl. Urteil VGer BE 100.2021.81U vom 20. April 2022 E. 4.5; Botschaft MedBG 2013 S. 6209 f.). Unter den vom Gemeinschaftsrecht geschützten Gütern und Interessen nimmt die Gesundheit und das Leben von Menschen zudem den höchsten Rang ein; aus diesem Grund ist es Sache der einzelnen Staaten, zu bestimmen, auf welchem Niveau sie den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gewährleisten wollen und wie dieses Niveau erreicht werden soll. Da sich dieses Niveau von einem Staat zum anderen unterscheiden kann, ist ihnen ein Wertungsspielraum zuzuerkennen (vgl. Urteile EuGH C‑322/01 vom 11. Dezember 2003, Deutscher Apothekerverband, N. 103; C‑141/07 vom 11. September 2008, Kommission gegen Deutschland, N. 51).
4.4. Damit ist darauf zu schliessen, dass die Betätigung in der Offizin in eigener fachlicher Verantwortung nicht zum Mindesttätigkeitsfeld nach Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG zählt und Einschränkungen durch die Vertragsstaaten grundsätzlich bestehen dürfen (vgl. hierzu auch das Urteil VGer BE 100.2021.81U vom 20. April 2022 E. 4.4 mit weiteren Hinweisen).
5.
Der Beschwerdeführer rügt, dass er im Vergleich zu Apothekern, die vor dem Inkrafttreten der Teilrevision des MedBG am 1. Januar 2018 bereits als Apotheker praktizieren konnten, diskriminiert werde.
5.1. Nach Art. 2 FZA dürfen die Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die sich rechtmässig im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten, bei der Anwendung des FZA gemäss den Anhängen I, II und III nicht aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden. Das Gleichbehandlungsgebot verbietet nach der bei der Auslegung des FZA zu berücksichtigenden Rechtsprechung des EuGH sowohl unmittelbare (offene) Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit als auch alle mittelbaren (verdeckten) Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale zum Ergebnis einer unterschiedlichen Behandlung je nach Staatszugehörigkeit führen würden (vgl. BGE 140 II 167 E. 4.1 ff.; 140 II 112 E. 3.2.1; 136 II 241 E. 13.1; 131 V 209 E. 6.2).
Das teilrevidierte MedBG enthält explizite Übergangsbestimmungen für Inhaber eines eidgenössischen Apothekerdiploms, die vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung per 1. Januar 2018 im Besitz einer kantonalen Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung waren. Gemäss Art. 65 Abs. 1bis MedBG ist deren Tätigkeit als Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung und die Ausübung ihres Berufes in der ganzen Schweiz auch ohne Weiterbildungstitel zulässig. Hierbei handelt es sich um eine Regelung der Besitzstandgarantie für Apotheker, denen es altrechtlich erlaubt war, selbständig in eigener fachlicher Verantwortung tätig zu sein und die eine entsprechende kantonale Bewilligung besassen. Die Übergangsregelung differenziert nicht zwischen der Staatsangehörigkeit, sondern danach, ob bereits vor der Teilrevision des MedBG eine kantonale Berufsausübungsbewilligung bestanden hat. Demnach ist die Bestimmung nicht direkt diskriminierend (vgl. auch Urteil VGer BE 100.2019.334U vom 9. März 2020 E. 4.3).
Der Beschwerdeführer ist bis dato unbestrittenermassen noch nie im Besitz einer kantonalen Bewilligung für die Ausübung des Apothekerberufs in eigener fachlicher Verantwortung gewesen. Damit ist die Anwendung einer Übergangsregelung, die auf Personen abzielt, welche im Besitz einer kantonalen Berufsausübungsbewilligung waren, grundsätzlich ausgeschlossen.
5.2. Eine Bestimmung kann indirekt diskriminierend sein, wenn sie ihrer Natur nach geeignet ist, die Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten stärker zu beeinträchtigen als die eigenen Bürger, und wenn folglich die Gefahr besteht, dass insbesondere die Ersteren benachteiligt werden (vgl. Urteil BGer 9C_760/2018 vom 17. Juli 2019 E. 6.1.3). Eine Norm ist nicht als indirekt diskriminierend zu betrachten, wenn die in Frage stehende Bestimmung objektiv gerechtfertigt und in Bezug auf das anvisierte Ziel verhältnismässig ist (vgl. Urteil BGer 9C_760/2018 vom 17. Juli 2019 E. 6.1.3).
Eine indirekte Diskriminierung von ausländischen Staatsangehörigen durch die Einführung eines Weiterbildungsobligatoriums ist nicht ersichtlich; auch wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung für Personen, die nach dem 1. Januar 2018 in eigener fachlicher Verantwortung tätig sein wollen, strenger sein mögen, ist diese restriktivere Handhabung objektiv gerechtfertigt. Wie der Beschwerdeführer richtig feststellt, sind in Anbetracht der Übergangsbestimmung in Art. 65 Abs. 1bis MedBG weiterhin Apotheker ohne Weiterbildungstitel in eigener fachlicher Verantwortung tätig. Dennoch ist die bundesrechtliche Pflicht zum Erwerb eines Weiterbildungstitels für Apotheker, die in eigener fachlicher Verantwortung tätig sein wollen, ein geeignetes Mittel, um die Fachkompetenz von Apothekern zu gewährleisten. So steht doch das Weiterbildungsobligatorium in Zusammenhang mit der Änderung von Art. 24 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21; verabschiedet am 18. März 2016, AS 2017 S. 2745), welche Apothekern erweiterte Kompetenzen zur Abgabe verschreibungspflichtiger Arzneimittel auch ohne ärztliche Verschreibung gewährte. Die Weiterbildungspflicht wurde namentlich aufgrund von Entwicklungen in der Grundausbildung sowie der erweiterten Tätigkeiten mit grösserer Verantwortung von Apothekern eingeführt. Dabei geht es um die Gewährleistung einer qualitativ hochstehenden pharmazeutischen Beratung und Versorgung sowie der Patientensicherheit und damit um den Schutz der öffentlichen Gesundheit. Gerade bei der Abgabe rezeptpflichtiger Medikamente ohne ärztliche Verschreibung sind erhöhte Anforderungen an die Apotheker zu stellen. Die in der Offizin tätigen Apotheker sollen auch in einem gewissen Rahmen zur Entlastung der Ärzte beitragen können, die ihrerseits eine obligatorische Weiterbildung absolvieren müssen, um in eigener fachlicher Verantwortung tätig zu sein (vgl. Art. 36 Abs. 2 MedBG). Die Kundschaft muss darauf vertrauen können, dass nur Personen zur Abgabe verschreibungspflichtiger Medikamente berechtigt sind, die über fundierte und vertiefte pharmakologische Kenntnisse verfügen und Gewähr für eine korrekte und gefahrlose medizinische Behandlung und Versorgung bieten. Die Änderung von Art. 36 Abs. 2 MedBG stützt sich folglich auf gewichtige öffentliche Interessen, die das neue Erfordernis für eine Tätigkeit als Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung objektiv rechtfertigen (vgl. hierzu das Urteil VGer BE 100.21.81U vom 20. April 2022 E 5.3.1 f., mit weiteren Hinweisen).
Die Weiterbildungspflicht für die Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung hat nicht zur Folge, dass der Beschwerdeführer nicht als Apotheker arbeiten kann. Er kann den Beruf unter der Aufsicht eines Apothekers mit Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung dennoch ausüben. Die Tätigkeitsmöglichkeiten sind hierbei ein Stück weit eingeschränkt; der Beschwerdeführer wird dadurch aber nicht härter getroffen als (ausländische und schweizerische) Berufskollegen in einer vergleichbaren Situation. Nach dem Gesagten ist die Weiterbildungspflicht nicht unverhältnismässig und eine indirekte Diskriminierung fällt damit ausser Betracht.
6.
Im Ergebnis hat die Vorinstanz damit dem Beschwerdeführer (auch) unter dem Blickwinkel der freizügigkeitsrechtlichen Bestimmungen die Berufsausübungsbewilligung unter eigener fachlicher Verantwortung zu Recht verweigert.
Folglich ist auch der Eventualantrag des Beschwerdeführers auf die Bewilligung zur Abrechnung seiner Dienstleistungen bei der obligatorischen Krankenpflegeversicherung abzuweisen, da doch für die Abrechnung nur (ausländische und schweizerische) Apotheker zugelassen werden, die über eine kantonale Bewilligung zur Berufsausübung unter eigener fachlicher Verantwortung nach Art. 34 MedBG verfügen (Art. 40 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung [KVV; SR 832.102]).
7.
Eventualiter beantragt der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde, dass ihm analog zu den Bestimmungen von Art. 35 Abs. 2 MedBG sowie gestützt auf Art. 5 FZA genehmigt werde, als Dienstleistungserbringer seinen Beruf ohne Bewilligung und über ein vereinfachtes Meldesystem in eigener fachlicher Verantwortung an bis zu 90 Kalendertagen pro Jahr auszuüben, unter der Einschränkung, dass er dabei rechtlich als ein ausserhalb der Schweiz niedergelassener Apotheker auftreten müsse.
7.1. Gemäss Art. 35 Abs. 2 MedBG dürfen Inhaber einer kantonalen Bewilligung ihren Medizinalberuf während längstens 90 Tagen pro Kalenderjahr in einem anderen Kanton in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, ohne eine Bewilligung dieses Kantons einzuholen. Einschränkungen und Auflagen ihrer Bewilligung gelten auch für diese Tätigkeit. Diese Personen müssen sich bei der zuständigen kantonalen Stelle melden. Diese trägt die Meldung ins Register ein.
7.2. Da der Beschwerdeführer nicht im Besitz einer kantonalen Berufsausübungsbewilligung ist, ist bereits die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zu Recht nicht auf den Antrag eingetreten bzw. hat diesen sinngemäss abgewiesen. In Bezug auf Art. 5 FZA ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass er sich nicht auf diese Bestimmung berufen kann, da er nicht im Ausland wohnhaft ist. Demnach handelt es sich beim Beschwerdeführer nicht um einen Dienstleistungserbringer im Sinne des FZA. Der Antrag ist damit abzuweisen, soweit darauf überhaupt einzutreten ist.
8.
Der Beschwerdeführer beantragt im Sinne eines weiteren Eventualantrags die Erteilung einer Bewilligung zur Berufsausübung unter Aufsicht, ohne dass ihm die Begrenzung der Zeiträume oder die Teilnahme an der Weiterbildung in Offizinpharmazie auferlegt werden.
8.1. Der Beschwerdeführer – bzw. eine hierfür verantwortliche Gesundheitsfachperson – hat bis zum Urteilszeitpunkt soweit ersichtlich kein Gesuch für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung unter Aufsicht an die zuständige Behörde eingereicht. Derzeit ist zudem – wie die Vorinstanz zutreffend festhält – kein bevorstehendes Anstellungsverhältnis mit einem Apotheker, welcher in eigener fachlicher Verantwortung tätig ist, ersichtlich. Die Vorinstanz ist in ihrem Entscheid vom 16. August 2023 demnach zu Recht nicht auf den Antrag eingetreten.
8.2. Damit erübrigt sich auch die Prüfung, ob – wie dies vom Beschwerdeführer behauptet wird – ein Verstoss gegen die Wirtschafsfreiheit nach Art. 27 BV vorliege, da die Bewilligung zur Berufsausübung unter Aufsicht zeitlich beschränkt sei und überdies für jede Apotheke, in der er arbeiten wolle, neu einzuholen sei. Der guten Ordnung halber ist der Beschwerdeführer dennoch darauf hinzuweisen, dass eine Bewilligung für die Berufsausübung unter Aufsicht per se keiner zeitlichen Einschränkung unterliegt. Die zeitlichen Beschränkungen, die aus dem Rundschreiben des GesA vom 24. Januar 2018 hervorgehen, beziehen sich allesamt auf die Berufsausübung unter Aufsicht, ohne dass die Aufsichtsperson anwesend ist.
9.
Der Beschwerdeführer beantragt weiter, die Vorinstanz sei anzuweisen, Personen mit einem eidgenössischem Apothekerdiplom oder einem als gleichwertig anerkannten Abschluss ohne Weiterbildungstitel die Ausübung des Berufs als Apotheker unselbständig in eigener fachlicher Verantwortung an maximal 90 Kalendertagen pro Jahr ohne weitere Auflagen zu bewilligen, bzw. ihnen die Berufsausübungsbewilligung unter bestimmten Auflagen zu erteilen.
Es ist nicht erkennbar, dass der Beschwerdeführer hinsichtlich dieser Anträge zugunsten von Drittpersonen ein Beschwerdeinteresse aufweisen würde, und dies wird von ihm auch nicht behauptet (Art. 76 Bst. a VRG). Zudem ist es nicht die Aufgabe des Kantonsgerichts, in allgemeiner Weise Auflagen oder neue Bewilligungsarten für sämtliche schweizweit tätigen Apotheker einzuführen; das Gericht prüft lediglich die anwendbaren Rechtsnormen in einem durch Verfügung geregelten Einzelfall. Auf diese Anträge ist daher nicht einzutreten.
10.
In verfahrensmässiger Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 15. September 2023 die Erhebung von diversen statistischen Beweisen, mit denen im Wesentlichen belegt werden soll, dass die Mehrheit der in eigener fachlicher Verantwortung tätigen Apotheker über keinen anerkannten Weiterbildungstitel verfügen. Wie die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 16. Oktober 2023 erklärt, wird dies nicht bestritten; mit Blick auf die oben erörterten Rechtsfragen sind die Anträge indes nicht relevant und daher abzuweisen, da sie am Ergebnis der rechtlichen Überprüfung nichts zu ändern vermögen (antizipierte Beweiswürdigung; BGE 134 I 140 E. 5.3; siehe auch BGE 131 I 153 E. 3).
11.
Die Beschwerde erweist sich im Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Gerichtskosten, die auf CHF 2'500.- festgelegt werden, sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen (Art. 131 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]).
Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 und 139 VRG).
(Dispositiv auf der nächsten Seite)
Der Hof erkennt:
I. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
II. Die Gerichtskosten werden auf CHF 2'500.- festgelegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
III. Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 19. Dezember 2023/dgr/sba
Die Präsidentin
Der Gerichtsschreiber-Praktikant