603 2022 18 - Urteil des III. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

603 2022 18

Urteil vom 27. Dezember 2022 III. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung

Präsidentin: Anne-Sophie Peyraud Richter: Marianne Jungo, Yann Hofmann Gerichtsschreiber: Mischa Poffet

Parteien

A.________, ** Beschwerdeführerin,vertreten durch Rechtsanwalt Joachim Lerf gegen Direktion für Gesundheit und Soziales, ** Vorinstanz

Gegenstand

Sozialrecht – Professionelle Pflegefamilie, Subventionierung Beschwerde vom 10. Februar 2022 gegen den Entscheid vom 6. Januar 2022

Sachverhalt

A. A.________ (Beschwerdeführerin) leitete bis Ende Juni 2019 die mit Entscheid vom 25. September 2006 rückwirkend per 1. Juli 2004 als professionelle Pflegefamilie anerkannte "B.________" in C.________. Im Juli 2019 ging die Beschwerdeführerin in Pension. Seit dem 1. August 2019 ist die B.________ als Aussenwohngruppe der Stiftung D.________ angegliedert, die in E.________ ein Kinderheim betreibt.

B. Am 26. März 2021 gelangte die Beschwerdeführerin an das Sozialvorsorgeamt (SVA) und machte namentlich geltend, sie warte nach wie vor auf die Abrechnungen für die Jahre 2018 und 2019. Sie benötige diese, um den definitiven Geschäftsabschluss für die B.________ durchzuführen.

In seinem Schreiben vom 7. April 2021 teilte das SVA der Beschwerdeführerin mit, gemäss Schreiben vom 29. März 2018 der Direktion für Gesundheit und Soziales (GSD; Vorinstanz) an das Unterstützungskomitee F.________ sei ab dem 1. Januar 2018 eine Tagespauschale von CHF 187.- für acht Pflegeplätze garantiert worden. Für die Jahre 2018 und 2019 würden somit keine Schlussabrechnungen erstellt. Die betreffende Passage des Schreibens der Vorinstanz vom 29. März 2018 lautet wie folgt (ohne Hervorhebungen):

"Solange für die heute in C.________ lebenden Kinder und Jugendlichen keine neuen Platzierungsmöglichkeiten gefunden werden können, sind wir grundsätzlich bereit, während einer auf maximal 2 bis 3 Jahre begrenzten Zeit (höchstens aber bis August 2020) für die Weiterführung der B.________ die gleichen finanziellen Leistungen gelten zu lassen, wie sie für das Jahr 2017 budgetiert wurden. So können der Grossfamilie rückwirkend auf den 1. Januar 2018 für 8 Pflegeplätze (auch wenn nicht alle besetzt sind) die gleichen Tagespauschalen garantiert werden, wie sie im Jahre 2017 budgetiert wurden (ohne Indexierung und Anpassung der Lohnstufen)."

Mit Schreiben vom 25. April 2021 beharrte die Beschwerdeführerin darauf, dass auch für die Jahre 2018 und 2019 nach effektivem Aufwand abzurechnen sei.

C. Mit Schreiben vom 5. Juli 2021 ersuchte die Beschwerdeführerin das SVA um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Hierauf antwortete das SVA mit Schreiben vom 31. August 2021 und hielt im Wesentlichen an seiner Position fest. Es schloss sein Schreiben mit folgenden Zeilen:

"In Anbetracht der Tatsache, dass die letzten Zahlungen bereits vor zwei Jahren zu den bekannten Konditionen erfolgt sind, schlagen wir vor, dass wir bei den erfolgten Entschädigungen verbleiben."

D. Die Beschwerdeführerin, die dieses Schreiben als Entscheid qualifizierte, erhob hiergegen am 29. September 2021 Beschwerde an die GSD. Diese trat mit Entscheid vom 6. Januar 2022 auf die Beschwerde ein und wies sie ab.

E. Gegen diesen Entscheid erhebt die Beschwerdeführerin am 10. Februar 2022 Beschwerde an das Kantonsgericht Freiburg. Sie beantragt, der Entscheid der Vorinstanz sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben und das SVA sei zu verpflichten, die Schlussabrechnung der B.________ für die Jahre 2018 und 2019 zu erstellen und den daraus resultierenden Saldo der Beschwerdeführerin zuzüglich Zins zu 5 % seit 1. Januar 2020 zu bezahlen.

In ihren Bemerkungen vom 10. Mai 2022 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde.

Ein zweiter Schriftenwechsel wurde nicht durchgeführt.

F. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Ob es sich beim Schreiben des SVA vom 31. August 2021 um einen Entscheid handelte bzw. die Beschwerde vom 29. September 2021 von der Vorinstanz nicht als Rechtsverweigerungsbeschwerde hätte an die Hand genommen werden müssen, kann letztlich offenbleiben, da mit dem Entscheid der Vorinstanz vom 6. Januar 2022 ein zulässiges Anfechtungsobjekt vorliegt. Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG) und der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).

3.

Streitig und zu prüfen ist die Subventionierung einer professionellen Pflegefamilie.

3.1. Bis zum 31. Dezember 2018 war die professionelle Pflegefamilien im damaligen kantonalen Gesetz vom 20. Mai 1986 für Hilfe an Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare geregelt. Besagtes Gesetz galt nach Art. 1 für die Sonderheime für Behinderte und Schwererziehbare und für die Institutionen, die Minderjährige für erzieherische Massnahmen beherbergen, sowie für die professionellen Pflegefamilien. Als Sonderheim qualifizierte gemäss Art. 2 eine Institution, die dank ihrer zweckmässigen Organisation und Struktur in der Lage war, Behinderten, Schwererziehbaren oder für erzieherische Massnahmen Beherbergten Erziehung, Unterricht, berufliche Ausbildung oder eine ihrem allgemeinen Zustand angepasste Beschäftigung und, bei Bedarf, geeignete Unterkunft zu gewährleisten. Weder für die Institutionen, die Minderjährige für erzieherische Massnahmen beherbergen noch für die professionellen Pflegefamilien enthielt das Gesetz von 1986 genauere Bestimmungen.

Gemäss Art. 7 Abs. 1 des alten Gesetzes gewährleisteten Kanton und Gemeinden an die Betriebskosten der Sonderheime einen Beitrag, indem sie den Betriebskostenüberschuss übernahmen; dessen Berechnungsweise war in der Ausführungsverordnung geregelt (Abs. 2). Der Beitrag der öffentlichen Hand an die Sonderheime unterlag in Art. 10 einer Reihe von Bedingungen; u.a. musste die Institution anerkannt sein (lit. a), jedes Jahr Jahresvoranschlag und Jahresrechnung der Direktion zur Genehmigung unterbreiten (lit. b) und im Besitz einer von der Direktion erteilten Betriebsbewilligung sein (lit. c). Um anerkannt werden zu können, musste die Institution nach Art. 11 Abs. 1 einem Bedarf entsprechen und die Bedingungen der Bundesgesetzgebung für den Anspruch auf den Beitrag erfüllen, auf den sie gesetzlich Anrecht hat. Die Direktion ist die zuständige Behörde für die Anerkennung bzw. den Anerkennungsentzug (Abs. 2); das Anerkennungsverfahren ist in der Ausführungsverordnung geregelt (Abs. 3).

3.2. Am 1. Januar 2019 trat das kantonale Gesetz vom 16. November 2017 über die sonder- und sozialpädagogischen Institutionen und die professionellen Pflegefamilien (SIPG; SGF 834.1.2) in Kraft. Art. 1 Abs. 1 SIPG sieht vor, dass mit dem Gesetz die Angemessenheit und Qualität der von den sonder- und sozialpädagogischen Institutionen und professionellen Pflegefamilien angebotenen Leistungen sichergestellt werden sollen. Zu diesem Zweck werden mit ihm die Bedingungen, zu denen die Leistungen der Institutionen angeboten werden können, festgesetzt, die Beziehungen zwischen dem Staat und den Institutionen sowie den professionellen Pflegefamilien festgelegt und die Bedingungen für die Finanzierung der Leistungen von Institutionen und professionellen Pflegefamilien durch die öffentliche Hand bestimmt (Abs. 2 lit. a-c).

Seit 1. Januar 2019 ist die professionelle Pflegefamilie gesetzlich definiert. Als eine solche gelten nach Art. 25 Abs. 1 SIPG Familien, die Minderjährige oder junge Erwachsene bis zum Alter von 25 Jahren, die aufgrund einer Schutzmassnahme eine Unterbringung ausserhalb des Familienumfelds brauchen, aufnehmen (lit. a) und in denen eine Person des betreuenden Elternpaars über eine Ausbildung im sozialpädagogischen Bereich oder über eine gleichwertige Berufsausbildung verfügt (lit. b). Eine professionelle Pflegefamilie kann nicht mehr als fünf Minderjährige oder junge Erwachsene aufnehmen (Art. 25 Abs. 2 SIPG).

Wie unter dem alten Recht sieht auch das SIPG in Art. 7 Abs. 1 eine staatliche Subventionierung des anerkannten Betriebsdefizits vor. Die Subventionen der öffentlichen Hand und die Modalitäten für ihre Gewährung werden jährlich in einem Leistungsvertrag festgehalten (Art. 7 Abs. 4 SIPG); vorbehalten bleiben interkantonale Vereinbarungen (Abs. 5). Nach wie vor hängen gemäss Art. 6 Abs. 1 SIPG die Beitragsleistungen der öffentlichen Hand vom Vorliegen der Betriebsbewilligung (Art. 5 SIPG) und Anerkennung durch den Kanton (Art. 6 Abs. 2 SIPG) ab. Die Vorschriften über die Subventionierung gelten sinngemäss auch für die anerkannten professionellen Pflegefamilien (Art. 27 SIPG).

3.3. Das kantonale Ausführungsreglement vom 1. Dezember 1987 zum Gesetz für Hilfe an Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare war bis zum 31. Dezember 2019 in Kraft. Es beinhaltete in Art. 5‑10 detaillierte Vorschriften zur Berechnung und Vergütung des Betriebskostenüberschusses. Gemäss Art. 6 Abs. 2 mussten die Aufwandposten nach Abs. 1 der Bestimmung im Budget vorgesehen oder im Verlauf des Jahres von der Direktion genehmigt worden sein. Der definitive Betrag des berücksichtigten Aufwandüberschusses wurde aufgrund des Jahresabschlusses festgelegt (Art. 10 Abs. 1). Im Verlauf des Jahres wurden bis zu 80 % des budgetierten und von der Direktion genehmigten Aufwandüberschusses bezahlt (Art. 10 Abs. 2).

Das neue kantonale Reglement vom 16. Dezember 2019 über die sonder- und sozialpädagogischen Institutionen und die professionellen Pflegefamilien (SIPR; SGF 834.1.21) trat am 1. Januar 2020 – also ein Jahr nach dem SIPG – in Kraft. Mit Bezug auf das staatlich anerkannte Betriebsdefizit gemäss Art. 7 SIPG sieht es in Art. 21 Abs. 1 vor, dass sich dieses aus der Differenz zwischen dem von der zuständigen Direktion berücksichtigten Betriebsaufwand und -ertrag ergibt. Aufwand und Ertrag werden in Übereinstimmung mit dem von den zuständigen Direktionen gemeinsam vereinbarten Kontenrahmen festgesetzt (Art. 21 Abs. 2 SIPR). Art. 21 Abs. 3-5 SIPR entsprechen Art. 6 Abs. 2 sowie Art. 10 Abs. 1 des Ausführungsreglements von 1986. Art. 22 f. SIPR listet wie die altrechtlichen Art. 6 ff. die anrechenbaren Aufwand- und Ertragsposten auf, wobei diese leicht angepasst wurden. Betreffend Subventionierung von professionellen Pflegefamilien sieht Art. 53 SIPR vor, dass das vom Staat anerkannte Betriebsdefizit auf Grundlage einer für jeden anerkannten Betreuungsplatz berechnete Tagespauschale übernommen wird.

4.

Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin als Leiterin der B.________ jeweils ein jährliches Referenzbudget vom SVA erhalten hat, das die voraussichtlichen Kosten des betreffenden Jahres aufführte. Im Verlauf des Jahres wurden der Beschwerdeführerin Subventionen in der Form von Anzahlungen geleistet. Zu Beginn des darauffolgenden Jahres erstellte die Beschwerdeführerin die Jahresrechnung des Vorjahres und liess diese dem SVA zukommen. Dieses erstellte auf Basis der effektiven Kosten die Schlussabrechnung für das betreffende Jahr. Dabei zog es denjenigen Aufwand ab, den es als nicht mit den gesetzlichen Bestimmungen übereinstimmend erachtete. Das Referenzbudget sah jeweils einen Wert "Brutto Aufwände pro Tag pro Kind" vor; für das Jahr 2017 betrug dieser Wert CHF 187.- (CHF 693'087.53 budgetierter Aufwand à 3710 berücksichtigter Tage). In der Schlussabrechnung wurde für das betreffende Jahr jeweils angegeben, um wie viel Prozent der Aufwand pro Tag und pro Kind vom ursprünglich budgetierten Betrag abwich (z.B. 2016: budgetiert wurden CHF 189.-, die effektiven Kosten beliefen sich auf CHF 225.20, was Mehrkosten von 19.15 % entspricht).

Ebenfalls erstellt ist, dass die Vorinstanz bzw. das SVA der B.________ in finanzieller Hinsicht mehrmals entgegengekommen ist. So wurden der Institution auf Bitte der Beschwerdeführerin hin zusätzliche ausserordentliche Vollzeitäquivalente genehmigt (vgl. internes E‑Mail des SVA vom 13. Juli 2017). Ebenfalls wurde ab 2014 das G.________ zur administrativen Unterstützung der B.________ mandatiert. Aufgrund der sich abzeichnenden Gesetzesänderung und der bevorstehenden Pensionierung der Beschwerdeführerin gründete eine Gruppe Parlamentarier ein Unterstützungskomitee für die B.________, das der damaligen Vorsteherin des SVA mit Schreiben vom 14. Dezember 2017 ein gemeinsames Gespräch anbot. Mit Bezug auf die Finanzierung war das Unterstützungskomitee der Ansicht, dass die seinerzeit betreuten Kinder und Jugendlichen bis zum Abschluss ihrer Lehre weiterhin bei der B.________ leben sollen. Am 12. März 2018 fand das vorgeschlagene Gespräch in Anwesenheit der zuständigen Staatsrätin und der Beschwerdeführerin statt. Mit Schreiben vom 29. März 2018 an das Unterstützungskomitee fasste die Vorinstanz die bisherigen Ereignisse, die besprochenen Punkte sowie ihren Lösungsvorschlag (vgl. Sachverhalt lit. B) schriftlich fest; eine Kopie dieses Schreibens ging an die B.________. Für die Jahre 2018 und 2019 hat die Vorinstanz sodann weder ein Referenzbudget noch eine Schlussabrechnung erstellt, der Beschwerdeführerin aber weiterhin regelmässig Subventionsbeträge ausbezahlt, deren Qualifikation als Anzahlungen oder Pauschalbeträge zwischen den Parteien heute streitig ist.

5.

Die Vorinstanz hat entschieden, dass der Aufwand der B.________ für die Jahre 2018 und 2019 pauschal mit maximal CHF 187.- pro Kind und pro Tag, gerechnet auf acht Pflegeplätze, subventioniert wird, womit für die Jahre 2018 und 2019 das Erstellen einer Schlussabrechnung entfällt. Die Kritik der Beschwerdeführerin, dieses Vorgehen verstosse gegen das Legalitätsprinzip, ist berechtigt.

5.1. Bei der B.________ in ihrer damaligen Form als professionelle Pflegefamilie handelt es sich um eine altrechtlich anerkannte sozialpädagogische Institution. Als solche war sie beitragsberechtigt im Sinne von Art. 7 des Gesetzes für Hilfe an Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare (neu Art. 7 SIPG). Subventionsrechtlich handelt es sich dabei um eine Anspruchssubvention, da die Voraussetzungen des Beitrags erschöpfend umschrieben werden (vgl. Art. 10 des alten Gesetzes sowie Art. 6 SIPG) und der Entscheid über die Ausrichtung des Beitrags nicht dem Ermessen der Verwaltung anheimgestellt werden (vgl. Bundi, System und wirtschaftsverfassungsrechtliche Zulässigkeit von Subventionen in der Schweiz und von Beihilfen in der EU, 2016, S. 51 ff. mit Hinweisen; vgl. ferner Botschaft vom 13. Juni 2017 zum Entwurf des Gesetzes über die sonder- und sozialpädagogischen Institutionen und die professionellen Pflegefamilien, TGR 2017 2039, S. 2056, wonach die Betriebsbewilligung gemäss Art. 5 SIPG "keiner Anerkennung gleichkommt und demzufolge keinerlei Anspruch auf Subventionen eröffnet", woraus umgekehrt geschlossen werden kann, dass anerkannte Institutionen im Sinne von Art. 6 SIPG einen Anspruch auf Subventionen haben).

Streitig ist zwischen den Parteien nun aber nicht die Frage des Subventionsanspruchs selbst, sondern die Festsetzung der Höhe der Subvention. Hierfür gab Art. 7 des alten Gesetzes zwar vor, dass der Staat den Betriebskostenüberschuss (Betriebsdefizit gemäss Art. 7 Abs. 1 SIPG) deckt, doch überliess es dessen Berechnung dem Verordnungsgeber, womit eine zulässige Gesetzesdelegation vorliegt. Der Staatsrat hatte in Art. 5 bis 10 des alten Ausführungsreglements detaillierte Regeln darüber aufgestellt, wie das Defizit zu berechnen war (vgl. E. 3.3). Aus Art. 5 folgte, dass der Betriebskostenüberschuss der Differenz zwischen dem anrechenbaren Betriebsaufwand und dem anrechenbaren Betriebsertrag entspricht. Ersterer wurde in Art. 6 und 7, letzterer in Art. 8 und 9 genauer bestimmt. Sodann sah Art. 10 Abs. 1 vor, dass der definitive Betrag des berücksichtigten Aufwandüberschusses aufgrund des Jahresabschlusses der Institution festgelegt wird.

5.2. Das Vorgehen der Vorinstanz verstösst gegen diese hinreichend bestimmten, inhaltlich klaren Regelungen. Wohl mag es richtig sein, dass dem Staat ein Ermessensspielraum zukommt, jedoch lediglich bezüglich der Anerkennung einer Institution (womit wie gesehen der Subventionsanspruch begründet wird). Ist eine Institution einmal anerkannt, hat sie – Anerkennungsentzug vorbehalten – Anspruch darauf, dass der staatliche Beitrag gemäss den gesetzlichen Vorschriften bestimmt wird, d.h. vorliegend gestützt auf den anrechenbaren Betriebsaufwand und -ertrag im Sinne von Art. 5 ff. des Ausführungsreglements. Unbehelflich ist dabei der vorinstanzliche Verweis auf Art. 17 SubG, wonach Subventionen insbesondere durch Pauschalen zu begrenzen sind: Die spezielleren Bestimmungen des SIPG bzw. des alten Gesetzes und der dazugehörigen Ausführungserlasse haben gegenüber der allgemeineren Vorschrift des Subventionsgesetzes Vorrang. Zudem liegt mit der Gesetzgebung zu den sonder- und sozialpädagogischen Institutionen und dem darin gewählten Beitragsmodell, das in den Grundzügen dem altrechtlichen Modell entspricht, offensichtlich eine bewusste Umgehung des in Art. 17 Abs. 1 SubG statuierten Grundsatzes vor, die vom Gesetzgeber in einem jüngeren Erlass bestätigt worden ist.

Dass die Aufwandposten von der Vorinstanz nicht genehmigt worden sind, spielt entgegen deren Auffassung ebenfalls keine Rolle. Gemäss Art. 6 Abs. 2 des altrechtlichen Ausführungsreglements genügt es, wenn die Aufwandposten im Budget vorgesehen sind. Ein solches Budget hat – wenn auch für das Jahr 2017 – unzweifelhaft vorgelegen, stützte sich die Vorinstanz zur Berechnung des Pauschalbetrags doch auf das Referenzbudget 2017. Den Schlussabrechnungen des SVA für die Jahre 2015 und 2016 (Beschwerdebeilage 2 und 3) kann zudem entnommen werden, dass bei der B.________ Jahr für Jahr dieselben Aufwandposten berücksichtigt wurden, die noch dazu mit denjenigen des Referenzbudgets 2017 übereinstimmen. Kommt hinzu, dass den Akten ohnehin nicht entnommen werden kann, dass die Aufwandposten Jahr für Jahr erneut formell genehmigt worden wären. Das Argument der Vorinstanz erweist sich insofern als treuwidrig.

Gleiches gilt bezüglich des vorinstanzlichen Vorwurfs, die Beschwerdeführerin habe die Pauschalbeträge vorbehaltlos angenommen: Wie die Beschwerdeführerin nachvollziehbar geltend macht, hat sich für sie in den Jahren 2018 und 2019 insofern nichts geändert, als sie wie bereits in den Vorjahren regelmässige Zahlungen erhalten hat und nach Abschluss des Geschäftsjahrs ihre Jahresrechnung dem SVA zukommen liess. Sobald sie mit Schreiben vom 7. April 2021 darüber informiert wurde, dass das SVA den Inhalt des Schreibens vom 29. März 2018 als verbindlich erachtet, hat die Beschwerdeführerin dagegen umgehend mit Schreiben vom 25. April 2021 protestiert und anschliessend den Rechtsweg beschritten. Aus ihrem Verhalten kann daher nicht geschlossen werden, dass sie mit dem Inhalt des Schreibens vom 29. März 2018 einverstanden gewesen wäre. Ihre Haltung, dass ein unbeantwortetes Angebot nicht einer Zustimmung gleichkommt, ist verständlich. Kommt hinzu, dass das fragliche Angebot nicht direkt an sie, sondern an das Unterstützungskomitee gerichtet war. Entsprechend bestand für die Beschwerdeführerin auch unter diesem Blickwinkel kein Anlass, den Vorschlag der Vorinstanz förmlich abzulehnen.

Aber auch ungeachtet dessen gehen die Ausführungen der Vorinstanz zur angeblichen Vereinbarung, die im März 2018 zwischen ihr und der Beschwerdeführerin zustande gekommen sei, ins Leere: Auch beim Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrags ist die Verwaltung an das Gesetz gebunden (Art. 5 Abs. 1 BV; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1309). Es spielt somit keine Rolle, wie die Beschwerdeführerin ein – darüber gar nicht direkt an sie gerichtetes – "Angebot" verstehen musste und ob dieses tatsächlich angenommen wurde, wie die Vorinstanz geltend macht, da die Parteien auch mit verwaltungsrechtlichem Vertrag keine gesetzes- und systemwidrigen, vom anrechenbaren Betriebskostenüberschuss unabhängige Pauschalbeträge hätten vereinbaren dürfen. Weiterungen zum Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrags erübrigen sich damit.

5.3. Im Jahr 2019 ist das SIPG in Kraft getreten, gemäss dessen Art. 25 Abs. 2 professionelle Pflegefamilien maximal fünf Minderjährige oder junge Erwachsene aufnehmen können. Es stellt sich die – von den Parteien nicht diskutierte – Frage, ob der Subventionsanspruch der B.________ damit ab Inkrafttreten des neuen Gesetzes weggefallen ist. Dies ist zu verneinen:

Mangels besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben (BGE 144 V 210 E. 4.3.1). Die B.________ wurde unter dem Gesetz für Hilfe an Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare von 1986 anerkannt; die Anerkennung wurde stillschweigend verlängert bzw. zu keinem Zeitpunkt widerrufen. Es war der erkennbare Wille der Vorinstanz und damit des Gemeinwesens, die Beschwerdeführerin weiterhin finanziell zu unterstützen – lediglich über die Modalitäten der Subventionierung bestand Uneinigkeit. Ein abruptes Dahinfallen der Anerkennung und damit des Subventionsanspruchs ohne angemessene Übergangsfrist würde gegen den Vertrauensschutz verstossen (Art. 5 Abs. 3 und 9 BV; vgl. BGE 145 II 140 E. 4). Dies hat auch der Staatsrat erkannt, sieht er doch in Art. 54 Abs. 2 SIPR vor, dass der zuständigen Direktion eine Frist von zwei Jahren ab Inkrafttreten des SIPR – d.h. bis zum 31. Dezember 2021 – zusteht, um den im Sinne der alten Gesetzgebung für Hilfe an Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare anerkannten sonder- und sozialpädagogischen Institutionen eine Betriebsbewilligung zu erteilen, mit ihnen Rahmenvereinbarungen abzuschliessen und sie anzuerkennen, wobei Anerkennungen, die gemäss der alten Gesetzgebung gewährt wurden, nach Art. 54 Abs. 3 SIPR bis zu diesem Zeitpunkt gültig bleiben.

Die Beschwerdeführerin hat somit auch für das Jahr 2019 Anspruch auf Übernahme des anrechenbaren Betriebskostenüberschusses. Für dessen Bestimmung finden gemäss obigem Grundsatz die Vorschriften des Ausführungsreglements von 1987 Anwendung, zumal das SIPR ohnehin erst am 1. Januar 2020 in Kraft getreten ist.

6.

Zusammenfassend ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Vorinstanz ist anzuweisen, auf Grundlage des Referenzbudgets für das Jahr 2017 sowie der von der Beschwerdeführerin eingereichten Jahresrechnungen 2018 und 2019 die Berechnung des Betriebskostenüberschusses für die Jahre 2018 und 2019, analog der Schlussabrechnungen bis und mit 2017, vorzunehmen. Anschliessend wird sie über den Subventionsanspruch der Beschwerdeführerin zu entscheiden haben.

Entgegen einer dahingehenden Bemerkung der Vorinstanz in ihrer Eingabe vom 10. Mai 2022 kann nicht die Rede davon sein, dass sie nicht mehr an ihre "entgegenkommenden Gesten" – gemeint wohl bezogen auf die gewährten ausserordentlichen Vollzeitäquivalente – gebunden wäre, sollte das Kantonsgericht wider Erwarten das Vorliegen einer Vereinbarung verneinen. Nachdem das SVA die zusätzlichen Mittel der B.________ während Jahren zugesprochen hat und die Beschwerdeführerin zudem gestützt darauf im Rahmen der Personaldotation Dispositionen getroffen hat, die sie nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann, wäre der Entzug dieser jahrelang gewährten Vorteile mit dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem daraus abgeleiteten Vertrauensschutz nicht vereinbar.

Die Vorinstanz wird jedoch wie bereits in den Vorjahren zu prüfen haben, ob die Aufwandposten mit den tatsächlichen Kosten übereinstimmen, gebührend verbucht sind und einer rationellen, wirtschaftlichen Verwaltung entsprechen (vgl. Art. 6 Abs. 2 des alten Ausführungsreglements). Nicht zu berücksichtigende Aufwandposten sind auszuscheiden.

7.

Im Beschwerdeverfahren trägt die unterliegende Partei die Kosten (Art. 131 Abs. 1 VRG). Von der Erhebung von Gerichtskosten ist vorliegend abzusehen, da dem Staat in Anwendung von Art. 133 VRG keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 2'000.- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.

Die obsiegende Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 ff. VRG und Art. 8 ff. des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]). Mit Kostenliste vom 20. Dezember 2022 weist der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ein Honorar von CHF 2'583.35 (10.32 Stunden à CHF 250.-) sowie Auslagen von CHF 56.40 aus; die geforderte Entschädigung beläuft sich inklusive Mehrwertsteuer auf CHF 2'843.-. Der geltend gemachte Aufwand erweist sich als angemessen. Die Entschädigung ist vollumfänglich dem Staat Freiburg aufzuerlegen.

(Dispositiv auf der nächsten Seite)

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Die Vorinstanz wird angewiesen, im Sinne der Erwägungen über den Subventionsanspruch der Beschwerdeführerin zu entscheiden.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

III. Der Kostenvorschuss von CHF 2'000.- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.

IV. Der Beschwerdeführerin wird zuhanden von Rechtsanwalt Joachim Lerf eine Parteientschädigung in der Höhe von CHF 2'843.- (davon CHF 203.25 MwSt.) zugesprochen. Diese wird vollumfänglich dem Staat Freiburg auferlegt.

V. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 27. Dezember 2022/mpo

Die Präsidentin:

Der Gerichtsschreiber: