602 2022 193 - Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

602 2022 193 602 2023 1

Urteil vom 6. März 2023 II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung

Präsident: Johannes Frölicher Richter: Dominique Gross Yann Hofmann Gerichtsschreiber: Mischa Poffet

Parteien

BUNDESAMT FÜR RAUMENTWICKLUNG ARE, Beschwerdeführer, gegen Oberamt des Sensebezirks, Vorinstanz, Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt, Vorinstanz, A.________, ** Beschwerdegegner,** vertreten durch die Rechtsanwälte Anton Henninger und/oder Marcel Amberg

Gegenstand

Raumplanung und Bauwesen Landwirtschaftsfremde Wohnnutzung und schützenswerte Bauten und Anlagen Beschwerde vom 12. September 2022 gegen den Entscheid der Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt vom 17. Februar 2022 und den Entscheid des Oberamts des Sensebezirks vom 7. Juli 2022

Sachverhalt

A. Am 17. März 2021 stellte A.________ (Beschwerdegegner) ein Baugesuch für die Renovation und den Umbau eines Bauernhauses auf der in der Landwirtschaftszone im Weiler B.________ gelegenen Parzelle Art. ccc des Grundbuchs der Gemeinde St. Silvester, die sich in seinem Eigentum befindet. Mit dem Bauvorhaben wird die Erstellung von vier Wohnungen im bestehenden Bauernhaus und damit einhergehend eine landwirtschaftsfremde Wohnnutzung beabsichtigt.

B. Das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) teilte dem Beschwerdegegner am 24. August 2021 mit, dass es angesichts der eingeholten Gutachten beabsichtige, das Projekt zuhanden der damaligen Bau- und Raumplanungsdirektion (RUBD; seit dem 1. Februar 2022: Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt; nachfolgend: RIMU) negativ zu begutachten.

C. In der Folge reichte der Beschwerdegegner geänderte und ergänzende Dokumente und Pläne ein. Diese wurden von den zuständigen Ämtern erneut geprüft, worauf namentlich das Amt für Kulturgüter (KGA) am 18. November 2021 ein positives Gutachten mit Bedingungen ausstellte. Das Amt für Landwirtschaft (LWA) bestätigte mit Gutachten vom 16. Dezember 2021 sein Gutachten vom 18. Juni 2021, wonach es das Bauvorhaben hinsichtlich der Zonenkonformität gemäss Art. 16 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) als negativ, hinsichtlich einer Beurteilung nach Art. 24 ff. RPG jedoch als positiv beurteilte.

D. Am 17. Februar 2022 erteilte die RIMU die Sonderbewilligung für das Bauvorhaben gestützt auf Art. 24 d Abs. 2 und 3 RPG. Mit Gutachten vom gleichen Tag beurteilte das BRPA das Projekt positiv und leitete die Akten an das Oberamt des Sensebezirks (nachfolgend: Oberamt) weiter.

E. Mit Entscheid vom 7. Juli 2022 erteilte das Oberamt dem Beschwerdegegner die Baubewilligung. Gleichzeitig eröffnete es die Sonderbewilligung der RIMU.

F. Das Bundesamt für Raumentwicklung (Beschwerdeführer) hat am 12. September 2022 Beschwerde an das Kantonsgericht gegen diese Entscheide erhoben (602 2022 193). In der Hauptsache wird beantragt, die ersuchte Baubewilligung sei zu verweigern.

G. Das Oberamt beantragt in seinen Bemerkungen vom 21. September 2022 die Abweisung der Beschwerde.

H. Mit Eingabe vom 6. Dezember 2022 reicht die RIMU ihre Bemerkungen mitsamt einer Stellungnahme des KGA vom 13. Oktober 2022 ein. Sie weist namentlich darauf hin, dass die angefochtene Sonderbewilligung vor dem Urteil des Kantonsgerichts 602 2021 27 und 33 vom 28. Februar 2022 ergangen sei und diesem daher nicht Rechnung trage. Den Entscheid über die Beschwerde stelle sie in das Ermessen des Gerichts.

I. Am 3. Januar 2023 lässt sich der Beschwerdegegner vernehmen. Er beantragt in der Hauptsache Nichteintreten, eventualiter die Abweisung der Beschwerde. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er um Entzug der aufschiebenden Wirkung, soweit sich die Beschwerde gegen die Sonderbewilligung richtet (602 2023 1).

J. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 141 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] i.V.m. Art. 114 Abs. 1 lit. a und c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Der Beschwerdeführer ist in Anwendung von Art. 89 Abs. 2 lit. a und Art. 111 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110), Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG, Art. 48 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) und Art. 141 Abs. 4 RPBG sowie Art. 76 lit. b VRG zur Beschwerdeführung berechtigt. Ein zureichendes Interesse an der Beurteilung des aufgeworfenen Problems (vgl. BGE 135 II 338 E. 1.2.1) ist vorliegend entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners ohne Weiteres zu bejahen. Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG i.V.m. dessen Art. 30 Abs. 2). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit kann im hier zu beurteilenden Verfahren – soweit sich überhaupt entsprechende Ermessensfragen stellen – nur im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden.

3.

Streitig ist die Bewilligungsfähigkeit des Umbaus und der landwirtschaftsfremden Wohnnutzung eines in der Landwirtschaftszone gelegenen Bauernhauses, das im kantonalen Kulturgüterverzeichnis mit dem Wert C erfasst ist und sich gemäss der Ortsplanung in einem Ortsbildschutzperimeter befindet sowie als Kulturobjekt der Schutzkategorie 3 zugewiesen ist.

3.1. Bauten und Anlagen dürfen gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bei sämtlichen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entscheidet die zuständige kantonale Behörde, ob sie zonenkonform sind oder ob eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann (Art. 25 Abs. 2 RPG). Zonenkonform in der Landwirtschaftszone sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Die Ausnahmetatbestände für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen sind in den Art. 24 ff. RPG geregelt.

Vorliegend fällt einzig der Ausnahmetatbestand nach Art. 24 d Abs. 2 und 3 RPG in Betracht.

3.2. Gemäss Art. 24 d Abs. 2 RPG kann die vollständige Zweckänderung von ausserhalb der Bauzonen gelegenen, als schützenswert anerkannten Bauten und Anlagen zugelassen werden, wenn diese von der zuständigen Behörde unter Schutz gestellt worden sind (lit. a) und ihre dauernde Erhaltung nicht anders sichergestellt werden kann (lit. b). Die Ausnahmebewilligung darf nach Art. 24 * d* Abs. 3 RPG nur erteilt werden, wenn die in dessen lit. a bis e genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Erforderlich ist namentlich, dass die Baute oder Anlage für den bisherigen Zweck nicht mehr benötigt wird, für die vorgesehene Nutzung geeignet ist und keine Ersatzbaute zur Folge hat, die nicht notwendig ist (lit. a). Weiter muss die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben (lit. b) und dürfen keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. e).

Wie Art. 24 c RPG dient auch Art. 24 * d* RPG der Gewährleistung des aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) abgeleiteten Besitzstandsschutzes. Er setzt dementsprechend voraus, dass die Bauten, deren Nutzung oder Zweck geändert werden soll, im Änderungszeitpunkt noch bestimmungsgemäss nutzbar sind, geniessen sie doch nur dann Besitzstandsschutz. Dies wird in Art. 24 * d* Abs. 1 RPG dadurch zum Ausdruck gebracht, dass die landwirtschaftlichen Wohnbauten, in denen landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zugelassen werden können, "in ihrer Substanz erhalten" sein müssen. Dieses Erfordernis gilt auch für Abs. 2 dieser Bestimmung, leiten sich doch auch die Bewilligungstatbestände aus der Besitzstandsgarantie ab (BGE 147 II 465 E. 4.2.1 mit Hinweisen).

3.3. Art. 24 d Abs. 2 RPG setzt zum einen voraus, dass die Baute, deren Zweck geändert werden soll, als schützenswertes Einzelobjekt formell unter Schutz gestellt worden ist. Die Unterschutzstellung muss bis spätestens zur Erteilung der Ausnahmebewilligung erfolgen. Zum anderen muss die Baute als Einzelobjekt aber auch materiell schützenswert sein ("als schützenswert anerkannt"). Eine bloss formelle Unterschutzstellung genügt somit nicht. Die Schutzwürdigkeit als Einzelobjekt im Sinne von Art. 24 * d* Abs. 2 RPG kann sich aus Gesichtspunkten des Denkmalschutzes ergeben. Unter gewissen Umständen können auch Aspekte des Landschaftsschutzes eine Baute als im Sinne dieser Bestimmung schützenswert erscheinen lassen. Bei landschaftsprägenden Bauten, welche die von Art. 24 * d* Abs. 2 RPG vorausgesetzte Schutzwürdigkeit als Einzelobjekt nicht erreichen, kommt allenfalls eine Nutzungsänderung unter den Voraussetzungen von Art. 39 Abs. 2 bis 5 RPV in Betracht (BGE 147 II 465 E. 4.3.1 mit Hinweisen).

Die Unterschutzstellung von materiell schützenswerten Bauten im Sinne von Art. 24 d Abs. 2 RPG richtet sich nach dem kantonalen Recht. Das Bundesrecht enthält diesbezüglich – im Unterschied zur Unterschutzstellung von Bauten im Sinne von Art. 39 Abs. 2 RPV – grundsätzlich keine verfahrensrechtlichen Vorgaben. Erforderlich ist nach Art. 24 * d* Abs. 2 RPG immerhin, dass die materielle Schutzwürdigkeit der Baute in einem formellen Verfahren nach objektiv-fachlichen Kriterien festgestellt wird. Im kantonalen Ausnahmebewilligungsverfahren ist zu prüfen, ob der Schutz der Baute, deren Zweck geändert werden soll, im Lichte von Art. 24 * d* Abs. 2 RPG materiell gerechtfertigt ist. Dies gilt auch, wenn die formelle Unterschutzstellung bereits rechtskräftig ist (BGE 147 II 465 E. 4.3.2 mit Hinweisen).

3.4. Gemäss Art. 39 Abs. 2 RPV können die Kantone die Änderung der Nutzung bestehender, als landschaftsprägend geschützter Bauten als standortgebunden bewilligen, wenn Landschaft und Bauten als Einheit schützenswert sind und im Rahmen der Nutzungsplanung unter Schutz gestellt wurden (lit. a), der besondere Charakter der Landschaft vom Bestand der Bauten abhängt (lit. b), die dauernde Erhaltung der Bauten nur durch eine Umnutzung sichergestellt werden kann (lit. c) und der kantonale Richtplan die Kriterien enthält, nach denen die Schutzwürdigkeit der Landschaften und Bauten zu beurteilen ist (lit. d). Diese strengeren Anforderungen sind nötig, weil es um den Schutz ganzer Landschaften mit den für sie typischen Bauten geht: Ohne die Ausscheidung einer Schutzzone wäre die Landschaft, welche die Umnutzung der sie prägenden Bauten ja erst rechtfertigt, gar nicht geschützt (BGE 145 II 83 E. 8.1 mit Verweis auf Muggli, in Praxiskommentar zum RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, 2017, Art. 24 * d* N. 24 und Art. 24 N. 41).

4.

Der Beschwerdeführer rügt, die RIMU habe im Rahmen der erteilten Sonderbewilligung die Schutzwürdigkeit des Bauernhauses gemäss Art. 24 d Abs. 2 lit. a RPG zu Unrecht bejaht und damit die Sonderbewilligung für die landwirtschaftsfremde Wohnnutzung in Verletzung von Bundesrecht gewährt.

4.1. Im angefochtenen Entscheid vom 17. Februar 2022 hielt die RIMU fest, dass das Bauvorhaben den im Themendokument T305 dargelegten Möglichkeiten des kantonalen Richtplans entspreche. Dieses umfasse sowohl ausserhalb der Bauzone liegende Bauten, die im Kulturgüterverzeichnis mit dem Wert A oder B eingetragen seien, als auch jene Gebäude des Schutzwerts C, die mit ihrem Verschwinden die Ortsbildqualität beeinträchtigen würden. Das betroffene Gebäude befinde sich in einem im Zonennutzungsplan definierten Ortsbildschutzperimeter und liege in unmittelbarer Nähe eines mit dem Wert A verzeichneten Gebäudes. In Anbetracht der Schutzwürdigkeit des fraglichen Ortsbildes würde ein Verschwinden des betroffenen Gebäudes tatsächlich der Qualität des Ortsbildes schaden. Sodann erwog die RIMU, dass das betroffene Gebäude, welches dem "Wert C mit Schutzkategorie 3" zugeordnet sei, im Sinne von Art. 24 d Abs. 2 lit. a RPG als von der zuständigen Behörde unter Schutz gestellt gelte.

4.2. Dagegen bringt der Beschwerdeführer vor, dass die RIMU die Schutzwürdigkeit des Gebäudes namentlich mit dessen Bedeutung für das Orts- und Landschaftsbild begründe, d.h. mit dessen Situationswert. Dies genüge jedoch nicht, um als schützenswert im Sinne von Art. 24 d Abs. 2 RPG gelten zu können. Hierzu sei erforderlich, dass beispielsweise mit Bezug auf die besondere historische Bedeutung einer Baute oder mit Bezug auf besondere bauliche Qualitäten substanziiert dargelegt werde, dass der Baute ein erheblicher Eigenwert zukomme. Entsprechende Ausführungen würden im angefochtenen Entscheid fehlen.

Der Beschwerdegegner ist demgegenüber zusammengefasst der Ansicht, die Schutzwürdigkeit sei sowohl mit Blick auf den Eigenwert als auch den Situationswert gegeben. Den Eigenwert des Bauernhauses erblickt er in dessen Alter von rund 200 Jahren, seinem guten Allgemeinzustand, der gut sichtbaren Schindelfassade als baustilistische Besonderheit sowie im Umstand, dass es zusammen mit den übrigen denkmalgeschützten Gebäuden des Weilers B.________ ein charakteristisches und einmaliges Ensemble bilde. Der Situationswert sei gegeben, da das Bauernhaus zusammen mit den übrigen Gebäuden sowie dem Schloss den Weiler B.________ und die umliegende Landschaft seit Anfang des 19. Jahrhunderts präge, und da der schon jahrhundertelang durch die landwirtschaftliche Nutzung bestehende Bezug zwischen dem Weiler und der umliegenden Landschaft für die Öffentlichkeit aufgrund des Alters und der guten Erhaltung der Bauernhäuser ohne Weiteres erkennbar sei.

4.3. Unabhängig davon, ob man dem Bauernhaus eine Schutzwürdigkeit gestützt auf seinen allfälligen Eigen- oder Situationswert zusprechen will, ist festzuhalten, dass die RIMU die nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erforderliche materielle Prüfung (vgl. BGE 147 II 465 E. 4.3.2; ferner Urteil KG FR 602 2021 27 und 33 vom 28. Februar 2022 E. 6) vorliegend unterlassen hat. Im angefochtenen Entscheid wird lediglich festgehalten, dass sich das Gebäude in einem im Zonennutzungsplan definierten Ortsbildschutzperimeter befindet und in unmittelbarer Nähe eines mit dem Wert A verzeichneten Gebäudes liegt. Bereits im darauffolgenden Absatz wird die Schutzwürdigkeit des Ortsbilds ohne inhaltliche Prüfung als gegeben erachtet ("dass in Anbetracht der Schutzwürdigkeit des fraglichen Ortsbildes […]"). Es wäre aber nach der zitierten Rechtsprechung gerade Aufgabe der RIMU gewesen, sich nicht lediglich vom Vorhandensein der formellen Unterschutzstellung zu vergewissern, sondern zu prüfen, ob der Schutz der Baute im Lichte von Art. 24 d Abs. 2 RPG ebenfalls materiell gerechtfertigt ist. Auch das KGA hat in seinen Gutachten vom 21. Juni und 18. November 2021 nur eine rein formelle Prüfung vorgenommen. Es ist nicht Aufgabe des Kantonsgerichts, die geforderte materielle Prüfung als Erstinstanz durchzuführen.

4.4. Bereits deshalb ist die Beschwerde gutzuheissen und die Angelegenheit an die RIMU zur weiteren Instruktion zurückzuweisen. Weiterungen zu den übrigen Voraussetzungen von Art. 24 d RPG (und gegebenenfalls Art. 39 RPV) erübrigen sich.

5.

Aus prozessökonomischen Gründen drängen sich nichtsdestotrotz die nachfolgenden Ausführungen auf.

5.1. Die RIMU verweist in ihren Bemerkungen auf das Urteil des Kantonsgerichts 602 2021 27 und 33 vom 28. Februar 2022. In diesem Verfahren, das ebenfalls eine Rückweisung zur Folge hatte, wurde festgestellt, dass sowohl hinsichtlich der Voraussetzung der bestimmungsgemässen Nutzbarkeit als auch der dauernden Erhaltung zusätzliche Abklärungen fehlten (vgl. E. 7.2 und E. 8.2.1 des zitierten Urteils). Auch wenn vorliegend nicht geltend gemacht wird, dass es sich beim betroffenen Bauernhaus um eine Ruine handelt, und damit der Besitzstandsschutz grundsätzlich greifen dürfte (vgl. E. 3.2 hiervor), so sind zusätzliche Abklärungen bezüglich der Frage der Notwendigkeit des Umbaus (bzw. der Umnutzung) und dessen Umfang unerlässlich (vgl. Art. 24 d Abs. 2 lit. b RPG), sollte die Schutzwürdigkeit des betroffenen Bauernhauses bestätigt werden. Dies gilt umso mehr, wenn die baulichen Veränderungen das Ziel der Unterschutzstellung zu unterlaufen drohen. Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 * d* Abs. 2 und 3 RPG bezweckt nämlich nicht die Maximierung des Grundstückswerts, sondern nur die Sicherstellung des Erhalts der geschützten Baute (vgl. zum Ganzen Urteil KG FR 602 2021 27 und 33 vom 28. Februar 2022 E. 8).

5.2. Weiter fehlt in den vorinstanzlichen Akten eine Stellungnahme der Behörde für Grundstückverkehr (BGV). Diese wäre bei Bejahung der Schutzwürdigkeit ebenfalls unabdingbar, ist es doch gemäss kantonalem Richtplan Aufgabe der BGV zu prüfen, ob das betroffene Gebäude nicht mehr für die landwirtschaftliche Nutzung benötigt wird und ob die landwirtschaftliche Bewirtschaftung der umliegenden Grundstücke gefährdet ist (vgl. kantonaler Richtplan, T305, Ziff. 3.1). Die RIMU hat diesbezüglich einzig auf das Gutachten des KGA bzw. die Angaben des Beschwerdegegners abgestellt, was offensichtlich nicht zu genügen vermag.

6.

Im Ergebnis ist die Beschwerde (602 2022 193) dahingehend gutzuheissen, dass die angefochtenen Entscheide aufgehoben werden und die Angelegenheit zwecks Ergänzung des Instruktionsverfahrens im erwähnten Sinne und zu neuem Entscheid an die RIMU zurückgewiesen wird.

7.

Mit dem sofortigen Entscheid in der Sache ist das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der aufschiebenden Wirkung (602 2023 1) als gegenstandslos abzuschreiben.

8.

Die Gerichtskosten sind auf CHF 2'500.- festzusetzen. Sie sind dem Verfahrensausgang entsprechend zu drei Vierteln, mithin zu CHF 1'875.-, dem unterliegenden Beschwerdegegner, welcher am Beschwerdeverfahren teilgenommen und das Baubewilligungsgesuch aufrechterhalten hat, aufzuerlegen (Art. 131 f. VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]; Urteil BGer 1C_233/2009 vom 30. September 2009 E. 3). Dem Staat Freiburg werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 133 VRG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 137 Abs. 1 und Art. 139 VRG).

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde (602 2022 193) wird gutgeheissen.

Die Entscheide der RIMU vom 17. Februar 2022 und des Oberamtes vom 7. Juli 2022 werden aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen zur Weiterführung des Instruktionsverfahrens und zu neuem Entscheid an die RIMU zurückgewiesen.

II. Das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der aufschiebenden Wirkung (602 2023 1) wird als gegenstandslos abgeschrieben.

III. Die Gerichtskosten von CHF 2'500.- werden zu drei Vierteln, ausmachend CHF 1'875.-, dem Beschwerdegegner auferlegt.

IV. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

V. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 6. März 2023/mpo

Der Präsident

Der Gerichtsschreiber