602 2019 109
Urteil vom 19. Februar 2020 II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident: Christian Pfammatter Richter: Yann Hofmann, Daniela Kiener Gerichtsschreiber-Praktikant: Nicolas Chardonnens
Parteien
A.________, Beschwerdeführerin, gegen Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion, Vorinstanz
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen Genehmigung des Plans und des Reglements der Grundwasserschutzzonen S der Fassung „Pumpwerk C.________“ Beschwerde vom 27. August 2019 gegen den Entscheid vom 5. Juni 2019
Sachverhalt
A. Die Wasserfassung „Pumpwerk C.________“, deren Eigentümer der Trinkwasserverbund Bibera (TWB) ist, liegt in der Ebene zwischen B.________ und der ehemaligen Gemeinde C.________, die nunmehr mit der Gemeinde D.________ fusioniert hat. Das Pumpenhaus liegt auf dem Gemeindegebiet D.________, Sektor C.________.
Mit Publikation im Amtsblatt vom 21. Mai 2010 wurde eine Revision der Ortsplanung der Gemeinden B.________ und D.________, Sektor C.________, öffentlich aufgelegt. Die öffentliche Auflage fand in beiden Gemeinden statt. Gegenstand der Ortsplanungs-Revision ist die Ausdehnung der Grundwasserschutzzonen (S1 und S3) der Fassung „Pumpwerk C.________“, was eine Plan- und Reglementsänderung der entsprechenden Grundwasserschutzzonen zur Folge hat. Von dieser Änderung sind unter anderem die Art. eee, fff, ggg und hhh Grundbuch (GB) der Gemeinde D.________, Sektor C.________, und Art. iii (neu: Art. jjj) GB der Gemeinde B.________ betroffen, die im Wesentlichen als Flurwege genutzt werden und teilweise in der geplanten Schutzzone S3 zu liegen kommen sollen.
Am 12. Juni 2010 reichte unter anderem die A.________ (nachfolgend: Flurgenossenschaft) Einsprache gegen die Ortsplanungs-Revision ein. Am 9. September 2010 fand eine Einigungsverhandlung statt, anlässlich welcher keine Einigung erzielt wurde.
In seiner Sitzung vom 14. Oktober 2010 wies der Gemeinderat B.________ die Einsprache der Flurgenossenschaft ab. Gegen diesen Entscheid erhob die Flurgenossenschaft am 29. Dezember 2010 Beschwerde an die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg (nachfolgend: RUBD). Nachdem ausschliesslich günstige, zum Teil an Bedingungen geknüpfte Gutachten eingereicht worden waren, genehmigte die RUBD am 5. Juni 2019 den Plan und das Reglement der Grundwasserschutzzonen S der Fassung „Pumpwerk C.________“ mit diversen Bedingungen. Gleichentags wies sie die Einsprache der Flurgenossenschaft ab, soweit sie darauf eintrat.
B. Mit Beschwerde vom 27. August 2019 gelangte die Flurgenossenschaft an das Kantonsgericht Freiburg. Sie stellt den Antrag, es sei die Beschwerde gutzuheissen und der Schutzzonenplan sowie das dazugehörige Reglement aufzuheben. In formeller Hinsicht wird vorgebracht, der angefochtene Entscheid sei dem ehemaligen und nicht dem amtierenden Präsidenten der Flurgenossenschaft zugestellt worden, weshalb ein Zustellungsfehler vorliege. In materieller Hinsicht wird geltend gemacht, dass mit der Ausscheidung der Schutzzonen das betroffene Kulturland im Ausscheidungsperimeter für Jahrzehnte nur noch eingeschränkt nutzbar sei (Einschränkungen in Bezug auf die zugelassenen Pflanzenschutz- und Düngemittel; Verbot der Haltung von Freilandschweinen; mögliche bauliche Einschränkungen). Dies habe eine Wertverminderung des Kulturlandes zur Folge, welche durch die Enteignungskommission zu schätzen und zu entschädigen sei. Zudem verlaufe der ausgeschiedene Perimeter quer durch die Parzellen, was eine erschwerte Bewirtschaftung zur Folge habe. Komme hinzu, dass in der Zwischenzeit eine Güterzusammenlegung stattgefunden habe. Auch würden der Plan und das Reglement der Gewässerschutzzone nach 9 Jahren nicht mehr den aktuellen Gegebenheiten entsprechen. Die Ortsplanungs-Revision sei deshalb neu aufzulegen.
C. Die RUBD stellte am 27. November 2019 den Antrag, es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In einer gemeinsamen Eingabe vom 29. November 2019 beantragten auch die Gemeinden D.________ und B.________ die Abweisung der Beschwerde.
D. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der rechtlichen Erwägungen näher eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 88 Abs. 3 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]).
Angefochten ist ein Entscheid, mit dem eine von der Flurgenossenschaft in eigenem Namen erhobene Einsprache abgewiesen wurde. Die Flurgenossenschaft ist im Verfahren vor der Vorinstanz als Einsprecherin aufgetreten und mithin formell beschwert. Sie ist damit ohne Weiteres zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 76 VRG). Bei dieser Ausgangslage braucht nicht weiter geprüft werden, ob auch die einzelnen Grundeigentümer, welche die Beschwerde mitunterzeichnet haben, legitimiert wären, Beschwerde zu führen. In diesem Zusammenhang fällt zudem auf, dass nur 9 von 12 Personen die Beschwerde eigenhändig unterzeichnet und sich nur 5 am Einspracheverfahren beteiligt haben. Ausserdem wäre die Flurgenossenschaft nicht berechtigt, vor dem Kantonsgericht als Rechtsvertreterin aufzutreten (vgl. Art. 14 Abs. 1 VRG).
Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 2 VRG) und der einverlangte Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 Abs. 2 VRG). Auf die Beschwerde der Flurgenossenschaft ist deshalb ohne Weiteres einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit kann im vorliegenden Verfahren im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden, wobei sich jedoch das Kantonsgericht (wie überdies auch die RUBD) eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, da es nicht als Planungsbehörde, sondern als Rechtsmittelbehörde agiert (vgl. hierzu Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, 2010, Art. 33 N. 77 und N. 82, je mit Hinweisen).
2.
Vorab ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass der angefochtene Entscheid dem ehemaligen und nicht dem amtierenden Präsidenten der Flurgenossenschaft zugestellt worden war, nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Einerseits hat sie sich diesen Umstand selbst zuzuschreiben, hat sie doch die Vorinstanz über den Präsidentenwechsel nicht in Kenntnis gesetzt, weshalb sich die Frage stellt, ob überhaupt ein Zustellungsfehler vorliegt. Diese Frage kann jedoch offen bleiben, da die Beschwerdeführerin den Einspracheentscheid fristgerecht bei der zuständigen Beschwerdeinstanz angefochten hat und ihr somit aus einem allfälligen Zustellungsfehler auch kein Rechtsnachteil erwachsen wäre.
Damit ist die Beschwerdeführerin mit diesem Vorhalt nicht zu hören.
3.
Weiter ist festzustellen, dass die von der Beschwerdeführerin angeführten entschädigungsrechtlichen Aspekte nicht Gegenstand des Genehmigungsverfahrens bilden. Folglich ist auch nicht im vorliegenden Verfahren zu beurteilen, ob mit der teilweisen Zuweisung der Art. eee, fff, ggg und hhh GB der Gemeinde D.________, Sektor C.________, und Art. iii (neu: Art. jjj) GB der Gemeinde B.________ zur weiteren Schutzzone (S3) eine materielle Enteignung zu Lasten der Beschwerdeführerin verbunden ist, die allenfalls zu entschädigen wäre (vgl. Urteil BGer 1C_222/2015 vom 26. Januar 2016 E. 4.2). Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil die Zuständigkeit zur Prüfung von eventuellen enteignungsrechtlichen Fragen nicht der RUBD, sondern der Enteignungskommission obliegt (vgl. Art. 6 Abs. 1 und 2 des freiburgischen Gesetzes vom 23. Februar 1984 über die Enteignung [EntG; SGF 76.1]).
Somit ist die Beschwerdeführerin auch mit diesem Einwand nicht zu hören.
4.
Was das Argument anbelangt, dass mit der ausgeschiedenen Schutzzone (S3) Nutzungseinschränkungen auf den im Schutzperimeter gelegenen Parzellen einhergingen, ist die Beschwerdeführerin auf Folgendes hinzuweisen:
4.1. Das Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) bezweckt, die Gewässer vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen; es dient namentlich der Sicherstellung von Trink- und Brauchwasser (Art. 1 GSchG). Jedermann ist verpflichtet, alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu vermeiden (Art. 3 GSchG). Art. 20 Abs. 1 GSchG und Art. 29 Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) verpflichten die Kantone, Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen auszuscheiden und die notwendigen Eigentumsbeschränkungen festzulegen.
Gemäss Ziff. 12 des Anhangs 4 zur GSchV bestehen Grundwasserschutzzonen aus dem Fassungsbereich (Zone S1), der engeren Schutzzone (Zone S2) und der weiteren Schutzzone (Zone S3). In der engeren Schutzzone (S2) ist das Erstellen von Anlagen nur ausnahmsweise gestattet, wenn eine Gefährdung der Trinkwassernutzung ausgeschlossen werden kann. Tätigkeiten, welche die Trinkwassernutzung gefährden, sind nicht erlaubt. In der weiteren Schutzzone (S3) dagegen sind nur solche Betriebe unzulässig, deren Betrieb eine erhöhte Gefährdung des Grundwassers mit sich bringt (Anhang 4 Ziff. 222 Abs. 1 lit. a und d bzw. Ziff. 221 Abs. 1 lit. a; vgl. zum Ganzen Urteil BGer 1C_522/2014 vom 18. März 2015 E. 3 mit Hinweisen, in URP 2015 S. 254). Für die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln und Düngern gelten die Anhänge 2.4 Ziff. 1, 2.5 und 2.6 der Verordnung vom 18. Mai 2005 zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit bestimmten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen (ChemRRV; SR 814.81) (Anhang 4 Ziff. 221 Abs. 2 bzw. Ziff. 222 Abs. 2).
4.2. Die Vorinstanz hat erkannt, dass sich der Schutzzonenplan bzw. das dazugehörige Reglement auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützten, namentlich auf das Gewässerschutzgesetz (GSchG), die Gewässerschutzverordnung (GSchV) sowie auf das freiburgische Gewässergesetz vom 18. Dezember 2009 (GewG; SGF 812.1) und das Gewässerreglement vom 21. Juni 2011 (GewR, SGF 812.11). Es sei auch offenkundig, dass die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen im öffentlichen Interesse liege. Gemäss der vorgenommenen hydrogeologischen Abklärung, die dem Schutzbedarf und der Bodenzusammensetzung des Gebiets Rechnung trage, sei die fragliche Grundwasserschutzzone geeignet, künftige Beeinträchtigungen des Grundwassers zu verhindern. Gründe, die gegen diese fachliche Einschätzung sprechen bzw. gebieten würden, von dieser abzuweichen, seien nicht ersichtlich. Die fragliche Grundwasserschutzzone sei auch erforderlich, enthalte doch die Schutzzone S3 die mildesten, von der Bundesgesetzgebung vorgegebenen Eigentumsbeschränkungen. Damit falle weder in personeller, zeitlicher noch sachlicher Hinsicht eine andere, weniger weitgehende Massnahme in Betracht. Auch in räumlicher Hinsicht bestehe keine andere, gleich geeignete, aber mildere Massnahme, würden doch nur jene Teile der Parzellen in die Schutzzone miteinbezogen, denen ein entsprechender Schutzbedarf zukomme. Der Umstand, dass die Grundwasserschutzzone deshalb teilweise quer durch die Parzellen führe, lasse sich aus diesem Grund nicht vermeiden.
Schliesslich sei die Massnahme zum Schutz des Grundwassers auch verhältnismässig. Zwar seien mit der Aufnahme der Parzellen in die Grundwasserschutzzone S3 gewisse Einschränkungen der Nutzungsmöglichkeiten verbunden, damit das zu schützende Grundwasser nicht beeinträchtigt werde. Die Parzellen könnten jedoch weiterhin, grundsätzlich ohne besondere Einschränkungen, als Flurwege benützt werden und, mit gewissen Einschränkungen, der landwirtschaftlichen Tätigkeit dienen. Die durch die Festlegung der Grundwasserschutzzone S3 verursachten Nutzungsbeschränkungen liessen sich insgesamt, gemessen am Ziel des Grundwasserschutzes, rechtfertigen.
Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände hätten die Gemeinden ihr Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt.
4.3. Diesen Ausführungen ist nichts entgegenzuhalten. Vielmehr ist mit der Vorinstanz festzustellen, dass für die vorliegend im Streit stehenden Grundwasserschutzzonen eine hinreichende gesetzliche Grundlage und ein öffentliches Interesse besteht und der Schutzzonenplan sowie das dazugehörige Reglement geeignet, erforderlich und verhältnismässig sind, künftige Beeinträchtigungen des Grundwassers zu verhindern. Allein die Tatsache, dass die privaten Interessen der Beschwerdeführerin gegen die Ausscheidung eines Schutzperimeters und entsprechende Nutzungsbeschränkungen sprechen, ändert daran nichts.
Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Beschwerde keine stichhaltigen Argumente vor, welche die von der Vorinstanz vorgenommene Prüfung, namentlich in Bezug auf die Verhältnismässigkeit, in Frage stellen. Sie äussert sich in ihrer Beschwerde nur sehr generell, indem sie ihr Missfallen an der genehmigten Grundwasserschutzzone zum Ausdruck bringt, ohne jedoch auszuführen, inwiefern dadurch geltendes Recht verletzt wird. Auch setzt sich die Beschwerdeführerin nicht mit dem angefochtenen Entscheid auseinander, sondern wiederholt im Wesentlichen – teils ausdrücklich, teils sinngemäss – dieselben Argumente, welche sie bereits im Einspracheverfahren geltend machte. Diese Argumente wurden bereits im angefochtenen Entscheid gut begründet entkräftet. Daran ist auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren festzuhalten.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin zwar ausführt, dass der Plan und das Reglement der Gewässerschutzzone nach 9 Jahren nicht mehr den aktuellen Gegebenheiten entsprechen, sich jedoch nicht dazu äussert, inwiefern und mit welchen Folgen für die streitigen Gewässerschutzzonen dies der Fall sein sollte. Vielmehr kann mit der Vorinstanz davon ausgegangen werden, dass eine Veränderung der hydrogeologischen Gegebenheiten und damit einhergehend die Notwendigkeit einer Anpassung der Grundwasserschutzzone im Gebiet um das Pumpwerk C.________ ausgeschlossen werden kann. Etwas anderes wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht behauptet. Auch ist das Gewässerschutzreglement hinsichtlich der enthaltenen Massnahmen und Nutzungsbeschränkungen nach wie vor aktuell. Dies gilt namentlich auch in Bezug auf den Anhang 2 des Reglements, der jährlich erneuert wird (vgl. Art. 4 Reglement).
Zu guter Letzt steht auch die Tatsache, dass in der Zwischenzeit im ausgeschiedenen Perimeter Neuparzellierungen vorgenommen wurden, einer Genehmigung des Grundwasserschutzplans nicht im Weg. Da der Plan auch mit der Darstellung der ehemaligen Parzellen verständlich ist und eine verlässliche Planungsgrundlage erlaubt und die Grundwasserschutzzonen mit ihrer rechtskräftigen Genehmigung zudem zu Informationszwecken auch auf dem Zonennutzungsplan dargestellt werden, ist nicht zu beanstanden, wenn es die Vorinstanz als genügend erachtete, dass die Gemeinde die noch vorzunehmende formelle Anpassung des Plans erst mit der nächsten Planänderung korrigiert, erscheint doch eine Neuauflage der Ortsplanungs-Revision unter den gegebenen Umständen als unverhältnismässig.
4.4. Im Ergebnis ist festzustellen, dass die Vorinstanz zu Recht den Plan und das Reglement der Grundwasserschutzzonen S der Fassung „Pumpwerk C.________“ genehmigte und die dagegen erhobene Einsprache der Flurgenossenschaft abwies.
Damit ist die Beschwerde abzuweisen und der angefochtene Entscheid der RUBD vom 5. Juni 2019 zu bestätigen.
5.
5.1. Die Gerichtskosten von CHF 1‘500.- sind dem Verfahrensausgang entsprechend der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 131 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]) und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
5.2. Die Parteien haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (vgl. Art. 137 und Art. 139 VRG).
(Dispositiv auf nachfolgender Seite)
Der Hof erkennt:
I. Die Beschwerde wird abgewiesen.
II. Die Gerichtskosten von CHF 1‘500.- werden der A.________ auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
III. Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 19. Februar 2020/dki
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber-Praktikant: