602 2016 100 - Entscheid des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

602 2016 100

Urteil vom 7. Februar 2017 II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung

Präsident: Christian Pfammatter Richter: Johannes Frölicher Dominique Gross Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Estelle Seiler

Parteien

A.________, ** Beschwerdeführer,**vertreten durch Rechtsanwalt Tarkan Göksu gegen Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion, Vorinstanz

Gegenstand

Raumplanung und Bauwesen Beschwerdeberechtigung, Nichteintretensentscheid Beschwerde vom 16. August 2016 gegen den Entscheid vom 8. Juni 2016

Sachverhalt

A. Mit Publikation im Amtsblatt Nr. bbb wurde die Ortsplanungsrevision der Gemeinde C.________ öffentlich aufgelegt. Gegenstand dieser Auflage war unter anderem die Einzonung der Parzelle Art. ddd des Grundbuchs der Gemeinde C.________ im E.________quartier in die Wohnzone hoher Dichte und deren Aufnahme in einen Perimeter mit obligatorischem Detailbebauungsplan. Mit Publikation im Amtsblatt Nr. fff wurde die zweite öffentliche Auflage der Ortsplanungsrevision der Gemeinde C.________ publiziert. Diese betraf bestimmte Änderungen der vormaligen Auflage, jedoch nicht die Einzonung der Parzelle Art. ddd an sich. Mit Publikation im Amtsblatt Nr. ggg wurde schliesslich die dritte öffentliche Auflage publiziert, die einzelne Änderungen der vormaligen (d.h. zweiten) Auflage – jedoch ebenso wenig die Einzonung der Parzelle Art. ddd an sich – betraf.

B. Mit Eingaben vom 3. Juni 2012 und vom 12. Oktober 2013 reichte A.________ (Beschwerdeführer) fristgerecht Einsprachen gegen die erste und zweite öffentliche Auflage der Ortsplanungsrevision der Gemeinde C.________ ein. Darauffolgend fanden zwei Einigungsverhandlungen statt, die zu einer teilweisen Einigung führten. Am 14. Februar 2014 zog der Beschwerdeführer seine Einsprache vom 12. Oktober 2013 zurück, hielt jedoch an der Einsprache vom 3. Juni 2012 fest. Diese Einsprache hat der Gemeinderat C.________ am 27. Februar 2014 abgewiesen.

C. Hiergegen reichte der Beschwerdeführer am 19. März 2014 Beschwerde bei der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD; Vorinstanz) ein. Der Beschwerdeführer beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des Einspracheentscheides; die Beschwerde richtete sich gegen die Einzonung der Parzelle Art. ddd. Eventualiter seien sinngemäss Genehmigungsbedingungen verkehrstechnischer Art im Zusammenhang mit der Einzonung vorzusehen. Zur Begründung seiner Beschwerdelegitimation bezog sich der Beschwerdeführer auf Art. 84 Abs. 2 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 (RPBG; SGF 710.1) und machte geltend, dass seine Legitimation im Einspracheverfahren nicht beanstandet worden sei.

Mit Schreiben vom 1. Oktober 2015 wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer darauf hin, dass dessen Beschwerdelegitimation nach einer ersten Einschätzung nicht gegeben sei, woraufhin der Beschwerdeführer am 20. Oktober 2015 Stellung nahm und diese Einschätzung bestritt.

D. Am 8. Juni 2016 fällte die Vorinstanz zwei Entscheide: einerseits einen Entscheid, mit welchem die Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde C.________ teilweise genehmigt wurde (Gesamtgenehmigungsentscheid), andererseits einen Nichteintretensentscheid betreffend die Beschwerde des Beschwerdeführers.

Mit dem Gesamtgenehmigungsentscheid hat die Vorinstanz unter anderem die von der Gemeinde vorgesehenen Einzonungen mehrerer Parzellen nicht genehmigt. Im Wesentlichen hat sie der Feststellung des Bau- und Raumplanungsamts (BRPA), wonach das Moratorium für Bauzonen nach Art. 38 a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) und Art. 52 * a* der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) nicht vollständig eingehalten wurde, Rechnung getragen. Es wurde festgestellt, dass die Summe der Einzonungen durch keine mindestens gleichflächige Auszonung kompensiert wurde, sodass die Vorinstanz für alle nicht kompensierten Einzonungen keine Genehmigung erteilte. Folglich wurde auch die Einzonung E.________, betreffend die Parzelle Art. ddd, in die Wohnzone hoher Dichte nicht genehmigt. Die Teilgenehmigung wurde im Amtsblatt Nr. hh publiziert.

In ihrem Nichteintretensentscheid auf die Beschwerde des Beschwerdeführers hielt die Vorinstanz fest, dass dem Beschwerdeführer keine Beschwerdelegitimation zukomme. Die Vorinstanz prüfte zunächst, ob der Beschwerdeführer im Rahmen der sog. ideellen Verbandsbeschwerde zur Erhebung der Beschwerde in der Sache legitimiert sei. Sie argumentierte, dass eine Beschwerdeberechtigung nach Bundesrecht abzulehnen sei. Auch das kantonale Prozessrecht räume kein weitergehendes Beschwerderecht ein. Die Vorinstanz prüfte danach, ob der Verband zur Wahrung seiner eigenen Interessen zur Erhebung einer Beschwerde oder im Interesse seiner Mitglieder (sog. egoistische Verbandsbeschwerde) zur Prozessführung berechtigt sei; dies sei jedoch nicht ersichtlich und werde vom Beschwerdeführer auch nicht dargelegt.

E. Gegen diesen Entscheid hat der Beschwerdeführer am 16. August 2016 Beschwerde beim Kantonsgericht eingereicht. Er beantragt, der vorerwähnte Entscheid sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, auf die Beschwerde vom 19. März 2014 einzutreten. Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer namentlich vor, dass Art. 84 Abs. 2 RPBG sowie das Gleichheitsprinzip nach Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und der Vertrauensgrundsatz nach Art. 9 BV verletzt worden seien.

F. In ihrer Stellungnahme vom 18. Oktober 2016 bestätigt die Vorinstanz ihren Entscheid und schliesst auf die Abweisung der Beschwerde. In formeller Hinsicht weist sie insbesondere darauf hin, dass die Einzonung E.________ in die Wohnzone hoher Dichte betreffend die Parzelle Art. ddd, gegen welche sich die damalige Beschwerde vom 19. März 2014 richtete, nicht genehmigt und dem Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Entscheid keine Kosten auferlegt worden seien. Somit habe er insofern in der Sache selbst kein „materielles Interesse“ mehr. Die Gemeinde C.________ hat mit Schreiben vom 24. Oktober 2016 auf die Abgabe einer Stellungnahme verzichtet.

Zu diesen beiden Schreiben hat der Beschwerdeführer am 4. November 2016 unaufgefordert erneut Stellung genommen. Er bringt insbesondere vor, dass die Frage nach seiner Beschwerde- und Einsprachelegitimation in Planungsverfahren die Bedeutung einer Grundsatzfrage erlangt habe und er somit beschwerdelegitimiert sei. Zudem sei er ohnehin unabhängig vom materiellen Ausgang des Vorverfahrens zur Beschwerde legitimiert; dies ergebe sich nicht nur aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, sondern auch aus der Tatsache, dass ihm die Vorinstanz mit ihrem Nichteintretensentscheid jedes Äusserungsrecht versage und somit auch sein Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verletzt sei.

G. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 88 Abs. 3 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 2 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG).

2. a) In formeller Hinsicht ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde an das Kantonsgericht berechtigt ist.

b) Verbände und Organisationen können unter drei verschiedenen Konstellationen als Verfahrenspartei ein Rechtsmittel im öffentlichen Prozessrecht ergreifen: Verbände können zunächst zur Wahrung eigener Interessen handeln. Hierbei unterscheiden sie sich grundsätzlich nicht von natürlichen Personen, die von einem bestimmten Hoheitsakt berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben. Verbände können unter Umständen auch zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder ein Rechtsmittel ergreifen (sog. egoistische Verbandsbeschwerde). Letztlich können Verbände auch zur Wahrung ideeller Interessen Beschwerde führen, indem und insofern das Bundesrecht (oder das Kantonsrecht) ihnen eine besondere Beschwerdebefugnis einräumt (sog. ideelle Verbandsbeschwerde) (statt vieler: Griffel, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteresse, URP 2006 95 S. 97 f.).

Entsprechend sieht Art. 76 VRG vor, dass wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. a) sowie jede andere Person, Organisation oder Behörde, die das Gesetz als beschwerdeberechtigt anerkennt (lit. b), zur Beschwerde berechtigt ist.

c) Unabhängig von der Beschwerdeberechtigung in der Sache kann der Beschwerdeführer die Verletzung von Parteirechten im vorinstanzlichen Verfahren geltend machen, wenn deren Missachtung einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt. In diesem Sinne kann der Beschwerdeführer z. B. beanstanden, die Vorinstanz habe seine Parteistellung ungerechtfertigt verneint, sei auf ein Rechtsmittel zu Unrecht nicht eingetreten, er sei nicht angehört worden, habe keine Beweisanträge stellen können oder es sei ihm die Akteneinsicht verweigert worden. Unzulässig sind dagegen Rügen, die im Ergebnis auf eine materielle Überprüfung des Entscheides abzielen, wie etwa der Vorwurf, die Begründung des angefochtenen Entscheides sei unvollständig oder zu wenig differenziert ausgefallen oder setze sich nicht mit sämtlichen von der Partei vorgetragenen Argumenten auseinander bzw. würdige die Parteivorbringen unzureichend (BGE 137 I 128 E. 3.1; 137 II 40 E. 2.2; 135 II 430 E. 3.2). Jedoch muss auch im Rahmen dieser Praxis das Erfordernis der formellen Beschwer im Sinne von Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) erfüllt sein (Urteil BGer 2C_943/2011 vom 12. April 2012 E. 1.3, in BGE 138 I 154 nicht publiziert; Aemisegger, in Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, Art. 89 N. 25 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Waldmann, * in* Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 4a; vgl. auch Bertschi, * in* Kommentar zum Verwaltungspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 21 N. 172 in Verbindung mit § 49).

Diese Rechtsprechung ist auch vor dem Kantonsgericht sinngemäss anwendbar (vgl. Urteil KG FR 2A 04 120 vom 17. Januar 2005 E. 5; siehe auch Art. 111 Abs. 1 BGG, wonach wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können muss).

Dementsprechend muss der Beschwerdeführer auch im vorliegenden Fall am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen haben und dort ganz oder teilweise mit seinen Anträgen unterlegen sein (sog. formelle Beschwer). Teilgenommen hat auch, wem die Vorinstanz mit einem ausdrücklichen Nichteintretensentscheid die Legitimation abgesprochen hat (vgl. BGE 138 V 339 E. 2.3.1; 135 II 172 E. 2.2.1; 134 V 306 E. 3.3.1; 133 II 181 E. 3.2; Urteil KG FR 2A 04 120 vom 17. Januar 2005 E. 5; Seiler, in Stämpflis Handkommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2015, Art. 89 N. 29; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N. 1428; Waldmann, * in* Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 8).

d)In casu hat der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 84 RPBG am Einspracheverfahren der Revision der Ortsplanung der Gemeinde C.________ teilgenommen. Seine Einsprache wurde vom Gemeinderat abgewiesen. Der Beschwerdeführer erhob dagegen Beschwerde, die Vorinstanz trat wegen angeblich fehlender Beschwerdelegitimation jedoch nicht darauf ein. Nach dem Vorgesagten hat der Beschwerdeführer damit am vorinstanzlichen Verfahren bzw. am Einsprache- und Beschwerdeverfahren teilgenommen.

Wie erwähnt ist zusätzlich erforderlich, dass der Beschwerdeführer im Verfahren vor der Vorinstanz mit seinen Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist. Im vorinstanzlichen Verfahren beantragte der Beschwerdeführer in der Sache die Aufhebung des Entscheides des Gemeinderates betreffend die Einzonung im Quartier E.________, d.h. er stellte sich gegen die Einzonung der Parzelle Nr. ddd (siehe Beschwerde vom 19. März 2014 und Erläuterungsbericht der Gesamtrevision der Ortsplanung, Punkt 6.3). Indes wurde gemäss dem Gesamtgenehmigungsentscheid vom 8. Juni 2016 namentlich die Einzonung der Parzelle Art. ddd aufgrund des bestehenden Moratoriums für neue Bauzonen nicht genehmigt. Die Information, dass die Gesamtrevision nur teilweise genehmigt wurde, wurde zudem im Amtsblatt Nr. hhh publiziert. Wie im Amtsblatt erläutert, stand es dem Beschwerdeführer mithin offen, während den darauffolgenden dreissig Tagen bei der Gemeindeverwaltung und dem BRPA Einsicht in die entsprechenden Akten zu nehmen. Basierend auf diesem Genehmigungsentscheid ist der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen im vorinstanzlichen Verfahren nicht unterlegen, da seinem Antrag materiell entsprochen wurde und ihm auch keine Verfahrenskosten aufgebürdet wurden, sodass keine formelle Beschwer vorliegt und der Beschwerdeführer in casu nicht beschwerdeberechtigt ist.

Ferner ist hervorzuheben, dass das Vorliegen eines Rechtsschutzinteresses an der Gutheissung der Beschwerde generell erforderlich ist: Grundsätzlich muss eine Beschwerde auf die Beurteilung konkreter und nicht bloss abstrakter Rechtsfragen ausgerichtet sein, bzw. obliegt es nicht dem Kantonsgericht, theoretische Fragen (gutachtenähnlich) zu behandeln (vgl. Häner, in Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 48 N. 21 mit Hinweisen; Aemisegger, * in* Praxiskommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 89 N. 35; Aubry-Girardin, * in* Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, Art. 89 N. 54 mit Hinweisen; dies gilt auch bei ideellen Verbandsbeschwerden, siehe Waldmann, * in* Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 64a). Selbstverständlich steht es dem Beschwerdeführer offen, in einschlägigen Fällen, wo er die erforderliche Beschwer aufweist, auch gegen entsprechende Nichteintretensentscheide Beschwerde zu ergreifen, so dass kein Anlass besteht, im vorliegenden Fall ausnahmsweise und trotz fehlender Beschwer auf die Beschwerde einzutreten.

Vor diesem Hintergrund ist die Argumentation des Beschwerdeführers, wonach gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteile BGer 1C_315/20215, 1C_321/2015 vom 24. August 2016 E. 2.1; 1C_649/2012, 1C_650/2012 vom 22. Mai 2013 E. 2) eine Organisation stets zur Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid wegen angeblich fehlender Beschwerdelegitimation legitimiert sei, wenn sie geltend mache, dass ihr die Beschwerdelegitimation im vorinstanzlichen Verfahren zu Unrecht abgesprochen worden sei, in casu unbehilflich. Auch die weiteren Rügen des Beschwerdeführers in seiner Beschwerde führen zu keinem anderen Ergebnis. Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers besteht nach dem Vorgesagten kein Anlass, bei der hier zu beurteilenden Beschwerde abstrakt zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen er zur Beschwerde vor der Vorinstanz legitimiert wäre.

e) Folglich kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

3. Die Gerichtskosten von CHF 1‘000.- sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). Der Saldo von CHF 1‘500.- ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.

4. Es ist keine Parteientschädigung geschuldet (Art. 137 VRG).

Der Hof erkennt:

I. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

II. Die Gerichtskosten von CHF 1‘000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Saldo von CHF 1‘500.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.

III. Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.

IV. zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 7. Februar 2017/dgr/ese

Präsident

Gerichtsschreiberin-Praktikantin