602 2015 108 - Entscheid des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

602 2015 108

Urteil vom 22. August 2016 II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung

Präsident: Christian Pfammatter Richter: Johannes Frölicher Dominique Gross Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Sophie Allred

Parteien

BUNDESAMT FÜR UMWELT BAFU, ** Beschwerdeführer** gegen Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion, Vorinstanz Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft, Vorinstanz GEMEINDE KERZERS, ** Beschwerdegegnerin**

Gegenstand

Forstwesen Umnutzung des "Doktorwäldlis" im Rahmen der Ortsplanungsrevision der Gemeinde Kerzers Beschwerde vom 9. November 2015 gegen den Entscheid der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion vom 30. September 2015 betreffend Genehmigung der Änderung der Ortsplanung und den Entscheid der Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft vom 18. September 2015 betreffend Rodungsbewilligung für die Umnutzung des "Doktorwäldlis"

Sachverhalt

A. Die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) hatte mit Entscheid vom 29. April 2014 die Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Kerzers, welche im Amtsblatt Nr. 33 vom 17. August 2012 bzw. Nr. 5 vom 1. Februar 2013 öffentlich aufgelegt wurde, grundsätzlich genehmigt. Die Genehmigung wurde jedoch insbesondere verweigert, soweit die Gemeinde das "Doktorwäldli", eine auf den Parzellen Nrn. 492 (teilweise) und 496 des Grundbuchs der Gemeinde Kerzers gelegene bestockte Fläche, der Freihaltezone zuteilen wollte. Die RUBD hielt hierzu in ihrem Entscheid fest, diese Fläche sei vielmehr dem Wald zuzuordnen, da für eine Umzonung eine Rodungsbewilligung erforderlich sei, welche derzeit nicht vorliege.

B. Im Nachgang zu diesem Entscheid hat die Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft (ILFD) am 18. September 2015 insbesondere verfügt, dass die mit der Umnutzung des "Doktorwäldlis" in eine Freihaltezone verbundene Rodung einer Waldfläche von 1734 m2 auf den Parzellen Nrn. 492 (teilweise) und 496 bewilligt wird. Diese Rodungsbewilligung wurde auf den 31. Dezember 2016 befristet. Weiter verfügte die ILFD, dass die Ersatzaufforstung einer Fläche von 1750 m2 unmittelbar nach der rechtskräftigen Genehmigung der Revision der Ortsplanung auf der Parzelle Nr. 8945 der Gemeinde Kerzers erfolgt und gemäss den Weisungen und unter Aufsicht des 5. Forstkreises vorzunehmen sei. Die Frist zur Ersatzaufforstung wurde auf den 31. Dezember 2017 festgelegt.

Gestützt auf diese Rodungsbewilligung genehmigte sodann am 30. September 2015 die RUBD (unter anderem) die entsprechende Zuführung des "Doktorwäldlis" in die Freihaltezone. Zur Begründung führte sie insbesondere aus, dass damit der Umfang der Bauzonen nicht vergrössert werde, da im eingereichten Dossier keine Einzonung vorgesehen sei.

C. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat am 9. November 2015 gegen diese Entscheide Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Es beantragt, die vorerwähnten Entscheide seien betreffend die Umnutzung des "Doktorwäldlis" in die Freihaltezone aufzuheben.

D. Mit Stellungnahmen vom 11. Dezember 2015 bzw. vom 14. Januar 2015 (recte: 2016) beantragen die ILFD bzw. die RUBD die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Kerzers liess sich zur Sache nicht vernehmen.

E. Am 28. Juli 2016, am 2. bzw. am 3. August 2016 liessen sich die ILFD, die RUBD und die Gemeinde erneut vernehmen.

F. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1] in Verbindung mit Art. 88 Abs. 3 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710] bzw. mit Art. 76 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 2. März 1999 über den Wald und den Schutz vor Naturereignissen [WSG; SGF 921.1]). Das BAFU ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 46 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald [WaG; SR 921.0] in Verbindung mit Art. 76 lit. b VRG). Beide Verfügungen wurden dem BAFU am 9. Oktober 2015 eröffnet; die Beschwerdefrist wurde demnach eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2. Vorliegend ist streitig und zu prüfen, ob die ILFD mit ihrem Entscheid vom 18. September 2015 hinsichtlich der Umnutzung des "Doktorwäldlis" in eine Freihaltezone zu Recht eine Rodungsbewilligung ausgestellt hat und die RUBD gestützt darauf mit Entscheid vom 30. September 2015 die entsprechende Umnutzung genehmigt hat.

3. a) Nach Art. 77 der schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) sorgt der Bund dafür, dass der Wald seine Schutz-, Nutz- und Wohlfahrtsfunktionen erfüllen kann. Er legt Grundsätze über den Schutz des Waldes fest und fördert Massnahmen zur Erhaltung des Waldes. Unter anderem gestützt auf diese Bestimmung wurden insbesondere das WaG und die Verordnung vom 30. November 1992 über den Wald (WaV; SR 921.01) erlassen. Diese Gesetze sollen namentlich dafür sorgen, dass der Wald die vorerwähnten Funktionen erfüllen kann; der Wald soll durch diese Gesetze in seiner Fläche und in seiner räumlichen Verteilung erhalten und als naturnahe Lebensgemeinschaft geschützt werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a-c WaG).

b) Der Begriff des Waldes wird (weitestgehend) in der Bundesgesetzgebung definiert (vgl. Art. 18 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG; SR 700], wonach das Waldareal durch die Forstgesetzgebung umschrieben und geschützt ist). So gilt nach Art. 2 Abs. 1 WaG als Wald jede Fläche, die mit Waldbäumen oder Waldsträuchern bestockt ist und Waldfunktionen erfüllen kann. Entstehung, Nutzungsart und Bezeichnung im Grundbuch sind nicht massgebend. Nach Art. 2 Abs. 2 WaG sind insbesondere auch Weidwälder, bestockte Weiden (Wytweiden) und Selven, unbestockte oder ertraglose Flächen eines Waldgrundstückes wie Blössen, Waldstrassen und andere forstliche Bauten und Anlagen sowie Grundstücke, für die eine Aufforstungspflicht gilt, als Wald zu qualifizieren. Gestützt auf Art. 2 Abs. 4 WaG und innerhalb des vom Bundesrat gesteckten Rahmens (vgl. hierzu Art. 1 WaV) können die Kantone bestimmen, ab welcher Breite, welcher Fläche und welchem Alter eine einwachsende Fläche sowie ab welcher Breite und welcher Fläche eine andere Bestockung als Wald gilt. Für den Kanton Freiburg bestimmt Art. 3 WSG hierzu, dass eine Bestockung als Wald gilt, wenn sie 800 m2 gross und mindestens 12 m breit ist und wenn die Einwuchsfläche mindestens 20 Jahre alt ist; ein Waldsaum von 2 m Breite wird berücksichtigt.

c) Beim vorliegend streitigen "Doktorwäldli" handelt es sich um eine Bestockungsfläche von rund 1734 m2. Zwar wurde bisher offenbar kein Waldfeststellungsverfahren gemäss Art. 10 Abs. 2 WaG durchgeführt. Dennoch ist es aufgrund der Aktenlage klar und wird von den Parteien auch nicht bestritten, dass es sich bei dieser Bestockungsfläche um Wald im Sinne der erwähnten Gesetzgebung handelt (vgl. hierzu insbesondere auch die Ausführungen der RUBD in Ziff. IV 3.2.7 des Entscheides betreffend die Genehmigung der Gesamtrevision der Ortsplanung, wonach es sich gemäss dem Gutachten des Amtes für Wald, Wild und Fischerei vom 6. Mai 2013 beim "Doktorwäldli" um ein Waldareal im Sinne der Waldgesetzgebung handelt; siehe auch Urteil BGer 1A.44/2003 vom 19. August 2003 E. 2.3, wonach Waldgrundstücke aus forstrechtlicher Sicht Wald bleiben, solange noch keine Abgrenzung erfolgt ist; siehe auch Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 18 N. 54, mit Hinweisen). Auf weitere Ausführungen hierzu kann demnach verzichtet werden.

4. a) Vorliegend begründet das BAFU seine Beschwerde insbesondere damit, dass durch die angefochtenen Entscheide – mithin durch die Zuteilung des "Doktorwäldlis" in die Freihaltezone – die Bauzone vergrössert würde. Diese Zuteilung stelle nämlich eine Einzonung dar; gemäss den angefochtenen Entscheiden solle das "Doktorwäldli" nicht mehr als Wald nach Waldgesetzgebung, sondern als baumbestockter, naturnaher Grünraum im Wohnquartier umgenutzt und in die Bau- bzw. Nutzungszone integriert werden. Das BAFU hielt fest, dass hierdurch die Bauzone vergrössert und das Bauzonenmoratorium verletzt werde. Entsprechend widersprächen die angefochtenen Entscheide der Raumplanung und seien deshalb nicht rechtskonform.

Die RUBD führte hierzu namentlich anlässlich ihrer Stellungnahme vom 14. Januar 2016 aus, dass es sich in casu nicht um eine Einzonung handle. Die in Frage stehenden Parzellen seien seit 1994 (gemeint ist wohl: 1996) der Wohnzone schwacher Dichte II zugewiesen (vgl. den Genehmigungsentscheid der RUBD vom 13. Februar 1996). Es handle sich folglich nicht um eine Einzonung, sondern um eine Nutzungsänderung. Am 2. August 2016 präzisierte die RUBD, dass die fraglichen Parzellen bereits anlässlich des am 8. Juli 1975 genehmigten Zonennutzungsplanes der Gemeinde Kerzers der Wohnzone schwacher Dichte zugewiesen waren.

Es ist demnach insbesondere zu prüfen, ob die angefochtenen Entscheide raumplanungsrechtlich zulässig sind bzw. ob sie dem Bauzonenmoratorium widersprechen.

b) Nach Art. 3 WaG soll die Waldfläche der Schweiz nicht vermindert werden. Das WaG soll den Wald in seiner Fläche und seiner räumlichen Verteilung erhalten sowie als naturnahe Lebensgemeinschaft schützen (Art. 1 Abs. 1 lit. a und b WaG). Weiter soll das WaG wie erwähnt dafür sorgen, dass der Wald seine Funktionen, namentlich seine Schutz-, Wohlfahrts- und Nutzfunktion (Waldfunktionen) erfüllen kann (Art. 1 Abs. 1 lit. c WaG).

Laut Art. 5 WaG sind Rodungen – d.h. die dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von Waldboden (Art. 4 WaG) – ausdrücklich verboten (Abs. 1) und nur im Falle der Erteilung einer Ausnahmebewilligung zulässig (Abs. 2). Eine entsprechende Ausnahmebewilligung (Rodungsbewilligung) darf nur erteilt werden, wenn der Gesuchsteller nachweist, dass für die Rodung wichtige Gründe bestehen, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen (Abs. 2), und wenn zudem die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind, nämlich: Das Werk, für das gerodet werden soll, muss auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein (lit. a); es muss die Voraussetzungen der Raumplanung sachlich erfüllen (lit. b); und die Rodung darf gemäss der neuen Waldgesetzgebung zu keiner erheblichen Gefährdung der Umwelt führen (lit. c). Sodann ist dem Natur- und Heimatschutz Rechnung zu tragen (Abs. 4). Nicht als wichtige Gründe gelten finanzielle Interessen, wie die möglichst einträgliche Nutzung des Bodens oder die billige Beschaffung von Land für nicht landwirtschaftliche Zwecke (Abs. 3).

Eine Zonenplanung, die Wald im Rechtssinne in ein Baugebiet einbezieht, stellt grundsätzlich eine Umgehung des Walderhaltungsgebotes dar und ist damit verboten. Die Zuweisung von Wald zu einer Bauzone ist demnach in der Regel unzulässig, weil das Waldareal nicht zweckentfremdet und nicht beeinträchtigt bzw. nicht überbaut werden darf (Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zürich 1994, S. 225, mit zahlreichen Hinweisen). Damit bleibt der Wald dem Zugriff der Nutzungszonen grundsätzlich entzogen, wobei es jedoch umgekehrt – soweit nicht der statische Waldbegriff greift – nicht ausgeschlossen ist, dass der Wald seinerseits mit der Zeit in eine bestimmte Nutzungszone "hineinwächst", und diese damit faktisch "ausser Kraft gesetzt wird" (Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zürich 1994, S. 227 und 232, mit Hinweisen; siehe auch Wagner Pfeifer, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, Zürich 2013, S. 331). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung schliesst die Respektierung des Waldes bei der Ortsplanung den Einbezug von Waldareal in eine Bauzone jedoch nicht absolut aus. Doch kann Waldareal – gestützt auf Art. 12 WaG, der vorsieht, dass die Zuweisung von Wald zu einer Nutzungszone einer Rodungsbewillgung bedarf – nur dann Bauland werden, wenn eine Rodungsbewilligung erteilt wird. Wird Wald gesetzwidrig, d.h. entgegen der Vorschrift von Art. 12 WaG ohne Rodungsbewilligung in eine Bauzone einbezogen, so bleibt er nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Wald im Rechtssinn (BGE 119 Ib 387 E. 6a; 108 Ib 377 E. 2 und 509 E. 6). Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass Wald nicht zur Bauzone werden kann, wenn keine Rodungsbewilligung vorliegt. Auch ist eine "Überlagerung" von Bauzonen mit Wald im Rechtssinne, für den keine Rodungsbewilligung vorliegt, nicht vorgesehen. So bestimmt ja auch Art. 10 Abs. 2 lit. a WaG, dass beim Erlass und bei der Revision von Nutzungsplänen eine Waldfeststellung anzuordnen ist in Gebieten, in denen Bauzonen an den Wald grenzen (sic!) oder in Zukunft grenzen sollen, und die entsprechend festgestellten Waldgrenzen sind sodann nach Art. 13 Abs. 1 WG in die Nutzungspläne einzutragen (vgl. weiter auch Wagner Pfeifer, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, Zürich 2013, S. 331, wonach die Abgrenzung [sic!] von Wald zu Bau- und anderen Nutzungszonen im Nutzungsplan parzellenscharf festzulegen ist); entsprechend muss aus Sicht des Kantonsgerichts auch die Rechtsprechung namentlich in Urteil BGer 1C_309/2007 vom 29. Oktober 2008 E. 3.2 verstanden werden, wonach die Waldgrenzen gestützt auf rechtskräftige Waldfeststellungen gemäss Art. 10 WaG in den Bauzonen (genauer wohl: bei den Bauzonen bzw. in den Nutzungsplänen) einzutragen sind. Im Ergebnis kann man sich damit auf entsprechende fehlerhafte Genehmigungsentscheide betreffend Nutzungspläne nicht berufen; dies schliesslich auch nicht im Rahmen einer Neuplanung.

c) Wie die RUBD ausführte, hatte der Staatsrat in der Tat am 8. Juli 1975 die Ortsplanung der Gemeinde Kerzers genehmigt, mit der (unter anderem) das "Doktorwäldli" der Wohnzone schwacher Dichte zugewiesen wurde. Mit Entscheid vom 13. Februar 1996 hat sodann die RUBD die Revision dieser Ortsplanung genehmigt, wobei auch gemäss dem neuen Zonenplan die fraglichen Parzellen der Wohnzone schwacher Dichte II zugewiesen wurden.

Indes ergibt sich aus den Akten, dass für diese Einzonungen keine Rodungsbewilligung vorlagen: So hat insbesondere die ILFD dem Kantonsgericht mit Schreiben vom 28. Juli 2016 bestätigt, dass ihnen keine Hinweise vorlägen, dass im Zuge dieser Einzonungen ein Rodungsverfahren durchgeführt worden wäre.

Entsprechend ist nach dem Vorgesagten festzustellen, dass die streitbetroffenen Parzellen durch die Genehmigung des Staatsrates vom 8. Juli 1975 bzw. der RUBD vom 13. Februar 1996 nicht rechtsgültig eingezont wurden; vielmehr sind sie bisher Wald im Rechtssinn geblieben und konnten durch die Genehmigung des Staatsrates bzw. der RUBD nicht zu Bauzonen werden.

d) Vor diesem Hintergrund ist die in casu zu beurteilende Zuweisung des "Doktorwäldlis" in die Freihaltezone als (neue) Einzonung zu qualifizieren, da doch – wie nachfolgend dargelegt wird – die Freihaltezone als Bauzone gilt:

Art. 50 RPBG hält fest, dass Bauzonen namentlich unterteilt werden können in Kernzonen, Mischzonen, Wohnzonen, Arbeitszonen, Zonen von allgemeinem Interesse und Freihaltezonen. Damit werden Freihaltezonen im Kanton Freiburg – anders als beispielsweise nach § 61 ff. des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 – bereits von Gesetzes wegen klar als Bauzonen qualifiziert. Art. 56 RPBG führt zu den Freihaltezonen weiter folgendes aus: "Die Freihaltezonen gliedern den bebauten Raum, trennen die bewohnten Zonen von stark störenden oder gefährlichen Anlagen, erhalten Grünflächen in den Ortschaften, schützen Aussichtspunkte und ihre charakteristische Erscheinung und die Kulturgüter. Es sind nur Bauten und Anlagen zulässig, die mit dem Charakter der Zone vereinbar sind." Hieraus wird deutlich, dass in den Freihaltezonen jedenfalls eine gewisse Bautätigkeit erlaubt ist, wobei (lediglich) verlangt wird, dass die Bauten und Anlagen mit dem Charakter der Zone vereinbar sind. Hingegen dürfen nach Art. 24 RPG Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen nur bewilligt werden, wenn a) der Zweck der Bauten einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert, und b) keine überwiegenden Interessen entgegen stehen. Aufgrund des Kriteriums der Standortgebundenheit erweist sich Art. 24 RPG betreffend die Bewilligung von Bauten und Anlagen als wesentlich strenger als die kantonalen Bestimmungen zu den Freihaltezonen, welche lediglich verlangen, dass die Bauten und Anlagen mit dem Charakter der Zone vereinbar sind, was ebenfalls für die Qualifizierung der Freihaltezone als Bauzone spricht. Dies ergibt sich ferner auch aus der Stellungnahme der ILFD vom 11. Dezember 2015, wonach sich in unmittelbarer Nachbarschaft der streitbetroffenen Parzellen namentlich ein Kindergarten befinde, der das "Doktorwäldli" schon heute als Spielplatz nutze, und wonach durch die Umnutzung zusätzliche Infrastrukturen im Dienst der Erholung und Freizeitnutzung wie etwa grössere Spielplatzanlagen realisiert werden könnten, die mit dem Waldrecht nicht vereinbar seien, im lokalen Kontext aber durchaus sinnvoll und erwünscht seien.

e) Daraus ergibt sich, dass mit den angefochtenen Entscheiden die streitbetroffenen Parzellen neu in die Bauzone – konkret in die Freihaltezone, welche wie erläutert als Bauzone gilt – eingezont würden. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, ist indes eine Einzonung aufgrund des derzeit bestehenden Bauzonenmoratoriums nicht möglich:

So sollte doch mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des RPG die Zersiedelung eingedämmt und das Kulturland besser geschützt werden. Der Siedlungsbereich soll kompakt sein und die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt werden. Mit der inneren Siedlungsentwicklung soll die Verdichtung gefördert und das Bauland besser ausgenutzt werden (Botschaft zu einer Teilrevision des RPG vom 20. Januar 2010, BBl 2010 1049, S. 1056).

Diese Revision legt das Schwergewicht auf den kantonalen Richtplan als zentrales Koordinations- und Steuerungsinstrument der Kantone. Die Siedlungsentwicklung wird daher künftig verstärkt über den kantonalen Richtplan gesteuert. Dieser hat aufzuzeigen, wie gross die Siedlungsfläche insgesamt und ihre räumliche Verteilung im Kanton sein soll und wie Siedlungserweiterungen regional abgestimmt werden sollen (Botschaft, a.a.O., S. 1056). Relevant sind die mittel- und längerfristigen Entwicklungsvorstellungen, also solche, die über einen Planungshorizont von 15 Jahren hinausgehen (Botschaft, a.a.O., S. 1070). Damit gewinnt das regionale Element gemäss Bundesrecht noch mehr an Bedeutung (vgl. bereits zum alten Recht Urteil BGer 1C_15/2013 vom 9. August 2013). Entsprechend legt Art. 15 Abs. 3 RPG fest, dass Lage und Grösse der Bauzonen über die Gemeindegrenze hinaus abzustimmen sind. Dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. Die Bauzonen der Gemeinden sind strikte an die Vorgaben des Richtplans gebunden, was sich unter anderem aus Art. 8a Abs. 1 lit. d RPG ergibt.

f) Der Richtplan hat also bezüglich Bauzonendimensionierung und regionaler Verteilung der Bauzonen einen entscheidenden Charakter. Dem entsprechen auch die Übergangsbestimmungen. Solange der an die Anforderungen des teilrevidierten RPG angepasste kantonale Richtplan durch den Bundesrat nicht genehmigt ist, darf im Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (Art. 38a Abs. 2 RPG). Es gibt damit ein zeitlich begrenztes Moratorium für die Gesamtfläche der Bauzonen im Kanton (Botschaft, a.a.O., S. 1078). Neueinzonungen sind nur möglich bei Auszonungen gleicher Fläche. Die Übergangsfrist zur Anpassung des Richtplans dauert fünf Jahre (Art. 38a Abs. 1 RPG). Erfolgt die Richtplananpassung in weniger als fünf Jahren, entfällt das Moratorium früher. Dauert die Anpassung länger, bleibt das Moratorium länger bestehen bzw. wird gar noch verstärkt.

Das Bundesgericht hat sich in BGE 141 II 393 und im Urteil 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 mit der Auslegung des Übergangsrechts und der Anwendbarkeit von Art. 38a Abs. 2 RPG befasst. Es hat zusammengefasst das Folgende erwogen:

Gemäss Art. 38a RPG dürfe die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen ab dem Inkrafttreten der Revision am 1. Mai 2014 bis zur Genehmigung der Richtplananpassung nicht zunehmen, weshalb grundsätzlich alle Einzonungen, die bis zum 1. Mai 2014 nicht rechtskräftig geworden seien, kompensiert werden müssen. Der Gesetzgeber habe in Art. 38a RPG bewusst griffige Übergangsbestimmungen geschaffen. Diese könnten in der Verordnung präzisiert, nicht aber abgeändert werden (Urteil BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.2).

Der Gesetzgeber ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die Bauzonen in zahlreichen Kantonen überdimensioniert und das geltende Recht lückenhaft sei; namentlich fehlten klare Vorgaben zur Entwicklung und Begrenzung des Siedlungsgebiets in den kantonalen Richtplänen. Die Kantone müssten daher ihre Richtpläne anpassen, um insbesondere die Grösse der Siedlungsfläche insgesamt und ihre Verteilung im Kanton zu bestimmen, eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und sicherzustellen, dass die Bauzonen den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechen (Art. 8a Abs. 1 RPG). Wo dies nicht der Fall sei, seien Rückzonungen erforderlich (Art. 15 Abs. 2 RPG). Es bestehe ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass die rechtskräftigen Bauzonen der Kantone während der Übergangsfrist nicht noch vergrössert würden, um die Anpassung der Richtpläne und allenfalls gebotene Rückzonungen nicht negativ zu präjudizieren. Es sprechen deshalb laut dem Bundesgericht zwingende Gründe für die sofortige Anwendung von Art. 38a Abs. 2 RPG (vgl. BGE 141 II 393 E. 3; Urteil BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.3.1). Entsprechend sei im Lichte von Art. 38a Abs. 2 RPG die Übergangsbestimmung von Art. 52a Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), welche indes nach der Rechtsprechung (nur) den Fall regelt, dass eine Einzonung nach altem Recht beschlossen und genehmigt, aber erst nach dem Stichtag des 1. Mai 2014 gerichtlich beurteilt wurde, restriktiv auszulegen. Grundsätzlich finde das Moratorium auf alle Einzonungen Anwendung, die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig gewesen seien, jedenfalls wenn über sie noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden worden sei. Ausgenommen seien nur Beschwerden, die nicht zu einer materiellen Überprüfung der Einzonungen führten, sei es aufgrund ihrer Anträge, ihrer Rügen (z.B. wenn ausschliesslich Verfahrensmängel gerügt wurden), weil sie mutwillig erhoben wurden oder wenn darauf aus anderen Gründen nicht einzutreten sei (Urteile BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.4 und 1C_197/2015 vom 2. Februar 2016 E. 2.4).

g) Der Richtplan des Kantons Freiburg ist am 1. Juli 2002 in Kraft getreten. Seither wurden diverse Änderungen verabschiedet; an die Anforderungen der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des RPG wurde der kantonale Richtplan aber noch nicht angepasst. Damit dürfen gemäss den Übergangsbestimmungen von Art. 38a RPG Bauzonen nur noch gegen entsprechende Kompensation ausgeschieden werden, da die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen des Kantons während der fünfjährigen Übergangsfrist insgesamt nicht vergrössert werden darf. Stichtag ist das Datum des Inkrafttretens der RPG-Teilrevision, d.h. der 1. Mai 2014. Einzonungen, die bis zu diesem Zeitpunkt nicht rechtskräftig geworden sind, müssen daher grundsätzlich kompensiert werden. Betreffend den Kanton Freiburg hat das Bundesgericht ausdrücklich festgehalten, dass dessen Baulandreserven deutlich überdimensioniert seien (BGE 141 II 393 E. 3).

h) Mithin ist es schon aufgrund des Moratoriums zur Ausscheidung neuer Bauzonen nicht möglich, die streitbetroffenen Parzellen der Freihaltezone zuzuführen und sie damit einer Zone zuzuteilen, in der eine über die Vorgaben von Art. 24 ff. RPG hinausgehende Bautätigkeit bzw. Nutzung erlaubt ist: So kann doch wie erwähnt nach Art. 5 Abs. 2 lit. b WaG eine Rodungsbewilligung nur dann (ausnahmsweise) erteilt werden, wenn (auch) die Voraussetzungen der Raumplanung sachlich erfüllt sind. Mit Blick auf das Bauzonenmoratorium sind diese raumplanerischen Voraussetzungen nach dem Vorgesagten in casu nicht erfüllt. Auch soweit in den Stellungnahmen vom 14. Januar 2016 bzw. vom 3. August 2016 die RUBD bzw. die Gemeinde ausführten, dass das "Doktorwäldli" durch die Bestimmungen des Planungs- und Baureglements der Gemeinde Kerzers und insbesondere durch dessen Art. 40 spezifisch geschützt würde, lässt sich damit für das vorliegende Verfahren nichts zu ihren Gunsten ableiten. Soweit schliesslich die RUBD in ihrer Stellungnahme vom 14. Januar 2016 pauschal und ohne weitere Begründung darauf hinweist, dass eine allfällige Einzonung der streitbetroffenen Parzellen beispielsweise durch eine erfolgte Auszonung in der Gemeinde Bas-Vully kompensiert werden könne, erweist sich dies in casu eher als eine nachträgliche Schutzbehauptung denn als kohärente Planung. Eine entsprechende Kompensation – in einem Kanton, der bereits über erhebliche Baulandreserven verfügt – könnte lediglich im Rahmen eines koordinierten und organisierten Vorgehens erfolgen. Dem entsprechenden Vorbringen hinsichtlich einer "zufälligen" Baulandkompensation in einer anderen in keiner Weise in die vorliegende Planung involvierte Gemeinde kann demnach vorliegend nicht gefolgt werden.

5. Weiter darf nach Art. 5 Abs. 1 WaG eine Rodungsbewilligung wie erwähnt nur erteilt werden, wenn der Gesuchsteller nachweist, dass für die Rodung wichtige Gründe bestehen, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen. Demnach gilt die gesetzliche Vermutung, dass das Interesse an der Walderhaltung grundsätzlich höher zu werten ist als das gegenüberstehende Interesse an der Rodung. Wer gegen diese Vermutung antritt, muss dies durch sachliche Argumente nachweisen (siehe VLP-ASPAN, Waldrodung für Siedlungszwecke?, Raum & Umwelt Nr. 2/2013, S. 5, mit Hinweisen). Als wichtige Gründe werden in der Praxis etwa Anlagen zur Trinkwasserversorgung, Rohstoffgewinnung (Kies, Sand, Kalk u.a.) oder Energieversorgung genannt, und auch der Fremdenverkehr oder die Förderung der Wirtschaft könnten Beachtung finden. Indessen kann das Interesse an der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen für sich allein nicht Vorrang haben vor dem Interesse an der Erhaltung des Waldes (vgl. Wagner Pfeifer, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, Zürich 2013, S. 333 f., mit Hinweisen). Auch gelten nach Art. 5 Abs. 3 WaG finanzielle Interessen grundsätzlich nicht als wichtige Gründe.

Vorliegend macht die Gemeinde keine entsprechenden wichtigen Gründe geltend, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen würden. So kann das "Doktorwäldli" namentlich – wie dies offenbar bereits heute der Fall ist – auch ohne Umnutzung als "Spielplatz" für den benachbarten Kindergarten dienen. Soweit die ILFD in ihrer Stellungnahme vom 11. Dezember 2015 insbesondere darauf hinweist, dass auf den streitbetroffenen Parzellen beispielsweise grössere Spielplatzanlagen erstellt werden könnten, die zur Folge hätten, dass auf der ganzen Fläche des "Doktorwäldlis" nicht mehr von einer waldähnlichen Bestockung gesprochen werden könnte, erweist sich dieses (sehr offen formulierte) Projekt in keiner Weise als Nachweis des Gesuchstellers, dass für die Rodung wichtige Gründe bestehen, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen. Zudem wird nicht dargetan, dass dieses nicht weiter definierte Projekt, für das die Rodungsbewilligung erteilt werden soll, auf den vorgesehenen Standort angewiesen ist. Weiter hat das BAFU in seiner Beschwerde auch zu Recht ausgeführt, dass die Erholungsfunktion des "Doktorwäldlis" auch ohne Rodung gefördert werden kann. Namentlich erlaubt Art. 16 WaG unter bestimmten Voraussetzungen und bei Vorliegen wichtiger Gründe Nutzungen, welche keine Rodung darstellen, jedoch die Funktionen oder die Bewirtschaftung des Waldes gefährden oder beeinträchtigen; gestützt auf diese Bestimmung können beispielsweise Rastplätze, Feuerstellen oder Lehrpfade, welche in der Regel als nichtforstliche Kleinbauten bzw. -anlagen betrachtet werden, aus gewichtigen Gründen als sogenannte nachteilige Nutzungen bewilligt werden (forstliche Bewilligung und raumplanerische Ausnahmebewilligung; vgl. BAFU, Freizeit und Erholung im Wald – Grundlage, Instrumente, Beispiele, Bern 2008, S. 34 f.).

6. a) Im Ergebnis erweisen sich demnach die angefochtenen Entscheide betreffend die Umnutzung des "Doktorwäldlis" im Rahmen der Ortsplanungsrevision der Gemeinde Kerzers als nicht rechtmässig; die weiteren Argumente der RUBD, der ILFD bzw. der Gemeinde sind nicht geeignet, einen anderen Schluss zu indizieren. Die Beschwerde ist damit gutzuheissen und der Entscheid der RUBD vom 30. September 2015 sowie die Rodungsbewilligung der ILFD vom 18. September 2015 sind betreffend die Umnutzung des "Doktorwäldlis" in die Freihaltezone aufzuheben. Die Fläche ist ggf. anlässlich eines Waldfeststellungsverfahrens dem Wald zuzuteilen.

b) Es werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 133 VRG) und es wird keine Parteientschädigung gewährt (Art. 139 VRG).

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und die angefochtenen Entscheide werden betreffend die Umnutzung des "Doktorwäldlis" in die Freihaltezone aufgehoben.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

III. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden.

Freiburg, 22. August 2016/dgr

Präsident

Gerichtsschreiberin-Praktikantin