601 2021 194 - Urteil des I. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

601 2021 194

Urteil vom 12. Oktober 2022 I. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung

Präsidentin: Marianne Jungo Richter: Yann Hofmann Christian Pfammatter Gerichtsschreiber: Mischa Poffet

Parteien

A.________, ** Beschwerdeführerin,vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Zbinden gegen Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft, ** Vorinstanz

Gegenstand

Amtsträger der Gemeinwesen – Ausbildungsvereinbarung, Rückzahlungspflicht Beschwerde vom 17. Dezember 2021 gegen den Entscheid vom 7. Dezember 2021

Sachverhalt

A. Mit Anstellungsvertrag vom 13. Juni 2018 wurde A.________ (Beschwerdeführerin), geboren 1973, per 1. Juni 2018 als Zivilstandsbeamtin bei der Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft (ILFD; nachfolgend: Vorinstanz) bzw. dem ihr untergeordneten Amt für institutionelle Angelegenheiten, Einbürgerung und Zivilstandswesen (IAEZA) mit einem Beschäftigungsgrad von 40 % vom 1. Juni 2018 bis zum 14. August 2018 bzw. 80 % ab dem 15. August 2018 angestellt.

B. Im Zusammenhang mit der Anstellung schloss die Beschwerdeführerin mit der Vorinstanz am 19. Oktober 2018 eine Ausbildungsvereinbarung ab, gemäss der sie sich verpflichtete, die Ausbildung zur Erlangung des eidgenössischen Fachausweises für Zivilstandsbeamte zu absolvieren; als Kursdauer wurde schätzungsweise die Zeit zwischen dem 1. September 2018 und dem 31. August 2022 angegeben (Art. 1 Abs. 1). Die Vorinstanz verpflichtete sich ihrerseits, die Ausbildungskosten zu übernehmen (Art. 2), die sowohl die Lohnkosten als auch die Ausbildungsauslagen umfassen und auf CHF 15'000.- geschätzt wurden (Art. 3). Weiter stipuliert die Vereinbarung eine Rückzahlungspflicht, die namentlich dann greift, wenn die Beschwerdeführerin die Arbeitsstelle innerhalb von fünf Jahren nach Ende der Ausbildung kündigt (Art. 5 Abs. 1 lit. a). Diesbezüglich wurde weiter vereinbart, dass sich die Rückzahlung degressiv entsprechend der Anzahl Dienstjahre und -monate, die seit dem Ausbildungsabschluss geleistet wurden, berechnet (Art. 6 Abs. 3).

Die Beschwerdeführerin schloss die Ausbildung zum Erwerb des Fachausweises im August 2021 erfolgreich ab, was ihr am 26. Oktober 2021 mitgeteilt wurde. Am 28. Oktober 2021 kündigte die Beschwerdeführerin ihre Stelle per 31. Januar 2022 in Aussicht auf eine neue Anstellung als Zivilstandsbeamtin bei der Verwaltung des Kantons Bern.

C. Mit E-Mail vom 10. Dezember 2021 ersuchte die stellvertretende Amtsvorsteherin des IAEZA die Beschwerdeführerin eine Zahlung "du montant" oder ein "versement partiel" schriftlich zu bestätigen, respektive eine Bestätigung des Kantons Bern einzureichen, wonach dieser die Kosten der Ausbildung zur Zivilstandsbeamtin übernehme, und übermittelte ihr im Anhang der E-Mail ein als "décompte concernant votre formation d'officier d'état civil" bezeichnetes PDF-Dokument. Dabei handelte es sich um den Scan eines als "Verfügung über die Rückzahlung der vom Staat übernommenen Weiterbildungskosten" betitelten Schreibens, das vom 7. Dezember 2021 datiert und vom zuständigen Staatsrat unterzeichnet worden ist. Aus diesem Schreiben geht hervor, dass die Ausbildungskosten der Beschwerdeführerin gemäss Ausbildungsvereinbarung vom 18. Oktober 2018 vom Staat übernommen worden seien, wobei die zeitliche Bindung von fünf Jahren am 31. August 2026 geendet hätte. Der Gesamtbetrag der staatlichen Beteiligung wird mit CHF 17'797.05 angegeben (davon CHF 4'604.45 Lohnkosten à 13 Arbeitstage und CHF 13'192.60 Ausbildungskosten). Gestützt auf den Saldo der zeitlichen Bindung von 55 Monaten betrage die Rückforderung CHF 16'313.-.

D. Mit Eingabe vom 17. Dezember 2021 gelangte die Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Zbinden, an die Vorinstanz. Sie brachte vor, das mit E-Mail vom 10. Dezember 2021 zugestellte Dokument betreffend Rückzahlung der Ausbildungskosten entspreche nicht den gesetzlichen Formvorschriften, die für Entscheide gelten, da die Bezeichnung der Parteien sowie die Rechtsmittelbelehrung fehle. Sie forderte die Vorinstanz auf, diesen Mangel zu beheben, sollte sie an der Rückforderung festhalten. In einem allfälligen (formgültigen) Entscheid habe die Vorinstanz zudem konkret darzulegen, wie der Betrag der staatlichen Beteiligung berechnet werde. Selbst wenn diese tatsächlich CHF 17'797.05 betragen sollte, was noch darzulegen sei, belaufe sich eine allfällige Rückzahlungspflicht auf höchstens CHF 1'779.70.

E. Am 23. Dezember 2021 überwies die Vorinstanz die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 17. Dezember 2021, die sie als Beschwerde gegen ihre "Verfügung" vom 7. Dezember 2021 entgegennahm, zuständigkeitshalber dem Kantonsgericht.

Mit Schreiben vom 14. Januar 2022 forderte der Instruktionsrichter die Beschwerdeführerin auf, einen Kostenvorschuss von CHF 1'000.- zu bezahlen. In ihrer Eingabe vom 17. Januar 2022 hielt die Beschwerdeführerin fest, sie habe keine Beschwerde eingereicht, da kein anfechtbarer Entscheid vorliege, und beantragte, es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge festzustellen, dass das Kantonsgericht mangels Vorliegens eines Anfechtungsobjekts bzw. einer Beschwerde nicht zuständig sei, in dieser Angelegenheit einen materiellen Entscheid zu fällen. Weiter ersuchte sie um Abnahme der Frist zur Leistung eines Kostenvorschusses, eventualiter um eine zehntägige Erstreckung.

Am 31. Januar 2022 hielt der Instruktionsrichter fest, dass das Schreiben der Vorinstanz vom 7. Dezember 2021 die Wesensmerkmale eines Entscheids aufweise, und forderte die Beschwerdeführerin auf, dem Kantonsgericht innert 30 Tagen mitzuteilen, ob sie gegen diesen Entscheid Beschwerde führen wolle, verbunden mit der Möglichkeit, diese allenfalls zu ergänzen. Auf die Leistung eines Kostenvorschusses wurde vorerst verzichtet.

F. Am 11. Februar 2022 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Eingabe. Sie beantragt, es sei festzustellen, dass es sich beim Schreiben der Vorinstanz vom 7. Dezember 2021 nicht um eine anfechtbare Verfügung im Sinne der gesetzlichen Bestimmungen handle, und dass die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen sei. Der Entscheid leide unter gravierenden Formmängeln, da er weder per Post zugestellt wurde noch die zwingenden gesetzlichen Angaben (Namen der Parteien, Begründung, Rechtsmittelbelehrung) enthalte. Auch sei der Entscheid ungenügend begründet, da nicht dargelegt werde, wie der Betrag der Lohnkosten und der staatlichen Beteiligung an den Ausbildungsauslagen konkret berechnet wurde. Eventualiter beantragt sie die Abänderung des Entscheids vom 7. Dezember 2021 dahingehend, dass die Rückzahlungspflicht auf höchstens 10 % der vom Staat übernommenen Ausbildungskosten und damit höchstens auf CHF 1'319.25 zu beschränken sei, wobei eine Abänderung dieses Rechtsbegehren nach Erhalt der von der Vorinstanz noch einzureichenden Unterlagen betreffend die staatliche Beteiligung an den Ausbildungskosten vorbehalten bleibe. Den Eventualantrag begründet sie damit, dass bei obligatorischen Weiterbildungen des Staatspersonals gemäss den einschlägigen Verordnungsbestimmungen eine Rückzahlungspflicht von bis zu 10 % des vom Staat übernommenen Betrags, höchstens aber CHF 3'000.‑, bestehe.

In ihren Bemerkungen vom 24. März 2022 schliesst die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde. Sie begründet ihren Antrag im Wesentlichen damit, dass die Beschwerdeführerin um eine Zustellung per Mail gebeten habe. Üblicherweise würden ihre Entscheide per Einschreiben eröffnet und von einem Schreiben begleitet, das die Zahlungsmodalitäten erläutere. Nachdem die Beschwerdeführerin einen Rechtsanwalt mandatiert hatte, der bereits vor der schriftlichen Zustellung reagiert habe, erschien der Vorinstanz eine formelle Eröffnung nicht mehr notwendig. Im Übrigen sei die Verfügung nach einem Muster des Amts für Personal und Organisation (POA) erstellt worden. Die Rüge der ungenügenden Begründung sei haltlos, da die Beschwerdeführerin am 9. Dezember 2019 und 19. November 2021 Formulare betreffend die Kontrolle der Ausbildungskosten mit einer detaillierten Auflistung erhalten und unterzeichnet habe. Bezüglich der streitigen Höhe der Rückzahlungspflicht könne nicht auf die Verordnung über die Weiterbildung des Staatspersonals abgestellt werden, da es sich bei der Ausbildung zum Erlangen des eidgenössischen Fachausweises für Zivilstandsbeamte nicht um eine Weiterbildung, sondern um eine Grundbildung bzw. eine berufsqualifizierende Ausbildung handle. Für die Rückzahlungsmodalitäten sei damit einzig auf die Ausbildungsvereinbarung vom 19. Oktober 2018 abzustellen, was das Kantonsgericht in einem ähnlich gelagerten Fall bestätigt habe (Urteil KG FR 601 2018 297 vom 7. August 2019).

Mit Gegenbemerkungen vom 11. April 2022 hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen an ihrem Standpunkt fest. Bezüglich der Ausbildungsauslagen macht sie geltend, das von ihr ausgefüllte Dokument, auf das sich die Vorinstanz beziehe, enthalte einerseits ihre eigenen Kosten (ÖV, Verpflegung, Privatfahrzeug) sowie die effektiven Kurskosten. Es sei unklar, weshalb sämtliche dieser Kosten zu berücksichtigen seien; als Basis für die Rückforderung dürften höchstens die effektiven Kosten für den Kurs und das Examen berücksichtigt werden, die sich auf CHF 11'550.- beliefen. Die Beschwerdeführerin ändert ihr Eventualbegehren vom 11. Februar 2022 dahingehend ab, dass die Rückzahlungspflicht auf 10 % von CHF 11'550.- und damit auf CHF 1'155.- zu beschränken sei.

G. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

1.1. Mit Bezug auf die Eintretensvoraussetzungen ist streitig, ob überhaupt ein Anfechtungsobjekt vorliegt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, aufgrund der Verletzung von Eröffnungs- bzw. Formvorschriften liege überhaupt kein anfechtbarer Entscheid vor.

1.1.1. Die Verfügung bzw. der Entscheid ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. Art. 4 des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Entscheide gemäss Art. 4 Abs. 1 VRG haben gewissen Formvorschriften zu entsprechen. Diese werden in Art. 66 Abs. 1 VRG präzisiert. Gemäss dieser Bestimmung hat ein Entscheid die Bezeichnung der entscheidenden Behörde, die Namen der Parteien und ihrer Vertreter oder ihrer Beistände, eine Begründung, eine Entscheidformel, das Datum und die Unterschrift sowie eine Rechtsmittelbelehrung zu enthalten. Weiter sieht Art. 68 Abs. 1 VRG vor, dass die Behörde den Parteien den Entscheid schriftlich im Sinne von Art. 34 f. VRG (Zustellung per Post oder Veröffentlichung) zu eröffnen hat.

Bei den Eröffnungs- und Formvorschriften handelt es sich nicht um Voraussetzungen, sondern Folge der Qualifikation eines Aktes als Verfügung. Ihre Missachtung stellt eine mangelhafte Eröffnung dar, aus welcher den Parteien kein Rechtsnachteil erwachsen darf. Massgebend ist ein materieller Verfügungsbegriff (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 871 f. und 1078 ff.; vgl. auch BGE 143 II 268 E. 4.2.1). Nur wenn ein Entscheid überhaupt nicht eröffnet wurde und die Parteien nicht anderweitig Kenntnis von diesem erlangt haben, vermag er überhaupt keine rechtlichen Wirkungen zu entfalten (vgl. BGE 142 II 411 E. 4.2).

1.1.2. Die obigen Grundsätze verkennt die Beschwerdeführerin, wenn sie geltend macht, es liege kein Entscheid vor. Aus dem angefochtenen Akt – der "Verfügung über die Rückzahlung der vom Staat übernommenen Weiterbildungskosten" vom 7. Dezember 2021 – geht ohne Weiteres hervor, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf die Ausbildungsvereinbarung dazu verpflichtet wird, einen Teil der Ausbildungskosten zurückzuzahlen. Sämtliche Elemente des materiellen Verfügungsbegriffs im Sinne von Art. 4 VRG liegen vor: Es handelt sich um einen individuellen, an eine Einzelperson gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Weder die Eröffnung per E‑Mail (vgl. dazu BVGE 2009/43 E. 1.1.4 ff.) noch die fehlende Rechtsmittelbelehrung (vgl. BGE 129 II 125 E. 3.3; Urteil BGer 2C_1004/2017 vom 29. Mai 2018 E. 4.3) hatte für die Beschwerdeführerin einen Rechtsnachteil zur Folge, wurde doch ihre Eingabe fristwahrend dem Kantonsgericht überwiesen und erhielt sie im vorliegenden Verfahren Gelegenheit, ihre Beschwerde zu ergänzen. Auf die ebenfalls gerügte Verletzung der Begründungspflicht ist im Rahmen der inhaltlichen Prüfung zurückzukommen.

1.2. Nachdem feststeht, dass ein taugliches Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 4 und 77 ff. VRG vorliegt, ist weiter zu prüfen, ob die Vorinstanz überhaupt befugt war, einen Entscheid zu erlassen.

1.2.1. Die verwaltungsrechtliche Klage steht gemäss Art. 121 Abs. 1 VRG für Streitigkeiten über öffentlich-rechtliche Ansprüche offen, bei denen die Verwaltungsbehörde nicht zum Erlass eines Entscheids berechtigt ist. Solche Ansprüche betreffen namentlich Leistungen aus öffentlich-rechtlichen Verträgen (Art. 121 Abs. 2 lit. b VRG). Ist eine Verwaltungsbehörde ermächtigt, über einen öffentlich-rechtlichen Anspruch einen Entscheid zu treffen, so steht nur der Beschwerdeweg offen (Art. 124 VRG).

1.2.2. Die zwischen der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin abgeschlossene Ausbildungsvereinbarung ist als verwaltungsrechtlicher Vertrag zu qualifizieren (vgl. Urteil KG FR 601 2018 297 vom 7. August 2019; siehe weiter Urteil BVGer A-2456/2017 vom 12. April 2018 E. 5.3). Die Beurteilung des zulässigen Rechtswegs (Entscheid und Beschwerde oder Klage) ist im Kontext des öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses vorzunehmen, da die Rechtsbeziehung zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz in einem öffentlich-rechtlichen Anstellungsvertrag begründet liegt. Letzterer untersteht entsprechend Art. 13 des kantonalen Zivilstandsgesetzes vom 14. September 2004 (ZStG; SGF 211.2.1) dem kantonalen Gesetz vom 17. Oktober 2001 über das Staatspersonal (StPG; SGF 122.70.1). Die Vorinstanz war legitimiert, gegenüber der Beschwerdeführerin die Befugnisse der Anstellungsbehörde auszuüben (Art. 8 Abs. 2 StPG). In diesem Rahmen kommt ihr Verfügungskompetenz zu (vgl. Art. 132 StPG). Die Ausbildungsvereinbarung regelt lediglich einen Nebenpunkt des Grundverhältnisses, auf den sich die Verfügungskompetenz ebenfalls erstreckt. So ist das Kantonsgericht bereits vorbehaltlos auf eine Beschwerde gegen einen gestützt auf eine Ausbildungsvereinbarung ergangenen Entscheid eingetreten (Urteil KG FR 601 2018 297 vom 7. August 2019). Damit war die Vorinstanz befugt, einen Entscheid über die Rückzahlungspflicht zu erlassen.

1.3. Im Übrigen ist das Kantonsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide des Staatsrates sowie seiner Direktionen zuständig (Art. 132 Abs. 1 StPG i.V.m. Art. 114 Abs. 1 Bst. a VRG). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 Abs. 1 Bst. a VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG).

Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).

3.

Die Beschwerdeführerin rügt, der von der Vorinstanz festgestellte Betrag der staatlichen Beteiligung an ihren Ausbildungskosten sei nicht nachvollziehbar bzw. nicht genügend begründet.

3.1. In den vorinstanzlichen Akten befinden sich zwei Formulare mit dem Titel "Kontrolle der Weiterbildungskosten", die vom 9. Dezember 2019 (act. 13) und 19. November 2021 (act. 7) datieren und von der stellvertretenden Amtsvorsteherin sowie von der Beschwerdeführerin unterzeichnet wurden. Die Formulare weisen jeweils vier Abschnitte auf ("I. Allgemeine Auskünfte", "II. Kontrolle der bewilligten Weiterbildungskosten", "III. Kontrolle der bewilligten Weiterbildungstage", "IV. Ende der Weiterbildung"). Im ersten Abschnitt wird namentlich auf den Beginn (1. September 2018) und das Ende (31. August 2021) der Ausbildung sowie auf das Datum der Ausbildungsvereinbarung (19. Oktober 2018) hingewiesen. Der Abschnitt zu den bewilligten Weiterbildungskosten beziffert den bewilligten Gesamtbetrag auf CHF 15'000.-, was insofern Art. 3 Abs. 2 der Ausbildungsvereinbarung entspricht. Weiter werden in Tabellenform diverse Ausgaben aufgeführt; dies jeweils unter Angabe des Datums, der Art der Ausgabe, einer zusätzlichen Bemerkung sowie des Betrages. Bei diesen Ausgaben handelt es sich um Reisekosten ("transports publics, "déplacement voiture"), Verpflegung ("repas"), Unterkunft ("hôtel") sowie um die Kurs- und Examensgebühren ("frais de cours", "frais examen"). Im Formular vom 19. November 2021 werden die Gesamtausgaben auf CHF 13'192.50 beziffert. Der dritte Abschnitt enthält eine Tabelle der bewilligten Weiterbildungstage unter Angabe des Datums, der Zeit sowie einer präzisierenden Bemerkung ("Infostartkurs", "Zmodul", "Pmodul", "Examen brevet"). Die Gesamtzahl der Weiterbildungstage beläuft sich gemäss dem Formular vom 19. November 2021 auf 16 Tage. Unter dem letzten Abschnitt wird namentlich Folgendes festgehalten: "Damit im Falle einer vorzeitigen Kündigung und einer entsprechenden Rückzahlungspflicht eine formale Grundlage gegeben ist, müssen folgende Angaben zum Ende der Ausbildung von beiden Parteien (Anstellungsbehörde und betreffende Mitarbeiterin oder betreffender Mitarbeiter) durch ihre Unterschrift validiert werden". Es wird noch einmal das Datum des Ausbildungsabschlusses (31. August 2021), der Betrag der effektiv übernommenen Weiterbildungskosten (CHF 13'192.60) und die Anzahl effektiv verwendeter Weiterbildungsstage (16 Tage) angegeben. Darunter befinden sich die Unterschriften der stellvertretenden Amtsvorsteherin sowie der Beschwerdeführerin.

Die Rückzahlungsverfügung vom 7. Dezember 2021 nimmt auf die obgenannten Kontrollformulare in Art. 2 Bezug: "*Anlässlich der von der stellvertretenden Amtsvorsteherin und der Person in Ausbildung unterzeichneten Kontrolle der Weiterbildungskosten wurde eine Abrechnung erstellt. Sie dient als Grundlage für die Rückzahlungsbedingungen *[…]". Die Anzahl der vom Staat übernommenen Arbeitstage wird mit 13 Tagen, der Betrag der Lohnkosten mit CHF 4'604.45 und der Betrag der staatlichen Beteiligung an den Ausbildungskosten mit CHF 13'192.60 angegeben. Vom Gesamtbetrag von CHF 17'797.05 fordert die Vorinstanz in Anwendung von Art. 6 der Vereinbarung (Verhältnis Saldo der zeitlichen Bindung zur Gesamtbindungsdauer) einen Betrag von (abgerundet) CHF 16'313.- zurück (CHF 17'797.05 x [55 / 60]).

3.2. Damit ist nach Lage der Akten erstellt, dass in den Kontrollformularen jeweils detailliert aufgelistet wurde, welche Kosten im Rahmen der Ausbildungsvereinbarung vom Staat übernommen wurden bzw. an welchen Arbeitstagen die Beschwerdeführerin für die Absolvierung ihrer Ausbildung bezahlten Urlaub erhalten hat. Die Richtigkeit dieser Angaben hat die Beschwerdeführerin zweimal unterschriftlich bestätigt; die letzte Unterschrift datiert rund 20 Tage vor Verfügungserlass. Hierauf durfte die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid verweisen. Wenn die Beschwerdeführerin nun rügt, die Bezifferung der Höhe der Rückzahlungspflicht sei nicht nachvollziehbar bzw. ungenügend begründet, verhält sie sich treuwidrig und ist mit ihrem Einwand nicht zu hören. Sowohl der Betrag der vom Staat übernommenen Ausbildungskosten (CHF 13'192.60) sowie die Anzahl der trotz ihrer Absenzen entschädigten Arbeitstage (16 Tage, wobei die Vorinstanz auf die Geltendmachung von 3 Tagen verzichtete) waren ihr spätestens am 19. November 2021, d.h. wenige Tage vor Erlass des vorinstanzlichen Entscheids, hinlänglich bekannt.

3.3. Zwar ist der Beschwerdeführerin insoweit zuzustimmen, als allein aufgrund der Formulare nicht eruiert werden kann, wie die Vorinstanz die geltend gemachten Lohnkosten von CHF 4'604.45 berechnet hat. Aus Art. 3 Abs. 1 lit. a der Ausbildungsvereinbarung geht indes hervor, dass bei den Lohnkosten der Anteil des dreizehnten Monatslohns und der Sozialleistungen des Arbeitgebers zu berücksichtigen sind. Gemäss dem sich in den Akten befindenden Anstellungsvertrag vom 13. Juni 2018 (act. 16) bezog die Beschwerdeführerin ab 15. August 2018 bis zum 1. Juni 2019 ein monatliches Bruttogehalt von CHF 4'657.70 (ohne 13. Monatslohn) bei einem Pensum von 80 % und einer wöchentlichen Arbeitszeit von 33.6 Stunden. Unter Berücksichtigung des 13. Monatslohns betrug der Bruttolohn damit CHF 5'045.85. Gemäss Kontrollformular beliefen sich die Absenzen wie gesehen auf 16 Arbeitstage, was 134.4 Arbeitsstunden (33.6 / 4 x 16) bzw. bei einem Pensum von 80 % einem Arbeitsmonat (4 x 4 Arbeitstage) entspricht. Somit wäre die Vorinstanz befugt gewesen, mindestens einen Betrag von CHF 5'045.85 zurückzufordern. In Wirklichkeit waren die Lohnkosten höher, wurden bei der vorstehenden Berechnung doch die jährlichen Gehaltserhöhungen (vgl. Ziff. 7 des Anstellungsvertrags) nicht berücksichtigt. So oder anders sind die geltend gemachten 13 Weiterbildungstage bzw. CHF 4'604.45 auf jeden Fall tiefer, als was die Vorinstanz gestützt auf die Ausbildungsvereinbarung und die von der Beschwerdeführerin unterzeichneten Kontrollformulare maximal hätte zurückfordern können.

3.4. Demzufolge ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die effektive Beteiligung des Staates an den Ausbildungskosten mit CHF 17'797.05 korrekt bestimmt hat. Da die Beschwerdeführerin die Berechnungsgrundlagen im Voraus selbst bestätigte und ihr die zu deren Überprüfung notwendigen Unterlagen (Ausbildungsvereinbarung, Kontrollformulare, Lohnausweise) bereits vor Verfügungserlass vorgelegen haben, durfte sich die Vorinstanz mit einer summarischen Begründung begnügen. Die Beschwerdeführerin war bzw. wäre somit in der Lage gewesen, den Entscheid sachgerecht anzufechten (vgl. BGE 142 III 433 E. 4.3.2). Die Rüge der ungenügenden Begründung verfängt nicht. Damit ist gleichzeitig auch dargetan, dass die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt richtig festgestellt hat.

4.

Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Rückzahlungspflicht beschränke sich – in Anwendung von Art. 26 Abs. 2 lit. b der kantonalen Verordnung vom 30. Mai 2012 über die Weiterbildung des Staatspersonals (SGF 122.70.13) – auf maximal 10 % der effektiven Ausbildungskosten. Diese beziffert sie zuletzt auf CHF 11'550.-, was einer Rückforderungssumme von CHF 1'155.- entspricht.

4.1. Die Verordnung über die Weiterbildung des Staatspersonals regelt gemäss ihrem Art. 1 Abs. 1 die Organisation, die hauptsächlichen Prozesse und die Finanzierung der Massnahmen, die für die Umsetzung der vom Staatsrat beschlossenen Weiterbildungskonzepte für das Personal notwendig sind. Sie gilt für die Weiterbildung des gesamten Personals, das dem StPG unterstellt ist (Art. 2). Der Begriff der Weiterbildung im Sinne der Verordnung deckt gemäss Art. 3 alle Tätigkeiten ab, die förderlich sind für die laufende Aktualisierung der Kompetenz des Personals, die für die Erfüllung der Aufgaben nach Pflichtenheft erforderlich sind (lit. a); die Entwicklung von Kompetenzen zur Sicherstellung der Mobilität und der Beschäftigungsfähigkeit des Personals entsprechend den Bedürfnissen des Arbeitgebers Staat (lit. b); sowie die sachgemässe Umsetzung der Grundsätze für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz durch das Personal. Unterschieden werden obligatorische und freiwillige Weiterbildungen.

Die Weiterbildungskosten werden in Art. 22 der Verordnung definiert. Darunter fallen die Lohnkosten entsprechend dem Zeitaufwand für die Ausbildung, d.h. die Gesamtheit der aufgewendeten Stunden für Kurse, Seminare und Ateliers sowie Prüfungen (lit. a), und die Ausbildungsauslagen, d.h. die Auslagen für die Anmeldung, die Kurse und die Honorare, die Reise- und Verpflegungsspesen sowie die Auslagen für Material und Lehrmittel (lit. b). In den Art. 23 und 24 wird sodann der Umfang der Kostenübernahme durch den Staat geregelt.

Gemäss Art. 26 Abs. 1 der Verordnung muss der Mitarbeiter die gesamte oder einen Teil der Weiterbildungskosten zurückzahlen, wenn er die Stelle vor Ablauf der zeitlichen Bindung nach Art. 30 kündigt (lit. a), die Weiterbildung ohne triftigen Grund abbricht (lit. b), aus wichtigen Gründen im Sinne von Art. 44 StPG vor Ablauf der zeitlichen Bindung entlassen wird (lit. c) oder wegen eines schweren Verschuldens die Prüfungen nicht besteht. Bei freiwilliger Weiterbildung sind die gesamten vom Staat übernommenen Kosten zu übernehmen (Art. 26 Abs. 2 lit. a), bei obligatorischer Weiterbildung bis zu 10 % des vom Staat übernommenen Betrags, höchstens aber CHF 3'000.- (Art. 26 Abs. 2 lit. b). Art. 27 regelt die Ausnahmen von der Rückzahlungspflicht.

Nach Art. 28 der Verordnung ist eine Ausbildungsvereinbarung erforderlich, wenn der Mitarbeiter zur Rückzahlung der gesamten oder eines Teils der Ausbildungskosten verpflichtet wird. Die zeitliche Bindung erstreckt sich über den in der Ausbildungsvereinbarung angegebenen Zeitraum, während dem der Mitarbeiter nach Abschluss der Weiterbildung weiterhin beim Staat tätig sein muss. Die zeitliche Bindung beträgt ein bis höchstens fünf Jahre, je nach Kosten und Beteiligung des Staates an den Weiterbildungskosten (Art. 30 Abs. 1). Eine zeitliche Bindung von fünf Jahren ist bei einem rückzahlbaren Betrag ab CHF 14'001.- vorgesehen (Art. 30 Abs. 2 lit. e). Der rückzahlbare Betrag ist entsprechend der Arbeitsmonate, die seit Abschluss der Weiterbildung geleistet wurden, linear degressiv (Art. 30 Abs. 3).

4.2. Für die Auslegung verwaltungsrechtlicher Verträge ist wie bei einem privatrechtlichen Vertrag in erster Linie auf den übereinstimmenden wirklichen Willen der Parteien abzustellen (subjektive Vertragsauslegung). Die subjektive Vertragsauslegung bezieht sich auf den Willen der Vertragsparteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses. Lässt sich ein übereinstimmender Parteiwille nicht feststellen, ist der Vertrag so auszulegen, wie er nach dem Vertrauensgrundsatz verstanden werden durfte und musste (normative oder objektive Vertragsauslegung). Dabei ergibt sich der wahre Sinn eines Vertrages nicht allein aus dem Wortlaut, sondern kann sich auch aus anderen Elementen wie dem verfolgten Ziel, der Interessenlage der Parteien oder aus den Gesamtumständen ergeben. Von einem klaren Vertragswortlaut ist jedoch nur abzuweichen, wenn sich ernsthafte Anhaltspunkte dafür ergeben, dass dieser nicht dem Willen der Parteien entspricht. Bei der Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge ist zudem in Zweifelsfällen zu vermuten, dass die Verwaltung nicht bereit ist, etwas anzuordnen oder zu vereinbaren, was mit den von ihr zu wahrenden öffentlichen Interessen und der einschlägigen Gesetzgebung im Widerspruch steht. Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (zum Ganzen BGE 144 V 84 E. 6.2.1; Urteil BGer 2C_658/2015 vom 3. Juni 2016 E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 1343 ff.).

4.3. Der subjektive Parteiwille, d.h. was die Parteien – und insbesondere die Beschwerdeführerin – tatsächlich gewusst, gewollt oder verstanden haben, ist vorliegend umstritten und kann durch das Kantonsgericht nicht eruiert werden. Der Vertrag ist somit nach dem Vertrauensprinzip auszulegen.

4.3.1. Die Ausbildungsvereinbarung vom 19. Oktober 2018 sollte die Finanzierung der Ausbildung der Beschwerdeführerin zur Erlangung des eidgenössischen Fachausweises für Zivilstandsbeamte sicherstellen. Der Staat verpflichtete sich zur Übernahme der gesamten vertraglich festgelegten Ausbildungskosten und die Beschwerdeführerin zur ordnungsgemässen Absolvierung der Ausbildung. Anlass für die Vereinbarung war offensichtlich Art. 4 Abs. 3 lit. c der Zivilstandsverordnung vom 28. April 2004 (ZStV; SR 211.112.2), der für die Ernennung oder Wahl zur Zivilstandsbeamtin den Erwerb des eidgenössischen Fachausweises für Zivilstandsbeamte voraussetzt, wobei es zulässig ist, eine Kandidatin vor Erwerb des Fachausweises zu ernennen oder zu wählen und ihr zu dessen Erlangung eine Frist zu setzen (Art. 4 Abs. 4 ZStV).

Gemäss Art. 3 der Ausbildungsvereinbarung umfassen die vom Staat übernommenen Kosten sowohl die Lohnkosten als auch sämtliche Ausbildungsauslagen (Kosten für Anmeldung, Kurse, Honorare, Reise- und Verpflegungsspesen, Material und Lehrmittel). Die Art. 5 und 6 der Vereinbarung regeln die Rückzahlungspflicht sowie deren Modalitäten. Darin kommt unmissverständlich zum Ausdruck, dass die Beschwerdeführerin im Falle einer Kündigung der Arbeitsstelle innerhalb von fünf Jahren nach Ende der Ausbildung die vom Staat übernommenen Ausbildungskosten zurückzuzahlen hat (Art. 5 Abs. 1 lit. a). Deren Umfang ist im Falle einer Kündigung vor Ablauf der Rückzahlungsperiode degressiv entsprechend der Anzahl Dienstjahre und -monate, die seit dem Ausbildungsabschluss geleistet wurden, festzusetzen (Art. 6 Abs. 3).

4.3.2. Nach dem Vertrauensprinzip konnte die Vereinbarung von der Beschwerdeführerin nicht anders verstanden werden, als dass sie sich – wollte sie einer Rückzahlungspflicht entgehen – dazu verpflichtete, nach Abschluss der Ausbildung für mindestens fünf Jahre als Zivilstandsbeamtin für den Staat Freiburg tätig zu bleiben. Weiter musste ihr bewusst sein, dass die Rückforderung höher ausfällt, je früher sie die Arbeitsstelle nach Ausbildungsabschluss kündigt. Dies entspricht denn auch der Interessenlage der Parteien: Für den Staat Freiburg besteht offensichtlich kein Interesse daran, seinen Angestellten Ausbildungen zu finanzieren, ohne sich zu versichern, dass sie die erworbenen Fähigkeiten zumindest für eine gewisse Zeit in seinen Dienst stellen. Solche Ausbildungsvereinbarungen sind im (privaten und öffentlichen) Arbeitsrecht denn auch üblich (vgl. Urteil KG FR 601 2018 297 vom 7. August 2019 S. 4 mit Hinweisen).

4.3.3. Der Umstand, dass der Erwerb des Fachausweises für Zivilstandsbeamte obligatorisch ist, spricht für die Argumentation der Vorinstanz, wonach es sich bei der Ausbildung zur Erlangung des Fachausweises um eine berufsqualifizierende Ausbildung und damit gerade nicht um eine – freiwillige oder obligatorische – Weiterbildung handelt. Ob die Verordnung über die Weiterbildung des Staatspersonals auch auf Vereinbarungen anwendbar ist, die im Rahmen einer Grundbildung bzw. berufsqualifizierenden Ausbildung anlässlich der Anstellung abgeschlossen werden, hat das Kantonsgericht bisher soweit ersichtlich nicht entschieden. Zuletzt hat es die Frage (implizit) offengelassen, da es feststellte, dass die Parteien gültig durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag gebunden seien (vgl. Urteil KG FR 601 2018 297 vom 7. August 2019).

Selbst wenn man jedoch davon ausginge, dass die Verordnung über die Weiterbildung des Staatspersonals auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt (unmittelbar oder durch Verweis) Anwendung fände, könnte die Beschwerdeführerin hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten: Sie übersieht nämlich, dass gemäss Verordnung eine Ausbildungsvereinbarung dann erforderlich ist, wenn der Mitarbeiter zur Rückzahlung der gesamten oder eines Teils der Ausbildungskosten verpflichtet wird (vgl. Art. 28 Abs. 1). Damit sieht die Verordnung selbst vor, dass es zulässig ist, mehr als die (gesetzlich vorgesehenen) 10 % der vom Staat übernommenen Kosten einer obligatorischen Weiterbildung der Rückzahlungspflicht zu unterstellen, sofern dies in einer Ausbildungsvereinbarung entsprechend geregelt wird. Genau dies haben die Parteien vorliegend in Art. 5 der Vereinbarung getan. Zudem entspricht auch die vereinbarte zeitliche Bindung von fünf Jahren der Abstufung gemäss Verordnung (vgl. Art. 30 Abs. 2 lit. e). Unter diesen Umständen kann sich die Beschwerdeführerin nicht in guten Treuen darauf berufen, Art. 26 Abs. 2 lit. b der Verordnung, auf den die Ausbildungsvereinbarung keinerlei Bezug nimmt, gehe dem klaren Vertragswortlaut vor.

4.3.4. Völlig unverständlich ist sodann der Einwand, bei der Rückforderung seien einzig die "effektiven Kosten für den Kurs und das Examen" zu berücksichtigen, umfassen die Ausbildungsauslagen doch sowohl gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. b der Ausbildungsvereinbarung als auch gemäss Art. 22 lit. b der Verordnung ebenfalls die Reise- und Verpflegungsspesen, deren Richtigkeit die Beschwerdeführerin wie bereits erläutert unterschriftlich bestätigt hat. Gleiches gilt für die Lohnkosten (Art. 3 Abs. 1 lit. a der Ausbildungsvereinbarung; Art. 22 lit. a Verordnung; vgl. zudem vorne E. 3.3).

4.4. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist für die Bestimmung der Rückzahlungspflicht somit nicht Art. 26 Abs. 2 lit. b der Verordnung heranzuziehen. Die Rückzahlungspflicht ist in Art. 5 und 6 der Ausbildungsvereinbarung klar geregelt. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin ihre Ausbildung per 31. August 2021 abschloss und ihre Stelle auf den 31. Januar 2022 kündigte. Nach Ausbildungsabschluss ist sie somit fünf Monate für den Staat Freiburg tätig geblieben. Damit reduziert sich die Rückzahlungspflicht in Anwendung von Art. 6 der Vereinbarung um den Faktor, der dem Verhältnis des Saldos der zeitlichen Bindung (55 Monate) zur gesamten Dauer der zeitlichen Bindung (fünf Jahre, d.h. 60 Monate) entspricht (vgl. vorne E. 3.1). Auch die von der Vorinstanz vorgenommene Berechnung der Rückforderung erweist sich somit als korrekt.

5.

Im Ergebnis ist die Beschwerde abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen. Die Vorinstanz hat die Rückzahlungspflicht der Beschwerdeführerin zu Recht auf CHF 16'313.- festgesetzt.

Immerhin ist der Vorinstanz nahezulegen, künftig die gesetzlichen Formvorschriften einzuhalten, um Beschwerdeverfahren wie das vorliegende zu vermeiden.

6.

Nach dem Gesagten ist das Beschwerdeverfahren als Verfahren in Personalangelegenheiten zu betrachten (vgl. oben E. 1.2.2), in dem in casu aufgrund des unter CHF 30'000.- liegenden Streitwerts keine Gerichtskosten anfallen (Art. 134 a VRG i.V.m. Art. 114 lit. c ZPO). Eine Parteientschädigung ist ausgangsgemäss nicht geschuldet (Art. 137 Abs. 1 VRG).

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird abgewiesen.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht, Luzern, eingereicht werden.

Freiburg, 12. Oktober 2022/mpo

Die Präsidentin:

Der Gerichtsschreiber: