601 2019 30 601 2019 31
Urteil vom 14. Januar 2020 I. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsidentin: Marianne Jungo Richter: Anne-Sophie Peyraud Yann Hofmann Gerichtsschreiberin: Angelika Spiess
Parteien
A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Marc Spescha gegen Amt für Bevölkerung und Migration, ** Vorinstanz**
Gegenstand
Bürgerrecht, Niederlassung, Aufenthalt (Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nach vorläufiger Aufnahme) Beschwerde (601 2019 30) vom 13. Februar 2019 gegen die Verfügung vom 31. Januar 2019 Gesuch (601 2019 31) um Gewährung der vollständigen unentgeltlichen Rechtspflege vom 13. Februar 2019
Sachverhalt
A. A.________, geboren im Jahr 1953, türkische Staatsangehörige, Mutter von vier erwachsenen Kindern, lebt seit 1975 von ihrem religiös angetrauten Ehemann getrennt. Dieser lebt seit Jahrzehnten in der Schweiz. Nachdem auch die gemeinsamen Kinder im Rahmen des Familiennachzugs, infolge Heirat und durch Asylgewährung in die Schweiz eingewandert waren, reiste auch A.________ am 17. November 1998 mit einem Besuchervisum ein und stellte am 17. Februar 1999 ein Asylgesuch. Mit Verfügung vom 11. Juli 2000 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge (heute: Staatssekretariat für Migration) ihr Asylgesuch ab und verfügte die Wegweisung aus der Schweiz sowie deren Vollzug. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde von der damals zuständigen Schweizerischen Asylrekurskommission mit Urteil vom 16. März 2001 abgewiesen.
In der Folge stellte A.________ am 23. Mai 2001 ein Gesuch um Gewährung des Familienasyls sowie ein Gesuch um Gewährung der vorläufigen Aufnahme (Wiedererwägung im Vollzugspunkt). Mit Verfügung vom 29. August 2001 schrieb das Bundesamt für Flüchtlinge das Gesuch um Gewährung des Familienasyls als gegenstandslos ab, da die Gesuchstellerin ihren Wohnort am 13. Juli 2001 verlassen habe und seither ohne bekannte Adresse bzw. legalen Wohnsitz sei.
Mit Eingabe vom 28. September 2003 stellte A.________ abermals ein Gesuch um Gewährung des Familienasyls sowie ein Gesuch um Gewährung der vorläufigen Aufnahme (Wiedererwägung im Vollzugspunkt). Diese Gesuche wurden vom Bundesamt für Flüchtlinge mit Verfügung vom 8. Oktober 2003 abgewiesen, wogegen A.________ Beschwerde an das nunmehr zuständige Bundesverwaltungsgericht erhob. Mit Urteil D-6353/2006 vom 7. Oktober 2009 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde hinsichtlich des Gesuchs um Gewährung des Familienasyls ab, hiess jedoch das Gesuch um Wiedererwägungsgesuch im Vollzugspunkt gut und erteilte A.________ die vorläufige Aufnahme in der Schweiz.
B. Am 6. Dezember 2017 stellte A.________, nunmehr im Kanton Freiburg wohnhaft, beim kantonalen Amt für Bevölkerung und Migration (BMA) ein Gesuch um Umwandlung ihrer vorläufigen Aufnahme (Ausweis F) in eine Aufenthaltsbewilligung.
Das Gesuch wurde vom BMA mit Verfügung vom 23. Mai 2018 unter Kostenfolge abgelehnt. Dies mit der Begründung, die Integration der Gesuchstellerin könne nicht als erfolgreich angesehen werden, da sie nur gerade während zweier Monate erwerbstätig gewesen sei, obschon sie sich seit bald 20 Jahren in der Schweiz aufhalte. Derzeit sei sie nur deshalb finanziell unabhängig, weil sie Ergänzungsleistungen beziehe. Zudem beeinträchtige die Verweigerung der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an eine vorläufig in der Schweiz aufgenommene Person keineswegs die Fortdauer ihres Aufenthalts in der Schweiz, da sie nicht zum Verlassen des Landes aufgefordert werde. Das öffentliche Interesse an der Vermeidung allfälliger Sozialkosten überwiege das private Interesse der Gesuchstellerin an einer Aufenthaltsbewilligung. Es liege kein schwerwiegender persönlicher Härtefall vor.
Gegen diese Verfügung erhob A.________ am 22. Juni 2018 Beschwerde an das Kantonsgericht Freiburg. Mit Urteil vom 9. November 2018 (601 2018 168) hob der erste Verwaltungsgerichtshof die angefochtene Verfügung auf und wies die Angelegenheit an die Vorinstanz zurück, damit diese den Sachverhalt insbesondere hinsichtlich der sozialen Integration näher abkläre und anschliessend nach einer Gesamtwürdigung der Situation und unter Berücksichtigung aller einschlägigen Faktoren über das Härtefallgesuch der Beschwerdeführerin neu verfüge.
Daraufhin lud das BMA A.________ am 18. Dezember 2018 zu einer ausführlichen, mehrstündigen Befragung ein.
Mit Verfügung vom 31. Januar 2019 lehnte das BMA das Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung mit der Begründung ab, dass sich A.________ nicht erfolgreich integriert habe und daher keinen schwerwiegenden persönlichen Härtefall darstelle. Der Status der vorläufigen Aufnahme bleibe erhalten, da eine Wegweisung aus der Schweiz weiterhin weder möglich noch zumutbar sei.
C. Gegen diese Verfügung erhob A.________ am 13. Februar 2019 Beschwerde an das Kantonsgericht Freiburg. Sie beantragt, dass die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen sei, beim Staatssekretariat für Migration (SEM) die Zustimmung zur Umwandlung der vorläufigen Aufnahme in eine Aufenthaltsbewilligung zu beantragen. Ferner ersucht sie um Gewährung der vollständigen unentgeltlichen Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren mit Ernennung von Rechtsanwalt Marc Spescha als unentgeltlichem Rechtsbeistand.
Zur Begründung ihrer Beschwerde bringt sie vor, dass ihr Härtefallgesuch gemäss den neu eingeführten Integrationskriterien sowie den zugehörigen Verordnungsbestimmungen zu beurteilen sei. Diese neuen Rechtsgrundlagen würden explizit erwähnen, dass Personen mit Lern-, Lese- oder Schreibschwäche die Integrationskriterien nur erschwert oder gar nicht erfüllen könnten. Zusätzlich seien auch persönliche Umstände wie das Alter, die Bildung oder statusbedingte Nachteile zu berücksichtigen. Als Analphabetin habe sie folglich kaum Chancen gehabt, sich erstmals mit 56 Jahren auf dem Arbeitsmarkt zu integrieren und es sei deshalb gesetzeswidrig, die berufliche Integration als gescheitert anzusehen. Es sei ihr daher auch nicht vorzuwerfen, bis zur Frühpensionierung finanziell von ihren Kindern abhängig gewesen zu sein. Ebenso könne ihr nicht vorgehalten werden, nach einer Aufenthaltsdauer von 20 Jahren eine unterdurchschnittliche Sprachkompetenz aufzuweisen, zumal sie als Analphabetin auch alters- und gesundheitsbedingt nur über wenige Ressourcen verfüge, was ihre Hausärztin bestätigt habe. Ihre Französischkenntnisse seien demzufolge, nach einzelfallgerechter und gesetzeskonformer Würdigung, positiv zu werten. Da sie neben ihren Familienangehörigen auch ausserfamiliäre Kontakte zu zwei Nachbarinnen pflege und ihre Enkelkinder zur Schule/Krippe begleite, sei die soziale Integration ebenfalls zu bejahen. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz verlange die Lehre und Rechtsprechung keine besonders ausgeprägte soziale Integration, um ein Härtefallgesuch gutzuheissen. Im Gegenteil, nach Ablauf von fünf Jahren werde eine Aufenthaltsbewilligung im Regelfall erteilt, sofern keine gewichtigen und vorwerfbaren Integrationsdefizite bestünden. In Anbetracht ihrer langen Aufenthaltsdauer in der Schweiz, der engen familiären Bindungen zu ihren in der Schweiz lebenden Nachkommen sowie angesichts der Unmöglichkeit einer Wiedereingliederung in der Türkei sei ein schwerwiegender persönlicher Härtefall eindeutig zu bejahen.
In ihren Bemerkungen vom 4. März 2019 hält die Vorinstanz an der angefochtenen Verfügung fest und verweist auf die darin aufgeführten Gründe, ohne sich zum Gesuch der unentgeltlichen Rechtspflege zu äussern.
Mit Eingaben vom 19. Juli, 12. Dezember und 20. Dezember 2019 reichte der Rechtsanwalt der Beschwerdeführerin seine Kostenliste sowie Belege zu den finanziellen Verhältnissen der Beschwerdeführerin ein.
Es wurde kein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Die Eintretensvoraussetzungen wurden bereits im Urteil des Kantonsgerichts vom 9. November 2018 (601 2018 168) geprüft. Da sich die Umstände seither nicht verändert haben, wird vorliegend darauf verwiesen.
2.
Für die rechtlichen Erwägungen wird ebenfalls auf das Urteil des Kantonsgerichts vom 9. November 2018 (601 2018 168) verwiesen.
Das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländer-gesetz, AuG) trägt seit der am 1. Januar 2019 vollständig in Kraft getretenen Änderung vom 16. Dezember 2016 den Titel Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20). Im Rahmen dieser Revision wurden diverse Bestimmungen geändert. Mangels spezifischer gesetzlicher Übergangsregelungen ist vorliegend auf den intertemporalen Grundsatz abzustellen, wonach bei Rechtsänderungen während hängiger Verfahren jene Bestimmungen zur Anwendung gelangen, welche zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids Geltung hatten, da solche Verfügungen grundsätzlich dazu bestimmt sind, das künftige Verhalten zu regeln (Urteil BVGer F-1737/2017 vom 22. Januar 2019 E. 3.4, mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist die angefochtene Verfügung am 31. Januar 2019 erlassen worden und beruht daher auf dem neuen Gesetz. Folglich sind die seit dem 1. Januar 2019 in Kraft stehenden gesetzlichen Bestimmungen des AIG anwendbar.
3.
3.1. Ist der Vollzug der Wegweisung eines Ausländers, der nicht im Besitz einer ausländerrechtlichen Bewilligung ist, nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich, so verfügt das SEM die vorläufige Aufnahme (Art. 83 Abs. 1 AIG). Halten sich vorläufig aufgenommene Personen seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz auf, haben die zuständigen Behörden ihr Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung unter Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der Zumutbarkeit der Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft zu prüfen (Art. 84 Abs. 5 AIG).
Bei ihrer Ermessensausübung haben die Migrationsbehörden die öffentlichen Interessen und die persönlichen Verhältnisse sowie die Integration der Ausländerinnen und Ausländer zu berücksichtigen (Art. 96 Abs. 1 AIG).
Es ist zu beachten, dass Art. 84 Abs. 5 AIG einer vorläufig aufgenommenen Person keinen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung verleiht (BGE 126 II 335 E. 1c/bb; Urteile BGer 2C_689/2017 vom 1. Februar 2018 E. 1.2.1; 2D_25/2017 vom 14. Juni 2017 E. 2; 2D_21/2016 vom 23. Mai 2016 E. 3).
3.2. Die Voraussetzungen, unter denen eine vorläufig aufgenommene Person gemäss Art. 84 Abs. 5 AIG als schwerwiegender persönlicher Härtefall anerkannt werden kann, weichen im Grundsatz nicht von den Kriterien ab, die bei Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen für eine Bewilligungserteilung nach Art. 30 Abs. 1 lit b AIG gelten (Urteile BVGer C-5769/2009 vom 31. Januar 2011 E. 4.4; F-929/2016 vom 6. Juni 2017 E. 4.3; Posse-Ousmane, in Code annoté de droit des migrations, Vol. II, LEtr, 2017, Art. 84 n. 19).
Bei der Beurteilung, ob ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorliegt, sind gemäss Art. 31 Abs. 1 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201) insbesondere folgende Aspekte zu würdigen: die Integration anhand der Integrationskriterien nach Artikel 58a Absatz 1 AIG (lit. a), die Familienverhältnisse, insbesondere der Zeitpunkt der Einschulung und die Dauer des Schulbesuchs der Kinder (lit. c), die finanziellen Verhältnisse (lit. d), die Dauer der Anwesenheit in der Schweiz (lit. e), der Gesundheitszustand (lit. f) sowie die Möglichkeit für eine Wiedereingliederung im Herkunftsstaat (lit. g).
Seit dem 1. Januar 2019 findet sich zudem in Art. 58a Abs. 1 AIG ein abschliessender Katalog von vier Integrationskriterien: die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (a), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (b), die Sprachkompetenzen (c) sowie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (d). In Bezug auf die letzten beiden Kriterien präzisiert Art. 58a Abs. 2 AIG, dass der Situation von Personen, welche aufgrund einer Behinderung, Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen die Kriterien der Sprachkompetenz oder Teilnehme am Wirtschaftsleben nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen ist.
Die Integrationskriterien von Art. 58a AIG werden auf Verordnungsebene (Art. 77a – f VZAE) weiter konkretisiert. In Art. 77f VZAE wird abermals darauf verwiesen, dass bei der Beurteilung der Integrationskriterien die persönlichen Verhältnisse bei der Sprachkompetenz und der Teilnahme am Wirtschaftsleben angemessen zu berücksichtigen sind. Eine Abweichung von diesen Integrationskriterien ist möglich, wenn sie wegen körperlicher, geistiger oder psychischer Behinderung (a), einer schweren oder lang andauernden Krankheit (b) oder aus anderen gewichtigen persönlichen Umständen (c) nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllt werden können. Als gewichtige persönliche Umstände (Art. 77f lit. c VZAE) zählen namentlich eine ausgeprägte Lern-, Lese- oder Schreibschwäche (Ziff. 1), Erwerbsarmut (Ziff. 2) und die Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben (Ziff. 3).
3.3. Gemäss der konstanten Rechtsprechung zu Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG sind die Kriterien für die Anerkennung eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls restriktiv auszulegen. Demzufolge darf ein schwerwiegender persönlicher Härtefall nicht leichthin angenommen werden. Erforderlich ist vielmehr, dass sich die ausländische Person in einer persönlichen Notlage befindet. Das bedeutet, dass ihre Lebens- und Existenzbedingungen, gemessen am durchschnittlichen Schicksal von ausländischen Personen, in gesteigertem Mass infrage gestellt sind bzw. die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung für sie mit schweren Nachteilen verbunden wäre (Urteil BVGer 1466/2016 vom 6. Oktober 2016 E. 4).
Bei der Beurteilung eines Härtefalles müssen sodann sämtliche Umstände des jeweiligen Einzelfalls berücksichtigt werden. Die Anerkennung als Härtefall setzt nicht zwingend voraus, dass die Anwesenheit in der Schweiz das einzige Mittel zur Verhinderung einer persönlichen Notlage darstellt. Indes genügen eine langdauernde Anwesenheit und die gute Integration sowie ein klagloses Verhalten für sich allein betrachtet nicht, um einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall zu begründen. Vielmehr wird vorausgesetzt, dass die ausländische Person so enge Beziehungen zur Schweiz unterhält, dass von ihr nicht verlangt werden kann, in einem anderen Land – insbesondere in ihrem Heimatstaat – zu leben. Berufliche, freundschaftliche und nachbarschaftliche Beziehungen, welche die betroffene Person während ihres Aufenthaltes in der Schweiz knüpfen konnte, genügen dieser Anforderung gewöhnlich nicht (Urteil BVGer C-1884/2009 vom 6. März 2012 E. 6.3 mit Verweisen).
Als Faktoren, die für die Anerkennung eines Härtefalls sprechen, gelten rechtsprechungsgemäss namentlich eine sehr lange Aufenthaltsdauer, eine besonders gute soziale Integration, ein beachtenswerter professioneller Erfolg, eine schwere Krankheit, die nur in der Schweiz behandelt werden kann sowie eine gelungene schulische Integration von Kindern, die nach mehreren Jahren zu einem erfolgreichen Studienabschluss führt. Gegen die Anerkennung eines Härtefalls spricht demgegenüber die fehlende finanzielle Unabhängigkeit (Sozialhilfebezug) sowie enge Beziehungen zum Herkunftsland, die eine Wiedereingliederung erleichtern könnten (Urteil BVGer F-1737/2017 vom 22. Januar 2019 E. 5.6).
Bei einer sehr langen (und legalen) Aufenthaltsdauer – wobei praxisgemäss auf die Dauer von 10 Jahren abgestellt wird – werden weniger hohe Anforderungen an das Vorliegen besonderer Umstände, wie etwa eine überdurchschnittliche Integration, gestellt, welche die Rückkehr ins Heimatland als ausgesprochen schwierig erscheinen lassen (Urteil BVGer C-4306/2007 vom 11. Dezember 2009 E. 6.3 mit Verweis auf BGE 124 II 110 E. 3).
4.
In der angefochtenen Verfügung vom 31. Januar 2019 hielt die Vorinstanz fest, dass aufgrund der langen, d.h. rund zwanzigjährigen, Aufenthaltsdauer der Beschwerdeführerin in der Schweiz grundsätzlich ein persönlicher Härtefall zu bejahen wäre. Zudem sei sie seit ihrer Einreise polizeilich nicht in Erscheinung getreten, habe weder Betreibungen noch Verlustscheine und habe auch keine Sozialhilfe bezogen. Die Beschwerdeführerin habe Grundkenntnisse über die Schweiz und den Kanton Freiburg und verfüge ferner über gewisse Französischkenntnisse.
Die Ablehnung des Gesuchs um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung begründete die Vorinstanz damit, dass sich die Beschwerdeführerin insgesamt nicht erfolgreich habe integrieren können. Ihre Deutsch- und Französischkenntnisse seien unterdurchschnittlich (4.1), ihre berufliche Integration sei vollends gescheitert (4.2) und ihre sozialen Kontakte würden sich auf einen kleinen Personenkreis beschränken (4.3).
4.1. Sprachkompetenz
4.1.1. Betreffend der Sprachkompetenz hält die Vorinstanz der Beschwerdeführerin vor, dass sie zu wenig unternommen habe, um die Landessprache(n) zu erlernen. Zwar könne sie auf Französisch eine Reihe von relativ einfachen Fragen ohne weitere Hilfe beantworten, bekunde aber Mühe, sich auf Deutsch auszudrücken und könne teilweise auch einfachste Fragen nicht beantworten.
4.1.2. Gemäss den anwendbaren Rechtsgrundlagen ist bei der Prüfung der Sprachkompetenz gewichtigen persönlichen Umständen, namentlich einer ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche, Rechnung zu tragen (vgl. Art. 58a Abs. 2 AIG, Art. 77f lit. c Ziff. 1 VZAE). In seinen Weisungen an die Verwaltung hält das SEM diesbezüglich fest, dass bei Vorliegen entsprechender Umstände in Anwendung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV) und des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) vom Erfordernis der genügenden Sprachkenntnisse abgesehen werden könne (Weisungen und Erläuterungen zum Ausländerbereich, Stand 1. Juni 2019, Ziff. 3.3.1.3.3). Bereits vor zehn Jahren wies das damalige Bundesamt für Migration darauf hin, dass für Analphabeten, die mit schulischen Kulturtechniken wie Lesen und Schreiben nicht vertraut sind (sog. primäre Analphabeten), der Besuch von spezifischen Alphabetisierungskursen notwendig sei, um zuerst die Schriftlichkeit als Basis für den Spracherwerb zu entwickeln, da sie ansonsten von herkömmlichen Sprachkursen nur beschränkt profitieren könnten (Rahmencurriculum für die sprachliche Förderung von Migrantinnen und Migranten, 2009, S. 12 ff.).
4.1.3. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin nie eine Schule besucht hat und deshalb weder Lesen noch Schreiben kann. Der Umstand, dass sie Analphabetin ist, bedeutet für sich alleine aber noch nicht, dass sie das Kriterium der Sprachkompetenz gar nicht zu erfüllen hat.
Die Hausärztin der Beschwerdeführerin, Dr. B.________, bescheinigte am 18. Dezember 2017, dass die Beschwerdeführerin aufgrund ihres Alters, ihres Gesundheitszustandes und ihres Analphabetismus nicht in der Lage sei, eine Fremdsprache zu erlernen. Trotz Besuchs eines Sprachkurses von Februar bis Juni 2016 habe sie nur wenige Wörter Deutsch gelernt (Beschwerdebeilage 7).
Den Vorakten ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin während ihrem nunmehr über 20 jährigen Aufenthalt in der Schweiz erstmals und einzig im Jahr 2016 einen viermonatigen Anfängerkurs in Deutsch besuchte, der zweimal wöchentlich eineinhalb Stunden Unterricht umfasste. Es bestehen keine Hinweise dafür, dass sie jemals einen Alphabetisierungskurs besuchte. Ob solch spezifische Kurse tatsächlich angeboten wurden oder nicht, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle, denn es wäre der Beschwerdeführerin durchaus zumutbar gewesen, sich auch ausserhalb eines bestehenden Kursangebotes um ihre Alphabetisierung zu kümmern.
Selbst wenn die Beschwerdeführerin aus medizinischer Sicht ab Dezember 2017 nicht (mehr) in der Lage war, eine Fremdsprache zu erlernen, so liegen für die Zeit davor (1998 bis 2015) keine entsprechenden ärztlichen Atteste vor. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdeführerin kognitiv eingeschränkt wäre, zumal sie sich im Laufe der Zeit gewisse Französischkenntnisse aneignen konnte.
Als die Beschwerdeführerin im Jahre 1998 mit 45 Jahren in die Schweiz einreiste, war sie beim Spracherwerb somit einzig in Bezug auf die fehlende Alphabetisierung eingeschränkt. Es war ihr aus gesundheitlicher und altersbedingter Sicht bis ins Jahr 2017 deshalb auf jeden Fall zumutbar, sich aktiv um ihre Alphabetisierung zu bemühen, um darauf aufbauend eine Landessprache erlernen zu können. Ihre diesbezüglichen Bemühungen – die sich auf einen einzigen Sprachkurs von 4 Monaten beschränken – sind klar ungenügend, weshalb ihr sprachliches Integrationsdefizit nicht in erster Linie auf die fehlende Alphabetisierung zurückgeführt werden kann.
4.2. Berufliche Integration
4.2.1. Die Vorinstanz anerkennt in Bezug auf die berufliche Integration, dass es für die Beschwerdeführerin hinderlich war, in der Türkei weder eine Berufsausbildung gemacht zu haben noch erwerbstätig gewesen zu sein. Gleichwohl sei festzustellen, dass sie seit ihrer vorläufigen Aufnahme im Jahr 2009 nur vorübergehend, d.h. während zwei Monaten im Jahr 2015, erwerbstätig gewesen sei. Da sie zudem weder Arbeitsbemühungen gemacht noch Aus- oder Weiterbildungen besucht habe, sei ihre berufliche Integration als gescheitert zu qualifizieren. Ferner sei auch ihre finanzielle Unabhängigkeit stark zu relativieren, da sie erst seit ihrer Frühpensionierung am 1. Februar 2016 nicht mehr von ihren Kindern finanziell abhängig sei.
4.2.2. Mit Urteil vom 9. November 2018 (601 2018 168) hat der Gerichtshof festgestellt, dass die berufliche Integration der Beschwerdeführerin nicht vorhanden sei (E. 3.2 in fine). Dieser Feststellung ist vorliegend nichts hinzuzufügen.
Zur finanziellen Situation ist anzumerken, dass die Beschwerdeführerin seit ihrer Ankunft in der Schweiz stets Haushalts- und Betreuungsaufgaben für ihre Kinder übernommen hat, so dass deren finanzielle Unterstützung – zumindest teilweise – auf einer Gegenleistung beruhte. Fest steht aber auch, dass sie gegenüber ihren erwachsenen Kindern keine Betreuungspflicht hatte und deshalb durchaus eine Hilfsarbeit ausser Haus hätte ausüben können. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin seit ihrer Frühpensionierung aufgrund ihrer minimalen AHV-Rente hohe Ergänzungsleistungsbeträge bezieht, ist zwar nicht mit einer Sozialhilfeabhängigkeit gleichzusetzen. Es ist aber auch nicht von der Hand zu weisen, dass ihre finanzielle Situation weiterhin angespannt bleibt.
4.3. Soziale Integration
4.3.1. Die Vorinstanz ist der Ansicht, dass die soziale Integration der Beschwerdeführerin keinen besonderen Ausnahmecharakter aufweise, zumal sich ihre gesellschaftlichen Kontakte auf Familienangehörige und zwei Nachbarinnen beschränken würden. Da sie stets, wohl aus finanziellen Gründen, mit einem ihrer Kinder zusammengewohnt habe, sei diesem täglichen sozialen Kontakt mit den Familienmitgliedern kein grösseres Gewicht beizumessen, zumal dabei der Umstand, dass sie Analphabetin sei und sprachliche Defizite habe, eine wesentliche Rolle spiele. Die freund- und nachbarschaftlichen Beziehungen, welche sie namentlich in den letzten fünfeinhalb Jahren geknüpft habe, seien keine entscheidenden Faktoren, um einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall anzuerkennen.
4.3.2. Aus den Vorakten geht hervor, dass die Beschwerdeführerin eine ausgesprochen enge Beziehung zu ihren vier erwachsenen Kindern hat und für ihre Enkelkinder, die sie regelmässig betreut, eine feste Bezugsperson darstellt. Diese familiären Kontakte sind jedoch für die Beurteilung ihrer sozialen Integration im Rahmen eines Härtefallgesuchs nicht entscheidend. Es ist vielmehr zu prüfen, ob die betreffende Person aussergewöhnliche soziale Beziehungen in ihrem Umfeld geknüpft hat, wobei es normal ist, dass eine Person nach 20 Jahren einen Freundeskreis hat.
In casu geht aus den Vorakten hervor, dass die Beschwerdeführerin ausserhalb ihrer Familie kaum sozial integriert ist. Da sie nur mit zwei Nachbarinnen freundschaftliche Kontakte pflegt, kann nicht von einer eigenständigen, über das familiäre Umfeld hinausgehenden, sozialen Integration die Rede sein. Die Beschwerdeführerin erklärt diesen Umstand damit, dass sie als Analphabetin Schwierigkeiten habe, die Landessprache(n) zu erlernen und daher das Kriterium der sozialen Integration nicht zu berücksichtigen sei. Es stimmt zwar, dass sich die sprachlichen Anforderungen an der persönlichen und sozio-professionellen Situation der jeweiligen Person zu orientieren haben. Dies ändert aber nichts daran, dass nicht von einer erfolgreichen Integration gesprochen werden kann, wenn eine ausländische Person nicht in der Lage ist, mit den Landeseinwohnern zu kommunizieren. Vorliegend hat sich die Beschwerdeführerin offenbar während ihrer gesamten Aufenthaltsdauer in der Schweiz vorwiegend im Familienkreis bewegt, ohne sich dabei um ihre soziale Integration ausserhalb der Familie zu bemühen. In den Vorakten finden sich jedenfalls keine anderweitigen Anhaltspunkte, die für Integrationsbemühungen sprechen würden. Weiter ist festzustellen, dass sie, abgesehen von einer Ausnahme, keine Sprachkurse besucht und auch nichts gegen den Analphabetismus unternommen hat. Sie hat damit eine grundlegende Pflicht vernachlässigt, die für alle in der Schweiz lebenden Ausländer gilt. Gerade im Falle der Beschwerdeführerin, die nicht berufstätig war und daher auf diesem Wege keine Kontakte knüpfen konnte, wäre es umso wichtiger gewesen, dass sie sich aktiv um ihre soziale Integration bemüht hätte. Mangels Sprachkenntnissen war allerdings ihre soziale Interaktion auf Landsleute beziehungsweise ihre Familienmitglieder beschränkt, was keine ausreichende soziale Integration darstellt. Angesichts dieses grundsätzlichen Integrationsdefizits der Beschwerdeführerin vermögen auch ihre weiteren Argumente, die sie zur sozialen Integration anführt, nicht zu überzeugen.
Der Gerichtshof stellt in casu fest, dass sich die Beschwerdeführerin trotz 20-jährigem Aufenthalt in der Schweiz offensichtlich sozial nicht integriert hat, was sich bereits an ihren sprachlichen Defiziten zeigt.
4.4. Gesamtwürdigung aller Kriterien
Die Beschwerdeführerin kann sich nicht einzig auf die lange Aufenthaltsdauer in der Schweiz berufen, um einen schwerwiegenden Härtefall geltend zu machen, fehlen doch vorliegend weitere besondere Umstände, die dies rechtfertigen würden (vgl. Urteil BVGer TAF F-929/2016 vom 6. Juni 2017 E. 6.1). Zudem zeigen die vorstehenden Erwägungen, dass die berufliche, sprachliche und soziale Integration der Beschwerdeführerin eindeutig gescheitert sind (vgl. Urteil BVGer F1466/2016 vom 6. November 2016 E. 5.3). Dies gilt selbst dann, wenn man aufgrund der langen Aufenthaltsdauer und unter Berücksichtigung der konkreten persönlichen Umstände (Analphabetismus, fehlende Berufsausbildung und -erfahrung) keine hohen Anforderungen an das Integrationsniveau stellt.
Aus dem Gesagten ist zu folgern, dass die Vorinstanz weder Art. 84 Abs. 5 AIG verletzt noch ihr Ermessen missbraucht oder überschritten, indem sie im Falle der Beschwerdeführerin einen schwerwiegenden Härtefall verneint hat.
Es ist ferner daran zu erinnern, was schon die Vorinstanz erwähnte, dass die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung keinen Einfluss auf den weiteren Aufenthalt der Beschwerdeführerin in der Schweiz hat, da sie als vorläufig aufgenommene Person das Land nicht verlassen muss, zumal sich in ihrem Fall eine Wegweisung als unzumutbar erweisen würde (vgl. Urteil BVGer D-6353/2006 vom 7. Oktober 2009 E. 9.3).
5.
Ergänzend ist festzustellen, dass die Verweigerung, die bestehende Bewilligung F in eine Bewilligung B umzuwandeln, nicht zu einer Trennung der Familienmitglieder führt, so dass der Schutz des Familienlebens gemäss Art. 8 EMRK nicht tangiert ist (vgl. Urteil BGer 2C_689/2017 vom 1. Februar 2018 E. 1.2.2).
Die Beschwerdeführerin, deren soziale, sprachliche und berufliche Integration in der Schweiz gescheitert ist, kann sich – trotz ihres langen Aufenthalts in der Schweiz – auch nicht auf den Schutz des Privatlebens gemäss Art. 8 EMRK berufen, weil dafür besonders enge soziale und berufliche Beziehungen zur Schweiz im Sinne einer überdurchschnittlichen Integration voraussetzt werden (vgl. Urteil BGer 2C_689/2017 vom 1. Februar 2018 E. 1.2.2).
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen und die Verfügung vom 31. Januar 2019 vollumfänglich zu bestätigen.
7.
Die Beschwerdeführerin hat für das Beschwerdeverfahren (601 2019 30) die Gewährung der vollständigen unentgeltlichen Rechtspflege (601 2019 31) mit Ernennung ihres Rechtsanwaltes als unentgeltlichem Rechtsbeistand beantragt.
7.1. Nach Art. 29 Abs. 3 BV und Art. 29 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 (KV; SGF 10.1) hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Unter Vorbehalt dieses verfassungsmässigen Mindestanspruchs wird der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege durch das kantonale Gesetz vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1) geregelt. Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege haben demnach Personen, die nicht genügend Mittel besitzen, um ohne Beschränkung des notwendigen Lebensunterhaltes für sich oder ihre Familie die Kosten eines Verfahrens bestreiten zu können (Art. 142 Abs. 1 VRG). Die unentgeltliche Rechtspflege wird nicht gewährt, wenn das Verfahren von vornherein aussichtslos erscheint (Art. 142 Abs. 2 VRG). Ist es aufgrund der Schwierigkeit der Angelegenheit nötig, so umfasst die unentgeltliche Rechtspflege auch die Zuweisung eines Rechtsbeistands aus den zur Parteivertretung befugten Personen (Art. 143 Abs. 2 VRG). Für das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 145 Abs. 3 VRG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten Prozessbegehren als aussichtslos, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese (BGE 129 I 129 E. 2.3.1; 133 III 614 E. 5; 139 III 475 E. 2.2).
Aus der Tatsache, dass eine Person Ergänzungsleistungen bezieht, ist nicht ohne Weiteres auf ihre Mittellosigkeit zu schliessen; sie stellt aber ein Indiz für die prozessuale Bedürftigkeit dar, insbesondere wenn keine Ersparnisse existieren (Urteile BGer 2C_677/2017 vom 21. August 2017 E. 3.5; 4A_696/2016 vom 21. April 2017 E. 3.2; 8C_375/2009 vom 3. Juni 2009 E. 2.2; 8C_630/2007 vom 10. März 2008 E. 7.2 mit Hinweis; Urteil EVGer P 48/06 vom 5. Februar 2007 E. 5.2.1).
7.2. Im vorliegenden Fall war die Beschwerde nicht von vornherein als aussichtslos zu bezeichnen. Erst eine Gesamtwürdigung der einzelnen Härtefallkriterien hat es erlaubt, eine abschliessende Beurteilung vorzunehmen.
Die finanziellen Verhältnisse der Beschwerdeführerin sind wie folgt zu würdigen: Gemäss dem Berechnungsblatt der Ergänzungsleistungen für das Jahr 2019 verfügt die Beschwerdeführerin über ein monatliches Einkommen von insgesamt CHF 2'554.-, bestehend aus einer AHV-Rente von CHF 151.- und EL-Leistungen von CHF 2'403.-. Diesem Einkommen steht ein prozessualer monatlicher Notbedarf von CHF 2‘433.- (betreibungsrechtlicher Grundbetrag für Alleinstehende: CHF 1‘200.-; Zuschlag von 25 Prozent: CHF 300.-; Mietkosten: CHF 933.-; Steuern gemäss Veranlagungsanzeige 2019: CHF 0.-; Krankenkassenprämien: CHF 0.- [durch Ergänzungsleistungen direkt vergütet) gegenüber. Das Vermögen der Beschwerdeführerin von CHF 6'120.- übersteigt den Umfang eines Notgroschens nicht und fällt daher ausser Betracht. Aus dem Vergleich des monatlichen Einkommens mit den erwähnten Auslagen resultiert ein Überschuss von monatlich CHF 121.- Dieser Betrag erlaubt es der Beschwerdeführerin nicht, ihre Anwaltskosten innert angemessener Frist zu bezahlen. Ihre Prozessarmut ist somit ausgewiesen.
Die Vertretung durch einen Rechtsbeistand ist im vorliegenden Verfahren angesichts der sich stellenden Fragen sowie insbesondere des sprachlichen Defizits der Beschwerdeführerin geboten.
Das Gesuch um Gewährung der vollständigen unentgeltlichen Rechtspflege (601 2019 31) ist deshalb gutzuheissen und Rechtsanwalt Marc Spescha als unentgeltlicher Rechtsbeistand zu ernennen.
8.
Die Gerichtskosten von CHF 800.-, die entsprechend dem Verfahrensausgang der Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind (Art. 131 Abs. 1 VRG), werden infolge der gewährten unentgeltlichen Rechtspflege nicht erhoben.
Die Entschädigung für den Rechtsbeistand der Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 146 VRG i.V.m. Art. 12 ff. des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 über die Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz (TarifVJ; SGF 150.12) sowie unter Berücksichtigung der eingereichten Kostenliste vom 12. Dezember 2019 zu bemessen. Sie ist auf CHF 1'528.90 festzulegen, bestehend aus einem Honorar von CHF 1'380.- (7 Stunden 40 Minuten à CHF 180.-), Barauslagen von CHF 39.60 sowie einer Mehrwertsteuer von CHF 109.30 (7.7 Prozent von CHF 1'419.60), und vom Staat Freiburg direkt dem Rechtsbeistand auszurichten.
(Dispositiv auf nachfolgender Seite)
Der Hof erkennt:
I. Die Beschwerde (601 2019 30) wird abgewiesen und die Verfügung des Amtes für Bevölkerung und Migration vom 31. Januar 2019 bestätigt.
II. Das Gesuch um Gewährung der vollständigen unentgeltlichen Rechtspflege (601 2019 31) wird gutgeheissen und Rechtsanwalt Marc Spescha als unentgeltlicher Rechtsbeistand ernannt.
III. Die Gerichtskosten von CHF 800.- gehen zulasten von A.________, werden jedoch aufgrund der gewährten unentgeltlichen Rechtspflege nicht erhoben.
IV. Dem Rechtsbeistand Marc Spescha wird eine Entschädigung von CHF 1'528.90 zugesprochen, davon CHF 109.30 als Mehrwertsteuer (7.7 Prozent), die ihm durch den Staat Freiburg ausgerichtet wird.
V. Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht in Lausanne eingereicht werden.
Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten, der Parteientschädigung oder der Entschädigung des zugewiesenen Rechtsbeistands ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entscheiden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 14. Januar 2020/asp
Die Präsidentin:
Die Gerichtsschreiberin: