601 2017 256 - Urteil des I. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

601 2017 256

Urteil vom 1. Februar 2018 I. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung

Präsidentin: Marianne Jungo Richter: Christian Pfammatter Dominique Gross Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Stephanie Gruntz

Parteien

GEMEINDE A.________, Beschwerdeführerin, gegen Oberamt des Sensebezirks, Vorinstanz, B.________, ** sowie** ** C.________ und** ** D.________, Beschwerdegegner,** letztere zwei gesetzlich vertreten durch ihre Eltern B.________ und E.________

Gegenstand

Bürgerrecht, Niederlassung, Aufenthalt Einbürgerung Beschwerde vom 29. November 2017 gegen den Entscheid vom 31. Oktober 2017

Sachverhalt

A. Am 5. Januar 2015 stellte E.________ (geboren 1968) beim Amt für institutionelle Angelegenheiten, Einbürgerungen und Zivilstandswesen (IAEZA) ein Gesuch um Erteilung der Einbürgerungsbewilligung für sich, seine Ehefrau B.________ (Beschwerdegegnerin 1 bzw. Ehefrau; geboren 1971) sowie für ihre gemeinsamen in den Jahren 2009 bzw. 2011 geborenen Kinder C.________ und D.________ (Beschwerdegegner 2 und 3 bzw. Kinder; die Beschwerdegegnerin 1 und die Beschwerdegegner 2 und 3 gemeinsam: Beschwerdegegner). Die Familie stammt aus der Republik Côte d'Ivoire. E.________ war im Dezember 2003 in die Schweiz eingereist und erhielt – aufgrund der Ehe mit einer Schweizerin, die im Jahr 2009 aufgelöst wurde – eine Aufenthaltsbewilligung. Daraufhin heiratete er im Jahr 2010 in seinem Heimatland die Beschwerdegegnerin 1, welche im selben Jahr in die Schweiz einreiste. Die Familie lebt in A.________.

B. Das IAEZA erstellte am 28. Juli 2015 einen Erhebungsbericht über die Situation der Gesuchsteller und übermittelte sodann das Einbürgerungsgesuch an den Gemeinderat der Gemeinde A.________. Am 25. November 2015 wurden die Gesuchsteller von der Einbürgerungskommission der Gemeinde angehört. In Folge dieses Gesprächs entschied der Gemeinderat am 13. Januar 2016, das Einbürgerungsgesuch für ein Jahr zu sistieren, da die Voraussetzungen für die Einbürgerung noch nicht erfüllt seien.

C. Die Gesuchsteller beantragten am 5. Januar 2017 die Wiederaufnahme des Einbürgerungsverfahrens, woraufhin die Einbürgerungskommission am 15. Februar 2017 ein zweites Gespräch mit den Gesuchstellern führte. Sie erstattete dem Gemeinderat gleichentags ein positives Gutachten für E.________ und die zwei Kinder, empfahl aber die Ablehnung des Gesuches der Ehefrau.

D. Der Gemeinderat entschied am 24. März 2017, das Gesuch von E.________ gutzuheissen und die Gesuche der Ehefrau und der zwei Kinder abzulehnen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass der Ehemann seit 13 Jahren in der Schweiz lebe. Er habe sich in der Gemeinde sehr gut integriert und pflege gute Kontakte zur Bevölkerung. Die politischen Kenntnisse seien genügend. Die Ehefrau wohne seit sechs Jahren in der Schweiz. Sie gebe sich Mühe, sich den schweizerischen Verhältnissen anzupassen. Indes bestehe beim Lesen und Schreiben ein grosses Manko. Auch wenn die Verhältnisse in ihrer alten Heimat berücksichtigt würden (namentlich die Tatsache, dass die Beschwerdegegnerin 1 nie eine Schule besuchte), müsse sie dringend lesen und schreiben lernen, um so mehr Unabhängigkeit zu erlangen und sich besser integrieren zu können. Die zwei Kinder besuchten die hiesigen Schulen. Ihnen entstünde durch den negativen Entscheid des Gemeinderates kein Nachteil. Es stehe ihnen frei, zu einem späteren Zeitpunkt ein eigenes Einbürgerungsgesuch zu stellen.

E. Am 20. April 2017 erhoben die Ehefrau und die beiden Kinder beim Oberamt des Sensebezirks Beschwerde gegen den ablehnenden Entscheid der Gemeinde. Die Ehefrau trug insbesondere vor, dass für die Integration vor allem das Verstehen und Sprechen wichtig seien. Sie spreche fliessend französisch und besuche seit einem Jahr den F.________-Deutschkurs für fremdsprachige Einwohner mit wenig Deutschkenntnissen. Auch habe sie während zwei Jahren bei der "G.________" in Freiburg einen Kurs zum Lesen und Schreiben lernen in der französischen Sprache besucht, um ihre mangelnde Schulbildung nachzuholen. Ausserdem sei sie unabhängig und gut integriert. Sie koche namentlich auf dem Platz H.________ in A.________ für Gäste und mache beim Projekt "I.________" der J.________ in A.________ aktiv mit. Die Kinder seien sehr gut integriert; sie besuchten in A.________ die Schule, sprechen zu Hause französisch und in der Schule deutsch und spielten in den Junioren-Mannschaften des K.________ Fussball. Die Ablehnung ihrer Gesuche sei nicht begründet worden.

F. Mit Entscheid vom 31. Oktober 2017 hat das Oberamt die Beschwerde der Ehefrau und der zwei Kinder gutgeheissen. Der Entscheid des Gemeinderates wurde aufgehoben und die Sache wurde zur erneuten Beurteilung an den Gemeinderat zurückgewiesen.

Zur Begründung führte das Oberamt im Wesentlichen aus, dass der Gemeinderat insbesondere die Sprachkenntnisse der Ehefrau ungenügend abgeklärt habe. Weiter sei, selbst wenn die Gemeinde nach einer neuen Beweiserhebung erneut zum Schluss kommen sollte, dass die Ehefrau ungenügend lesen und schreiben könne, dies kein Grund, ihr die Einbürgerung zu verwehren. Es bestehe keine gesetzliche Grundlage, um schriftliche Sprachkenntnisse zu verlangen, und es sei auch nicht ersichtlich, inwiefern das Lesen und Schreiben für die Integration unabdingbar wären. Zudem habe der Gemeinderat bei der Auslegung des Integrationsbegriffes die persönlichen Fähigkeiten der Ehefrau – namentlich die Tatsache, dass sie in Afrika aufgewachsen sei, nie eine Schule besuchte und erst im Alter von 39 Jahren in die Schweiz einreiste – zu wenig berücksichtigt. Hinsichtlich der Kinder habe der Gemeinderat den Entscheid in keiner Weise begründet. Diese Verletzung des Gehörsanspruchs führe zu einer Aufhebung des angefochtenen Entscheides.

G. Am 29. November 2017 hat die Gemeinde gegen diesen Entscheid Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben; sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides.

H. Das Oberamt beantragt am 20. Dezember 2017, auf die Beschwerde nicht einzutreten, da die Gemeinde durch den Rückweisungsentscheid keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleide; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen.

I. Die Beschwerdegegner schliessen am 8. Januar 2018 ebenfalls auf Nichteintreten; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen.

J. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1] in Verbindung mit Art. 44a Abs. 2 des kantonalen Gesetzes vom 15. November 1996 über das freiburgische Bürgerrecht [BRG; SGF 114.1.1]). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 VRG).

2. a) Das Oberamt hat mit dem angefochtenen Entscheid die Verfügung der Gemeinde aufgehoben und die Sache zur erneuten Beurteilung an diese zurückgewiesen. Rückweisungsentscheide, mit denen eine Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, sind grundsätzlich Zwischenentscheide. Diese sind nach Art. 120 VRG nur dann selbständig durch Beschwerde anfechtbar, wenn sie die Zuständigkeit, den Ausstand, die Verfahrenssprache, die aufschiebende Wirkung oder die unentgeltliche Rechtspflege betreffen (Abs. 1), oder wenn einer Partei aus ihnen ein nicht wiedergutzumachender Nachteil erwachsen kann oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Abs. 2). Die Verpflichtung der Vorinstanz zur Vornahme weiterer oder ergänzender Abklärungen und zu neuer Entscheidung stellt in der Regel keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 120 Abs. 2 VRG dar, da der Rechtsuchende ihn später zusammen mit dem neu zu fällenden Endentscheid anfechten kann. Dies gilt, selbst wenn die Feststellung, der rechtserhebliche Sachverhalt sei ungenügend abgeklärt, offensichtlich unrichtig wäre oder auf einer qualifiziert unrichtigen oder sogar willkürlichen Beweiswürdigung beruhte (Urteile BGer 9C_613/2007 vom 23. Oktober 2007 E. 2.1; 9C_301/2007 vom 28. September 2007 E. 2.2). Der Vorinstanz entsteht auch dann kein irreversibler Nachteil und die Anfechtbarkeit entfällt, wenn eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (beispielsweise der Begründungspflicht) festgestellt wurde und die Sache deshalb zu deren Behebung zurückgewiesen wird, ohne dass damit Anweisungen materiellrechtlicher Art verbunden sind (BGE 140 V 282 E. 4.2).

Wird hingegen der Beurteilungsspielraum der unteren Instanz durch materiellrechtliche Anordnungen im Rückweisungsentscheid wesentlich eingeschränkt, wird dies nach der Rechtsprechung als selbstständig anfechtbarer Endentscheid betrachtet (vgl. BGE 129 I 313 E. 3.2), womit im Ergebnis das gleiche Resultat erzielt wird, wie wenn der Entscheid als selbstständig anfechtbarer Zwischenentscheid mit nicht wieder gutzumachendem Nachteil qualifiziert worden wäre (BGE 133 V 477 E. 5.2.2). So ist es doch einer Behörde nicht zuzumuten, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, zumal sie diesen Entscheid dann mangels formeller Beschwer gar nicht anfechten könnte (vgl. BGE 133 V 477 E. 5.2.2; 129 I 313 E. 3.3; Urteil BGer 9C_15/2007 vom 25. Juli 2007 E. 5.2.4).

b) Vorliegend begründete das Oberamt seine Rückweisung hinsichtlich der Beschwerdegegner 2 und 3 (d.h. der zwei Kinder) damit, dass aus dem Entscheid der Gemeinde nicht ersichtlich sei, aus welchem Grund das Einbürgerungsgesuch – entgegen der Empfehlung der Einbürgerungskommission – abgewiesen wurde. Der Entscheid der Gemeinde erweise sich daher als ungenügend begründet, er verletze Art. 33 Abs. 2 BRG, Art. 15b Abs. 1 des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (BüG; SR 141.0) sowie die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) fliessende Begründungspflicht.

Nach dem Vorgesagten erwächst der Gemeinde aufgrund dieser Rückweisung wegen einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs, nämlich der Begründungspflicht, kein nicht wiedergutzumachender Nachteil, da mit dieser Rückweisung keine materiellrechtlichen Anweisungen ergangen sind.

Auf die Beschwerde der Gemeinde betreffend die Beschwerdegegner 2 und 3 kann daher nicht eingetreten werden.

c) Hinsichtlich der Ehefrau (Beschwerdegegnerin 1) hat das Oberamt zum einen festgestellt, dass die Gemeinde den Sachverhalt ungenügend abgeklärt habe: Aus den Akten gehe hervor, dass die Ehefrau nie eine Schule besuchte, aber an einem zweijährigen Lese- und Schreibkurs der "G.________" teilgenommen habe. Auch spreche sie fliessend französisch und konnte dank eines Deutschkurses die Fragen der Einbürgerungskommission anlässlich der Anhörung vom 15. Februar 2017 auf Deutsch beantworten. Im Weiteren sei aus dem Protokoll der Einbürgerungskommission zu dieser Anhörung ersichtlich, dass die Ehefrau angab, die Zahlen zu kennen und zu Hause mit einer Bekannten lesen zu lernen; das Schreiben "komme noch". Weitergehende Hinweise auf den Stand der Beschwerdegegnerin 1 bezüglich des Lesens und Schreibens, wie beispielsweise ein schriftlicher Test, ergeben sich nicht aus den Akten. Die Gemeinde habe damit den rechtserheblichen Sachverhalt ungenügend festgestellt. Zum anderen legte das Oberamt in seinem Entscheid dar, dass – selbst wenn die Gemeinde nach einer neuen Beweiserhebung erneut zum Schluss kommen sollte, dass die Ehefrau ungenügend lesen und schreiben könne – dies kein Grund sei, ihr die Einbürgerung zu verweigern. Nach Art. 6a Abs. 2 lit. d BRG werde lediglich das mündliche Beherrschen einer Landessprache vorausgesetzt; eine gesetzliche Grundlage, um schriftliche Kenntnisse zu verlangen, bestehe nicht, und es sei auch nicht ersichtlich, inwiefern das Lesen und Schreiben für die Integration unabdingbar wären. Zudem müssten nach Art. 6a Abs. 3 BRG bei der Auslegung des Integrationsbegriffes die persönlichen Fähigkeiten eines Gesuchstellers berücksichtigt werden. In casu sei insbesondere von Bedeutung, dass die Ehefrau in Afrika aufgewachsen sei, nie eine Schule besuchte und erst im Alter von 39 Jahren in die Schweiz einreiste. Es könne daher nicht von ihr erwartet werden, dass sie die gleichen Fähigkeiten besitze wie eine Person, die den obligatorischen Schulunterricht besucht hat. Auch sei zu berücksichtigen, dass sie sich um eine Integration bemühe und Sprachkurse besuche.

Das Oberamt hat demnach hinsichtlich der Ehefrau festgestellt, dass der Gemeinderat den Sachverhalt nicht genügend abgeklärt habe, und erteilte diesem gleichzeitig materiellrechtliche Anweisungen betreffend die Prüfung der Integration der Beschwerdegegnerin 1 und schränkte damit dessen Spielraum wesentlich ein. Es ist dem Gemeinderat daher nicht zuzumuten, einen aus seiner Sicht falschen Entscheid zu treffen, welchen er in der Folge mangels formeller Beschwer gar nicht anfechten könnte, so dass die Beschwerde hinsichtlich der Beschwerdegegnerin 1 zulässig ist.

d) Vorbehältlich der erwähnten Einschränkungen ist daher auf die Beschwerde einzutreten.

3. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).

4. Streitig und zu beurteilen ist namentlich, ob das Oberamt zu Recht feststellte, dass keine gesetzliche Grundlage bestehe, um schriftliche Kenntnisse der Landes- bzw. Amtssprache (d.h. lesen und schreiben) zu verlangen, da diese Kompetenzen für die Integration nicht unabdingbar seien.

a) Das Oberamt hat in seinem Entscheid insbesondere die verfassungsrechtlichen Vorschriften in Bürgerrechtssachen dargelegt und darauf hingewiesen, dass das Bundesrecht Mindestanforderungen zur ordentlichen Einbürgerung festlegt. Ebenso hat es das dreistufige Bürgerrecht der Schweiz und die generellen Anforderungen sowie das Verfahren für die Einbürgerung erläutert. Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden. Festzuhalten sei noch, dass per 1. Januar 2018 das totalrevidierte Bürgerrechtsgesetz vom 20. Juni 2014 (nBüG; SR 141.0) in Kraft getreten ist. Nach dessen Art. 50 Abs. 2 werden jedoch die vor dem Inkrafttreten des nBüG eingereichten Einbürgerungsgesuche bis zum Entscheid über das Gesuch nach den Bestimmungen des bisherigen Rechts behandelt. Anwendbar ist demnach vorliegend das BüG vom 29. September 1952, wie es bis zum 31. Dezember 2017 in Kraft stand.

b) Gemäss Art. 6 Abs. 1 BRG kann das freiburgische Bürgerrecht einer ausländischen Person gewährt werden, wenn sie namentlich die Bedingungen des Bundesrechts (lit. a) und die Integrationsvoraussetzungen erfüllt (lit. g). Die Integrationsvoraussetzungen (bundesrechtliches Minimum) werden in Art. 14 BüG festgelegt. Auf kantonaler Ebene finden sie sich in Art. 6a BRG.

Nach Art. 14 lit. a und b BüG hat die Gemeinde (vgl. Art. Abs. 1 33 BRG) im Rahmen des Einbürgerungsverfahrens insbesondere zu prüfen, ob ein Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, namentlich ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist und mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist. Das in Art. 14 lit. b BüG genannte Kriterium der Vertrautheit mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen setzt gewisse Kenntnisse über das Land und seine Bewohner und namentlich eine der Landessprachen voraus (vgl. VPB 69/2005 Nr. 101 S. 1243 f.; Gutzwiller, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, Rz. 557). Die Fähigkeit, sich in einer Landessprache zu verständigen, wurde im neuen Bürgerrechtsgesetz, welches seit dem 1. Januar 2018 in Kraft steht, aber wie erwähnt aufgrund von Art. 50 nBüG auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist, als Integrationskriterium ausdrücklich genannt (siehe Art. 12 Abs. 1 lit. c nBüG). Fehlende Kenntnisse der vor Ort gesprochenen Landessprache können als Indiz für eine mangelnde Integration gewertet werden (vgl. BGE 134 I 56). Um als Bürger im politischen System der Schweiz mitwirken zu können, sind auch Kenntnisse über die Grundlagen der politischen und sozialen Ordnung notwendig. Sprachkenntnisse, Kenntnisse des Landes und seines politischen Systems und die Einbindung in die Lebensverhältnisse müssen so weit gehen, dass anzunehmen ist, dass ein Bewerber nach Verleihung des Staatsbürgerrechts angemessen von seiner Rechtsstellung und insbesondere auch von den damit verliehenen Teilnahmerechten am politischen Prozess Gebrauch machen kann (vgl. Botschaft zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes, BBl 2002 1943 Ziff. 2.2.1.3; Eidg. Ausländerkommission EKA, Einbürgerung und Sprachnachweis, Empfehlungen an die Gemeinden, die Kantone und den Bund, 2006, S. 4 ff.; zum Ganzen BGE 137 I 235 E. 3.1).

Auf kantonaler Ebene wird in Art. 6a Abs. 2 lit. d BRG geregelt, dass der Begriff der Integration namentlich die Fähigkeit umfasst, sich in einer der im Kanton gesprochenen Amtssprachen ausdrücken zu können; soweit ersichtlich wird diese Anforderung indes nicht näher präzisiert.

c) Damit regeln weder die bundesrechtlichen Mindestanforderungen (gemäss dem hier anwendbaren bis zum 31. Dezember 2017 in Kraft stehenden BüG) noch die kantonalen Bestimmungen das erforderliche Niveau an Sprachkenntnissen sowie die Frage nach den Methoden zu dessen Ermittlung. Das Bundesgericht hat in BGE 137 I 235 E. 3.4.2 festgehalten, dass sich der Gemeinsame Europäische Referenzrahmen (GER) als Bezugsinstrument insbesondere in der Praxis des Fremdsprachenunterrichts etabliert hat. Der GER erschien dem Bundesgericht demnach zur näheren Umschreibung der Anforderungen, die ein Einbürgerungswilliger in sprachlicher Hinsicht gestützt auf Art. 14 lit. b BüG erfüllen sollte, aufgrund des Rahmenkonzepts für den Nachweis der sprachlichen Kommunikationsfähigkeit im Hinblick auf die Einbürgerung als gut geeignet. Es gehe darum, einen objektivierbaren Massstab für die gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen festzulegen. Damit werde die Grundlage für einen überprüfbaren Entscheid über die Sprachkenntnisse im Einbürgerungsverfahren geschaffen, was der rechtsgleichen und willkürfreien Handhabung des Sprachenkriteriums diene (siehe BGE 137 I 235 E. 3.4.2 und 3.4.3). Im erwähnten Urteil hat sodann das Bundesgericht den Entscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Aargau geschützt, wonach im Regelfall vom Bürgerrechtsbewerber kommunikative Fähigkeiten (Verstehen, Sprechen) auf dem Niveau B1 bis B2 GER verlangt werden könnten (insbesondere, soweit es um Begriffe und Themen aus dem Bereich der Staats- und Landeskunde geht), während die Anforderungen mit Bezug auf die schriftliche Sprachbeherrschung (Schreiben) das Niveau A2 nicht überschreiten dürften; dies mit Rücksicht auf die unterschiedlichen Bildungsfähigkeiten der Gesuchsteller, da ansonsten die Diskriminierung bildungsferner Personen drohe (siehe insbesondere E. 3.4.1 ff. des erwähnten Urteils; vgl. auch Art. 6 der Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 [nBüV; SR 141.01], welche seit dem 1. Januar 2018 in Kraft steht, aber aufgrund von Art. 50 nBüG auf das vorliegende Verfahren nicht anwendbar ist, wonach der Bewerber nachweisen muss, dass er in einer Landessprache mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau B1 GER und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A2 besitzt). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes bleibt es der Gemeinde überlassen, im Rahmen der genannten Kriterien – welche jedoch nicht als verbindliche Mindestkenntnisse zu verstehen sind – zu entscheiden, ob die Sprachkenntnisse im konkreten Einzelfall für eine Einbürgerung ausreichen (siehe insbesondere E. 3.4.3 des erwähnten Urteils; vgl. zu den Anforderungen hinsichtlich der [schriftlichen] Sprachkompetenzen, welche nicht überspannt sein dürfen, auch Urteil BGer 1D_1/2015 vom 1. Juli 2015 E. 3.2).

d) Das Oberamt geht demnach mit seiner Feststellung, dass allein das mündliche Beherrschen einer Landessprache vorausgesetzt werden könne und keine gesetzliche Grundlage bestehe, um von den Einbürgerungswilligen schriftliche Sprachkenntnisse zu verlangen, fehl. Eine solche Auslegung ergibt sich im Übrigen auch nicht aus Art. 6a Abs. 2 lit. d BRG, wonach die Integration die Fähigkeit umfasse, sich in einer der im Kanton gesprochenen Amtssprachen "ausdrücken zu können", da sich diese Formulierung nicht auf die mündliche Kommunikation beschränkt, sondern gemäss den Wortlaut durchaus auch den schriftlichen Ausdruck umfassen kann.

Zu beachten ist noch, dass die Gemeinde das Verfahren für Personen, welche die sprachlichen Anforderungen aus bestimmten Gründen nicht erfüllen (z.B. wegen einer geistigen Behinderung oder hohen Alters), individuell zu bestimmen hat, da andernfalls das Diskriminierungsverbot nach Art. 8 Abs. 2 BV verletzt würde (BGE 135 I 49; siehe auch 137 I 235 E. 3.4.3). Entsprechend sieht auch Art. 12 Abs. 2 nBüG (für das vorliegende Verfahren wie erwähnt nicht anwendbar) vor, dass der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Abs. 1 lit. c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen ist (vgl. auch Art. 6a Abs. 3 BRG, wonach die zuständigen Behörden bei der Auslegung des Integrationsbegriffs die persönlichen Fähigkeiten des Gesuchstellers berücksichtigen).

e) In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist jedoch laut der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Hinblick auf die rechtsgleiche Handhabung des Spracherfordernisses und die Gewährleistung eines fairen Verfahrens zu fordern, dass den Bürgerrechtsbewerbern zumindest zu einem frühen Zeitpunkt mitgeteilt wird, welches Niveau bei den verschiedenen sprachlichen Fertigkeiten (Verstehen, Sprechen, Schreiben, Lesen) erwartet wird. Weiter muss die zuständige Behörde die ausreichende Qualität des Evaluationsverfahrens sicherstellen sowie die Evaluation in Bezug auf die Gesuchsteller individuell durchführen und dokumentieren. Diese Mindesterfordernisse dienen im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 BV) sowie der Beachtung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; siehe zum Ganzen BGE 137 I 235 E. 3.5).

Diese verfahrensrechtlichen Vorgaben hat die Gemeinde vorliegend missachtet. Zwar hat sie der Beschwerdegegnerin 1 bereits mit dem Entscheid vom 13. Januar 2016, mit dem das Einbürgerungsverfahren sistiert wurde, mitgeteilt, dass sie dringend lesen und schreiben lernen müsse, um mehr Unabhängigkeit zu erlangen und sich besser integrieren zu können. Soweit aus den Akten ersichtlich, wurde ihr jedoch nie mitgeteilt, welches Sprachniveau bei den sprachlichen Fertigkeiten erwartet werde. Auch hielt die Gemeinde in ihrem Entscheid vom 24. März 2017 lediglich fest, dass bei der Beschwerdegegnerin 1 beim Lesen und Schreiben ein grosses Manko bestehe, ohne dies weiter zu begründen. Die Evaluation der Sprachkenntnisse wird in keiner Weise dokumentiert, es wurde kein individualisierter Test durchgeführt und die ausreichende Qualität der Evaluation wurde nicht sichergestellt. Vielmehr basierte die Feststellung der Gemeinde im Wesentlichen auf der Angabe der Beschwerdegegnerin 1 anlässlich des Gesprächs mit der Einbürgerungskommission vom 15. Februar 2017, an dem jene auf die Frage, ob sie lesen könne, folgendes angab: "Ich kenne die Zahlen, zuhause lerne ich lesen mit einer Bekannten, beim Lesen verstehe ich nicht alles; das Schreiben kommt noch". Indes bestreitet die Beschwerdegegnerin 1 namentlich in ihrer Stellungnahme vom 8. Januar 2017, dass sie des Lesens und Schreibens unkundig sei, und dies ergibt sich auch nicht in genügender Weise aus ihrer Aussage vom 15. Februar 2017. Damit hat die Gemeinde den Anspruch der Beschwerdegegnerin 1 auf rechtsgleiche Behandlung sowie auf rechtliches Gehör verletzt.

5. Insgesamt ist deshalb zu schliessen, dass das Oberamt im Ergebnis zu Recht festhielt, dass der Gemeinderat den Sachverhalt bezüglich der Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin 1 nicht genügend abgeklärt habe. Hingegen erfolgte die Anweisung an den Gemeinderat, dass – pauschal und mit Bezug auf die Beschwerdegegnerin 1 – keine schriftlichen Kenntnisse der Amtssprachen verlangt werden dürften, zu Unrecht. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des Oberamtes wird hinsichtlich der Beschwerdegegnerin 1 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an den Gemeinderat zurückgewiesen, damit dieser die Einbürgerung der Beschwerdegegnerin 1 im Sinne der Erwägungen neu prüft.

Da die Sache ohnehin an den Gemeinderat zurückzuweisen ist, und da überdies aufgrund der bisherigen Aktenlage die einschlägigen Faktoren für das Kantonsgericht zu wenig ersichtlich sind und ebenfalls noch weiterer Abklärungen bedürfen, wird die Gemeinde bei der Festsetzung der Anforderungen an die Sprachkenntnisse auch fundiert zu prüfen haben, ob die (genauer zu definierenden) Regelanforderungen mit Blick auf die Beschwerdegegnerin 1 angemessen herabgesetzt werden müssen, um namentlich dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sie offenbar keine Schulbildung genossen hat, bzw. ob allenfalls andere bzw. weitere Faktoren vorliegen, weshalb sie die sprachlichen Regelanforderungen nicht einhalten könnte (vgl. hierzu Urteil Cour de Justice des Kantons Genf ATA/535/2014 vom 17. Juli 2014 insbesondere E. 18; BGE 135 I 49).

6. a) Es werden keine Verfahrenskosten erhoben (Art. 133 VRG).

b) Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 und 139 VRG).

(Dispositiv auf der nächsten Seite)

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Oberamtes wird hinsichtlich der Beschwerdegegnerin 1 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an den Gemeinderat zurückgewiesen, damit dieser die Einbürgerung der Beschwerdegegnerin 1 im Sinne der Erwägungen neu prüft.

Hinsichtlich der Beschwerdegegner 2 und 3 wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

III. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht in Lausanne eingereicht werden. Mit diesem Rechtsmittel könnte allein die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 116 BGG), wobei die Verletzung solcher Rechte konkret dargetan werden muss (Art. 106 Abs. 2 und Art. 42 Abs. 2 BGG).

Freiburg, 1. Februar 2018/dgr

Präsidentin

Gerichtsschreiberin-Praktikantin