601 2016 277 - Urteil des I. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

601 2016 277 601 2016 278

Urteil vom 16. Juni 2017 I. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung

Präsidentin: Marianne Jungo Richter: Anne-Sophie Peyraud Dominique Gross Gerichtsschreiberin: Jessica Koller

Parteien

A.________, Beschwerdeführer, gegen KOMMISSION FÜR AUSBILDUNGSBEITRÄGE, Vorinstanz

Gegenstand

Schule und Bildung Ausbildungsbeiträge Beschwerde vom 31. Dezember 2016 gegen den Entscheid vom 15. November 2016 Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege vom 31. Dezember 2016

Sachverhalt

A. A.________ (Beschwerdeführer), geboren im Jahr 1992, hat im Juli 2010 seine Lehre als Kaufmann Profil E erfolgreich beendet. Im Juli 2011 erlangte er die kaufmännische Berufsmaturität. Danach arbeitete er von September 2011 bis März 2015 bei diversen Arbeitgebern mit einem Pensum von 80-100% und war finanziell unabhängig. Von August 2015 bis Juli 2016 absolvierte der Beschwerdeführer die Passerelle am Kollegium B.________ in Freiburg und begann danach sein Studium der Rechtswissenschaften an der Universität Basel.

Mit Gesuch vom 6. August 2016 beantragte der Beschwerdeführer beim Amt für Ausbildungsbeiträge (ABBA) für dieses Studium die Ausrichtung von Stipendien. Im Gesuch führte er insbesondere aus, er gehe davon aus, dass keine Unterstützungspflicht der Eltern mehr bestehe und deren finanzielle Verhältnisse deshalb bei der Berechnung des Stipendiums nicht berücksichtigt würden, da er bereits eine Erstausbildung abgeschlossen habe und für längere Zeit finanziell unabhängig gewesen sei.

B. Dieses Gesuch wurde seitens ABBA mit Entscheid vom 30. August 2016 abgelehnt. Zur Begründung führte das ABBA insbesondere aus, dass ein Stipendium nur ausbezahlt werden könne, wenn der Fehlbetrag mindestens CHF 600.- betrage, was vorliegend – unter Berücksichtigung der finanziellen Möglichkeiten der Eltern – klar nicht der Fall sei.

C. Dagegen erhob der Beschwerdeführer am 4. Oktober 2016 Einsprache bei der Kommission für Ausbildungsbeiträge (Vorinstanz). Mit Entscheid vom 15. November 2016 hat diese die Einsprache abgewiesen und den Entscheid der ABBA bestätigt.

D. Am 31. Dezember 2016 erhob A.________ hiergegen Beschwerde an das Kantonsgericht (601 2016 277). Er beantragte, der Entscheid vom 15. November 2016 sei aufzuheben und es sei ihm ein Stipendium in der Höhe von CHF 15‘160.- zuzusprechen. Gleichzeitig ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (601 2016 278).

E. Auf die Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 23 des kantonalen Gesetzes vom 14. Februar 2008 über die Stipendien und Studiendarlehen [StiG; SGF 44.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 lit. b VRG). Von der Bezahlung eines Kostenvorschusses wurde abgesehen (Art. 143 Abs. 1 lit. b VRG).

Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2. a) Mit Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).

b) In casu ist streitig, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf ein Stipendium hat. Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde im Wesentlichen damit, dass die Vorinstanz für die Berechnung seines Stipendienanspruchs zu Unrecht die finanziellen Mittel seiner Eltern hinzugerechnet habe.

Er führt hierzu mit Verweis auf die Botschaft Nr. 36 vom 8. Oktober 2007 des Staatsrats an den Grossen Rat zum Gesetzesentwurf über die Stipendien und Studiendarlehen (nachfolgend: Botschaft) sinngemäss aus, der Staatsrat habe vorgesehen, dass sich Art. 6 StiG hauptsächlich an den Art. 276 und 277 ZGB orientiere, welche die gesetzliche Unterhaltspflicht der Eltern regeln. Demnach sollten (nur) Personen, die vom Gesetz dazu verpflichtet sind, die sich in Ausbildung befindende Person zu unterstützen, einbezogen werden. Art. 277 Abs. 2 ZGB sehe vor, dass die Unterstützungspflicht der Eltern nach der Volljährigkeit nur bis zum Abschluss einer angemessenen Erstausbildung bestehe. Nach herrschender Lehre müsse spätestens im Alter von ca. 20 Jahren ein konkreter Ausbildungsplan vorliegen, um einen weiteren Anspruch auf Unterstützung durch die Eltern begründen zu können. Der Abschluss der angemessenen Erstausbildung werde durch die herrschende Lehre u.a. mit dem Eintritt in ein regelmässiges und ordentliches Arbeitsleben definiert.

Der Beschwerdeführer bringt dazu vor, dass er durch den Antritt einer Stelle bei der C.________ AG in D.________ ab 2011 im regelmässigen, ordentlichen Arbeitsleben integriert und von seinen Eltern finanziell vollständig unabhängig gewesen sei. Daraus schliesst er in der Folge, dass für jede weitere Ausbildung keine Unterstützungspflicht der Eltern nach Art. 277 Abs. 2 ZGB bestehe. Im Übrigen legt er dar, dass seine Eltern nicht bereit seien, weiter für die Ausbildung zu bezahlen, da sie ihm bereits eine Erstausbildung finanziert hätten.

Soweit die Vorinstanz geltend mache, dass es für die Stipendienberechnung keine Rolle spiele, ob eine angemessene Erstausbildung abgeschlossen worden sei, verweist der Beschwerdeführer auf die bereits zitierte Stelle in der Botschaft des Staatsrats (vgl. oben) und hält fest, diese Auslegung des StiG sei sehr fragwürdig. Sinn und Zweck der Berücksichtigung des Elternbeitrages könne logischerweise nur sein, dass sich dieser auch gerichtlich einfordern lasse. In casu sei dies nicht mehr der Fall, was die weitere Anrechnung willkürlich erscheinen lasse.

c) Nachfolgend ist deshalb zu klären, ob für die Berechnung des Stipendienanspruchs des Beschwerdeführers die finanziellen Mittel seiner Eltern in jedem Fall hinzuzurechnen sind oder nur soweit, als sie eine zivilrechtliche Unterstützungspflicht trifft, bzw. soweit der Beschwerdeführer einen entsprechenden Anspruch gerichtlich geltend machen könnte.

aa) Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (grammatikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen (BGE 143 II 102 E. 3.1 mit Verweis auf BGE 142 I 135 E.1.1.1). Das Bundesgericht verfolgt einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen. Insbesondere bei jüngeren Gesetzen sind auch die Gesetzesmaterialien zu beachten, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben und dem Gericht damit weiterhelfen (BGE 142 V 488 E. 6.3.1; 139 V 442 E. 4.1 jeweils mit weiteren Hinweisen).

Ausgangspunkt ist demnach vorliegend Art. 6 StiG, der gemäss seinem Titel die „Subsidiarität“ der Stipendienansprüche regelt und dessen Wortlaut wie folgt lautet:

„Die Ausbildungsbeiträge werden auf Gesuch hin gewährt, wenn die finanziellen Möglichkeiten der Person in Ausbildung, ihrer Eltern, ihres Ehegatten oder registrierten Partners und anderer gesetzlich für ihren Unterhalt verpflichteter Personen nicht ausreichen, um die Ausbildungskosten zu decken.“

(Allein) aus der Formulierung dieser Bestimmung ergibt sich nicht eindeutig, ob die finanziellen Möglichkeiten der Eltern in jedem Fall zu berücksichtigen sind, oder ob dies – aufgrund der Formulierung „anderer gesetzlich für ihren Unterhalt verpflichteter Personen“ – nur dann der Fall ist, wenn die Eltern gesetzlich für den Unterhalt der sich in Ausbildung befindenden Person verpflichtet sind. In diese zweite Richtung geht namentlich das vom Beschwerdeführer erwähnte Urteil VG ZH VB.2014.00185 vom 18. Juli 2014 (E. 3.4.1, mehr dazu vgl. E. 2c/cc) betreffend einen ähnlichen Gesetzeswortlaut im Kanton Zürich ; nach Ansicht des Kantonsgerichtes ergibt sich diese Auslegung von Art. 6 StiG aus dem Gesetzeswortlaut jedoch wie erwähnt nicht eindeutig.

Gestützt auf die eingangs genannte Rechtsprechung des Bundesgerichts muss folglich unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der „wahren Tragweite“ von Art. 6 StiG gesucht werden.

bb) Die Bundesverfassung sieht in Art. 66 BV vor, dass für die Ausbildungsbeiträge bis und mit der Sekundarstufe II alleine die Kantone, für Ausbildungsbeiträge im tertiären Bildungsbereich Bund und Kanton gemeinsam zuständig sind (sog. Verbundaufgabe, Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren [EDK], Kommentar vom 18. Juni 2009 zur Interkantonalen Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen, S. 3 ff. [nachfolgend: Kommentar Stipendien-Konkordat]; Aubert *in * Müller/Feller, Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 676, N. 108). Gemäss der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 gewährt der Staat finanzielle Unterstützung an Personen in Ausbildung, sofern ihre wirtschaftlichen Verhältnisse es erfordern (Art. 65 Abs. 4 KV; SGF 10.1). Bereits in den 60er-Jahren normierte der Kanton Freiburg die Vergabe von Ausbildungsbeiträgen. Seither wurden die entsprechenden Bestimmungen mehrfach revidiert. Namentlich verabschiedete der Grosse Rat am 27. September 1990 ein neues Gesetz über die Stipendien und Ausbildungsdarlehen, wobei bereits die damalige Gesetzgebung auf der Subsidiarität der staatlichen Unterstützung beruhte. Art. 4 aStiG sah vor, dass Ausbildungsbeiträge gewährt werden, „wenn die finanziellen Möglichkeiten des Bewerbers, seiner Eltern und seines Ehegatten nicht ausreichen, um die Ausbildungskosten zu decken.“ (vgl. zum Ganzen Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, 1990, Drittes Heft, S. 2281 f.; Botschaft, S. 14, Ziff. 1.2). Bevor das StiG im Jahr 2008 erneut revidiert wurde (vgl. dazu Botschaft), erfuhr Art. 12 Abs. 3 aStiG, der die konkrete Berechnung der Ausbildungsbeiträge zum Gegenstand hatte, bereits im Jahr 1996 eine Anpassung betreffend die finanzielle Unabhängigkeit der Bewerber von ihren Eltern (Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, 1996, Erstes Heft, S. 995 ff.). Während die Einkommen der Eltern für die Berechnung des Stipendienanspruchs zuvor nicht ausschlaggebend waren, sofern ein Bewerber das 25. Altersjahr erreicht und eine erste Ausbildung abgeschlossen hatte, wurde die Bestimmung dahingehend geändert, dass die Einkommen der Eltern auch in einem solchen Fall zu berücksichtigen sind, wenn auch nur „teilweise“. Anlässlich der Revision im Jahr 2008 wurden einzig die Voraussetzungen von Art. 12 Abs. 3 aStiG angepasst: Der Abschluss einer Erstausbildung war neuerdings nicht mehr entscheidend für die Frage, ob die Elternbeiträge ganz oder bloss teilweise zu berücksichtigen sind. Ansonsten wurde an der im Jahr 1996 angepassten Berechnungsmethode festgehalten.

Art. 12 Abs. 4 StiG, welcher die Berechnung der Ausbildungsbeiträge regelt, lautet somit aktuell wie folgt:

„Ist die Person in Ausbildung über 25 Jahre alt, so werden die finanziellen Möglichkeiten ihrer Eltern und weiterer Personen, die gesetzlich zu ihrem Unterhalt verpflichtet sind, nur noch teilweise berücksichtigt.“

Auch das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 4 aStiG wurde mit der Revision im Jahr 2008 ohne bemerkenswerte Änderungen in den heutigen Art. 6 StiG übernommen, allerdings wurde der bei der Stipendienberechnung zu berücksichtigende Personenkreis an die neuen Familienstrukturen angepasst, so dass gegenwärtig allgemein die Rede ist von Drittpersonen, die vom Gesetz dazu verpflichtet sind, zur Unterstützung der Person in Ausbildung beizutragen (z.B. Stiefeltern, vgl. dazu Botschaft Ziff. 2.7, S. 17 sowie Botschaft zu Art. 6, S. 21).

Wie sich der eben aufgezeigten Entwicklung der Stipendiengesetzgebung entnehmen lässt (historisches Element), baut die Gesetzgebung zu den Ausbildungsbeiträgen auf dem Grundsatz der Subsidiarität der staatlichen Leistungen auf. Von diesem Grundgedanken wurde nicht abgewichen, obwohl der Gesetzgeber mehrfach Gelegenheit dazu hatte. Stattdessen hat das Subsidiaritätsprinzip im Laufe der Zeit an Bedeutung gewonnen, was sich insbesondere aus den Anpassungen im Jahre 1996 sowie 2008 ergibt. Vor allem die dargelegte Änderung von 1996, wonach auch bei Bewerbern, die das 25. Altersjahr erreicht und eine erste Ausbildung abgeschlossen hatten, die Einkommen der Eltern „teilweise“ berücksichtigt werden, zielte auf eine bessere Auswahl der Empfänger ab, womit dem Subsidiaritätsprinzip besser entsprochen werden sollte (Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, 1996, Erstes Heft, S. 996 ff.). Im Hinblick auf die Anpassung von Art. 12 Abs. 3 aStiG wurde dementsprechend ausgeführt, der Staat könne mit dieser Berechnung seinen Beitrag verkleinern, entsprechend dem Prinzip, dass die öffentliche Hilfe subsidiären Charakter habe (a.a.O. S. 998). Diese Anpassung beabsichtigte schliesslich auch, den gemachten Erfahrungen und der Entwicklung der Rechtsprechung in den vorangehenden Jahren Rechnung zu tragen, gab es doch ein paar schockierende Fälle, in denen Stipendien an Personen ausbezahlt wurden, obwohl deren Eltern reich bzw. sehr reich waren (a.a.O., S. 996; 1399).

Wenn damals also explizit vorgesehen wurde, die Elternbeiträge auch bei über 25-Jährigen (teilweise) zu berücksichtigen und an dieser Änderung auch im Jahr 2008 festgehalten wurde, lässt dies kaum Raum für die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Interpretation von Art. 6 StiG, wonach unter gewissen Umständen (auch bei unter 25-Jährigen) gänzlich auf die Berücksichtigung der Elternbeiträge zu verzichten sei.

Soweit der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Auffassung auf die Botschaft Bezug nimmt, worin der Staatsrat auf die Art. 276 bzw. 277 ZGB verweist und dazu ausführt, die Elternbeiträge seien dementsprechend nicht zu berücksichtigen, wenn kein nach Art. 276 f. ZGB einklagbarer Unterhaltsanspruch bestehe (weil wie in casu bereits eine Erstausbildung abgeschlossen wurde), gilt es zu klären, wie dieser Hinweis des Staatsrats zu verstehen ist.

Die in der Botschaft gewählte, offene Formulierung („Der Art. 6 orientiert sich * hauptsächlich* an Art. 276 und 277“, Hervorhebung nicht im Original) spricht tendenziell eher dafür, dass die zivilrechtlichen Vorgaben nicht absolut, sondern als generelle Anhaltspunkte zu verstehen sind. So wählte der Staatsrat auch bei der Kommentierung von Art. 12 StiG eine ähnlich offene Formulierung, indem er ausführt, das „Prinzip der Abhängigkeit von den Eltern“ bleibe für die Berechnung der Ausbildungsbeiträge anwendbar und dieses Prinzip „basiere“ auf Art. 276 und 277 ZGB (Botschaft, S. 22). Obwohl der Staatsrat auch hier auf die familienrechtlichen Unterstützungspflichten verweist, führt er an keiner Stelle aus, weshalb er nunmehr auf das Abgrenzungskriterium der Erstausbildung verzichtet. Generell gibt die Botschaft über die sich in casu stellenden Fragen kaum Aufschluss. So gibt der Kommentar zu Art. 6 StiG zwar die Art. 276 sowie 277 ZGB sinngemäss wieder, verzichtet jedoch darauf, weitere Ausführungen dazu zu machen. Da sich den aktuellsten Gesetzesmaterialien vorliegend keine Antwort auf die sich stellenden Fragen entnehmen lassen, ist auf die älteren Materialien zurückzugreifen. Denn obwohl der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Einreichung des Gutachtens noch nicht 25 Jahre alt war, weshalb Art. 12 Abs. 4 StiG auf ihn keine Anwendung findet, spiegelt die Entwicklung dieser Bestimmung – wie oben bereits dargelegt – die Intention des Gesetzgebers wieder. Die Materialien zur Änderung im Jahr 1996 zeigen auf, dass sich der Gesetzgeber durchaus bewusst war, dadurch die Situation gewisser (insbesondere älterer) Gesuchsteller schwieriger zu gestalten und dass idealerweise von einer Unabhängigkeit der Gesuchsteller auszugehen wäre. Angesichts der limitierten Mittel des Staats und der bisherigen Erfahrungen beschloss man dennoch eine solche Lösung (Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, 1996, Erstes Heft, S. 996; 1406). So führt die Vorinstanz diesbezüglich zu Recht an, dass mit der Änderung von Art. 12 Abs. 3 aStiG ein schwerer Fehler des Gesetzgebers habe korrigiert werden müssen.

Schliesslich ergibt sich auch aus der von der Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 7. Februar 2017 erwähnten Stelle der Botschaft zu Art. 12 StiG, wonach ein völliges ausser Acht lassen der finanziellen Mittel der Eltern zu einer vermehrten Belastung der kantonalen und kommunalen Finanzen führen würde (Botschaft, S: 23), dass vom Gesetzgeber in keinem Fall gewollt war, auf die Berücksichtigung der finanziellen Mittel der Eltern vollständig zu verzichten, unabhängig davon, ob die sich in Ausbildung befindende Person jünger oder älter als 25 Jahre ist. Aufgrund des Gesagten ist der Verweis auf Art. 276 ff. ZGB in der Botschaft folglich als genereller, erklärender Hinweis zu verstehen, der dazu dient, die Grundidee aufzuzeigen, auf die sich die Berücksichtigung der finanziellen Möglichkeiten der Eltern im Stipendienrecht theoretisch abstützt. Denn weder aus der historischen bzw. telelogischen Auslegung von Art. 6 StiG, noch gestützt auf den Wortlaut der Art. 6 sowie 12 StiG ergeben sich Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, die Voraussetzungen von Art. 276 sowie 277 ZGB, insbesondere bezüglich der Altersgrenze oder der Erstausbildung, im Stipendienrecht analog (strikt) anzuwenden, sodass bei der Berechnung des Stipendienanspruchs von der Berücksichtigung der Elternbeiträge abzusehen wäre, sobald diese nicht mehr gesetzlich dazu verpflichtet wären, ihr Kind zu unterstützen.

cc) Der Beschwerdeführer verwies in seiner Begründung auf das Urteil VG ZH VB.2014.00185 vom 18. Juli 2014, welches ausführt, es könne nicht an eine – nach dem Wegfall der zivilrechtlichen elterlichen Unterhaltspflicht lediglich aufgrund des biologischen Eltern-Kind Verhältnis weiterbestehende – moralische Verpflichtung, die eigenen Kinder finanziell zu unterstützen, anzuknüpfen sein (E. 3.4). Gemäss dem Beschwerdeführer sei nicht ersichtlich, weshalb im Kanton Freiburg anders zu entscheiden sei, bestünden hier doch sehr ähnliche gesetzliche Rahmenbedingungen. Art. 6 StiG könne folglich nur so verstanden werden, dass staatliche Ausbildungsbeiträge lediglich subsidiär zu den finanziellen Leistungen ausgerichtet werden, auf die die gesuchstellende Person einen Anspruch hat. Nicht gemeint sein könnten demgegenüber Beiträge, die auf Freiwilligkeit bzw. Goodwill basieren würden.

Es stellt sich demnach die Frage, ob diese Rechtsprechung, wie von ihm vorgebracht, auch im Kanton Freiburg Anwendung finden muss. Dabei muss u.a. geklärt werden, ob die gesetzlichen Rahmenbedingungen der beiden Kantone gleich bzw. vergleichbar sind.

Wie bereits dargelegt (vgl. oben E. 2c/bb) liegt die Zuständigkeit im Bereich der Stipendien sowohl beim Bund als auch bei den Kantonen. Da der Bund diesen Bereich kaum normiert hat bzw. die entsprechenden Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 12. Dezember 2014 über Beiträge an die Aufwendungen der Kantone für Stipendien und Studiendarlehen im tertiären Bildungsbereich (Ausbildungsbeitragsgesetz; SR 416.0) in casu nicht von Bedeutung sind, sind vorliegend die kantonalen Vorgaben beizuziehen. Dabei sind auch die interkantonalen Vorgaben zu berücksichtigen: Nachdem im Jahr 1994 ein erster Versuch scheiterte, im Bereich der Stipendien eine interkantonale Vereinbarung abzuschliessen, gelang es den kantonalen Erziehungsdirektoren am 18. Juni 2009 schliesslich die sog. Interkantonale Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbilungsbeiträgen (nachfolgend: Stipendien-Konkordat) zu verabschieden. Mit Beschluss vom 21. Mai 2010 trat der Kanton Freiburg dieser bei. Der Beitritt des Kantons Zürich erfolgte am 27. April 2015. Da der vom Beschwerdeführer zitierte Entscheid des Verwaltungsgerichts vor diesem Beitritt gefällt wurde, kann nicht abschliessend festgestellt werden, ob sich die damalige Gesetzgebung bereits an den im Stipendien-Konkordat festgesetzten Standards orientiert hat. Weil sich die darin angestrebte Harmonisierung überwiegend auf formelle Aspekte (Kommentar Stipendien-Konkordat, S. 5) bezieht und den Kantonen deshalb in materieller Hinsicht nach wie vor ein hohes Mass an Eigenständigkeit zugesprochen wird, ist die im Entscheid angeführte Gesetzgebung des Kantons Zürich nachfolgend direkt mit derjenigen des Kantons Freiburg zu vergleichen.

Wie im Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich dargelegt wird, erfolgt die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen auch im Kanton Zürich nach dem Grundsatz der Subsidiarität (S. 4, E. 2). In diesem Zusammenhang ist dem Beschwerdeführer durchaus zuzustimmen, wenn er ausführt, dass § 16 des Bildungsgesetzes des Kantons Zürich vom 1. Juli 2002 (BiG; LS 410.1) in seiner alten Fassung (Bemerkung: § 16 wurde per 1. Januar 2017 geändert) eine fast gleiche Regelung vorsieht wie Art. 6 StiG. Insofern als das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich aus dem Wortlaut von § 16 Abs. 1 aBiG schliesst, dass nur Leistungen von Personen berücksichtigt werden müssten, die gegenüber der gesuchstellenden Person zu finanzieller Unterstützung verpflichtet sind, d.h. Leistungen, worauf die gesuchstellende Personen einen allenfalls auch gerichtlich durchsetzbaren Anspruch hat (E. 3.4.1), ist jedoch darauf hinzuweisen, dass sich diese Auslegung – jedenfalls mit Blick auf die Gesetzeslage im Kanton Freiburg – nach Ansicht des Kantonsgerichtes aus dem Wortlaut nicht zwingend ergibt (vgl. hierzu die Ausführungen in E. 2c/aa).

Aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich ergibt sich weiter, dass sich diese Auslegung nicht einzig auf den Wortlaut von § 16 aBiG abstützte, sondern dass sich das Gericht dabei auch auf den Sinn und Zweck dieser Bestimmung berief. Da die materiellen Regelungen der kantonalen Gesetzgebung im Bereich Stipendien – wie ausgeführt – selbst unter der Herrschaft des Stipendien-Konkordats noch variieren können, hat sich die vorliegende Auslegung alleine am vom freiburgischen Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck von Art. 6 StiG zu orientieren. Hinzu kommt, dass sich das Urteil des Kantons Zürich massgebend auf eine kantonale Verordnungsbestimmung bezieht, welche vorsieht, dass auf Antrag der gesuchstellenden Person auf die Anrechnung von Elternbeiträgen ausnahmsweise ganz oder teilweise verzichtet werden kann, wenn die Eltern rechtlich nicht mehr zum Unterhalt verpflichtet sind (§ 54 Abs. 1 der Stipendienverordnung des Kantons Zürich vom 15. September 2004; LS 416.1). Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers verfügt der Kanton Freiburg weder im StiG noch im StiR über eine entsprechend gelagerte Bestimmung. Die Tatsache, dass im Kanton Freiburg eine solche Ausnahme nicht einmal bei über 25-Jährigen erwünscht war (vgl. dazu die Ausführungen unter E. 2c/bb) zeigt auf, dass die ratio legis der Gesetzgebung des Kantons Freiburg in eine andere Richtung geht als im Kanton Zürich (mehr dazu vgl. E. 2c/dd nachfolgend). Schliesslich ist den Ausführungen der Vorinstanz auch dahingehend zuzustimmen, wenn sie ausführt, die Rechtsprechung des Kantons Zürich sei in casu nicht relevant, da sich der vorliegende Sachverhalt von demjenigen im Zürcher Entscheid unterscheide.

Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der Entscheid des Kantons Zürich entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers nicht ohne weiteres auf die Rechtsprechung des Kantons Freiburg übertragen werden kann. Dies umso weniger, als mit dem Urteil KG FR 1A 03 21 vom 12. August 2003 bereits ein kantonaler Entscheid (altrechtlicher Fall) zur gleichen Thematik vorliegt, der in wesentlichen Punkten vom Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich abweicht.

In diesem Entscheid, bei dem die gesuchstellende Person 37 Jahre alt war, hatte das Kantonsgericht das Prinzip der Subsidiarität bestätigt und ausgeführt, dass die finanziellen Möglichkeiten der Eltern bei der Berechnung zu berücksichtigen sind, selbst wenn sie keine gesetzliche Unterhaltspflicht (nach Art. 277 ZGB) mehr trifft (E. 2a). Gleichzeitig hat es festgehalten, dass Art. 12 aStiG den Eltern keinerlei Unterstützungspflichten auferlegt, sondern einzig vorschreibt, dass beim vom Staat zu leistenden Betrag der theoretische Anteil zu berücksichtigen ist, den die Eltern für die Ausbildung ihrer Kinder aufwenden könnten (E. 2c). Ob die Eltern bereit sind, ihr Kind zu unterstützen bzw. ob der Gesuchsteller die Möglichkeit hat, die elterliche Unterstützung gerichtlich zu erzwingen, sei dabei unbeachtlich. Der Staat könne sich an der objektiv vorliegenden finanziellen Situation des Gesuchstellers und seiner Familie orientieren, ohne sich darum kümmern zu müssen, ob der Gesuchsteller eine Einigung mit seinen Eltern findet (E. 2d).

dd) Aus den obigen Ausführungen, insbesondere aus der Entwicklungsgeschichte der Stipendiengesetzgebung im Kanton Freiburg, auf welche das ebengenannte Urteil des Kantonsgerichts Freiburg ebenfalls Bezug nimmt, zeichnet sich die ratio legis von Art. 6 StiG bereits ab. Dennoch verlangt der Methodenpluralismus eine umfassende Abwägung aller Auslegungselemente, weshalb abschliessend auch auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), die dem StiG zugrunde liegenden Wertungen und auf die Bedeutung von Art. 6 StiG im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) einzugehen ist.

Dabei spielen insbesondere auch die Bestimmungen der interkantonalen Vereinbarung (Stipendien-Konkordat) eine wesentliche Rolle. Diese hat zum Ziel, eine formelle Harmonisierung des Stipendienwesens zu gewährleisten und die materielle Harmonisierung zu befördern. Dieses Ziel soll u.a. durch die einheitliche Definition stipendienrechtlicher Begriffe und wichtiger formeller Kriterien für die Gewährung von Ausbildungsbeiträgen sowie durch die Festlegung von Mindeststandards im Bereich der materiellen Harmonisierung erreicht werden (Kommentar Stipendien-Konkordat, S. 5). Beim Stipendien-Konkordat handelt es sich um einen rechtsetzenden Vertrag, welcher der Umsetzung in die kantonale Gesetzgebung bedarf (a.a.O., S. 6). Wie bereits dargelegt, folgt daraus, dass die Kantone im Bereich der Stipendien nach wie vor über eigene gesetzliche Grundlagen verfügen.

Soweit Art. 6 StiG die Subsidiarität von staatlichen Leistungen normiert, findet sich ein solches Subsidiaritätsprinzip auch in Art. 3 des Stipendien-Konkordats wieder, wobei der Wortlaut weitestgehend gleich ist (nach der einschlägigen Bestimmung im Stipendienkonkordat werden Ausbildungsbeiträge „ausgerichtet, wenn die finanzielle Leistungsfähigkeit der betroffenen Person, ihrer Eltern und anderer gesetzlich Verpflichteter oder die entsprechenden Leistungen anderer Dritter nicht ausreichen“, Hervorhebung nicht im Original). Allerdings lässt sich auch hier dem Wortlaut bzw. den entsprechenden Erläuterungen dazu (Kommentar Stipendien-Konkordat, S. 7) nicht unmittelbar entnehmen, wie umfassend diese Subsidiarität der staatlichen Leistungen zu verstehen ist, d.h. ob unter gewissen Voraussetzungen vollständig auf die Berücksichtigung der elterlichen Mittel zu verzichten ist.

Wie Art. 12 Abs. 4 StiG führt jedoch auch Art. 19 des Stipendien-Konkordats aus, dass auf die Anrechnung der zumutbaren Leistungen der Eltern teilweise verzichtet werden könne. Gemäss dem Stipendien-Konkordat setzt dies allerdings voraus, dass die Person in Ausbildung das 25. Altersjahr vollendet und eine erste berufsbefähigende Ausbildung abgeschlossen hat sowie vor Beginn der neuen Ausbildung zwei Jahre durch eigene Erwerbstätigkeit finanziell unabhängig war. Auch hier handelt es sich stets nur um einen teilweisen Verzicht der Berücksichtigung der finanziellen Mittel der Eltern und nicht um eine gänzliche Nichtbeachtung. Diese teilweise Berücksichtigung bezieht sich sowohl im Stipendien-Konkordat als auch im StiG auf den Umfang der Berücksichtigung der Mittel in der konkreten Stipendienberechnung (vgl. Kommentar Stipendien-Konkordat, S. 18, Art. 15 ff. sowie 24 Abs. 2 StiR). Soweit die Regelung von Art. 19 hinsichtlich der Bedingungen (Erstausbildung, 2-jährige finanzielle Unabhängigkeit) weiter geht als Art. 12 Abs. 4 StiG, verdeutlicht dies, dass das Konkordat die finanziellen Mittel der Eltern in der Regel vollständig zu berücksichtigen beabsichtigt, was das Prinzip der Subsidiarität der staatlichen Leistungen zusätzlich untermauert und ebenfalls gegen die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Interpretation von Art. 6 StiG spricht.

Gegen die vom Beschwerdeführer vorgetragene Auslegung spricht schliesslich auch das von der Vorinstanz angeführte Argument der Chancengleichheit. Diese ergibt sich explizit aus Art. 2 lit. a des Stipendien-Konkordats und ist sinngemäss auch dem Zweckartikel des StiG zu entnehmen. So soll das Gesetz gemäss Art. 2 Abs. 1 StiG hauptsächlich zur Demokratisierung der Ausbildung beitragen. Was das bedeutet, wird in der Botschaft wie folgt umschrieben: „Die Gewährung von Ausbildungsbeiträgen soll allen erlauben, eine Ausbildung zu absolvieren, die ihren Fähigkeiten entspricht, trotz der bescheidenen finanziellen Situation der Eltern oder gesetzlich verpflichteter Drittpersonen. Die Finanzierung der Ausbildung soll kein unüberwindbares Hindernis darstellen. Alle sozialen Schichten sollten Zugang zum Ausbildungsangebot haben (…).“

Vor diesem Hintergrund erschiene es stossend, wenn der Staat, mit seinen begrenzten Mitteln und der Vielzahl ihm zukommender Aufgaben, einer Person mit wohlhabenden Eltern – insbesondere, wenn diese bereits eine Erstausbildung abgeschlossen hat und eine Zweitausbildung absolvieren möchte – Stipendien bezahlt und dadurch anderen Personen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, den Zugang zur Bildung verunmöglicht. Ob die Unterstützungspflicht der Eltern gerichtlich durchgesetzt werden kann, kann mithin nicht ausschlaggebend sein, da die Berücksichtigung einzig einklagbarer Forderungen eine exakt gegenteilige Wirkung zum obengenannten Zweck des StiG entfalten würde, was insbesondere auch die Erfahrungen aus früheren Jahren zeigen. Damals sind die Stipendien, die über 25-Jährigen in Zweitausbildung gewährt wurden, mangels Berücksichtigung der familiären Situation höher ausgefallen als die den übrigen Personen gewährten Stipendien (vgl. dazu Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, 1996, Erstes Heft, S. 1399).

Hinzu kommt, dass die gegenteilige Auslegung des StiG, insbesondere von Art. 6 StiG, den Missbrauch der ohnehin begrenzten staatlichen Mittel begünstigen könnte, da die Eltern in solchen Fällen (auch bei intakten familiären Verhältnissen) regelmässig ihre Unterstützung verweigern könnten, im Wissen darum, dass der Staat danach Hilfe leisten müsste. Dies hätte eine Aushebelung des Subsidiaritätsprinzips zur Folge und würde dem Grundgedanken des StiG zuwiderlaufen. Wie das Kantonsgericht Freiburg dazu bereits im vorerwähnten Urteil 1A 03 21 vom 12. August 2003, E. 2d, ausgeführt hat, mag diese Auslegung des Gesetzes zwar zu uneinheitlichen Situationen führen, soweit gewisse Eltern nicht bereit sind, finanzielle Unterstützung tatsächlich zu leisten (beispielsweise aufgrund zerrütteter Verhältnisse); dabei handelt es sich allerdings um ein Problem in der Beziehung der gesuchstellenden Person zu deren Eltern, welches nicht vom Staat gelöst werden kann. Die regelmässige Berücksichtigung der elterlichen Mittel, auch ohne entsprechenden gerichtlich durchsetzbaren Anspruch, schafft zumindest dort Gleichheit zwischen den Anspruchsberechtigten, wo sie vom Staat zu gewährleisten ist; eine allseits befriedigende Lösung der hier vorliegenden Problematik ist hingegen, bereits aufgrund der beschränkten zur Verfügung stehenden Mittel, kaum möglich.

Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, dass die finanziellen Mittel der Eltern aufgrund von Sinn und Zweck der erwähnten Normen nur dann berücksichtigt werden dürften, wenn diese Mittel gerichtlich einklagbar sind, kann ihm somit nicht gefolgt werden.

ee) Für den vorliegenden Fall bedeutet dies im Ergebnis, dass für die konkrete Berechnung des Stipendienanspruchs des Beschwerdeführers die finanziellen Möglichkeiten seiner Eltern anzurechnen sind, selbst wenn diese, wie von ihm vorgebracht, nicht mehr gesetzlich dazu verpflichtet wären bzw. nicht dazu bereit sind, weiterhin für seine Ausbildung aufzukommen. Ein anderes Resultat ergibt sich auch nicht daraus, dass der Beschwerdeführer ab 2011 bereits für eine gewisse Zeit vollständig finanziell unabhängig von seinen Eltern war. Vielmehr spricht dies doch gerade dafür, dass er die Möglichkeit hatte, die Ausbildungskosten selbst zu übernehmen bzw. sich zumindest daran zu beteiligen.

Soweit der vorliegende Entscheid ähnliche Rechtsfragen betrifft wie der mehrfach angeführte frühere Entscheid des Kantonsgerichts (Urteil KG 1A 03 21 vom 12. August 2003), ist sodann nicht ersichtlich, weshalb von dieser Rechtsprechung abgewichen werden sollte. Die Auslegung von Art. 6 StiG durch die Vorinstanz, wonach die finanziellen Mittel der Eltern hinzugerechnet werden, ist gestützt auf die obigen Erwägungen nicht zu bemängeln. Im Übrigen bietet auch die konkrete Berechnung der Vorinstanz bzw. des ABBA keinen Anlass zu Kritik.

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz vom 15. November 2016 zu bestätigen (601 2016 277).

3. Mit Eingabe vom 31. Dezember 2016 ersuchte der Beschwerdeführer um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

a) Nach Art. 142 Abs. 1 VRG hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wer nicht genügend Mittel besitzt, um ohne Beschränkung des notwendigen Lebensunterhalts für sich oder seine Familie die Kosten eines Verfahrens bestreiten zu können. Die unentgeltliche Rechtspflege wird nach Art. 142 Abs. 2 VRG nicht gewährt, wenn das Verfahren für eine vernünftige Prozesspartei von vornherein aussichtslos erscheint. Die prozessuale Bedürftigkeit beurteilt sich nach der gesamten wirtschaftlichen Situation des Rechtsuchenden im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs. Dazu gehören einerseits sämtliche finanziellen Verpflichtungen, anderseits die Einkommens- und Vermögensverhältnisse (BGE 135 I 221 E. 5.1 mit Hinweisen).

Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Ein Begehren gilt hingegen nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde. Eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie – zumindest vorläufig – nichts kostet. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich aufgrund einer vorläufigen und summarischen Prüfung der Prozessaussichten, wobei die Verhältnisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs massgebend sind (BGE 142 III 138 E. 5.1 mit Verweis auf BGE 139 III 475 E. 2.2; 138 III 217 E. 2.2.4).

b) Vorliegend erweist sich die finanzielle Bedürftigkeit aufgrund der Akten als nachgewiesen, und das Verfahren erschien nicht von vornherein aussichtslos. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ist demnach gutzuheissen (601 2016 278).

Die Gerichtskosten zu Lasten des unterliegenden Beschwerdeführers werden auf CHF 800.- festgesetzt. Von deren Erhebung wird aufgrund der gewährten unentgeltlichen Rechtspflege absehen.

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird abgewiesen (601 2016 277).

II. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird gutgeheissen (601 2016 278).

II. Die Verfahrenskosten zu Lasten des Beschwerdeführers werden auf CHF 800.- festgesetzt. Von deren Erhebung wird aufgrund der gewährten unentgeltlichen Rechtspflege abgesehen.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden.

Freiburg, 16. Juni 2017/jko

Präsidentin

Gerichtsschreiberin