Entscheiddatum: 24.07.2018Publikationsdatum: 02.08.2018
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung VI F-3710/2016
Urteil vom 24. Juli 2018 Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz), Richter Andreas Trommer, Richter Gregor Chatton, Gerichtsschreiberin Barbara Giemsa-Haake. Parteien A._______, Beschwerdeführer, gegen Konsularische Direktion - Zentrum für Bürgerservice, Sozialhilfe für Auslandschweizer/innen (SAS), Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Sozialhilfe an Schweizer Staatsangehörige im Ausland.
A. A._______, geboren 1955, ist Bürger von (...). Seit dem Jahr 2003 lebt er in Brasilien. Seinen Haushalt teilt er mit seiner 1962 geborenen Ehefrau und einem gemeinsamen Pflegekind (geb. 2003), welches A._______ als seinen Neffen bzw. Ziehsohn bezeichnet hat. Beide sind brasilianische Staatsangehörige (zu Vorstehendem: Gesuch vom 13. März 2016 [vgl. das mehrseitige Aktenstück 1 der Vorakten]).
B. In seiner Eigenschaft als Auslandschweizer erhielt A._______ ab Oktober 2010 drei Jahre lang Sozialhilfeleistungen. Diese wurden eingestellt, nachdem er Fragen im Hinblick auf weitere Unterstützungsleistungen unbeantwortet gelassen und keinen Nachweis von Arbeitsbemühungen erbracht hatte (zu Vorstehendem: nicht beanstandeter Sachverhalt der angefochtenen Verfügung).
Mit entsprechendem Formular ersuchte er am 13. März 2016 erneut um Ausrichtung einer monatlichen Unterstützung, als deren Verwendungszweck er Lebensunterhalt, Medikamente, Haushaltshilfe bezeichnete. Von seiner Ehefrau, so die weitere Begründung, könne er nicht erwarten, dass sie nach einem langen Arbeitstag noch Haushalt, Wäsche, usw. erledige. Darum bitte er, ihm für drei bis vier Monate eine Haushaltshilfe - diese koste ca. R$ (= BRL) 1'200.00 pro Monat - zu gewähren. Zu diesem Gesuch hat die Schweizer Vertretung in São Paulo am 24. März 2016 einen Bericht verfasst und eine individuelle Budgetberechnung vorgenommen (vgl. das mehrseitige Aktenstück 1 der Vorakten). Die Vorinstanz erstellte eine weitere, davon abweichende Berechnung (vgl. das mehrseitige Aktenstück 2 der Vorakten).
C. Unter Beilage ihrer Budgetberechnung wies die Vorinstanz mit Verfügung vom 9. Mai 2016 das oben genannte Gesuch ab. Dazu führte sie aus, A._______ erfülle die gesetzlichen Voraussetzungen nicht, um Sozialhilfe nach dem Auslandschweizergesetz (ASG; SR 195.1) beziehen zu können.
Seine Ehefrau und sein Pflegesohn, so die Vorinstanz weiter, besässen einzig das brasilianische Bürgerrecht, weshalb sie vom Bund nicht mitunterstützt werden könnten. Sozialhilfe käme daher einzig für ihn selbst infrage; Vorrang vor deren Inanspruchnahme habe jedoch die eheliche Beistandspflicht (Art. 159 ZGB). In seinem Fall bedeute dies, dass mit dem Lohn seiner Ehefrau die notwendigen Ausgaben, welche sich aus dem nach Kriterien der Sozialhilfe berechneten Budget ergäben, gedeckt seien. Die Kosten der von ihm zurzeit beschäftigten Haushaltshilfe seien nicht zu berücksichtigen, denn es sei seiner Ehefrau zuzumuten, neben ihrer Erwerbsarbeit auch jene Hausarbeit zu erledigen, welche er selbst aus gesundheitlichen Gründen nicht bewältigen könne. Auch der 13-jährige Pflegesohn könne sich daran beteiligen.
D. Gegen diese Verfügung erhob A._______ mit Rechtsmitteleingabe vom 31. Mai 2016 (Ankunft an der Grenzstelle der Schweiz: 6. Juni 2016) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sinngemäss beantragt er, die Verfügung sei aufzuheben und ihm sei die beantragte Unterstützungsleistung auszurichten. Hierzu macht er geltend, aufgrund eines im Jahr 2014 erlittenen Herzinfarkts und einer im Februar 2016 durchgeführten Bypass-Operation könne er während sechs Monaten weder einer Erwerbstätigkeit nachgehen noch anstrengende Arbeiten im Haushalt übernehmen. Auch danach werde er sich im Beruf nicht mehr - so wie bisher als Parkettleger - körperlich anstrengen können, weshalb er damit rechne, arbeitslos zu bleiben.
Sozialhilfe benötige er, weil das Einkommen seiner Ehefrau für den Unterhalt des Dreipersonenhaushalts nicht ausreiche. Das von der Vorinstanz berechnete Budget gehe von unrealistischen Lebenshaltungskosten aus; zum einen deshalb, weil diese in den südlichen Bundesstaaten - ebenso wie die Mindestlöhne - wesentlich höher seien als im Rest Brasiliens, zum anderen deshalb, weil eine dreiköpfige Familie wie die seine für ein menschenwürdiges Leben ein Einkommen in Höhe von drei staatlichen Mindestlöhnen benötige. Der Verdienst seiner Ehefrau entspreche jedoch nur knapp zwei staatlichen Mindestlöhnen. Für die schwierigen Lebensbedingungen seien sozialpolitische Defizite, einhergehend mit Korruption und Kriminalität, verantwortlich.
Zudem bestehe die dringende Notwendigkeit einer Haushaltshilfe, denn aufgrund strenger Arbeitstage im Beruf sei seiner Ehefrau die Hausarbeit nicht zumutbar. Auch auf die Gefahr gesundheitlicher Komplikationen hin erledige er diese Arbeit nun selbst, da er sich wegen der zwischenzeitlich beschäftigten Haushaltshilfe verschuldet habe. Für seinen Pflegesohn komme eine Mithilfe im Haushalt jedoch nicht in Frage; dergleichen sei für Jugendliche in Brasilien verpönt.
Abgesehen davon sei ihm auch nicht klar, warum das für ihn und seine Ehefrau budgetierte Haushaltsgeld von 124% und nicht von 200% ausgehe und warum sein Pflegesohn kostenmässig überhaupt nicht berücksichtigt werde. Er sei zudem erstaunt darüber, dass das Budget mit den Einkünften seiner Ehefrau genau übereinstimme.
E. In ihrer Vernehmlassung vom 12. August 2016 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie auf die rechtlichen Grundlagen für die Ausrichtung von Sozialhilfe an Schweizer Personen im Ausland und die dafür massgebliche Budgetberechnung (dazu im Einzelnen: siehe Erwägungen). Angesichts dessen, so die Vorinstanz, seien die vom Beschwerdeführer gegen die Verfügung erhobenen Einwände nicht gerechtfertigt.
Dessen Ansicht, die in Brasilien örtlich unterschiedlichen Lebensbedingungen seien im Budget nicht angemessen berücksichtigt worden, gehe fehl. Die Berechnung des Haushaltsgeldes, abhängig von der Haushaltsgrösse und der Anzahl der Personen der Kernfamilie, richte sich nach dem Grundbedarf gemäss SKOS (Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe) und werde jeweils auf die länderspezifische Kaufkraft umgerechnet. Sie stütze sich dabei auf die Indices von OECD, UBS und weitere länderspezifische Angaben wie Existenzminimum und Mindestlohn. Eine Differenzierung nach Region werde grundsätzlich nicht vorgenommen, sondern nur bei grösseren regionalen Unterschieden. Diese seien im Falle Brasiliens jedoch nicht festgestellt worden.
Was den Pflegesohn angehe, so handle es sich um einen Verwandten in der Seitenlinie, gegenüber dem keine gesetzliche Unterstützungspflicht bestehe und der daher auch nicht als Mitglied der Kernfamilie, wohl aber als Mitglied des Haushalts, berücksichtigt werde. Demgegenüber sei die Ehefrau auch Mitglied der Kernfamilie, weshalb sie im Budget bei den Haushaltskosten, aber auch mit dem eigenen Einkommen berücksichtigt werde. Die insoweit vorgenommene kombinierte Berechnung entspreche den rechtlichen Vorgaben (dazu im Einzelnen: siehe Erwägungen).
Die vom Beschwerdeführer beanspruchten Kosten für eine Haushaltshilfe, so die Vorinstanz weiter, könnten von der Sozialhilfe nicht übernommen werden. Gestützt auf ein Arztzeugnis bestehe zwar grundsätzlich die Möglichkeit, solche Kosten zu berücksichtigen; der Beschwerdeführer habe ein entsprechendes Attest jedoch nicht vorweisen können. In seinem Falle sei davon auszugehen, dass sich sein Pflegesohn - selbst wenn dies als sozial unangemessen betrachtet werde - und seine Ehefrau - obschon sie beruflich sehr eingespannt sei - an der Hausarbeit beteiligen könnten.
F. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen der dem EDA unterstellten Konsularischen Direktion (KD), welche Sozialhilfeleistungen an Schweizer Staatsangehörige im Ausland zum Gegenstand haben.
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde legitimiert. Diese wurde frist- und formgerecht eingereicht; auf sie ist daher einzutreten.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Analog zum Sozialversicherungsrecht ist in der vorliegenden Materie grundsätzlich auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen, wie sie sich im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung darstellten (vgl. Urteil des BVGer F-2081/2016 vom 4. Mai 2018 E. 2).
3.1 Der Bund gewährt Auslandschweizerinnen und -schweizern, die bedürftig sind, Sozialhilfe (Art. 22 ASG). Ihre Bedürftigkeit ist nur dann gegeben, wenn sie ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aus eigenen Kräften und Mitteln, aus Beiträgen von privater Seite oder aus Hilfeleistungen des Empfangsstaates bestreiten können (Art. 24 ASG).
3.2 Art und Umfang der Sozialhilfe richten sich nach den besonderen Verhältnissen des Empfangsstaates, unter Berücksichtigung der notwendigen Lebensbedürfnisse einer sich dort aufhaltenden Schweizer Person (Art. 27 Abs. 1 ASG). Je nach Situation kann die Sozialhilfe in Form von wiederkehrenden oder einmaligen Leistungen gewährt werden (vgl. Art. 18 Abs. 1 der Verordnung über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland vom 7. Oktober 2015 [Auslandschweizerverordnung, V-ASG; SR 195.11]). Wiederkehrende Leistungen kann eine Person beanspruchen, wenn ihre anrechenbaren Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen und ihr liquidierbares Vermögen bis auf den Vermögensfreibetrag verwertet worden ist (Art. 19 Abs. 1 Bst. a und Bst. b V-ASG). Zudem muss ihr Verbleib im Empfangsstaat aufgrund der gesamten Umstände gerechtfertigt sein (Art. 19 Abs. 1 Bst. c V-ASG), was namentlich dann der Fall ist, wenn sie sich schon seit mehreren Jahren im Empfangsstaat aufhält (Ziff. 1), wenn sie mit grosser Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit im Empfangsstaat wirtschaftlich selbstständig wird (Ziff. 2), oder wenn ihr wegen enger familiärer Bande oder anderer Beziehungen die Rückkehr in die Schweiz nachweislich nicht zugemutet werden kann (Ziff. 3). Dabei ist unerheblich, ob die entsprechenden Leistungen im Ausland oder in der Schweiz kostengünstiger wären (Art. 19 Abs. 2 V-ASG). Besagte Kriterien werden in den Richtlinien der KD zur Sozialhilfe für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer (gültig ab 1. Januar 2016; nachfolgend: Richtlinien) konkretisiert.
3.3 Die allfällige Bedürftigkeit einer Person wird auf der Grundlage eines Haushaltsbudgets festgestellt, welches den Anforderungen von Art. 19 Abs. 1 Bst. a V-ASG genügen und jedem Gesuch um Unterstützung beigelegt werden muss (vgl. Art. 30 Abs. 2 V-ASG sowie Ziff. 2.1 der Richtlinien). Die Berechnung des Bedarfs bzw. des Haushaltsgeldes erfolgt nach allgemeinen sozialhilferechtlichen Grundsätzen. Dementsprechend hat die Vor-instanz in ihrer Vernehmlassung auf den von der SKOS angesetzten Grundbedarf hingewiesen und dessen kaufkraftbedingte Umrechnung nach bestimmten Kriterien erläutert (vgl. auch Art. 23 Abs. 1 V-ASG).
4.1 In seiner Rechtsmitteleingabe beanstandet der Beschwerdeführer die Berechnung der Vorinstanz zum einen dahingehend, dass sie von unrealistischen Lebenshaltungskosten in Brasilien ausgehe, zum anderen dahingehend, dass der Pflegesohn und die beanspruchte Haushaltshilfe kostenmässig unbeachtet geblieben seien. Die gesamte Berechnung sei ihm aber auch ansonsten nicht klar.
4.2 Soweit sich der Beschwerdeführer auf hohe Lebenshaltungskosten beruft und damit die Berechnungsgrundlage für sein individuelles Haushaltsbudget anzweifelt, geht dieser Einwand ins Leere. Die Höhe des Haushaltsgeldes wird - als Pauschale - auf Vorschlag der Schweizerischen Vertretungen von der SAS periodisch länder- oder regionenweise festgelegt (vgl. Art. 23 Abs. 1 V-ASG und Richtlinien 2.2.1). Im Falle Brasiliens besteht allerdings für alle Landesteile ein einheitlicher Ansatz, auch wenn - wie der Beschwerdeführer zu Recht bemerkt hat - neben dem nationalen Mindestlohn regionale und branchenspezifische Mindestlöhne existieren (vgl. Publikation des EDA: Leben und Arbeiten in Brasilien, September 2016, www.eda.admin.ch > Leben im Ausland > Auswandern > Länderinforma-tionen > Brasilien). Die Vorinstanz hat die fehlende Differenzierung damit begründet, dass grössere regionale Unterschiede nicht bestünden. Auch wenn sie nicht darlegt, ab wann grössere Unterschiede zu bejahen sind, ergeben sich aus den von ihr zitierten Indices (siehe Sachverhalt E) keine eklatanten Unterschiede der Lebenshaltungskosten innerhalb Brasiliens. Angesichts dessen besteht - schon im Sinne der Gleichbehandlung - bei der Festlegung des Haushaltsgeldes kein Ermessenspielraum. Aus diesem Grund fällt auch die vom Beschwerdeführer geübte Kritik an den sozialpolitischen Gegebenheiten seines Gastlandes und ihren unerwünschten Auswirkungen ausser Betracht.
4.3 Der Beschwerdeführer kann auch nicht verlangen, dass im Hinblick auf seinen Pflegesohn, zu dem kein Adoptivverhältnis besteht, Unterstützungsleistungen ausgerichtet werden. Dieser wurde nach dem Tod seiner Mutter vom Beschwerdeführer und seiner Ehefrau aufgenommen, was der Beschwerdeführer lediglich mit einer moralischen Verpflichtung begründet hat (vgl. undatiertes Schreiben an die Vorinstanz [enthalten im mehrseitigen Aktenstück 4 der Vorakten]). Das rechtliche Zustandekommen des Pflegeverhältnisses und damit auch dessen rechtliche Auswirkung auf den Haushalt des Beschwerdeführers bleiben jedoch unklar. Obwohl davon auszugehen ist, dass die Aufnahme eines Pflegekindes einer behördlichen Genehmigung bedarf und Pflegeeltern in der Regel einen Unkostenbeitrag erhalten, hat sich der Beschwerdeführer zu diesem Aspekt nicht geäussert. Vor diesem Hintergrund und angesichts der nicht belegten gesetzlichen Unterstützungspflicht (vgl. Art. 328 Abs. 1 ZGB) ist für den Pflegesohn kein Haushaltsgeld auszurichten. Dieses Ergebnis ist darauf zurückzuführen, dass Sozialhilfe prinzipiell nur die Grundbedürfnisse der Kernfamilie, d.h. der betroffenen Person und ihrer engsten Familienmitglieder, abdecken soll (vgl. Margrith Bigler-Eggenberger in: Bernhard Ehrenzeller u.a. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, Art. 12 N 33).
4.4 Ausgaben für eine Haushaltshilfe können nur dann berücksichtigt werden, wenn deren Notwendigkeit mit einem Arztzeugnis belegt wird (vgl. Ziff. 2.3.8 der Richtlinien). Ein solches hat der Beschwerdeführer jedoch nicht vorlegen können; auch die von ihm schriftlich wiedergegebenen mündlichen Anweisungen seines Arztes (enthalten im mehrseitigen Aktenstück 1 der Vorakten) sind kein Beweismittel, welches den Anforderungen genügen würde. Folglich ist davon auszugehen, dass er - mit Unterstützung seiner Ehefrau und seines Pflegesohns - die Haushaltsführung selbst übernehmen kann. Abgesehen von der erwähnten ärztlichen Indizierung ist die Frage der Belastung und Zumutbarkeit von Hausarbeit kein Aspekt, für den sich im Rahmen der Sozialhilfe eine rechtliche Grundlage findet.
4.5 Damit bleibt nur noch die Frage offen, ob die einzelnen Positionen des erstellten Haushaltsbudgets zu beanstanden sind.
4.5.1 Zu Unrecht geht der Beschwerdeführer davon aus, dass sich das Gesamtbudget durch Multiplikation des Bedarfs einer alleinstehenden Person mit der Anzahl der im Haushalt lebenden Personen errechnet. Wie in jedem anderen Mehrpersonenhaushalt reduzieren sich bestimmte, nur einmal anfallende Kosten im Verhältnis zu jeder weiteren unterstützungsberechtigen Person. Dem tragen die Richtlinien mit einer nach Haushaltsgrösse abgestuften Tabelle Rechnung (vgl. dort Ziff. 2.2.1). Ihr zufolge entfällt auf einen 2-Personen-Haushalt ein gemeinschaftliches Haushaltsgeld von 153% (pro Person 76,5%), auf einen 3-Personen-Haushalt ein solches von 186% (pro Person 62%). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz das Haushaltsgeld für zwei Personen auf der Grundlage eines 3-Personen-Haushalts berechnet und demzufolge den Ansatz von 62% pro Person auf 124% verdoppelt. Den auf den Pflegesohn entfallenden weiteren Anteil von 62% der Haushaltskosten hat sie nicht ins Budget einbezogen und dies mit der ihm gegenüber fehlenden familienrechtlichen Unterstützungspflicht begründet. Angesichts des Umstands, dass sich der Beschwerdeführer zum Pflegeverhältnis nicht näher geäussert und seine angebliche Unterstützungspflicht auch nicht belegt hat, ist der von der Vorinstanz mit 124% aufgeführte Berechnungsansatz als korrekt anzusehen (vgl. auch E. 4.3).
4.5.2 Unter Verwendung dieses Ansatzes hat die Vorinstanz - den Richtlinien entsprechend - sowohl das Haushaltsgeld als auch die zusätzlichen Ausgaben der Kernfamilie - Taschengeld / Kleider, Wäsche, Schuhe / Gebühren für Radio, TV, Telefon, Internet - berechnet (vgl. Ziff. 2.2.1 - 2.2.4). Sie belaufen sich auf BRL 1'722.04. Die Richtigkeit dieser Berechnung bestreitet der Beschwerdeführer - abgesehen von den nicht zu berücksichtigenden Kosten für den Schulbus seines Pflegesohnes - jedoch nur insoweit, als er dabei von einem anderen und nicht anwendbaren individuellen Ansatz ausgeht. Sein Vorbringen fällt daher auch insoweit ausser Betracht. Zudem hat er sich zur Vernehmlassung der Vorinstanz und den dort ausführlich erläuterten Berechnungsmodalitäten nicht mehr geäussert.
4.5.3 Den Haushaltsausgaben von BRL 1'722.04 hat die Vorinstanz die vom Beschwerdeführer mit BRL 1'723.00 bezifferten Einkünfte der Ehefrau gegenüber gestellt. Dass sich Ausgaben und Einnahmen nahezu entsprechen, ist Zufall. Ein Saldo als Unterstützungsbeitrag ergibt sich demzufolge nicht.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass das der Verfügung zugrunde liegende Budget nach den Vorgaben des ASG - einschliesslich der dazugehörigen Verordnung und der daraus abgeleiteten Richtlinien - erstellt wurde. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit als bundesrechtskonform (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens würde der Beschwerdeführer grundsätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände ist jedoch von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen (vgl. Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (durch Vermittlung des Schweizerischen Generalkonsulats in Sao Paulo)
an das Schweizerische Generalkonsulat mit der Bitte, das Original des Urteils zuzustellen und die Empfangsbestätigung anschliessend dem Bundesverwaltungsgericht zu übersenden
die Vorinstanz (gegen Empfangsbestätigung; Akten [...] zurück)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Antonio Imoberdorf Barbara Giemsa-Haake
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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