Entscheiddatum: 17.12.2019Publikationsdatum: 30.12.2019
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung VI F-2051/2019
Urteil vom 17. Dezember 2019 Besetzung Einzelrichter Andreas Trommer, mit Zustimmung von Richterin Daniela Brüschweiler, Gerichtsschreiberin Giulia Santangelo. Parteien 1. A._______, dessen Ehefrau 2. B._______, und Kinder 3. C._______, 4. D._______, 5. E._______, 6. F._______, 7. G._______, 8. H._______, 9. I._______, Beschwerdeführende, alle nigerianische Staatsangehörige, alle vertreten durch Laura Heimgartner Castelnovi, gegen Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegweisung (Dublin-Verfahren); Verfügung des SEM vom 23. April 2019 / (...).
A. Die Beschwerdeführenden 1 bis 9 ersuchten am 24. März 2019 in der Schweiz um Asyl (elektronische Akten der Vorinstanz [SEM-act.] 1-9).
B. Ein Abgleich der Fingerabdrücke der Beschwerdeführeden 1 und 2 in der «Eurodac»-Datenbank ergab, dass sie am 13. Februar 2015 in Italien ein Asylgesuch gestellt hatten (SEM-act. 33-36, 48, 49).
C. Anlässlich des am 1. April 2019 durchgeführten persönlichen Gesprächs nach Art. 5 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (nachfolgend: Dublin-III-VO, ABl. L 180/31 vom 29.6.2013) wurde den Beschwerdeführenden das rechtliche Gehör zur möglichen Zuständigkeit Italiens für die Behandlung ihres Asylgesuchs gewährt (SEM-act. 55, 56).
Die Beschwerdeführenden 1 und 2 räumten im Wesentlichen ein, der Beschwerdeführer 1 habe zweimal einen negativen Entscheid der italienischen Behörden erhalten und hätte Italien verlassen müssen. Die Beschwerdeführenden 2 bis 9 hätten einen positiven Entscheid erhalten. Aufgrund des «Salvini-Gesetzes» seien «die Dokumente» der Beschwerdeführerin 2 und der Kinder nicht verlängert worden. Der Beschwerdeführer 1 habe keine Arbeit gehabt und sie seien abhängig vom Staat gewesen. Die Behörden hätten ihnen zwei oder drei Kinder wegnehmen wollen. Deshalb hätten sie Italien verlassen.
D. Am 2. April 2019 ersuchte die Vorinstanz die italienischen Behörden um Wiederaufnahme der Beschwerdeführenden gestützt Art. 18 Abs. 1 Bst. b Dublin-III-VO (SEM-act. 60, 61).
Die italienischen Behörden stimmten dem Wiederaufnahmeersuchen des SEM am 18. April 2019 mittels des Formulars «Nucleo Familiare» zu. Sie gaben bei dieser Gelegenheit die explizite Zusicherung ab, dass die Familie, bestehend aus den Beschwerdeführenden 1 bis 9, entsprechend einem Rundschreiben vom 8. Januar 2019 untergebracht werde (SEM-act. 66 f.).
E. Mit Verfügung vom 23. April 2019 - eröffnet am 24. April 2019 - trat die Vorinstanz in Anwendung von Art. 31a Abs. 1 Bst. b AsylG (SR 142.31) auf die Asylgesuche der Beschwerdeführenden nicht ein und wies sie nach Italien weg, das gemäss Dublin-III-VO für die Behandlung ihrer Asylgesuche zuständig sei. Weiter händigte sie den Beschwerdeführenden die editionspflichtigen Akten gemäss Aktenverzeichnis aus und stellte fest, einer allfälligen Beschwerde gegen die Verfügung komme keine aufschiebende Wirkung zu (SEM-act. 68).
F. Mit Beschwerde vom 30. April 2019 an das Bundesverwaltungsgericht beantragten die Beschwerdeführenden, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben und auf die Asylgesuche sei einzutreten. In prozessualer Hinsicht beantragten sie die Gewährung der aufschiebenden Wirkung sowie der unentgeltlichen Prozessführung. Ferner seien die Vollzugsbehörden im Sinn einer superprovisorischen Massnahme anzuweisen, bis zum Entscheid über die Beschwerde von einer Überstellung der Beschwerdeführenden nach Italien abzusehen (Akten des Bundesverwaltungsgerichts [Rek-act.] 1).
Die Beschwerde wurde unter anderem mit einem ärztlichen Kurzbericht vom 24. April 2019 ergänzt, wonach die Beschwerdeführerin 2 unter Diabetes mellitus Typ II leidet (Beilage 7 zu Rek-act. 1).
G. Am 2. Mai 2019 verfügte der zuständige Instruktionsrichter gestützt auf Art. 56 VwVG im Sinne einer superprovisorischen Massnahme die einstweilige Aussetzung des Vollzugs der Überstellung (Rek-act. 2).
H. Mit Zwischenverfügung vom 14. Mai 2019 erteilte der Instruktionsrichter der Beschwerde die aufschiebende Wirkung und gewährte den Beschwerdeführenden die unentgeltliche Rechtspflege nach Art. 65 Abs. 1 VwVG (Rek-act. 3).
I. Am 30. August 2019 reichten die Beschwerdeführenden medizinische Berichte zu den Beschwerdeführenden 3 bis 9 nach (Rek-act. 4).
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für die Behandlung von Beschwerden gegen Verfügungen des SEM (Art. 31 und 33 Bst. d VGG). Auf dem Gebiet des Asyls entscheidet es in der Regel - und so auch vorliegend - endgültig (Art. 105 AsylG; Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG).
1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, dem VGG und dem BGG, soweit das AsylG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 6 AsylG).
1.3 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden. Die Beschwerdeführenden haben am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen, sind durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung beziehungsweise Änderung. Sie sind daher zur Einreichung der Beschwerde legitimiert (Art. 105 und Art. 108 Abs. 3 AsylG; Art. 48 Abs. 1 sowie Art. 52 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.4 Über offensichtlich begründete Beschwerden wird in einzelrichterlicher Zuständigkeit mit Zustimmung eines zweiten Richters beziehungsweise einer zweiten Richterin entschieden (Art. 111 Bst. e AsylG). Wie nachfolgend aufzuzeigen ist, handelt es sich vorliegend um eine offensichtlich begründete Beschwerde, weshalb auf einen Schriftenwechsel verzichtet werden kann und der Beschwerdeentscheid nur summarisch zu begründen ist (Art. 111a Abs. 1 und 2 AsylG).
2.1 Mit Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Missbrauch und Überschreiten des Ermessens) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 106 Abs. 1 AsylG).
2.2 Bei Beschwerden gegen Nichteintretensentscheide, mit denen es das SEM ablehnt, das Asylgesuch auf seine Begründetheit hin zu überprüfen (Art. 31a Abs. 1-3 AsylG), ist die Beurteilungskompetenz der Beschwerdeinstanz grundsätzlich auf die Frage beschränkt, ob die Vorinstanz zu Recht auf das Asylgesuch nicht eingetreten ist (vgl. BVGE 2017 VI/5 E. 3.1; 2012/4 E. 2.2, je m.w.H.).
3.1 Auf Asylgesuche wird in der Regel nicht eingetreten, wenn Asylsuchende in einen Drittstaat ausreisen können, der für die Durchführung des Asyl- und Wegweisungsverfahrens staatsvertraglich zuständig ist (Art. 31a Abs. 1 Bst. b AsylG). Zur Bestimmung des staatsvertraglich zuständigen Staates prüft das SEM die Zuständigkeitskriterien gemäss Dublin-III-VO. Führt diese Prüfung zur Feststellung, dass ein anderer Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylgesuchs zuständig ist, tritt das SEM, nachdem der betreffende Mitgliedstaat einer Überstellung oder Rücküberstellung zugestimmt hat, auf das Asylgesuch nicht ein (vgl. BVGE 2017 VI/5 E. 6.2).
3.2 Gemäss Art. 3 Abs. 1 Dublin-III-VO wird jeder Asylantrag von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft, der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird. Das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaates wird eingeleitet, sobald in einem Mitgliedstaat erstmals ein Asylantrag gestellt wird (Art. 20 Abs. 1 Dublin-III-VO).
3.3 Im Fall eines sogenannten Aufnahmeverfahrens (engl.: take charge) sind die in Kapitel III (Art. 8-15 Dublin-III-VO) genannten Kriterien in der dort aufgeführten Rangfolge (Prinzip der Hierarchie der Zuständigkeitskriterien; vgl. Art. 7 Abs. 1 Dublin-III-VO) anzuwenden, und es ist von der Situation im Zeitpunkt, in dem der Antragsteller erstmals einen Antrag in einem Mitgliedstaat gestellt hat, auszugehen (Art. 7 Abs. 2 Dublin-III-VO). Im Rahmen eines Wiederaufnahmeverfahrens (engl.: take back) findet demgegenüber grundsätzlich keine (erneute) Zuständigkeitsprüfung nach Kapitel III statt (vgl. zum Ganzen BVGE 2017 VI/5 E. 6.2 und 8.2.1 m.w.H.).
3.4 Der nach dieser Verordnung zuständige Mitgliedstaat ist verpflichtet, einen Antragsteller, der in einem anderen Mitgliedstaat einen Antrag gestellt hat, nach Massgabe der Art. 21, 22 und 29 Dublin-III-VO aufzunehmen (Art. 18 Abs. 1 Bst. a Dublin-III-VO).
Die grundsätzliche Zuständigkeit Italiens zur Behandlung der Asylgesuche der Beschwerdeführenden ist unbestritten und wird von den italienischen Behörden ausdrücklich anerkannt. Sie ergibt sich aus Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Dublin-III-VO, die vorsehen, dass in Ermangelung eines höherrangigen Zuständigkeitskriteriums des Kapitels III derjenige Mitgliedstaat zur Behandlung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, über dessen Grenze die antragstellende Person nicht mehr als zwölf Monate zuvor aus einem Drittstaat kommend rechtswidrig in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten gelangt ist.
5.1 Erweist es sich als unmöglich, einen Antragsteller in den eigentlich zuständigen Mitgliedstaat zu überstellen, weil es wesentliche Gründe für die Annahme gibt, dass das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen für Antragsteller in jenem Mitgliedstaat systemische Schwachstellen aufweisen, die eine Gefahr einer unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlung im Sinne von Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (nachfolgend: EU-Grundrechtecharta, ABl. C 364/1 vom 18. Dezember 2000; entspricht inhaltlich Art. 3 EMRK) mit sich bringen, ist zu prüfen, ob aufgrund dieser Kriterien ein anderer Mitgliedstaat als zuständig bestimmt werden kann. Kann kein anderer Mitgliedstaat als zuständig bestimmt werden, wird der die Zuständigkeit prüfende Mitgliedstaat zum zuständigen Mitgliedstaat (Art. 3 Abs. 2 Dublin-III-VO).
5.2 Italien ist Signatarstaat der EMRK, des Übereinkommens vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (FoK, SR 0.105) und des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) sowie des Zusatzprotokolls der FK vom 31. Januar 1967 (SR 0.142.301) und kommt seinen diesbezüglichen völkerrechtlichen Verpflichtungen nach. Es darf davon ausgegangen werden, dieser Staat anerkenne und schütze die Rechte, die sich für Schutzsuchende aus den Richtlinien des Europäischen Parlaments und des Rates 2013/32/EU vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (sog. Verfahrensrichtlinie, ABl. L 180/96 vom 29. Juni 2013) sowie 2013/33/EU vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (sog. Aufnahmerichtlinie, ABl. L 180/96 vom 29. Juni 2013) ergeben.
5.3 Bislang haben weder das Bundesverwaltungsgericht noch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) - und im Übrigen auch nicht der Europäische Gerichtshof (EuGH) - systemische Schwachstellen im italienischen Asylsystem erkannt. Zwar steht das italienische Fürsorgesystem für Asylsuchende und Personen mit Schutzstatus in der Kritik. Gemäss den bisherigen Erkenntnissen des Bundesverwaltungsgerichts ist jedoch auch nach dem Inkrafttreten des Gesetzesdekrets Nr. 113 vom 4. Oktober 2018 über dringende Massnahmen auf dem Gebiet des internationalen Schutzes, der Einwanderung und der öffentlichen Sicherheit (nachfolgend: Salvini-Dekret) davon auszugehen, dass Italien die Verfahrensrichtlinie und die Aufnahmerichtlinie einhält, weshalb an der konstanten Rechtsprechung zur Situation in Italien grundsätzlich festzuhalten ist. Eine auf Art. 3 Abs. 2 Dublin-III-VO gestützte Zuständigkeit der Schweiz ist deshalb nicht anzunehmen (statt vieler: Urteile des BVGer F-3046/2019 vom 26. September 2019 E. 5.3; E-4932/2019 vom 26. September 2019).
6.1 Gemäss der Souverenitätsklausel des Art. 17 Abs. 1 Dublin-III-VO kann jeder Mitgliedstaat abweichend von Art. 3 Abs. 1 Dublin-III-VO beschliessen, einen bei ihm von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn er nach den in dieser Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig ist (sog. Selbsteintrittsrecht). Dieses Selbsteintrittsrecht wird landesrechtlich durch Art. 29a Abs. 3 der Asylverordnung 1 vom 11. August 1999 (AsylV 1, SR 142.311) konkretisiert, gemäss dem das SEM das Asylgesuch "aus humanitären Gründen" auch dann behandeln kann, wenn dafür gemäss Dublin-III-VO ein anderer Staat zuständig wäre. Der Entscheid über den Selbsteintritt liegt im pflichtgemässen Ermessen der Behörde. Ein einklagbarer Anspruch auf die Ausübung des Selbsteintrittsrechts besteht jedoch dann, wenn die Überstellung der antragstellenden Person in den an sich zuständigen Mitgliedstaat übergeordnetes Recht, namentlich eine Norm des Völkerrechts verletzten würde (vgl. BVGE 2010/45 E. 7.2; ferner Urteil des BVGer F-3457/2019 vom 11. Juli 2019 E. 4.4, je m.H).
6.2 Mit Urteil vom 4. November 2014 in Sachen Tarakhel gegen die Schweiz hatte sich der EGMR mit der EMRK-Konformität der Überstellung einer Familie nach Italien zu befassen. Es stellte fest, dass die italienischen Asylstrukturen zwar keine systemischen Mängel aufwiesen, dass jedoch Zweifel an den Aufnahmekapazitäten dieses Landes bestünden, die es als möglich erscheinen liessen, dass Familien mit Kindern nach ihrer Überstellung dorthin keine kindgerechte und die Familieneinheit wahrende Unterkunft erhielten. Angesichts der Verletzlichkeit von Asylsuchenden im Allgemeinen und von Kindern im Besondern erwog der EGMR, dass es eine Verletzung von Art. 3 EMRK darstellen würde, wenn die Schweizer Behörden eine Überstellung von Familien mit Kindern nach Italien vornähmen, ohne zuvor von den italienischen Behörden eine individuelle Garantie erhalten zu haben, dass für eine kindgerechte Unterbringung gesorgt sei und die Einheit der Familie gewahrt werde (Urteil des EGMR Tarakhel gegen Schweiz vom 4. November 2014, 29217/12, Ziff. 120-122).
6.3 In einem Grundsatzurteil vom 12. März 2015 stellte das Bundesverwaltungsgericht klar, dass die einzuholenden individuellen Garantien einer kindgerechten und die Einheit der Familie respektierenden Unterbringung nicht eine blosse Überstellungsmodalität darstellen würden, sondern eine Voraussetzung der völkerrechtlichen Zulässigkeit der Anordnung einer Überstellung seien. Demzufolge müsse im Zeitpunkt der Verfügung der Vorinstanz eine konkretisierte individuelle Zusicherung insbesondere unter Namens- und Altersangaben der betroffenen Personen vorliegen, mit welcher namentlich garantiert werde, dass eine dem Alter des Kindes entsprechende Unterkunft bei der Ankunft der Familie in Italien zur Verfügung stehe und die Familie bei der Unterbringung nicht getrennt werde (BVGE 2015/4 E. 4.3).
In einem weiteren Grundsatzurteil vom 7. April 2016 bewertete das Bundesverwaltungsgericht Zusicherungen der italienischen Behörden als ausreichend, in denen die Betroffenen unter expliziter Namensnennung und Altersangabe als Familiengemeinschaft (nucleo familiare) anerkannt werden und die implizit oder explizit auf die Rundschreiben der italienischen Behörden vom 2. Februar 2015 bzw. 8. Juni 2015 an die anderen Dublin-Mitgliedstaaten Bezug nehmen (BVGE 2016/2 E. 5.2). Mit den beiden genannten Rundschreiben sowie einem Schreiben an die Europäische Kommission vom 15. April 2015 sicherten die italienischen Behörden die kind- und familiengerechte Unterbringung von Familien mit Kindern in Einrichtungen des «Sistema per Richiedenti Asilo e Rifugiati» (SPRAR) zu.
6.4 Das italienische Asylwesen erfuhr mit dem am 5. Oktober 2018 in Kraft getretenen Salvini-Dekret eine Umstrukturierung. SPRAR-Zentren (neue Bezeichnung: Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati, SIPROIMI) stehen neu nur noch unbegleiteten Minderjährigen und Personen mit internationalem Schutz offen. Andere Personen, darunter auch Familien mit Kindern und vulnerable Personen, sind ausschliesslich zur Unterbringung in den grösseren Kollektivzentren der Erstaufnahme (CDA oder CARA) oder in den Notaufnahmezentren (CAS) berechtigt. Es liegen ernstzunehmende Berichte vor, dass im Rahmen des Dublin-Verfahrens rücküberstellte Personen von mangelhaftem oder verzögertem Zugang zu Unterbringung und medizinischer Versorgung betroffen sind. Die Bedingungen in Erstaufnahmeeinrichtungen lägen deutlich unter den Standards für Personen mit besonderen Bedürfnissen, und die empfangenden Behörden seien verschiedentlich nicht über die besondere Gefährdung der Rückkehrer informiert gewesen (vgl. Asylum Info Database [AIDA], Country Report: Italy, Update 2018, S. 56, default/files/report-download/aida_it_2018update.pdf, abgerufen am 26.11.2019).
6.5 Bei den Beschwerdeführenden handelt es sich um ein Ehepaar mit sieben Kindern im Alter von zwei bis elf Jahren. Als solche gehören sie seit dem Inkrafttreten und der Umsetzung des Salvini-Dekrets nicht mehr zu den Personengruppen, die Anspruch auf Zuteilung in einem SPRAR- bzw. SIPROIMI-Zentrum haben. Es bestehen daher nach dem weiter oben Gesagten Zweifel, ob sie nach ihrer Überstellung nach Italien adäquat untergebracht werden. Die am 18. April 2019 abgegebene Zusicherung der italienischen Behörden vermag diese Zweifel nicht auszuräumen. Wohl ist sie individualisiert. Sie verweist jedoch auf ein neues Rundschreiben der italienischen Behörden an ihre Partnerstaaten vom 8. Januar 2019, welches das bereits genannte Rundschreiben vom 8. Juni 2015 ersetzt. Das neue Rundschreiben enthält eine Zusammenfassung der aktuellen, sich als Folge des Salvini-Dekrets ergebenden Rechtslage und die Versicherung, dass die Einrichtungen der Erst- und Notaufnahme aufgrund der erfolgreichen Bemühungen der italienischen Regierung, die Migrationsströme einzudämmen, nunmehr in der Lage seien, die Wahrung der Grundrechte - namentlich die der Familieneinheit und des Schutzes der Minderjährigen - zu gewährleisten. Genau dieser Punkt erscheint aufgrund erstzunehmender Berichte sehr fraglich. Die im Falle der Beschwerdeführenden abgegebene Zusicherung der italienischen Behörden erweist sich daher als ungenügend, wie das Bundesverwaltungsgericht in analogen Fällen bereits wiederholt festgestellt hat (vgl. etwa Urteile des BVGer F-1189/2019 vom 4. Dezember 2019 E. 7.5; F-3628/2019 vom 25. November 2019 E. 8; F-3577/2019 vom 13. November 2019 E. 6; F-1562/2019 vom 6. November 2019 E. 5.3; F-843/2019 vom 31. Oktober 2019 E. 10; je m.H.).
7.1 Angesichts des Ungenügens der italienischen Zusicherung wäre die Vorinstanz im Hinblick auf die Anwendung der Souveränitätsklausel gehalten gewesen, zusätzliche, den Anforderungen der Rechtsprechung genügende Garantien einer adäquaten Unterbringung einzuholen oder die tatsächlichen Unterbringungsverhältnisse zu ermitteln. Der rechtserhebliche Sachverhalt ist mithin ungenügend abgeklärt (Art. 106 Abs. 1 Bst. b AsylG).
7.2 Der Umfang der Sachverhaltsabklärungen und die gegenüber der Vorinstanz engere Kognition bei der Handhabung des Selbsteintrittsrechts (vgl. BVGE 2015/9 E. 7 und 8) verbietet die Herstellung der Entscheidsreife durch das Bundesverwaltungsgericht selbst. Die angefochtene Verfügung ist daher aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zu ergänzenden Sachverhaltsabklärungen und zu einer Neubeurteilung zurückzuweisen. In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen.
(Dispositiv nächste Seite)
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Die Verfügung vom 23. April 2019 wird aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen zur ergänzender Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, das SEM und die kantonale Migrationsbehörde.
Der Einzelrichter: Die Gerichtsschreiberin: Andreas Trommer Giulia Santangelo
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