Entscheiddatum: 14.02.2017Publikationsdatum: 02.03.2017
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung V E-7344/2016
Urteil vom 14. Februar 2017 Besetzung Richterin Muriel Beck Kadima (Vorsitz), Richterin Claudia Cotting-Schalch, Richterin Barbara Balmelli, Gerichtsschreiberin Patricia Petermann Loewe. Parteien A._______, geboren am (...), Pakistan, vertreten durch lic. iur. Rita Bernoulli, Beratung für Migration, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Migration (SEM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Rechtsverzögerung/Rechtsverweigerung / N (...).
A.
A.a Die Beschwerdeführerin reichte am 11. September 2012 am Flughafen Zürich ein Asylgesuch ein. Ihr Ehemann verweile seit dem Jahr 1992 in der Schweiz und ist heute in Besitz einer Aufenthaltsbewilligung.
A.b Am 12. und 18. September 2012 wurden unter anderem Kopien des pakistanischen Reisepasses der Beschwerdeführerin (Nr. [...]; Akte Vorinstanz A8; A9 S. 7; A14; A17 S. 3 f.), einer Heiratsbestätigung von A._______ mit B._______ (ausgestellt am [...]; A14) sowie ein von ihr handschriftlich verfasstes Schreiben mit Datum vom 15. September 2012 (A14; A32) zu den Akten gereicht.
A.c Mit Verfügung vom 28. September 2012 wies die Vorinstanz das Asylgesuch der Beschwerdeführerin ab, wies sie aus dem Transitbereich des Flughafens Zürich weg und ordnete den Vollzug der Wegweisung an.
A.d Mit Urteil E-5216/2012 vom 10. Oktober 2014 hob das Bundesverwaltungsgericht die Verfügung vom 28. September 2012 auf und wies die Sache zur vollständigen und korrekten Sachverhaltsfeststellung an die Vorinstanz zurück.
B. Am 24. September 2015 reichte die Beschwerdeführerin ihren originalen Reisepass zu den Akten (A54).
C. Mit Eingabe vom 20. Mai 2016 an die Vorinstanz informierte die Rechtsvertreterin, dass sie am 19. April 2016 erstmals Kontakt mit dem SEM aufgenommen habe, um den Verfahrensstand in Erfahrung zu bringen; sie habe bis anhin keine Antwort erhalten. Gemäss Auskunft des SEM vom 30. Mai 2016 sei das erste Schreiben nie angekommen, worauf die Rechtsvertreterin am 3. Juni 2016 Kopie davon dem SEM samt Kopie ihrer Vollmacht zustellte. Mit Eingabe vom 4. Juni 2016 ans SEM erinnerte die Rechtsvertreterin an ihre vorhergehende Schreiben und an das Urteil vom 10. Oktober 2016 (recte: 2014), mit welchem das Bundesverwaltungsgericht die vorinstanzliche Verfügung vom 28. September 2012 aufgehoben und die Sache zur vollständigen und korrekten Sachverhaltsfeststellung und neuen Entscheidung ans SEM zurückgewiesen hatte.
D. Mit Schreiben vom 4. Juli 2016 bestätigte das SEM, dass die Beschwerdeführerin mit der Einreichung ihres Reisepasses ihrer Mitwirkungspflicht nachgekommen sei. Dieses Dokument werde nun von einer Fachstelle auf dessen Echtheit überprüft. Das SEM habe auch weitere Abklärungen bezüglich der Angaben zur Situation in Pakistan eingeleitet. Am 11. Juli 2016 erinnerte die Rechtsvertreterin die Vorinstanz ein weiteres Mal an das Urteil vom 10. Oktober 2014 und bat das SEM, die Sache nun auftragsgemäss an die Hand zu nehmen. Das SEM reagierte am 13. Juli 2016 auf diese Eingabe.
E. Mit Schreiben vom 19. Oktober 2016 fragte die Rechtsvertreterin die Vor-instanz erneut nach, welche Abklärungen zwischenzeitlich getroffen worden seien und ob weitere Akten seitens der Beschwerdeführerin vonnöten seien.
F. Am 28. November 2016 reichte die Rechtsvertreterin eine Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein und beantragte die Feststellung, dass das SEM gegen das Beschleunigungsgebot und die Verfahrensfristen verstosse. Das SEM sei anzuweisen, das Asylverfahren ohne weitere Verzögerung zu bearbeiten und abzuschliessen. Ausserdem wurden die unentgeltliche Rechtspflege (Art. 65 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG) und der Erlass eines Kostenvorschusses beantragt.
G. Mit Verfügung vom 16. Dezember 2016 wurde der Antrag um unentgeltliche Prozessführung (Art. 65 Abs. 1 VwVG) gutgeheissen, während das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung (Art. 65 Abs. 2 VwVG) abgewiesen wurde; auf die Erhebung eines Kostenvorschusses wurde verzichtet.
H. Im Rahmen einer Vernehmlassung vom 11. Januar 2017 informierte das SEM, dass es den am 25. September 2015 eingereichten Reisepass, welcher seit dem (...) nicht mehr gültig sei, auf seine Echtheit habe überprüfen lassen. Es bedaure, dass es aufgrund grosser Arbeitslast und internen Reorganisationen die Eingabe von neuen Beweismitteln und die Neubeurteilung des Sachverhalts noch nicht vollumfänglich habe angehen können. Das geplante weitere Vorgehen, namentlich die Gewährung des rechtlichen Gehörs, sei auf Beschwerdeebene nicht möglich. Ausserdem seien weitere Abklärungen mit den kantonalen Behörden getätigt worden und das SEM werte derzeit den Reisepass sowie die Angaben der Beschwerdeführerin aus.
I. In der Replik vom 23. Januar 2017 teilte die Beschwerdeführerin mit, dass die anlässlich der Befragung vom 14. September 2012 eingereichten Dokumente nicht richtig übersetzt worden seien und ihre Stellung innerhalb der Ahmadiyya-Gemeinschaft nicht ausreichend gewürdigt worden sei. In einem Schreiben vom 15. September 2012 habe sie ausführlich ihre diesbezügliche Tätigkeit und die damit zusammenhängenden Probleme umschrieben. Viele Mitglieder dieser Glaubensgemeinschaft - wie beispielsweise der Bruder der Beschwerdeführerin (C._______) - seien aufgrund des pakistanischen Blasphemiegesetzes willkürlich inhaftiert worden. Schliesslich verwies die Rechtsvertreterin auf den Umstand, dass der Reisepass am 24. September 2015 eigereicht worden sei. Es sei zu erwarten, dass die Resultate der Überprüfung des Reisepasses vorliegen würden, welche indes der Beschwerdeführerin nie mitgeteilt worden seien. Als Beilagen wurden verschiedene Berichte über die Ahmadiyya-Gemeinschaft - auch über die Verhaftung ihres Bruders - zu den Akten gereicht.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG (Verwaltungsgerichtsgesetz, SR 173.32) ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG zuständig und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG; Art. 105 AsylG). Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG). Beschwerde kann wie gegen die Verfügung selbst geführt werden (vgl. Markus Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 3 zu Art. 46a). Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Rechtsverzögerungsbeschwerde somit zuständig.
1.2 Das Beschwerdeverfahren betreffend Rechtszögerung oder Rechtsverweigerung richtet sich nach dem VwVG.
1.3 Die Legitimation einer Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und der ansprechenden Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2 m.w.H.). Da die Beschwerdeführerin um Asyl in Form einer anfechtbaren Verfügung ersucht hat und die entsprechende Verfügung vom 28. September 2012 durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-5216/2012 vom 10. Oktober 2014 aufgehoben wurde, ist sie zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4 Beschwerde gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann jederzeit geführt werden (Art. 46a und 50 Abs. 2 VwVG). Die Grenze bildet der Grundsatz von Treu und Glauben. Bietet eine bestimmte behördliche Handlung oder Äusserung objektiv begründeten Anlass für eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde, darf nicht beliebig lange zugewartet werden. Vielmehr muss die Beschwerde innert angemessener Frist erhoben werden. Was angemessen ist, bemisst sich nach den konkreten Umständen, namentlich nach der dem Beschwerdeführer zumutbaren Sorgfaltspflicht. Verweigert die Behörde ausdrücklich den Erlass einer Verfügung, so ist nach diesen Grundsätzen innerhalb der gesetzlichen Frist von 30 Tagen Beschwerde zu erheben (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2 m.w.H.; Müller, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 46a; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, Rz. 1606).
Mit Urteil vom 10. Oktober 2014 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde der Beschwerdeführerin gut und wies die Sache zur vollständigen und korrekten Sachverhaltsfeststellung und neuer Entscheidung an das SEM zurück. In der Folge antwortete die Vorinstanz der Beschwerdeführerin auf ihre drei Schreiben um Mitteilung des Verfahrensstandes beziehungsweise über das weitere Vorgehen zuletzt mit Schreiben vom 13. Juni 2016 und teilte mit, sie werde weitere Abklärungen in die Wege leiten. Am 19. Oktober 2016 bat die Beschwerdeführerin erneut um Mitteilung, welche Abklärungen eingeleitet worden seien. Nachdem das SEM auf diese Anfrage nicht antwortete und weder weitere Instruktionsmassnahmen tätigte noch ein Entscheid erging, durfte die Beschwerdeführerin Ende November 2016 nach Treu und Glauben annehmen, dass die Vorinstanz vorderhand nicht tätig wird. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Das Verbot der Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV (Bundesverfassung, SR 101). Danach hat jede Person vor Gerichts- und Verfahrensinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist (sog. Beschleunigungsgebot).
2.2 Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde sich weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund der einschlägigen Rechtsnormen verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist eine abgeschwächte Form davon. Sie ist anzunehmen, wenn behördliches Handeln zwar nicht grundsätzlich infrage steht, sondern lediglich nicht binnen gesetzlicher oder - falls eine solche fehlt - angemessener Frist erfolgt und für das "Verschleppen" keine objektive Rechtfertigung vorliegt. Die Angemessenheit der Dauer eines Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In Betracht zu ziehen sind namentlich der Umfang und die Komplexität der Sache, die Bedeutung der Angelegenheit für den Betroffenen, dessen Verhalten und schliesslich einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen BGE 135 I 265 E. 4.4 oder 130 I 312 E. 5 je m.H.; ferner Müller, a.a.O. Rz. 6 zu Art. 46a). Ein Verschulden der Behörde an der Verzögerung wird nicht vorausgesetzt, weshalb eine Behörde das Rechtsverzögerungsverbot auch verletzen kann, wenn sie wegen Personalmangels oder Überlastung nicht innert angemessener Frist verfügt (vgl. Uhlmann/Wälle-Bär, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 21 zu Art. 46a).
3.1 Es sei unverständlich, wurde in der Rechtsmittelschrift argumentiert, dass es dem SEM seit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Oktober 2014 nicht gelungen sei, die angeordnete verbesserte Sachverhaltsdarstellung umzusetzen. Das SEM habe zu keiner Zeit von sich aus Kontakt zur Beschwerdeführerin aufgenommen. Das lange Warten und die damit zusammenhängende Ungewissheit, wie ihre Zukunft aussehe, sei eine unerträgliche Belastung für die Beschwerdeführerin. Aufgrund ihres Alters habe sie auch immer mehr Mühe, sich an die genauen Einzelheiten der Vorgänge in Pakistan und ihrer Flucht zu erinnern. Um ihre Mitwirkung zu unterstreichen, habe die Beschwerdeführerin sich am 24. September 2015 an die Behörden gewandt und ihren originalen Reisepass eingereicht. Doch auch darauf habe sie nie ein Schreiben von der Vorinstanz erhalten.
Das SEM berufe sich darauf, dass es entsprechende Abklärungsschritte eingeleitet habe, wobei eine genaue Zeitangabe für den Abschluss der Untersuchungen nicht möglich sei. Diese vage Aussage lasse darauf schliessen, dass das SEM bis anhin untätig geblieben sei. Es gelte indes nochmals darauf hinzuweisen, dass die Asylvorbringen sich im Jahre 2011 oder früher ereignet hätten, weshalb eine zügige Vorgehensweise vordinglich sei.
3.2 Das SEM wies in seiner Vernehmlassung (Art. 57 Abs. 1 VwVG) vom 11. Januar 2017 auf die hohe Arbeitslast und interne Reorganisationen hin, welche bis anhin verhindert hätten, dass das SEM das Verfahren der Beschwerdeführerin vollumfänglich hätte beenden können. Es wies ausserdem auf noch laufende Abklärungen hin.
3.3 In der Replik vom 23. Januar 2017 verwies die Rechtsvertreterin nochmals auf die allgemeine Situation der Ahmadiyya-Gemeinschaft, auf die individuelle Gefährdung der Beschwerdeführerin in Pakistan sowie auf den Umstand, dass das SEM bis anhin nie mit der Beschwerdeführerin Kontakt aufgenommen habe.
4.1 Aus den Akten ist ersichtlich, dass seit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Oktober 2014, welches die Sache zwecks richtiger und vollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts an die Vorinstanz zurückwies, das SEM keinen Kontakt zur Beschwerdeführerin aufgenommen hat. Der Eingang des originalen Reisepasses, den diese am 24. September 2015 eingereicht hatte, wurde vom SEM nicht bestätigt. Gemäss dem vorinstanzlichen Aktenverzeichnis wurde zwar am 27. Oktober 2015 eine interne Akte als "Liste Einträge im Reisepass" aufgenommen; weitere Verfahrensschritte blieben indes aus. Gemäss weiteren internen Akten vom Dezember 2016 sei der Reisepass der Beschwerdeführerin (Nr. [...]) im Juli 2016 - also nach den ersten Nachfragen der Beschwerdeführerin über den Stand ihres Verfahrens - von der Sektion "Identifikation und Visumskonsultationen" des SEM überprüft und per interner Post der zuständigen Asylabteilung des SEM samt Bericht zugestellt worden. Weitere Abklärungen wurden gemäss Akten erst nach Einreichung der Beschwerde vom 28. November 2016 eingeleitet.
4.2 Dem Bundesverwaltungsgericht ist zwar die erhöhte Geschäftslast der Vorinstanz in den letzten Jahren durchaus bekannt, ebenso die Prioritätenordnung. Insoweit ist es unvermeidbar und auch nachvollziehbar, dass erstinstanzliche Verfahren länger dauern können, als gemäss Art. 37 AsylG zu erwarten wäre. Doch vorliegend hat das SEM seit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Oktober 2014 von sich aus keinerlei Anstrengungen unternommen, den Sachverhalt richtig und vollständig abzuklären, um darauffolgend eine neue Entscheidung fällen zu können. Erst im Juli 2016 - fast zwei Jahre später - wurde nach mehreren Briefen der Rechtsvertreterin der Reisepass der Beschwerdeführerin überprüft. Eine Nichtbehandlung während einer solchen Zeitspanne ist als zu lange und nicht angemessen zu erachten. Das Beschleunigungsgebot von Art. 29 Abs. 1 BV ist somit verletzt. Die Rüge der Rechtsverzögerung erweist sich folglich als begründet.
4.3 Im Übrigen beinhaltet der Anspruch auf rechtliches Gehör auch, dass die Behörden alles in den Akten festzuhalten haben, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann. Daraus resultiert die Pflicht, dass jegliche Abklärungen - wie beispielsweise die Überprüfung des Reisepasses der Beschwerdeführerin - schriftlich festzuhalten, zu den Akten zu nehmen und aufzubewahren sind. Die Aktenführung hat geordnet, übersichtlich und vollständig zu sein und es muss ersichtlich sein, wer die Akten erstellt hat und wie sie zustande gekommen sind (vgl. BVGE 2015/10 E. 3.3; 2011/37 E. 5.4.1; 2013/23 E. 6.4.2). Dies scheint vorliegend nicht einwandfrei von Statten gegangen zu sein, wenn erst einer internen Akte vom Dezember 2016 zu entnehmen ist, dass eine Überprüfung des Reisepasses im Juli 2016 stattgefunden haben soll.
Die Beschwerde ist gutzuheissen. Die Akten gehen an die Vorinstanz zurück, verbunden mit der Anweisung, das Asylgesuch der Beschwerdeführerin vom 11. September 2012 beförderlich zu behandeln und rasch darüber zu verfügen.
6.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin keine Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG).
6.2 Der Beschwerdeführerin ist angesichts des Obsiegens im Beschwerdeverfahren in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 VwVG eine Parteientschädigung für ihr notwendigerweise erwachsenen Vertretungskosten zuzusprechen (vgl. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Da die Rechtsvertreterin keine Kostennote eingereicht hat, ist die Entschädigung aufgrund der Aktenlage zu schätzen. Unter Berücksichtigung der massgebenden Berechnungsfaktoren (Art. 9-11 und Art. 13 VGKE) ist die Parteientschädigung pauschal auf Fr. 500.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen. Das SEM ist entsprechend anzuweisen, der Beschwerdeführerin diesen Betrag als Parteientschädigung auszurichten.
(Dispositiv nächste Seite)
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Das SEM wird angewiesen, über das Asylgesuch der Beschwerdeführerin rasch eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Das SEM wird angewiesen, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 500.- zu entrichten.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und das SEM.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Muriel Beck Kadima Patricia Petermann Loewe
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