Entscheiddatum: 23.06.2017Publikationsdatum: 07.07.2017
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung V E-6423/2015
Urteil vom 23. Juni 2017 Besetzung Einzelrichterin Regula Schenker Senn, mit Zustimmung von Richterin Christa Luterbacher; Gerichtsschreiber Philippe Baumann. Parteien A._______, geboren am (...), Afghanistan, Beschwerdeführer, gegen Staatssekretariat für Migration (SEM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegweisung (Dublin-Verfahren); Verfügung des SEM vom 23. September 2015 / N (...).
A. Der Beschwerdeführer ersuchte am 17. August 2015 in der Schweiz um Asyl. Ein am 18. August 2015 vom SEM durchgeführter Abgleich seiner Daktyloskopierung mit der Eurodac-Datenbank ergab, dass er bereits am 11. August 2015 in Ungarn ein Asylgesuch gestellt hatte.
Am 26. August 2015 wurde der Beschwerdeführer vom SEM zur Person befragt. Dabei erhielt er insbesondere das rechtliche Gehör zu einem allfälligen Nichteintretensentscheid aufgrund der mutmasslichen Verfahrenszuständigkeit Ungarns gemäss der Verordnung [EU] Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (ABl. L180/31 vom 29.6.2013; nachfolgend Dublin-III-VO) sowie zur Überstellung in diesen Staat. Hierbei machte er geltend, die Lage in Ungarn sei schlecht gewesen und er habe nicht genug zu essen erhalten. Sein Zielland sei die Schweiz gewesen.
B. Am 7. September 2015 ersuchte das SEM die ungarischen Behörden um Rückübernahme des Beschwerdeführers gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. b Dublin-III-VO (Verfahrenszuständigkeit und Rücknahmepflicht jenes Staates, in dem bereits ein Asylgesuch hängig ist). Dieses Gesuch blieb innert der in Art. 25 Dublin-III-VO vorgesehenen Frist von zwei Wochen unbeantwortet.
C. Mit Verfügung vom 23. September 2015 - eröffnet am 5. Oktober 2015 - trat das SEM gestützt auf Art. 31a Abs. 1 Bst. b AsylG (SR 142.31) auf das Asylgesuch des Beschwerdeführers nicht ein. Gleichzeitig ordnete es seine Wegweisung aus der Schweiz nach Ungarn an und forderte ihn auf, die Schweiz spätestens am Tag nach Ablauf der Beschwerdefrist zu verlassen. Das SEM stellte ferner fest, einer allfälligen Beschwerde gegen diesen Entscheid komme keine aufschiebende Wirkung zu.
D. Mit Eingabe vom 8. Oktober 2015 erhob der Beschwerdeführer gegen diese Verfügung beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. Darin beantragt er in der Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Ausübung des Selbsteintrittsrechts und damit die Durchführung des Asylverfahrens in der Schweiz. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung oder zur Sistierung des Dublin-Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchte er um Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung samt Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses.
E. Das Bundesverwaltungsgericht setzte den Vollzug der Überstellung nach Ungarn mittels superprovisorischer Massnahme vom 9. Oktober 2015 gestützt auf Art. 56 VwVG einstweilen aus.
F. Mit Verfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Oktober 2015 wurden die Gesuche um Erteilung der aufschiebenden Wirkung und um unentgeltliche Prozessführung gutgeheissen.
G. Am 3. März 2016 wurde das SEM eingeladen, sich zur Beschwerde vernehmen zu lassen.
H. Mit Vernehmlassung vom 16. März 2016 beantragt das SEM sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Die Vernehmlassung ist dem Beschwerdeführer bisher nicht zur Kenntnis gebracht worden und wird ihm mit vorliegendem Urteil zugestellt.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Das SEM gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine das Sachgebiet betreffende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel - und so auch vorliegend - endgültig (Art. 105 AsylG; Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG). Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, dem VGG und dem BGG, soweit das AsylG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 6 AsylG).
1.2 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht. Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung beziehungsweise Änderung. Er ist daher zur Einreichung der Beschwerde legitimiert (Art. 105 und 108 Abs. 2 AsylG; Art. 48 Abs. 1 sowie Art. 52 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.3 Über offensichtlich begründete Beschwerden wird in einzelrichterlicher Zuständigkeit mit Zustimmung eines zweiten Richters beziehungsweise einer zweiten Richterin entschieden (Art. 111 Bst. e AsylG). Die vorliegende Beschwerde erweist sich - insbesondere aufgrund der neu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil D-7853/2015 vom 31. Mai 2017, vorgesehen zur Publikation als Referenzurteil) - im Urteilszeitpunkt als solche, weshalb der Beschwerdeentscheid nur summarisch zu begründen ist (Art. 111a Abs. 2 AsylG).
1.4 Die Vernehmlassung des SEM vom 16. März 2016 ist dem Beschwerdeführer bisher nicht zur Kenntnis gebracht worden. Angesichts des Verfahrensausganges kann auf eine vorgängige Unterbreitung zur Stellungnahme verzichtet und die Vernehmlassung mit dem vorliegenden Entscheid zur Kenntnis gebracht werden (vgl. Art. 30 Abs. 2 Bst. c VwVG).
2.1 Mit Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Missbrauch und Überschreiten des Ermessens) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 106 Abs. 1 AsylG).
2.2 Bei Beschwerden gegen Nichteintretensentscheide, mit denen es das SEM ablehnt, das Asylgesuch auf seine Begründetheit hin zu überprüfen (Art. 31a Abs. 1-3 AsylG), ist die Beurteilungskompetenz der Beschwerdeinstanz grundsätzlich auf die Frage beschränkt, ob die Vorinstanz zu Recht auf das Asylgesuch nicht eingetreten ist (vgl. BVGE 2012/4 E. 2.2 m.w.H.).
3.1 Auf Asylgesuche wird in der Regel nicht eingetreten, wenn Asylsuchende in einen Drittstaat ausreisen können, der für die Durchführung des Asyl- und Wegweisungsverfahrens staatsvertraglich zuständig ist (Art. 31a Abs. 1 Bst. b AsylG). Zur Bestimmung des staatsvertraglich zuständigen Staates prüft das SEM die Zuständigkeitskriterien gemäss Dublin-III-VO. Führt diese Prüfung zur Feststellung, dass ein anderer Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylgesuchs zuständig ist, tritt das SEM, nachdem der betreffende Mitgliedstaat einer Überstellung oder Rücküberstellung zugestimmt hat, auf das Asylgesuch nicht ein (vgl. BVGE 2015/41 E. 3.1).
3.2 Gemäss Art. 3 Abs. 1 Dublin-III-VO wird jeder Asylantrag von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft, der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird. Das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaates wird eingeleitet, sobald in einem Mitgliedstaat erstmals ein Asylantrag gestellt wird (Art. 20 Abs. 1 Dublin-III-VO).
Im Fall eines sogenannten Aufnahmeverfahrens (engl.: take charge) sind die in Kapitel III (Art. 8-15 Dublin-III-VO) genannten Kriterien in der dort aufgeführten Rangfolge (Prinzip der Hierarchie der Zuständigkeitskriterien; vgl. Art. 7 Abs. 1 Dublin-III-VO) anzuwenden, und es ist von der Situation im Zeitpunkt, in dem der Antragsteller erstmals einen Antrag in einem Mitgliedstaat gestellt hat, auszugehen (Art. 7 Abs. 2 Dublin-III-VO; vgl. BVGE 2012/4 E. 3.2; Filzwieser/Sprung, Dublin III-Verordnung, Wien 2014, K4 zu Art. 7). Im Rahmen eines Wiederaufnahmeverfahrens (engl.: take back) findet demgegenüber grundsätzlich keine (erneute) Zuständigkeitsprüfung nach Kapitel III statt (vgl. BVGE 2012/4 E. 3.2.1 m.w.H.).
Kann kein Mitgliedstaat gemäss den aufgeführten Kriterien bestimmt werden, ist derjenige Staat zuständig, in welchem das erste Asylgesuch gestellt wurde (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 Dublin-III-VO).
Erweist es sich als unmöglich, einen Antragsteller in den eigentlich zuständigen Mitgliedstaat zu überstellen, weil es wesentliche Gründe für die Annahme gibt, dass das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen für Antragsteller in jenem Mitgliedstaat systemische Schwachstellen aufweisen, die eine Gefahr einer unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlung im Sinne von Artikel 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (2012/C 326/02, nachfolgend: EU-Grundrechtecharta) mit sich bringen, ist zu prüfen, ob aufgrund dieser Kriterien ein anderer Mitgliedstaat als zuständig bestimmt werden kann. Kann kein anderer Mitgliedstaat als zuständig bestimmt werden, wird der die Zuständigkeit prüfende Mitgliedstaat zum zuständigen Mitgliedstaat (Art. 3 Abs. 2 Dublin-III-VO).
Der nach dieser Verordnung zuständige Mitgliedstaat ist verpflichtet, einen Antragsteller, der während der Prüfung seines Antrags in einem anderen Mitgliedstaat einen Antrag gestellt hat oder der sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ohne Aufenthaltstitel aufhält, nach Massgabe der Artikel 23, 24, 25 und 29 wieder aufzunehmen (Art. 18 Abs. 1 Bst. b Dublin-III-VO).
Jeder Mitgliedstaat kann abweichend von Art. 3 Abs. 1 beschliessen, einen bei ihm von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn er nach den in dieser Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig ist (Art. 17 Abs. 1 Satz 1 Dublin-III-VO; sog. Selbsteintrittsrecht).
4.1
Zur Begründung der angefochtenen Verfügung führte das SEM aus, gestützt auf die einschlägigen staatsvertraglichen Bestimmungen (unter anderem: Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags [Dublin-Assoziierungsabkommen, DAA, SR 0.142.392.68]; Dublin-III-VO) sei Ungarn für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig, zumal der Beschwerdeführer dort gemäss Eurodac am 11. August 2015 ein Asylgesuch gestellt habe und die ungarischen Behörden auf das Übernahmeersuchen des SEM nicht reagiert hätten. Zudem lägen in Würdigung der Aktenlage keine Gründe vor, vom Selbsteintrittsrecht gemäss Art. 29a Abs. 3 AsylVO1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 Dublin-III-VO Gebrauch zu machen. So würde Ungarn sicheren Schutz vor Rückschiebung bieten. Des Weiteren habe er als Dublin-Rückkehrer Zugang zu einer Unterkunft. Die Unterbringung der Asylsuchenden in Ungarn würde die Minimalstandards internationalen Rechts und insbesondere von Art. 3 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) nicht unterschreiten. Auch gemäss Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts sei in Ungarn eine hinreichende Versorgung gewährleistet. Ferner handle es sich beim Beschwerdeführer um eine jungen und gesunde Person, die nötigenfalls eine angemessene Unterkunft und Unterstützung einfordern könne. Es sei daher nicht davon auszugehen, der Beschwerdeführer würde in Ungarn in eine existenzielle Notlage geraten oder aufgrund der dortigen Mängel des Asylverfahrens oder der Aufnahmebedingungen eine Verletzung seiner Grundrechte erleiden. Die im Rahmen des rechtlichen Gehörs vom 26. August 2015 gemachten Einwände würden keine andere Sichtweise begründen.
4.2 In seiner Rechtsmitteleingabe wendet der Beschwerdeführer ein, das SEM sei in der Verfügung vom 23. September 2015 nicht auf die herrschende Situation und Gesetzeslage in Ungarn eingegangen. So seien die Bedingungen im Flüchtlingszentrum während seines Aufenthalts in Ungarn unmenschlich gewesen und er habe nicht genügend zu essen erhalten. Ausserdem sei er nicht nach seinem medizinischen Befinden befragt worden. Des Weiteren würde er als Dublin-Rückkehrer aufgrund von Kapazitätsproblemen in prekären Verhältnissen untergebracht und er müsste mit einer Inhaftierung rechnen. Gemäss Einschätzung des ungarischen Helsinki-Komitees sei anzuzweifeln, dass die Asylgesuche von Dublin-Rückkehrenden in einem fairen und fristgerechten Verfahren behandelt würden. Ferner sei seit dem 1. August 2015 ein neues Asylgesetz in Kraft. Gemäss den neurechtlichen Bestimmungen gelte Serbien als sicherer Drittstaat, so dass über Serbien eingereiste Asylsuchende (was auf den Beschwerdeführer zutrifft) keinen Anspruch auf die Durchführung eines Asylverfahrens hätten. Die gekürzten Asylverfahrensfristen würden überdies eine faire und sachgemässe Prüfung der Asylgesuche verunmöglichen. Ausserdem seien mit der Gesetzesänderung die Anforderungen an die Unterkünfte herabgesetzt worden, so dass das UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) in Ungarn die Einhaltung von internationalen Standards gefährdet sehe. Am 15. September 2015 seien weitere Verschärfungen in Kraft getreten, worauf auch Amnesty International den ungarischen Behörden eine Verletzung der Menschenrechte von Flüchtlingen vorgeworfen habe. Aktuelle Geschehnisse (Nichtanhandnahme von Asylgesuchen, Weiterschleusung von Asylsuchenden) liessen ebenfalls erkennen, dass sich Ungarn nicht mehr an seine internationalen Verpflichtungen halte. Demnach könne nicht davon ausgegangen werden, dass Ungarn für menschenrechtskonforme Zustände im Asylwesen sorge.
4.3 In der Vernehmlassung hält die Vorinstanz im Ergebnis an ihrem Standpunkt fest, wobei betreffend ihre detaillierten Ausführungen auf die Akten zu verweisen ist.
5.1 Ein Abgleich der Fingerabdrücke des Beschwerdeführers mit der Eurodac-Datenbank ergab, dass dieser am 11. August 2015 in Ungarn ein Asylgesuch eingereicht hatte. Die ungarischen Behörden liessen das Übernahmeersuchen des SEM innert der in Art. 25 Dublin-III-VO vorgesehenen Frist unbeantwortet, womit sie die Zuständigkeit Ungarns implizit anerkannten (Art. 25 Abs. 2 Dublin-III-VO). Dies wird vom Beschwerdeführer auch nicht grundsätzlich bestritten, zumal der Beschwerdeinhalt substanziell auf die Geltendmachung eines Selbsteintritts beschränkt ist. Die Zuständigkeit Ungarns wäre somit insoweit gegeben.
5.2 Im Lichte von Art. 3 Abs. 2 Dublin-III-VO ist zu prüfen, ob es wesentliche Gründe für die Annahme gibt, das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen für Asylsuchende in Ungarn würden systemische Schwachstellen aufweisen, welche eine Gefahr einer unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlung im Sinne des Art. 4 der EU-Grundrechtecharta mit sich bringen und folglich die grundsätzliche Zuständigkeit Ungarns im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Dublin-III-VO durchbrechen würden.
Das Bundesverwaltungsgericht hat im bereits erwähnten, zur Publikation als Referenzurteil bestimmten Entscheid D-7853/2015 vom 31. Mai 2017 eingehend die Entwicklung der Situation für Asylsuchende in Ungarn, insbesondere für jene, die in Anwendung der Dublin-III-VO nach Ungarn überstellt werden, analysiert unter Berücksichtigung des bedeutenden Migrationsstroms, welchen das Land im Sommer 2015 zu gewärtigen hatte. Es hat das Vorhandensein zahlreicher Unzulänglichkeiten im ungarischen System festgestellt, welche namentlich den Zugang zum Asylverfahren sowie die Unterbringung der Asylsuchenden in den Transitzonen betreffen. Das Gericht hat sich insbesondere mit dem am 28. März 2017 in Kraft getretenen ungarischen Rechtsakt T/13976 über "die Änderung mehrerer Gesetze zur Verschärfung des Asylverfahrens in der Überwachungszone der ungarischen Grenze" befasst. Es hat festgestellt, dass die Umsetzung dieses Aktes, welcher rückwirkend auf sämtliche laufende Asylverfahren anwendbar ist und eine wesentliche Verschärfung der ungarischen Gesetzgebung mit sich bringt, zahlreiche Unsicherheiten und Fragen nach sich zieht. Es könne daher namentlich nicht mit Sicherheit ermittelt werden, ob Asylsuchende, die nach Ungarn überstellt werden, als nicht aufenthaltsberechtigte Personen angesehen und deshalb in sogenannte "Prätransit"-Zonen abgeschoben werden, oder ob sie als asylsuchende Personen betrachtet werden, deren Gesuche in den Transitzonen zu behandeln sind. Angesichts der zahlreichen Unsicherheiten, die diese neue Gesetzesänderung hinsichtlich des Verfahrenszugangs und der Aufnahmebedingungen mit sich gebracht hat, sei es dem Bundesverwaltungsgericht gemäss dem derzeitigen Stand der Dinge nicht möglich, das Vorliegen systemischer Schwachstellen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Dublin-III-VO sowie die Fragen im Zusammenhang mit tatsächlichen Gefahren ("real risk"), denen Asylsuchende bei einer Überstellung nach Ungarn ausgesetzt sein könnten, abschliessend zu beurteilen. Folglich hat es die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidung an das SEM zurückgewiesen. Es obliege der erstinstanzlichen Behörde, sämtliche Sachverhaltselemente zusammenzutragen, die zur Beurteilung dieser wesentlichen Fragen erforderlich seien, und es sei nicht die Aufgabe der Beschwerdeinstanz, komplexe ergänzende Abklärungen vorzunehmen. Das Bundesverwaltungsgericht würde sonst mit einem Sachentscheid seine Zuständigkeit überschreiten und die betroffene Partei um den gesetzlich vorgesehenen Instanzenzug bringen (vgl. insb. E. 13 des Urteils).
Mit derselben Begründung ist es dem Gericht auch im vorliegenden Fall nicht möglich, die Vorbringen in der Beschwerde zu beurteilen. Die angefochtene Verfügung ist folglich aufzuheben und die Sache zur vollständigen Sachverhaltsfeststellung sowie zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdeakten bilden dabei ebenfalls Prozessstoff des wieder aufzunehmenden vorinstanzlichen Verfahrens. Die Beschwerde ist daher hinsichtlich des Kassationsantrages gutzuheissen. Es erübrigt sich, auf die weiteren Inhalte der Beschwerde und die Vernehmlassung näher einzugehen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 sowie Art. 65 Abs. 1 VwVG).
Dem Beschwerdeführer wäre angesichts seines Obsiegens in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) eine Entschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten zuzusprechen. Solche Kosten sind jedoch weder ersichtlich noch wird eine Parteientschädigung vom (nicht rechtsvertretenen) Beschwerdeführer geltend gemacht. Es ist daher keine Parteientschädigung auszurichten.
(Dispositiv nächste Seite)
Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben und die Beschwerde insoweit gutgeheissen.
Die Sache geht im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, das SEM und die kantonale Migrationsbehörde.
Die Einzelrichterin: Der Gerichtsschreiber: Regula Schenker Senn Philippe Baumann