Entscheiddatum: 01.07.2021Publikationsdatum: 12.07.2021
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung V E-1716/2021
Urteil vom 1. Juli 2021 Besetzung Richter Lorenz Noli (Vorsitz), Richterin Muriel Beck Kadima, Richterin Constance Leisinger, Gerichtsschreiber Urs David. Parteien A._______, geboren am (...), Eritrea, vertreten durch Stefan Hery, HEKS Rechtsberatungsstelle für Asylsuchende SG/AI/AR, Beschwerdeführer, gegen Staatssekretariat für Migration (SEM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Rechtsverzögerung (Familienasyl zugunsten B._______, geboren am [...], Eritrea) / N (...).
A. Der Beschwerdeführer stellte am 23. Mai 2016 in der Schweiz ein Asylgesuch. Mit Verfügung des SEM vom 10. Dezember 2018 wurde ihm unter Zuerkennung seiner Flüchtlingseigenschaft Asyl gewährt.
B. Mit Eingabe vom 27. März 2019 stellte der Beschwerdeführer beim SEM ein Gesuch um Familienasyl zugunsten seiner Ehefrau. Das Gesuch ergänzte er am 30. Juni 2019 aufforderungsgemäss und fristgerecht mit weiteren Angaben und Unterlagen.
Eine schriftliche Nachfrage des Beschwerdeführers vom 19. November 2019 zum Verfahrensstand blieb seitens des SEM unbeantwortet. Eine erneute Nachfrage des Beschwerdeführers vom 12. September 2020 zum Verfahrensstand - darin erwähnte er eine telefonische Inaussichtstellung eines Entscheids seitens des SEM an seine damalige Begleitperson vom März 2020 per Ende April 2020 - blieb seitens des SEM wiederum unbeantwortet. Am 19. November 2020 mandatierte er die rubrizierte Rechtsvertretung, durch welche er das SEM mit Schreiben vom 23. November 2020 aufforderte, zeitnah über das Gesuch zu befinden oder über den Grund der Verzögerung zu informieren. Das SEM reagierte nicht auf das Schreiben. Mit Schreiben vom 21. Januar 2021 an das SEM kritisierte der Beschwerdeführer abermals die lange Verfahrensdauer bei gleichzeitiger Reaktionslosigkeit des SEM auf die verschiedenen Verfahrensstandsanfragen. Erneut forderte er das SEM auf, das Gesuch umgehend zu entscheiden oder ihn über den Verfahrensstand und die Ursache der Verzögerung zu informieren, andernfalls er sich die Einreichung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht vorbehalte. Eine Reaktion des SEM blieb aus.
C. Mit Eingabe vom 15. April 2021 (und Ergänzung vom 10. Mai 2021) erhob der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverzögerungsbeschwerde. Darin beantragt er die Feststellung einer übermässig langen Verfahrensdauer beim SEM sowie die Anweisung an das SEM, das Gesuch um Familienasyl ohne weitere Verzögerung zu bearbeiten und das Verfahren zügig abzuschliessen. In prozessualer Hinsicht ersucht er ferner um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und um Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses.
In der Begründung macht er geltend, das Gesuch um Familienasyl sei nun bereits über zwei Jahre hängig. Er habe alle erforderlichen Unterlagen eingereicht und sich trotz der Sorge um seine Frau, welche in C._______ in prekärer und gefährlicher Situation ausharre, in Geduld geübt. Auskunft über den Grund der Verzögerung sei ihm trotz zahlreicher Anfragen nie erteilt worden, was an Rechtsverweigerung grenze. Die zuständige Sachbearbeiterin des SEM habe noch am 11. März 2021 telefonisch zugesichert, das Verfahren innerhalb von drei Wochen abzuschliessen. Die Arbeitslast im SEM sei ihm durchaus bekannt. Im vorliegenden Fall liege jedoch eine derart lange Verfahrensdauer vor, dass diese nicht mit hohen Gesucheingängen zu rechtfertigen sei. Ein solches Verschleppen des Verfahrens ohne Rechtfertigungsgrund sei nicht zulässig und stelle einen Verstoss gegen das Beschleunigungsgebot beziehungsweise Rechtsverzögerungsverbot von Art. 29 Abs. 1 BV dar. Gemäss dieser Bestimmung habe jede Person Anspruch auf eine Beurteilung ihrer Sache innert angemessener Frist. Das SEM habe das Verfahren deshalb nun ohne weitere Verzögerung zu bearbeiten und zu entscheiden.
D. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte am 16. April 2021 den Eingang der Beschwerde.
Die gleichentags beim SEM eingeforderten Akten trafen am 22. April 2021 beim Gericht ein.
E. Mit Instruktionsverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. April 2021 wurde antragsgemäss auf die Erhebung eines Kostenvorschusses verzichtet und gleichzeitig das SEM zur Einreichung einer Vernehmlassung bis zum 14. Mai 2021 eingeladen. Den Entscheid über das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG stellte der Instruktionsrichter auf einem späteren Zeitpunkt in Aussicht.
F. Einem mit (...)bedingter Absenz des Sachbearbeiters begründeten Gesuch des SEM vom 12. Mai 2021 (Eingang 14. Mai 2021) um Erstreckung der Vernehmlassungsfrist bis zum 29. Mai 2021 gab das Bundesverwaltungsgericht am 17. Mai 2021 statt.
G. In seiner Vernehmlassung vom 28. Mai 2021 (Eingang 1. Juni 2021) äussert das SEM sein Bedauern über die lange Verfahrensdauer. Weiter nimmt es wörtlich wie folgt Stellung: «Da die Ehefrau bei der Heirat angeblich (...) war, diese Heirat nicht beim Zivilstandesamt registriert wurde und Zweifel an ihrer Identität weiterhin bestehen, sind im Moment noch wichtige relevante Abklärungen hängig. Sobald diese abgeschlossen werden können, wird das SEM unverzüglich einen Entscheid fällen.»
Vorab aus Gründen der Prozessökonomie und in Anbetracht des sich abzeichnenden gutheissenden Ausgangs des Beschwerdeverfahrens wird die Vernehmlassung ohne vorgängige Kenntnisgabe und Einräumung des Replikrechts an den Beschwerdeführer direkt als Beilage zum vorliegenden Urteil zugestellt.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG zuständig und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel - wie auch vorliegend - endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG; Art. 105 AsylG [SR 142.31]). Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann bei der Beschwerdeinstanz, die für die Behandlung einer Beschwerde gegen eine ordnungsgemäss ergangene Verfügung zuständig wäre, Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG; vgl. dazu auch Markus Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Rz. 3 zu Art. 46a). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Rechtsverweigerungs- und -verzögerungsbeschwerden richten sich gegen den Nichterlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln und der ansprechenden Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2 m.w.H.).
Vorliegend ersuchte der Beschwerdeführer um Gewährung des Familienasyls zugunsten seiner Ehefrau. Über das Gesuch hat die Vorinstanz in Form einer anfechtbaren Verfügung zu befinden. Der Beschwerdeführer ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3 Beschwerde gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann jederzeit geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Die zeitliche Grenze bildet der Grundsatz von Treu und Glauben. Bietet eine bestimmte behördliche Handlung oder Äusserung objektiv begründeten Anlass für eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde, darf nicht beliebig lange zugewartet werden. Vielmehr muss die Beschwerde innert angemessener Frist erhoben werden. Was angemessen ist, bemisst sich nach den konkreten Umständen, namentlich nach der der betroffenen Person zumutbaren Sorgfaltspflicht. Jene muss darlegen, dass sie zur Zeit der Beschwerdeeinreichung ein schutzwürdiges - mithin aktuelles und praktisches - Interesse an der Vornahme der verzögerten Amtshandlung respektive der Feststellung einer entsprechenden Rechtsverzögerung hat (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 5.23).
Der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung ist vorliegend nicht zu beanstanden und das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers an der Vornahme der Amtshandlung ergibt sich aus der Tatsache, dass das SEM trotz wiederholter Intervention des Beschwerdeführers bis anhin in der Sache nicht entschieden hat.
1.4 Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist auf die nach Massgabe von Art. 52 Abs. 1 VwVG formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
1.5 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, dem VGG und dem BGG, soweit das AsylG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 6 AsylG).
Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich vorliegend auf die Frage, ob die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat. Im Falle einer Gutheissung der Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Hingegen ist das Gericht nicht dazu befugt, sich dazu zu äussern, wie ein unrechtmässig verzögerter Entscheid inhaltlich hätte ausfallen sollen, da es - Spezialkonstellationen vorbehalten - nicht anstelle der untätig gebliebenen Behörde entscheiden darf, andernfalls der Instanzenzug verkürzt und möglicherweise Rechte der Verfahrensbeteiligten verletzt würden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2 m.w.H.).
3.1 Das Verbot der Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV. Danach hat jede Person Anspruch auf eine Beurteilung ihrer Sache innert angemessener Frist. Diese Verfassungsgarantie gilt für alle Sachbereiche und alle Akte der Rechtsanwendung (vgl. BGE 130 I 174 E. 2.2 m.w.H.). Von einer Rechtsverzögerung im Sinne des Gesetzes ist nach Lehre und Praxis auszugehen, wenn behördliches Handeln zwar nicht (wie bei einer Rechtsverweigerung) grundsätzlich infrage steht, aber die Behörde nicht innert der Frist handelt, die nach der Natur der Sache objektiv noch als angemessen erscheint. Die Angemessenheit der Dauer eines Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In Betracht zu ziehen sind dabei namentlich die Komplexität der Sache, das Verhalten der betroffenen Beteiligten und der Behörden, die Bedeutung des Verfahrens für die betroffene Partei sowie einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen BGE 130 I 312 E. 5.1 f. m.w.H. auf Lehre und Praxis). Ein Verschulden der Behörde an der Verzögerung wird nicht vorausgesetzt, weshalb sie das Rechtsverzögerungsverbot auch dann verletzt, wenn sie wegen Personalmangels oder Überlastung nicht innert angemessener Frist handelt (vgl. BGE 138 II 513 E. 6.4; 107 Ib 160 E. 3c; 103 V 190 E. 5c). Spezialgesetzliche Behandlungsfristen sind bei der Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer zu berücksichtigen (vgl. zum Ganzen auch das Urteil des BVGer E-1438/2018 vom 5. April 2018 E. 3.2 m.w.H.).
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist sowohl in Kenntnis der Umstände, welche insbesondere die Einführung des neuen Asylgesetzes im März 2019 mit sich gebracht haben, als auch der nach wie vor hohen Pendenzenzahlen beim SEM. Es ist unvermeidbar und auch nachvollziehbar, dass gewisse Verfahren nicht innerhalb der gesetzlichen Behandlungsfristen (vgl. Art. 37 AsylG) abgeschlossen werden können, insbesondere dann, wenn sich noch Abklärungs- oder Instruktionsmassnahmen aufdrängen.
Vorab ist festzuhalten, dass eine Dauer von über zwei Jahren in einem erstinstanzlichen Verfahren betreffend Familienzusammenführung beziehungsweise Familienasyl nicht per se bereits eine Rechtsverzögerung darstellt. Sie kann im Einzelfalls durchaus auf nachvollziehbaren und berechtigten Gründen, beispielsweise der Vornahme von Abklärungen oder Hindernissen technischer Art, beruhen. Vorliegend sind solcherart Gründe nicht ersichtlich und jedenfalls nicht aktenkundig. Insbesondere gehen die in der Vernehmlassung erwähnten «wichtigen relevanten Abklärungen» betreffend Heirat und Identität der Ehefrau in keiner Weise aus den Akten hervor. Zwar stellt das SEM nach Abschluss solcher Abklärungen einen unverzüglichen Entscheid in Aussicht, ohne indessen die in der Einladung zur Vernehmlassung vom Bundesverwaltungsgericht explizit gestellte Frage zu beantworten, bis zu welchem Zeitpunkt es den Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens als realistisch erachte. Ebenso wenig ist in sachverhaltlicher oder rechtlicher Hinsicht eine besondere Komplexität erkennbar. Mithin kann vorliegend nicht von einer gerechtfertigten Verfahrensverzögerung ausgegangen werden. Seit der Gesuchseinreichung gab es keine Verfahrenssequenzen, in denen das Verfahren formell oder faktisch sistiert gewesen wäre. Vielmehr lag das Verfahren praktisch über die gesamte Zeit von über zwei Jahren offenbar unbearbeitet brach. Der Beschwerdeführer kam demgegenüber der ihm obliegenden Mitwirkungspflicht auf entsprechende Aufforderung des SEM vom 29. Mai 2019 nach. Gegenteiliges wurde ihm seitens des SEM nicht kommuniziert, sondern die weiteren Angaben und Unterlagen forderte das SEM ausdrücklich ein, «damit wir das Gesuch schnellst- und bestmöglich bearbeiten können». Dem auf berechtigten und nachvollziehbaren Gründen (überlange Verfahrensdauer, ausgebliebene Reaktionen des SEM auf zahlreiche Anfragen zum Verfahrensstand und -fortschritt, Sorge um die [angeblich] in prekärer und gefährlicher Situation in C._______ ausharrende Ehefrau) abgestützten Anliegen betreffend beförderlicher Bearbeitung und Beendigung des erstinstanzlichen Verfahrens vermag das SEM in seiner Vernehmlassung nichts substanziell Verwertbares entgegenzusetzen: Einen Antrag (Abweisung oder Gutheissung der Rechtsverzögerungsbeschwerde) enthält die Vernehmlassung nicht, sondern diese beschränkt sich auf die Mitteilung des Bedauerns über die lange Verfahrensdauer. Eine Nichtbehandlung des Gesuchs um Familienasyl während einer solch langen Zeit und ohne Angabe von Gründen ist durch Betroffene nicht hinzunehmen.
Das Beschleunigungsgebot von Art. 29 Abs. 1 BV ist somit verletzt und die Rüge der Rechtsverzögerung erweist sich in vollumfänglicher Stützung der Beschwerdeargumente als begründet. Dieses Ergebnis entspricht nicht nur der langjährigen Gerichtspraxis, sondern insbesondere auch der aktuellen Praxis des Bundesverwaltungsgerichts in vergleichbaren Konstellationen (vgl. hierzu z.B. die Urteile E-2646/2020 vom 3. November 2020 und D-1532/2020 vom 11. Mai 2020).
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Akten gehen an die Vorinstanz zurück, verbunden mit der Anweisung, das Gesuch um Familienasyl beförderlich - d.h. jedenfalls unter Vermeidung weiterer Phasen der Nichtbearbeitung - fortzuführen. Sollte das SEM keinen weiteren Abklärungs- oder Instruktionsbedarf erkennen, ist das Verfahren innert weniger Wochen mittels einer Verfügung erstinstanzlich abzuschliessen. Wider Erwarten dennoch bestehender Abklärungs- oder Instruktionsbedarf wäre konkret und substanziell aktenkundig zu machen.
5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 VwVG). Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege nach Art. 65 Abs. 1 VwVG wird damit hinfällig.
5.2 Obsiegende Parteien haben zulasten der Vorinstanz Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Eine Kostennote liegt nicht vor. Der vollumfänglich als notwendig zu erachtende Aufwand ist jedoch überschaubar und zuverlässig abschätzbar. Gestützt auf die in Betracht zu ziehenden Bemessungsfaktoren (Art. 9-13 VGKE) ist das SEM anzuweisen, dem Beschwerdeführer eine pauschale Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 500.- (inkl. Auslagen) auszurichten.
(Dispositiv nächste Seite)
Die Rechtsverzögerungsbeschwerde wird gutgeheissen.
Die Vorinstanz wird angewiesen, das Gesuch um Familienasyl im Sinne der Erwägungen (insb. E. 4) beförderlich zu behandeln und einer Verfügung zuzuführen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Das SEM wird angewiesen, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 500.- auszurichten.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, das SEM und die zuständige kantonale Behörde.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Lorenz Noli Urs David
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