Entscheiddatum: 11.03.2016Publikationsdatum: 12.04.2016
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IVD-4482/2015
Urteil vom 11. März 2016 Besetzung Richterin Contessina Theis (Vorsitz),Richter Walter Stöckli, Richter Martin Kayser, Gerichtsschreiberin Norzin-Lhamo Dotschung. Parteien A._______, geboren am (...),ohne Nationalität (palästinensischer Herkunft), Beschwerdeführerin und Gastgeberin, gegen Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM),Quellenweg 6, 3003 Bern,Vorinstanz. Gegenstand Visum aus humanitären Gründen (VrG) zugunsten von B._______, C._______, D._______, E._______, F._______ und G._______ (Gesuchstellende); Verfügung des SEM vom 12. Juni 2015 / (...)+(...)+(...)+(...)+(...)+(...).
A. Mit Einladungsschreiben vom 26. März 2015 gelangte die Beschwerdeführerin an die Schweizer Botschaft in H._______ (nachfolgend: Vertretung) und ersuchte um Erteilung von Visa aus humanitären Gründen für ihre Angehörigen (Vater B._______ und Mutter C._______ sowie ihre Brüder D._______, E._______, F._______ und G._______).
B. Am 2. April 2015 reichten die Gesuchstellenden bei der Vertretung schriftliche Anträge um Erteilung von Visa aus humanitären Gründen, worin sie die Beschwerdeführerin als ihre Gastgeberin bezeichneten, sowie entsprechende Vollmachten ein.
C. Die Vertretung wies die Visumsanträge mit Verfügung vom 7. April 2015 mit der Begründung ab, dass die vorgelegten Informationen über den Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Aufenthalts nicht glaubhaft seien. Überdies habe die Absicht, vor Ablauf des Visums aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten auszureisen, nicht festgestellt werden können.
D. Mit Eingabe vom 5. Mai 2015 erhob die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz Einsprache gegen diesen Entscheid. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Gesuchstellenden seien palästinensische Flüchtlinge aus Syrien. Seit dem Jahr 2013 würden sie im Lager I._______ leben, das von der United Nations Relief and Works Agency (UNRWA; Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten) betrieben werde. Die dortigen Lebensbedingungen seien äusserst prekär und es drohe ihnen eine Abschiebung nach Syrien. Insbesondere die beiden schwerst behinderten und pflegebedürftigen Brüder D._______ und E._______ befänden sich in einer Notsituation.
E. Das SEM wies die Einsprache mit Verfügung vom 20. Mai 2015 ab. Dieser Einspracheentscheid wurde von der Beschwerdeführerin nicht abgeholt, weshalb das SEM einen neuen Einspracheentscheid vom 12. Juni 2015 (eröffnet am 18. Juni 2015) erliess. Es gelangte in seiner Verfügung zum Schluss, dass keine humanitären Gründe vorliegen würden, welche die Erteilung von Einreisevisa rechtfertige. Sodann würden die Gesuchstellenden nicht unter die Weisung vom 4. September 2013 betreffend die erleichterte Erteilung von Besucher-Visa für syrische Familienangehörige (COO.2180.101.7.266789/322.213/Syrien/2010/03648, nachfolgend: Weisung Syrien) fallen, weshalb die Erteilung von Visa nach dieser Weisung nicht infrage komme. Ausserdem hätten die Gesuchstellenden die Absicht, dauerhaft in der Schweiz zu bleiben, weshalb im vorliegenden Fall die fristgerechte Wiederausreise nach Ablauf der Visa offensichtlich nicht als belegt erachtet werden könne.
F. Mit Eingabe vom 18. Juli 2015 (Datum des Poststempels) erhob die Beschwerdeführerin gegen diese Verfügung Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte dabei sinngemäss, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, den Gesuchstellenden seien Visa aus humanitären Gründen zwecks Einreise in die Schweiz auszustellen.
Die Beschwerdeführerin legte der Beschwerde - nebst der angefochtenen Verfügung und Vollmachten - diverse Beweismittel bei, um ihre Vorbringen zu untermauern:
E-Mail-Korrespondenz mit der Vertretung in H.\_\_\_\_\_\_\_
Einladungsschreiben vom 26. März 2015 in Kopie
Kopie des Visumantrags von G.\_\_\_\_\_\_\_ mit Ausweiskopie
Kopie des Visumantrags von E.\_\_\_\_\_\_\_ mit Ausweiskopie und ärztlichem Kurzbericht
Kopie des Visumantrags von C.\_\_\_\_\_\_\_ mit Ausweiskopie und ärztlichem Kurzbericht
Kopie des Visumantrags von D.\_\_\_\_\_\_\_ mit Ausweiskopie
Kopie des Visumantrags von F.\_\_\_\_\_\_\_ mit Ausweiskopie
Kopie des Visumantrags von B.\_\_\_\_\_\_\_ mit Ausweiskopie und zwei ärztliche Kurzberichte
Verfügung vom 7. April 2015 in Kopie
Einsprache vom 5. Mai 2015 in Kopie
Wikipedia-Ausdruck über das palästinensische Flüchtlingslager I.\_\_\_\_\_\_\_
zwei Berichte des UNRWA Lebanon Field Office "Reconstruction of I.\_\_\_\_\_\_\_ Camp & UNRWA Compound"
drei Online-Zeitungsberichte über die Situation der palästinensischen Flüchtlinge im Libanon
Online-Artikel, UNRWA, "I.\_\_\_\_\_\_\_ Refugee Camp" vom 24. November 2009
Online-Artikel, British Broadcasting Corporation (BBC), "Lebanon 'expels' Palestinian refugees fleeing Syria" vom 6. Mai 2014
Online-Artikel, Sahm Ulrich W., "Palästinenser überall unerwünscht", vom 11. Januar 2013
Online-Artikel, Die Welt, "Syrien wirft Fassbomben auf von IS gestürmtes Camp" vom 6. April 2015
Wikipedia-Ausdruck über den Staat Libanon
diverse Internetlinks zu UNRWA-Videoberichterstattungen über das Flüchtlingslager J.\_\_\_\_\_\_\_
G. Mit Zwischenverfügung vom 27. Juli 2015 forderte die Instruktionsrichterin die Beschwerdeführerin auf, innert Frist einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 700.- zu leisten, ansonsten nicht auf die Beschwerde eingetreten werde.
H. Mit Eingabe vom 3. August 2015 (Datum des Poststempels) machte die Beschwerdeführerin geltend, dass sie infolge Fürsorgeabhängigkeit nicht in der Lage sei, den Kostenvorschuss zu überweisen und ersuchte um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG.
I. Mit Zwischenverfügung vom 6. August 2015 wurde das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gutgeheissen und auf die Erhebung eines Kostenvorschusses verzichtet. Zudem wurde das SEM eingeladen, eine Vernehmlassung einzureichen.
J. In seiner Vernehmlassung vom 12. August 2015 hielt das SEM vollumfänglich an seinen Erwägungen fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde.
K. Mit Eingabe vom 18. August 2015 (Datum des Poststempels) teilte die Beschwerdeführerin dem Bundesverwaltungsgericht mit, dass die Person, welche ihr bisher beim Verfassen der Eingaben geholfen habe, bis zum 12. September 2015 im Ausland verweile, weshalb sie die Beiordnung einer amtlichen Rechtsvertretung im Sinne von Art. 65 Abs. 2 VwVG beantrage. Im Falle einer Abweisung dieses Antrags ersuche sie um Erstreckung der Frist zur Einreichung der Replik.
L. Mit Zwischenverfügung vom 20. August 2015 wurde das Gesuch um Beiordnung einer amtlichen Rechtsvertretung im Sinne von Art. 65 Abs. 2 VwVG abgewiesen. Gleichzeitig wurde die Frist zur Einreichung der Replik bis zum 30. September 2015 erstreckt.
M. Mit Eingabe vom 30. September 2015 (Datum des Poststempels) legte die Beschwerdeführerin eine Replik sowie folgende Beweismittel ins Recht:
Online-Artikel, Blaschke Björn, "Palästinenser aus Syrien fürchten Abschiebung aus dem Libanon" vom 17. Mai 2014
Online-Artikel, Mouzahem Haytham, "Palestinian-Syrian refugees face hardship in Lebanon" vom 7. November 2014
Online-Ausdruck, "UNRWA: Palestinian Refugees in Libanon (updated January 2013)"
Online-Artikel, Sahm Ulrich W., "Palästinensische Flüchtlinge unerwünscht"
Online-Artikel, "Kanton St. Gallen nimmt syrische Flüchtlinge auf" vom 3. Juli 2014
Bericht von Human Rights Watch, "Jordanien: Aus Syrien fliehende Palästinenser abgewiesen" vom 7. August 2014
Online-Ausdruck, UNRWA, PRS in Lebanon
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen beziehungsweise Einspracheentscheide des SEM, mit denen die Erteilung eines Visums verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG).
1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Gastgeberin, die am Einspracheverfahren teilgenommen hat, zur Beschwerdeführung legitimiert (vgl. BVGE 2014/1 E. 1.3.2). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - auf Unangemessenheit hin (Art. 49 VwVG; vgl. BVGE 2015/5 E. 2).
3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie andere Staaten auch - grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 m.w.H.).
3.2 Der angefochtenen Verfügung liegen Gesuche von Personen palästinensischer Ethnie ohne Staatsbürgerschaft um Erteilung eines Visums zugrunde. Die im AuG und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2-5 AuG).
3.3 Angehörige von Staaten, die nicht Teil des EU-Raumes sind (sog. Drittstaaten), benötigen zur Einreise in die Schweiz beziehungsweise den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen gültige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum, sofern dieses erforderlich ist; die Visumpflicht beantwortet sich gemäss Art. 4 Abs. 1 VEV nach Massgabe der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (Verordnung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ABl. L 81 vom 21. März 2001). Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige für den Erhalt eines sogenannten Schengen-Visums den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenzkodex [Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6).
3.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann gemäss Art. 5 Abs. 4 Bst. c Schengener Grenzkodex ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden, indem der Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen gestattet; im schweizerischen Recht wurde diese Möglichkeit in Art. 2 Abs. 4 und 12 Abs. 4 VEV verankert (vgl. zum Ganzen BVGE 2015/5 E. 3).
4.1 Die Möglichkeit der Erteilung eines Visums aus humanitären Gründen hat insbesondere angesichts der Aufhebung der Möglichkeit, bei einer Schweizer Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen, an Bedeutung gewonnen. In seiner Botschaft zur entsprechenden Gesetzesänderung hat der Bundesrat auf die Möglichkeit der Visumerteilung aus humanitären Gründen verschiedentlich Bezug genommen; am 28. September 2012 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) in Absprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) die Weisung Nr. 322.126 "Visumsantrag aus humanitären Gründen" erlassen. Diese Weisung wurde überarbeitet und schliesslich durch die Weisung Nr. 322.126 vom 25. Februar 2014 (nachfolgend: Weisung humanitäres Visum) ersetzt.
4.2 Mit der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. September 2012 (AS 2012 5359), welche am 29. September 2012 in Kraft trat, wurden unter anderem die Bestimmungen betreffend die Stellung von Asylgesuchen aus dem Ausland aufgehoben. Da im Einzelfall jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, dass Personen, die Schutz vor asylrechtlicher Verfolgung geltend machen, bei den schweizerischen Vertretungen vorsprechen und um die Einreise in die Schweiz ersuchen, wurde die Möglichkeit geschaffen, aus humanitären Gründen und mit Zustimmung des BFM respektive SEM ein Einreisevisum zu erteilen (vgl. Art. 2 Abs. 4 VEV [in Kraft getreten am 1. Oktober 2012]). Sobald sich der Inhaber eines Visums aus humanitären Gründen in der Schweiz befindet, muss er ein Asylgesuch einreichen. Falls er das unterlässt, hat er die Schweiz nach drei Monaten wieder zu verlassen.
In der Botschaft vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes (BBl 2010 4455) hielt der Bundesrat, unter Hinweis auf die Wahrung der humanitären Tradition der Schweiz, wiederholt fest, auch in Zukunft sollten gefährdete Personen weiterhin den Schutz der Schweiz erhalten können, indem die Einreise in die Schweiz durch eine Visumerteilung für Personen, die im Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret gefährdet seien, bewilligt werde (vgl. BBl 2010 4468, 4472, 4490). Einfachere Verfahrensabläufe - im Vergleich zum aufgehobenen Asylverfahren bei einem Asylgesuch im Ausland - bestünden insbesondere, weil keine asylverfahrensrechtliche Befragung der gesuchstellenden Person stattzufinden habe (vgl. BBl 2010 4490, 4519 f.).
4.3 Gemäss der Weisung humanitäres Visum kann ein Visum aus humanitären Gründen erteilt werden, wenn bei einer Person aufgrund des konkreten Einzelfalles offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass sie im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet ist; die betroffene Person muss sich in einer besonderen Notsituation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich macht und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertigt. Dies kann etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund der konkreten Situation unmittelbaren individuellen Gefährdung gegeben sein. Das Gesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Umstände der betroffenen Person und der Lage im Heimat- oder Herkunftsland sorgfältig zu prüfen. Befindet sich die Person bereits in einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr besteht.
Die Einreisevoraussetzungen sind somit beim Visumverfahren noch re-striktiver als bei den (ehemals zulässigen) Asylgesuchen aus dem Ausland, bei denen Einreisebewilligungen nur sehr zurückhaltend erteilt wurden beziehungsweise (bei den derzeit noch hängigen Verfahren) werden (vgl. zur entsprechenden Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3). Auf diesen Umstand hatte auch der Bundesrat in der Botschaft hingewiesen (vgl. BBl 2010 4468, 4490 sowie BVGE 2015/5 E. 4.1). Auf der anderen Seite versteht es sich von selbst, dass im Falle eines Visums aus humanitären Gründen, welches nur bei Vorliegen einer beachtlichen unmittelbaren und ernsthaften konkreten Gefahr erteilt wird, die Einreisevoraussetzung entfällt, wonach die betroffene Person die rechtzeitige Wiederausreise aus der Schweiz zu belegen hat. Es wird vielmehr davon ausgegangen, dass die Person ein Asylgesuch einreicht, sobald sie sich in der Schweiz befindet, ansonsten sie die Schweiz innert 90 Tagen wieder zu verlassen hätte.
4.4 Die Vorinstanz hatte sodann Ende Juli 2012 bzw. Anfang September 2013 angesichts der sich zuspitzenden Lage in Syrien eine Weisung erlassen, um die erleichterte Visaerteilung für einen grösseren Personenkreis zu ermöglichen (Weisung Syrien). Auch bei dieser Weisung handelt es sich um eine Konkretisierung der Voraussetzungen für ein Visum aus humanitären Gründen gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV, welche neben der Weisung humanitäres Visum zur Anwendung gelangt. Diese Weisung wurde indessen am 29. November 2013 wieder aufgehoben (s. dazu BVGE 2015/5 E. 4.2).
5.1 Die Vorinstanz begründete den Einspracheentscheid vom 12. Juni 2015 im Wesentlichen damit, dass nach den länderspezifischen Kenntnissen des SEM im Libanon keine Situation bestehe, in welcher eine unmittelbare, ernsthafte und konkrete Gefährdung an Leib und Leben drohe. Es herrsche weder (Bürger-)Krieg noch eine Situation landesweiter allgemeiner Gewalt. Im Libanon würden sich derzeit Tausende syrische Flüchtlinge aufhalten, ohne dass sie konkret an Leib und Leben gefährdet seien. Grundsätzlich sei die humanitäre Lage der syrischen Flüchtlinge im Libanon als befriedigend einzustufen. Der Zugang zu einer minimalen Gesundheitsversorgung sei möglich und im vorliegenden Fall könne man sogar davon ausgehen, dass die Gesuchstellenden sich aufgrund des eingereichten Arztzeugnisses bereits einer medizinischen Betreuung und Versorgung hätten bedienen können. Somit könne eine weitere medizinische Betreuung und Versorgung sicherlich auch für die beiden Brüder in Anspruch genommen werden. Die Lebensbedingungen der Gesuchstellenden seien, gemessen am durchschnittlichen Fortkommen vieler anderer, sich in ähnlich gelagerter Situation befindlichen Personen aber nicht als von solch gravierender Art zu erachten, als dass ein behördliches Eingreifen unumgänglich sei. Sollten die Gesuchstellenden weitergehende Unterstützung benötigen, könnten sie sich überdies an die lokalen Behörden oder an das UNHCR sowie andere vor Ort tätige Hilfsorganisationen wenden. Insbesondere sei ihnen eine Registrierung beim UNHCR zuzumuten, um die gegebenenfalls notwendige Versorgung zu erhalten oder sich für die beschlossenen Resettlement-Programme anzumelden. Es dürfe davon ausgegangen werden, dass sich die Gesuchstellenden aufgrund ihrer Unterbringung in einem von der UNRWA begleiteten und betreuten Lager - trotz der Umstände - in einem sicheren und versorgten Umfeld aufhalten können. Für den Verbleib im Libanon spreche zudem, dass die Gesuchstellenden sich dort in einem Drittstaat ohne substanziiert gegen sie persönlich gerichtete und belegte Probleme aufhalten könnten, weshalb die schwierigen Lebensumstände mangels der fehlenden unmittelbar persönlichen Gezieltheit gegen Leib und Leben der Gesuchstellenden nichts zu ändern vermöchten. Es gebe somit keine qualifizierten Hinweise, dass die Gesuchstellenden im Aufenthaltsstaat Libanon wegen ihrer Herkunft dort einer unmittelbaren, ernsthaften und konkreten Gefährdung an Leib und Leben ausgesetzt seien, die einen weiteren Verbleib im Libanon als gänzlich unzumutbar erscheinen liessen. Insgesamt würden somit keine humanitären Gründe vorliegen, welche die Erteilung von Einreisevisa rechtfertigten. Auch komme die inzwischen aufgehobene Ausnahmeregelung (Weisung Syrien und die entsprechenden Erläuterungen des BFM vom 4. November 2013) für nahe syrische Familienangehörige nicht zur Anwendung, da die Visumsanträge nach deren Aufhebung eingereicht worden seien. Im Übrigen falle auch die Erteilung eines gewöhnlichen Visums für einen bewilligungsfreien Aufenthalt mit Gültigkeit für den gesamten Schengen-Raum nicht in Betracht, da eine fristgerechte Ausreise nach einem vorübergehenden, höchstens drei Monate dauernden Aufenthalt offensichtlich nicht als belegt erachtet werden könne.
5.2 Diesen Ausführungen wurde in der Beschwerde im Wesentlichen entgegnet, dass das Flüchtlingslager, in dem sich die Gesuchstellenden befinden würden, im Jahr (...) durch den Bürgerkrieg zerstört und seither nicht wieder aufgebaut worden sei. Die Lebensbedingungen seien äusserst prekär und die schwer beschädigten Häuser ohne Strom und Heizung würden kaum Schutz vor der Witterung spenden. Überdies würden die Gesuchstellenden über keine Möbel verfügen, so dass sich die behinderten Söhne (D._______ und E._______) auf dem Boden wund liegen würden. D._______ sei von Geburt an schwer geistig und körperlich behindert. Er sei dringend auf Antiepileptika angewiesen. Auf der Flucht habe er sich zudem am Rücken beziehungsweise an der Hüfte verletzt und habe grosse Schmerzen. E._______ sei im Alter von einem Jahr an Kinderlähmung erkrankt und habe einen Entwicklungsstand eines zweijährigen Kindes. Auch er habe immer wieder epileptische Anfälle. Beide Brüder seien unabdingbar auf Behandlung und Pflege sowie auf dringend benötigte Medikamente, die die UNRWA nicht beschaffen könne, angewiesen. Die Situation in den von der UNRWA betreuten Lagern sei viel schlechter als in den UNHCR-Lagern. Im Gegensatz zu syrischen Staatsangehörigen dürften die staatenlosen syrischen Palästinenser nur im Lager und nicht in einem Hotel oder einer gewöhnlichen Mietwohnung im Libanon leben. Sie würden zudem einem Arbeitsverbot unterliegen und seien somit auf die Hilfsgelder der UNRWA angewiesen, welches wiederum nicht gleich wie das UNHCR von der allgemeinen Betroffenheit und Spendengeldern profitieren. Bei der Einreise in den Libanon hätten die Gesuchstellenden ein Einreisevisum erhalten, das für sechs Monate gültig gewesen sei und das sie zweimal hätten verlängern können. Nun sei die Aufenthaltserlaubnis abgelaufen, so dass sie sich nur im Lager frei bewegen könnten. Ohne gültige Aufenthaltserlaubnis drohe eine Rückschiebung nach Syrien durch die libanesischen Sicherheitskräfte. Die Vorinstanz verkenne die Tatsache, dass palästinensische Flüchtlinge aus Syrien im Libanon nicht den gleichen Status und Schutz geniessen würden wie syrische Staatsbürger. Im konkreten Fall würden sehr wohl "zwingende Gründe" vorliegen, die ein Verlassen des vorliegend nicht sicheren Drittstaats notwendig und dringlich machen würden. Die schwer behinderten Brüder seien offensichtlich unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben bedroht, zumal sie sich nicht wehren und auch nicht fliehen könnten. Libanon könne nicht als sicherer Drittstaat bezeichnet werden, zumal Bürgerkriege und politische Morde das einst fragile Gleichgewicht der verschiedenen Religionen und Volksgruppen erschüttert hätten. Zudem gebe es seit dem 26. Mai 2014 kein Staatsoberhaupt mehr. Selbst das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) rate von Reisen nach Tripoli und Umgebung ab. Es gebe somit durchaus "besondere" Gründe, weshalb Palästinenser aus Syrien nicht sicher seien. Im Lager gebe es zwar ein medizinisches Zentrum für kleinere Verletzungen und Beschwerden, bei ernsthaften Erkrankungen müssten sich die Flüchtlinge jedoch ans Spital in Tripoli wenden. Dabei seien sie aber gezwungen, das Lager zu verlassen und das Risiko einer Deportation nach Syrien einzugehen. Zudem seien die medizinischen Leistungen kostenpflichtig und die monatliche Zuwendung von 27 Dollar durch die UNRWA reiche für die Finanzierung nicht aus. Durch die körperlich anstrengende Arbeit der Pflege hätten die Eltern chronische, schwere Rückenbeschwerden und Gelenkschmerzen, weshalb sie bei der Pflege auf die Hilfe der gesunden Brüder F._______und G._______ angewiesen seien.
5.3 Das SEM führte in seiner Vernehmlassung aus, die Beschwerdeführerin verweise auf zahlreiche eingereichte Beweismittel, die ein düsteres Bild der Situation vor Orte zeichnen würden. Damit werde jedoch nicht das Vorliegen einer konkreten, unmittelbaren und ernsten Gefährdungslage geltend gemacht, sondern zur Hauptsache auf die schwierigen Lebensbedingungen verwiesen, welche syrische Bürgerkriegsflüchtlinge im Libanon antreffen würden. Die Lage der eineinhalb Millionen syrischen Flüchtlinge im Libanon erscheine heute in der Tat - entgegen der in der angefochtenen Verfügung festgehaltenen Lagesituation im Libanon - besorgniserregend beziehungsweise schwierig. Diese Einschätzung führe jedoch nach der jüngsten Rechtsprechung nicht zur generellen Annahme, dass syrische Flüchtlinge sich in einer besonders prekären Notlage befinden würden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache. Die Gefährdung, vor welcher die Gesuchstellenden aus ihrem Heimatland geflüchtet seien, bestehe im Libanon nicht mehr, zumal sie sich seit 2013 in einem sicheren Drittstaat aufhalten würden, wo auch unter Berücksichtigung der weiterhin schwierigen Lage aufgrund des Bürgerkriegs im Nachbarland Syrien weder Krieg noch Bürgerkrieg oder eine Situation allgemeiner Gewalt herrsche. Es würden sich zudem auch keine qualifizierten Hinweise ergeben, wonach die libanesischen Behörden gegenüber den Gesuchstellenden nicht schutzwillig oder schutzfähig seien beziehungsweise sie begründete Furcht vor einer Rückschiebung nach Syrien haben müssten. Der Zugang zu minimaler Gesundheitsversorgung sei möglich und vorliegend könne aufgrund des eingereichten Arztzeugnisses auch davon ausgegangen werden, dass sich die Gesuchstellenden bereits einer medizinischen Betreuung und Versorgung hätten bedienen können. Sie hätten demnach tatsächlich Zugang zu den zur Verfügung stehenden Behandlungsmöglichkeiten gefunden. Es sei in den verschiedenen Eingaben nicht hinreichend dargelegt oder belegt worden, weshalb den Gesuchstellenden die Inanspruchnahme der libanesischen Gesundheitsversorgung nicht mehr möglich sei und weshalb die notwendige Behandlung lediglich in der Schweiz, nicht aber im Libanon erhältlich sei. Es werde nicht substanziiert ausgeführt, woran die Weiterbehandlung scheitere. Der Umstand alleine, dass die Spitalinfrastruktur, das medizinische Fachwissen oder die Behandlungsmöglichkeiten im Libanon nicht dasselbe Niveau aufweisen würden wie in der Schweiz, vermöchte noch keine Situation einer akuten, ernsthaften und konkreten Gefährdung an Leib und Leben zu begründen. Die dortige Lage sei unter der Berücksichtigung, dass die Gesuchstellenden bei der Betreuung der behinderten Kinder mitunter an ihre Grenzen stossen würden, nicht als dergestalt zu erachten, dass ein weiterer Verbleib gänzlich unzumutbar sei.
5.4 In der Replik wurde im Wesentlichen vorgebracht, dass das SEM der Tatsache, dass zwei Gesuchsteller schwer behindert seien, zu wenig Gewicht beimesse. D._______ wimmere und stöhne oft vor Schmerzen, doch bekomme er keine Schmerzmittel. Es scheine, dass er Verletzungen im Innern habe, aber eine Diagnose und Behandlung sei im "Medical Centre" nicht möglich. Ausserdem habe er häufig epileptische Anfälle, bei denen er zu ersticken drohe, weil das benötigte Antiepileptika im Flüchtlingslager weder erhältlich noch beschaffbar sei. Die Fahrt ins Spital nach Tripoli oder Beirut sei gefährlich und teuer. Die Behandlungen und Medikamente seien überdies kostenpflichtig. Das "Medical Centre" stelle im Auftrag der UNRWA die Grundversorgung der Flüchtlinge sicher. Ein knappes Dutzend Ärzte, Pfleger und Krankenschwestern würden Bagatellen, wie Erkältungen, kleinere Wunden et cetera, versorgen. Es sei kein Spital und könne auch nicht ausreichend Medikamente zur Verfügung stellen. Ferner gelte der Bruder F._______ seit dem (...) August 2015 als verschollen. Er habe mit seinen Freunden das Lager verlassen, um in K._______ als Tagelöhner zu arbeiten. Die Gesuchstellenden könnten ihn auf seinem Mobiltelefon nicht erreichen, und er sei auch nicht mehr ins Lager zurückgekehrt. Er sei mutmasslich entführt worden. Das SEM differenziere ungenügend zwischen Flüchtlingen syrischer Staatsbürgerschaft und palästinensischen, staatenlosen Flüchtlingen aus Syrien. Während syrische Flüchtlinge in den Genuss der Unterstützung des UNHCR kämen und gemäss dem Bundesratsbeschluss vom 6. März 2015 auch im Rahmen des Resettlement-Programms berücksichtigt würden, seien syrisch-palästinensische Flüchtlinge von diesem Programm ausgeschlossen, da sie der UNRWA zugewiesen würden. Dadurch werde die Bevölkerungsgruppe der staatenlosen Palästinenser diskriminiert. Dass das SEM sich nur ungenügend mit der Herkunft der Gesuchstellenden auseinandergesetzt habe, zeige sich darin, dass es im zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-1101/2015 vom 31. Juli 2015 um Flüchtlinge syrischer Staatsbürgerschaft gehe, die sich im Libanon frei niederlassen und eine kleine Wohnung hätten mieten können. Auch wenn deren Situation - wie das SEM es getan habe - als "beschwerlich" zu bezeichnen sei, könne die Situation nicht mit der Situation zweier schwer behinderter junger Männer verglichen werden. Nebst den Eltern und den zwei behinderten Brüder seien zwei ledige, gesunde Brüder in die Visumsgesuche miteinbezogen worden, da sie zur Pflege und Betreuung der schwer behinderten Brüder notwendig seien. Auf den Einbezug zweier weiterer Brüder und deren Familien sei bewusst verzichtet worden, weil sie die besonderen Anforderungen nicht erfüllen würden.
6.1 Gemäss Art. 4 VEV i.V.m. der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (vgl. oben, E. 3.3), welche in Art. 3 vorsieht, dass Flüchtlinge mit anerkanntem Flüchtlingsstatus und Staatenlose der Visumspflicht unterliegen, wenn das Drittland, in dem sie sich aufhalten und das ihnen ihre Reisedokumente ausgestellt hat, der Visumspflicht unterliegt, sind die Gesuchstellenden als in Syrien registrierte palästinensische Flüchtlinge von der Visumspflicht erfasst.
Da vorliegend die Erteilung von Visa aus humanitären Gründen beantragt wurde und somit von der Absicht eines längeren beziehungsweise dauerhaften Aufenthalts in der Schweiz respektive von einer nicht fristgerechten Rückkehr auszugehen ist, hat die Vorinstanz die Ausstellung eines für den gesamten Schengen-Raum geltenden Visums zu Recht abgelehnt. Dies wurde von der Beschwerdeführerin denn auch nicht gerügt.
6.2 Ferner führte das SEM zu Recht an, dass die Ausnahmeregelung in der Weisung Syrien vorliegend keine Anwendung findet, da die Visumsgesuche nach der am 29. November 2013 erfolgten Aufhebung eingereicht wurden.
6.3 Es bleibt somit einzig zu prüfen, ob das SEM die Erteilung von Einreisevisa in die Schweiz aus humanitären Gründen zu Recht abgelehnt hat.
7.1 Das SEM stützte sich bei seiner Auslegung des Begriffs "humanitäre Gründe" auf die diesbezügliche Weisung vom 25. Februar 2014, wonach eine unmittelbare, ernsthafte und konkrete Gefährdung an Leib und Leben vorausgesetzt wird. Bei dieser Weisung handelt es sich um eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, welche für das Gericht nicht verbindlich ist. Allerdings wird sie berücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Die Weisung humanitäres Visum, die den Begriff "humanitäre Gründe" in wörtlicher Übereinstimmung mit der Botschaft (BBl 2010 4490) definiert, erfüllt diese Voraussetzung, so dass sie vom Gericht einzelfallbezogen als sachgerechte Konkretisierung der humanitären Gründe Berücksichtigung findet. Bei Vorliegen triftiger Gründe kann aber grundsätzlich von einer vollzugslenkenden Verwaltungsverordnung beziehungsweise von einer Weisung abgewichen werden und ein Visum aus humanitären Gründen erteilt werden (vgl. BVGE 2015/5 E. 7.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-1474/2015 vom 2. April 2015 E. 7.3.1).
7.2 Im Folgenden hat das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen, ob die Gesuchstellenden im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet sind, das heisst akuten kriegerischen Ereignissen ausgesetzt oder aufgrund einer konkreten Situation unmittelbar und individuell gefährdet sind.
7.3 Seit Ausbruch der Syrien-Krise im März 2011 seien im Libanon knapp 45 000 palästinensische Flüchtlinge aus Syrien (sogenannte PRS [Palestine refugees from Syria]) registriert worden. Dabei sei davon auszugehen, dass die Mehrheit der betreffenden Flüchtlingsgruppe legal in den Libanon gelangt sei, die gültigen Aufenthaltsvisa zwischenzeitlich jedoch abgelaufen seien. Die Flüchtlinge würden im Libanon mit verschiedenen Schwierigkeiten konfrontiert. So sei beispielsweise der Zugang zum Arbeitsmarkt sehr eingeschränkt, so dass sich viele Flüchtlinge aufgrund der hohen Mieten verschulden würden (UNRWA, Profiling the Vulnerability of Palestine Refugees from Syria living in Lebanon 2015, S. 6). 98 Prozent der 45 000 der PRS seien auf die finanziellen Unterstützungsleistungen durch die UNRWA angewiesen (UNRWA, United States contributes an additional US$ 21.1 million to bring life-saving Aid to Palestine Refugees affected by the Syria Crisis, 09.10.2015, , abgerufen am 19.01.2016). Seit Juli 2015 würden indessen aufgrund Mangel an Fördergeldern keine finanziellen Unterstützungsleistungen mehr für die Unterbringung von PRS ausgerichtet, was für die bereits vulnerable Gemeinschaft verheerend sei (UNRWA, Lack of funds forces UNRWA to suspend cash assistance for housing for Palestine refugees from Syria in Lebanon, 22.05.2015, , abgerufen am 19.01.2016). Der Zugang zu medizinischer Grundversorgung werde durch die 27 Gesundheitskliniken der UNRWA gewährleistet. Die Sekundärversorgung, welche durch die UNRWA vertraglich verpflichtete Spitäler angeboten werde, sei aufgrund fehlender finanzieller Unterstützung durch die UNRWA fast nicht zugänglich. Tertiärversorgung bleibe für PRS trotz finanzieller Beteiligung durch eine Nichtregierungsorganisation unbezahlbar. Medikamente seien in den Kliniken oft nicht erhältlich oder für die Patienten nicht erschwinglich (vgl. Danish Immigration Service (DIS), Stateless Palestinian Refugees in Lebanon Country of Origin, Information for Use in the Asylum Determination Process Report from Danish Immigration Service's fact finding mission to Beirut, Lebanon 25 May to 6 June 2014, 10.2014, , abgerufen am 19.01.2016). Ferner hätten PRS keinen Anspruch auf Leistungen, die durch das UNHCR ausgerichtet werden (vgl. Refugees Lebanon / UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Q&A - Registration, undatiert, , abgerufen am 19.01.2016). Das Flüchtlingslager I._______ befindet sich nach seiner Zerstörung im Jahr (...) immer noch im Wiederaufbau und erfährt seit dem Zustrom der PRS eine finanzielle Doppelbelastung (vgl. International Crisis Group (ICG), Too Close For Comfort: Syrians in Lebanon, 13.05.2013, , abgerufen am 19.01.2016). Zusätzlich unterstützen diverse Nichtregierungsorganisationen die Lagerbewohner, beispielsweise im Gesundheitsbereich (vgl. American Near East Refugee Aid (ANERA), (...) Palestinian Refugee Camp, Lebanon, 09.10.2015, )-palestinian-refugee-camp-lebanon/ >, abgerufen am 19.01.2016).
7.4 Im vorliegenden Fall kann eine Gefährdung aufgrund akuter kriegerischer Ereignisse im Libanon trotz immer wieder auftretenden Spannungen hinlänglich ausgeschlossen werden. Im Vordergrund steht die Beurteilung der Gefährdungslage der Gesuchstellenden mit Blick auf die gesundheitliche Situation der beiden beeinträchtigten Brüder. Dabei ist festzuhalten, dass die Gesuchstellenden als PRS im Libanon im Vergleich zu den Kriegsvertriebenen syrischer Nationalität in verschiedener Hinsicht, insbesondere in ihrer Rechtsstellung, benachteiligt sind und deshalb bereits grundsätzlich zu einer vulnerablen Gruppe gehören. Gemäss Aktenlage leben die Gesuchstellenden unter prekären Bedingungen in einer Unterkunft im Lager I._______, welche nicht auf physisch und psychisch beeinträchtigte Personen ausgerichtet ist. Die Infrastruktur des Flüchtlingslagers, welches ursprünglich für die palästinensischen Flüchtlinge aus dem Libanon (PRL) errichtet worden ist und welches sich nach wie vor im Wiederaufbau befindet, wird durch den Zustrom der PRS vor zusätzliche, erhebliche Herausforderungen gestellt. Erschwerend kommt im vorliegenden Fall hinzu, dass im Vergleich zu anderen PRS die Gesuchstellenden eine besondere Vulnerabilität aufweisen, da zwei Familienmitglieder durch ihre schwere physische und psychische Beeinträchtigung dringend auf medizinische Versorgung angewiesen sind (betreffend den Gesundheitszustand ist auf die Akten zu verweisen). Die benötigte medizinische Behandlung geht offensichtlich über die vorhandene Grundversorgung hinaus. Vorliegend erscheint eine Sekundärversorgung (allenfalls sogar eine Tertiärversorgung), deren Zugang im Flüchtlingslager gerade nicht sichergestellt ist, mindestens in Bezug auf die beeinträchtigten Söhne angezeigt. Seit Juli 2015 sind nunmehr die Unterstützungsleistungen durch die UNRWA erheblich gekürzt worden (vgl. oben E. 7.3), was für die Gesuchstellenden aufgrund der vorliegenden speziellen Konstellation im Vergleich zu anderen PRS in besonderem Masse Auswirkungen hat. Überdies ist mit der Beschwerdeführerin einig zu gehen, dass die Vorinstanz die palästinensische Herkunft der Gesuchstellenden zu wenig gewürdigt hat. Die PRS haben gerade keinen Anspruch auf Leistungen, die durch das finanziell besser gestellte UNHCR ausgerichtet werden. Dementsprechend sind sie auch von der Teilnahme an den diversen Resettlement-Programmen ausgeschlossen.
Die Tochter respektive Schwester der Gesuchstellenden befindet sich bereits in der Schweiz. Sie kann die Gesuchstellenden bei der Pflege und Betreuung der Brüder unterstützen und massgeblich entlasten. Zudem kann den beeinträchtigten Brüdern, die zweifellos ein besonderes Schutzbedürfnis aufweisen, in der Schweiz mit verhältnismässig geringen Massnahmen ein Dasein in Würde ermöglicht werden.
7.5 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass in casu ein Grund vorliegt, der in seiner Schwere und Tragik vergleichbar ist mit den in der Weisung humanitäres Visum angeführten Gründen (vgl. oben E. 4.3). Vorliegend erscheint die Gefahr nicht anders abwendbar als durch ein behördliches Eingreifen der Schweiz (vgl. BVGE 2015/5 E. 7.2 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-1474/2015 vom 2. April 2015 E. 7.3.1). Unter Berücksichtigung humanitärer Aspekte und in Würdigung der familiären Beziehung ist eine Abweichung von den in der Verwaltungsweisung vorgesehenen Kriterien angezeigt, um in einem Fall wie im vorliegenden zu handeln. Dieses Ergebnis steht auch im Einklang mit dem Zweck der Regelung des humanitären Visums, das die Möglichkeit eröffnet, in Situationen von hinreichender Schwere die Einreise zu ermöglichen (vgl. vorgenanntes Urteil E-1474/2015 E. 7.3.3).
7.6 Folglich gelangt das Bundesverwaltungsgericht in Abwägung sämtlicher vorab aufgezeigter Faktoren zum Schluss, dass die Vorinstanz in vorliegendem konkreten Einzelfall die Erteilung der humanitären Visa zu Unrecht verweigert hat.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung des SEM vom 12. Juni 2015 aufzuheben ist. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Vorinstanz ist anzuweisen, den Gesuchstellenden die Einreise in die Schweiz gestützt auf die einschlägigen Bestimmungen betreffend Visumserteilung aus humanitären Gründen zu bewilligen.
9.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).
9.2 Im Weiteren ist trotz Obsiegens keine Parteientschädigung auszurichten, da davon auszugehen ist, dass der nicht vertretenen Beschwerdeführerin keine notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten erwachsen sind (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG).
(Dispositiv nächste Seite)
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Die vorinstanzliche Verfügung vom 12. Juni 2015 wird aufgehoben.
Das SEM wird angewiesen, den Gesuchstellenden humanitäre Visa zu erteilen und ihnen die sofortige Einreise in die Schweiz zu bewilligen.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, das SEM und die schweizerische Vertretung.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Contessina Theis Norzin-Lhamo Dotschung
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