Entscheiddatum: 30.06.2009Publikationsdatum: 08.07.2009
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-7688/2008
{T 0/2}
Urteil vom 30. Juni 2009
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Blaise Vuille,
Richterin Ruth Beutler,
Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann.
Parteien
S._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Visum zu Besuchszwecken.
A.
Die 1980 geborene philippinische Staatsangehörige M._______ (im Folgenden: Gesuchstellerin) beantragte am 13. Oktober 2008 bei der Schweizerischen Botschaft in Manila ein Visum für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrer Schwester S._______ (im Folgenden: Gastgeberin bzw. Beschwerdeführerin) in H._______ (SG). Die Schweizer Vertretung lehnte es ab, ein Visum in eigener Kompetenz zu erteilen und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz weiter.
B.
Zum Antrag begrüsst, holte das Ausländeramt des Kantons St. Gallen bei der Gastgeberin ergänzende Auskünfte ein und leitete sie an die Vorinstanz weiter. Letztere lehnte es in einer Verfügung vom 17. November 2008 ab, das beantragte Besuchsvisum zu erteilen. Dies im Wesentlichen mit der Begründung, die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt könne nicht als gesichert betrachtet werden. Die Gesuchstellerin lebe in einer Region, aus der als Folge der dort herrschenden wirtschaftlichen und soziokulturellen Verhältnisse ein anhaltend starker Zuwanderungsdruck festzustellen sei. Bei der Gesuchstellerin selbst seien weder zwingende berufliche noch gesellschaftliche Verpflichtungen, aber auch keine familiären Verantwortlichkeiten erkennbar, die trotz dieser Verhältnisse besondere Gewähr für eine Wiederausreise bieten könnten.
C.
Mit Beschwerde vom 1. Dezember 2008 (Datum des Poststempels) beantragt die Gastgeberin beim Bundesverwaltungsgericht implizit die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Erteilung des Besuchsvisums. Zur Begründung bringt sie sinngemäss vor, die Vorin-stanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Wiederausreise der Gesuchstellerin nicht gesichert wäre. Es gehe ihnen lediglich darum, dass die Schwester sie in ihrer neuen Heimat besuchen könne. Diese habe nicht die Absicht, hier zu bleiben oder auch nur, ihren Aufenthalt zu verlängern. Sie (die Beschwerdeführerin) garantiere für die fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin.
D.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 11. Februar 2009 an der angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Bei der Gesuchseinreichung habe die junge und kinderlose Gesuchstellerin weder ein Arbeitsverhältnis noch ein Einkommen nachweisen können. Der Gesuchstellerin oblägen auf den Philippinen keinerlei Verpflichtungen. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass sie sich von der hier lebenden älteren Schwester Unterstützung beim Aufbau besserer Zukunftsperspektiven erhoffe, zumal die Beschwerdeführerin den Weg in die Migration bereits erfolgreich beschritten habe. Unter diesen Umständen vermöchten die Zusicherungen der Beschwerdeführerin die Zweifel an einer fristgerechten Wiederausreise nicht zu entkräften. Generell weist die Vorinstanz darauf hin, dass sich derzeit ca. 9% der philippinischen Gesamtbevölkerung als Erwerbstätige im Ausland aufhielten, und von diesen seien ausgesprochen viele Frauen.
E.
In einer Replik vom 10. März 2009 hält die Beschwerdeführerin an ihrem Rechtsbegehren und an dessen Begründung fest und bringt sinngemäss vor, sie wäre allenfalls auch mit einer kürzeren Besuchsdauer einverstanden. Gleichzeitig reichte sie zwei Bestätigungen betreffend frühere Anstellungen der Gesuchstellerin und eine Erklärung einer Verwandten zu den Akten. Auf diese Unterlagen wird, soweit entscheidswesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Ausstellung eines Einreisevisums verweigert wird. In dieser rechtlichen Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie andere Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, AS 2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemeinsamen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember 2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und - sofern sie der Visumspflicht unterliegen - ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a-d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des geplanten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausreise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufenthaltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der jeweilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Aufenthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1-149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Einschätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort niederzulassen" (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Belege werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex aufgelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wiederausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In Anhang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejenigen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht befreit sind. Als philippinische Staatsangehörige unterliegt die Gesuchstellerin damit der Visumspflicht.
7.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Regel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Prognosen tätigen. Dabei sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen.
7.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Situation im Herkunftsland der Besucherin oder des Besuchers ergeben. Einreisegesuche von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten bzw. Regionen mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen können darauf hindeuten, dass die persönliche Interessenlage in solchen Fällen nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht.
7.3 Auf den Philippinen sind breite Bevölkerungsschichten von vergleichsweise kargen wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen betroffen. Wiederkehrende politische Turbulenzen und die hohe Staats- und Auslandverschuldung haben das Land in der Entwicklung und im Vergleich zu den Nachbarländern zurückgeworfen. In den letzten Jahren befand es sich zwar auf einem stabilen Wachstumspfad mit Wachstumsraten von durchschnittlich 6%. Dennoch ist es der Regierung nicht gelungen, die Armut zu reduzieren. Nach Angaben der Weltbank ist der Anteil der unter der Armutsgrenze lebenden Bevölkerung im Gegenteil sogar von 30% im Jahr 2003 auf 33% im Jahr 2006 angestiegen, und dies gegen den Trend der Südostasien-Region, in der die Armut allgemein rückläufig ist. Auch die Arbeitslosigkeit bleibt ein drängendes Problem. Im Jahr 2008 ist die Arbeitslosenrate zwar weitgehend stabil geblieben (7,4% geschätzt); zu den offiziellen Arbeitslosen kommen jedoch ca. 21% Unterbeschäftigte (Quelle: Länder- und Reiseinformationen auf der Webseite des deutschen Auswärtigen Amtes: www.auswaertiges-amt.de > Länder, Reisen und Sicherheit > Philippinen > Wirtschaft, Stand: April 2009, besucht im Juni 2009). Entsprechend hoch ist der Anteil jener, die zeitweise oder auf Dauer ins Ausland emigrieren wollen, um dort unter günstigeren Lebensbedingungen eine bessere Existenz aufbauen zu können. Sogar die Regierung fördert gezielt die Entsendung von Gastarbeitern ins Ausland; einerseits, um den heimischen Arbeitsmarkt zu entlasten, andererseits auch, um Devisen zu erwirtschaften und den Inlandkonsum anzukurbeln. Mittlerweile verlassen über 1 Mio. Menschen jährlich die Philippinen, um im Ausland Arbeit zu suchen (vgl. Auswärtiges Amt, a.a.O.).
Vor dem aufgezeigten wirtschaftlichen Hintergrund ist - vor allem in der jüngeren Bevölkerung - ein starker Migrationsdruck festzustellen. Dabei gilt auch die Schweiz als Zielland vieler Auswanderer im erwerbsfähigen Alter, welche sich hier unter besseren Lebensbedingungen eine (neue) Existenz aufbauen möchten. Die Tendenz zur Auswanderung wird erfahrungsgemäss dort noch begünstigt, wo bereits ein soziales Beziehungsnetz (Verwandte, Freunde) im Ausland besteht. Im Falle der Schweiz führt dies angesichts der restriktiven Zulassungsregelung nicht selten zur Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen.
7.4 Bei der Risikoanalyse sind allerdings nicht nur solch allgemeine Umstände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einer gesuchstellenden Person im Heimatland beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, kann dieser Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen. Umgekehrt muss bei Personen, die in ihrer Heimat keine besonderen Verpflichtungen haben, das Risiko für ein fremdenpolizeilich nicht regelkonformes Verhalten (nach bewilligter Einreise zu einem Besuchsaufenthalt) hoch eingeschätzt werden.
8.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 28-jährige, ledige und kinderlose Frau. Zu ihren persönlichen und familiären Verhältnissen ist nur gerade bekannt, dass auf den Philippinen noch Verwandte leben. Mit der Replik wurde ein als "Authorization" betiteltes Dokument eingereicht, welches von einer Tante der Gesuchstellerin verfasst wurde und vom 25. Februar 2009 datiert ist. Dieser Erklärung ist zu entnehmen, dass die Gesuchstellerin im damaligen Zeitpunkt bei der betreffenden Tante wohnte und ihr Gesellschaft leistete. Weiter ist der Erklärung zu entnehmen, dass während des geplanten Auslandaufenthalts der Gesuchstellerin für befristete Zeit deren Bruder ihre Rolle übernehmen solle. Ob die Tante auf eine besondere Betreuung angewiesen ist, ergibt sich weder aus ihrem Schreiben noch aus den Rechtsschriften der Beschwerdeführerin. Aufgrund der Akten kann jedenfalls geschlossen werden, dass eine allfällige Betreuung durchaus auch für längere Zeit von Drittpersonen übernommen werden könnte. Die Gesuchstellerin wohnte nämlich gemäss ihren Angaben im persönlichen Visumsantrag bereits damals bei der Tante (vgl. Rubrik Ziff. 8, "gegenwärtiger Aufenthaltsort"), was sie aber nicht hinderte, ohne Not gleich für volle drei Monate einen Besuchsaufenthalt bei ihrer Schwester in der Schweiz zu planen. Bei der Gesuchstellerin sind daher keine persönlichen oder familiären Verpflichtungen erkennbar, welche sie von einer Emigration abhalten könnten.
8.2 Im Zeitpunkt der Antragsstellung ging die Gesuchstellerin erklärtermassen keiner Erwerbstätigkeit nach. Ihren Lebensunterhalt bestritt sei teils mit eigenen Ersparnissen, teils mit finanzieller Unterstützung der Beschwerdeführerin (dies gemäss den schriftlichen Auskünften der Gesuchstellerin gegenüber der Schweizerischen Botschaft in Manila). Den auf Beschwerdeebene eingereichten Arbeitsbestätigungen ist zudem zu entnehmen, dass die Gesuchstellerin in der Vergangenheit jeweils nur für befristete Zeit (13. April bis 12. September 2007, 16. November bis 31. Dezember 2007 sowie 8. bis 24. Dezember 2008) einer Erwerbstätigkeit nachgehen konnte. Somit sind auch in den beruflichen (und damit in den wirtschaftlichen) Verhältnissen keine Besonderheiten erkennbar, die eine Emigration als unwahrscheinlich erscheinen liessen.
8.3 Andererseits ist nicht ersichtlich, was die Gesuchstellerin davon abhalten sollte, es ihrer älteren Schwester (der Beschwerdeführerin) gleichtun zu wollen, welche - aus den Akten zu schliessen - offenbar vor rund fünf Jahren durch Heirat zu einer Aufenthaltsregelung in der Schweiz gekommen ist.
8.4 Die Vorinstanz durfte vor dem allgemeinen und persönlichen Hintergrund demnach davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Gesuchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt besteht. An dieser Beurteilung vermögen die Zusicherungen der Beschwerdeführerin (für die Wiederausreise ihres Gastes besorgt sein zu wollen) nichts zu ändern. Solche Zusicherungen eines Gastgebers sind rechtlich nicht verbindlich und faktisch auch nicht durchsetzbar. Als Gastgeberin kann die Beschwerdeführerin zwar für gewisse finanzielle Risiken im Zusammenhang mit dem Besuchsaufenthalt, aus nahe liegenden Gründen aber nicht für ein bestimmtes Verhalten ihres Gastes garantieren (anstelle vieler vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-204/2008 vom 5. März 2009 E. 8.4 und C-3243/2007 vom 10. Juni 2008 E. 5.5).
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 600.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 11
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten [...] retour)
das Ausländeramt des Kantons St. Gallen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Andreas Trommer Denise Kaufmann
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