Entscheiddatum: 15.04.2009Publikationsdatum: 08.05.2009
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-7209/2007
{T 0/2}
Urteil vom 15. April 2009
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Bernard Vaudan, Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
Parteien
X._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Einreisebewilligung.
A.
Am 16. Juli 2007 beantragte die 1958 geborene X._______, Staatsangehörige der Türkei, bei der Schweizerischen Botschaft in Ankara ein Visum für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrer im Kanton Bern lebenden Tochter Y._______. Nach formloser Verweigerung übermittelte die Vertretung dieses Gesuch zum Entscheid an die Vorinstanz.
B.
Nachdem der Migrationsdienst des Kantons Bern weitere Abklärungen zum beabsichtigten Besuchsaufenthalt vorgenommen und sich wegen der sozialen Bedürftigkeit der Gastgeberfamilie dagegen ausgesprochen hatte, wies die Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 28. September 2007 ab. Sie begründete ihre Ablehnung damit, dass die Erteilung einer Einreisebewilligung unter anderem dann zu verweigern sei, wenn die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der gesuchstellenden Person nicht als gesichert betrachtet werden könne, sei es als Folge der in ihrem Ursprungsland herrschenden politischen oder sozioökonomischen Verhältnisse oder aufgrund ihrer persönlichen Situation. Wie die in zahlreichen Fällen gemachte Erfahrung zeige, würden insbesondere Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von Personen, welche sich eigentlich dauerhaft hier niederlassen möchten, missbraucht. Die Gesuchstellerin stamme immerhin aus einer Region, aus welcher der starke Zuwanderungsdruck anhalte. Soweit ersichtlich oblägen ihr in ihrer Heimat auch keine zwingenden beruflichen oder gesellschaftlichen Verpflichtungen, welche das vorgängig beschriebene Risiko entsprechend gering erscheinen liessen. Zudem seien auch die finanziellen Garantien ungenügend.
C.
Gegen diese Verfügung erhob X._______ am 23. Oktober 2007 (Datum des Poststempels) Beschwerde mit dem Begehren um Erteilung der beantragten Einreisebewilligung. Sie macht geltend, sie wolle einerseits ihre Tochter Y._______, die soeben ihr erstes Kind geboren habe, unterstützen, andererseits aber auch ihre anderen in der Schweiz lebenden Kinder und Enkel besuchen. Finanziell werde ihr Besuchsaufenthalt gesichert sein, da sich mehrere Personen zur Übernahme der entsprechenden Kosten verpflichtet hätten. Die Gefahr, dass sie nicht wieder in die Türkei zurückkehren werde, bestehe nicht. Sie sei von ihrer Heimat geprägt und werde sich anderen, für sie fremden Lebensumständen nicht mehr anpassen können. Würde sie in der Schweiz leben wollen, so hätte sie eine solche Absicht schon längst verwirklicht, da auch der Vater ihrer Kinder in der Schweiz lebe.
Der Beschwerde beigefügt sind u.a. schriftliche Erklärungen der Tochter A._______, ihres Ehemannes B._______ sowie des Sohnes C._______, welche die finanzielle Unterstützung der Gastgeberin und die Wiederausreise der Beschwerdeführerin zusichern. Den gleichen Tenor haben auch zwei weitere Schriftstücke, die von (nicht näher definierten) Bekannten der Gastgeberin verfasst wurden.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 11. Dezember 2007 spricht sich die Vorinstanz unter Erläuterung der bereits genannten Gründe für die Abweisung der Beschwerde aus. Sie weist zudem darauf hin, dass die Integrität der Gastgeber keinesfalls bezweifelt werde, dass aber daraus keine Gewähr für die Rückkehr des Gastes abgeleitet werden könne.
E.
Mit Eingabe vom 12. März 2008 reichte der Zustellungsbevollmächtigte der Beschwerdeführerin weitere Dokumente zu den Akten, insbesondere einen ab 1. April 2008 gültigen Arbeitsvertrag des Ehemannes der Gastgeberin sowie eine von beiden Ehegatten unterzeichnete Erklärung betreffend Unterhalt des Gastes.
F.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen Berücksichtigung finden.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Einreisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie alle anderen Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumsverfahren [VEV, AS 2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemeinsamen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember 2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet, dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren, die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden (zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1 [mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4; Rainer J. Schweizer, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in: Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Das Bundesverwaltungsgericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und - sofern sie der Visumspflicht unterliegen - ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a-d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des geplanten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausreise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufenthaltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der jeweilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Aufenthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1-149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Einschätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort niederzulassen" (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Belege werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex aufgelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wiederausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In Anhang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejenigen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht befreit sind. Als Staatsangehörige der Türkei unterliegt die Beschwerdeführerin damit der Visumspflicht.
Die Vorinstanz verweigerte X._______ die Visumserteilung einerseits mit der Begründung der nicht gesicherten Wiederausreise, andererseits mit der Begründung, sie bzw. ihre Gastgeber verfügten über ungenügende finanzielle Mittel für den beabsichtigten Besuchsaufenthalt. Mittlerweile hat die Gastgeberfamilie zwar nachgewiesen, dass sie nicht mehr fürsorgeabhängig ist und über ein Bruttoeinkommen von Fr. 4600.- verfügt. Ob hieraus - sowie aus den mit der Beschwerde vorgelegten Unterstützungserklärungen - auf ausreichende finanzielle Mittel im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK zu schliessen ist, kann jedoch in Anbetracht der nachfolgenden Erwägungen offen bleiben. Dies umso mehr, als bisher keine von der zuständigen Gemeinde visierte Garantieerklärung vorliegt.
In der Türkei sind auch heute noch breite Bevölkerungsschichten von vergleichsweise schwierigen wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen betroffen. Die Liberalisierungspolitik der letzten Jahrzehnte hat dem Land zwar ein rasches Wirtschaftswachstum, aber ebenso eine zunehmend ungleiche Einkommensverteilung beschert. Daran hat sich auch nach der schweren Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahre 2001 nichts Wesentliches geändert; das seither wieder zu beobachtende Wirtschaftswachstum hat der Bevölkerungsmehrheit weder mehr Beschäftigung bzw. Einkommen noch grössere Konsummöglichkeiten gebracht. Insbesondere die unteren Einkommensschichten leben weiterhin am Rande des Existenzminimums. Der jahrelange innenpolitische Konflikt in den Kurdengebieten im Südosten und Osten und die damit einhergehenden Probleme haben zu einer massiven und anhaltenden Landflucht der Bevölkerung in die grösseren Städte der Region sowie in die westlichen Gebiete des Landes geführt, was wiederum auch die Arbeitslosenquote hat ansteigen lassen (Quelle: Länder- und Reiseinformationen auf der Webseite des Deutschen Auswärtigen Amtes, www.auswaertiges-amt.de, Stand: April 2008, besucht im März 2009).
Die Verhältnisse in der Türkei widerspiegeln sich in einer anhaltend hohen Emigrationsrate. Die Bereitschaft, das Land auf der Suche nach besseren Lebensbedingungen zu verlassen, zeigt sich erfahrungsgemäss besonders stark bei jüngeren und ungebundenen Personen; oftmals fassen aber auch sozial eingebundene Menschen reiferen Alters diesen Weg ins Auge. Ein im Ausland bestehendes soziales Beziehungsnetz (Freunde oder Verwandte) ist dabei ein wichtiges Element, welches den Auswanderungswillen noch bestärken kann. Im Falle der Schweiz führt dies angesichts der restriktiven fremdenpolizeilichen Zulassungsregelung nicht selten zur Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen, beispielsweise dadurch, dass ein Asylgesuch eingereicht oder versucht wird, die fristgerechte Wiederausreise auf andere Weise zu umgehen.
Angesichts der geschilderten Situation ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise von Besuchern aus der Türkei generell als hoch einschätzt. Bei der Risikoanalyse sind allerdings nicht nur allgemeine Umstände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt der gesuchstellenden Person beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, so kann dieser Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen.
Die knapp 51-jährige alleinstehende Beschwerdeführerin übt keine Berufstätigkeit aus und wird - soweit sich aus den vorinstanzlichen Akten ergibt - von ihren in der Schweiz lebenden Kindern unterstützt. In ihrem schriftlichen Visumsantrag hat sie angegeben, verwitwet zu sein. Tatsächlich ist sie vom Vater ihrer Kinder, der ebenfalls in der Schweiz lebt, geschieden. Auf diese Unstimmigkeit hin angesprochen hat die Gastgeberin ihrer Wohngemeinde mitgeteilt, es sei in der Türkei gleichbedeutend, ob eine Frau getrennt, geschieden oder verwitwet sei; auch die türkische Sprache verwende hierfür dasselbe Wort (vgl. die in den vorinstanzlichen Akten befindliche Beilage zum Schreiben der Gemeinde Ostermundigen vom 31. August 2007). Dieser Erklärungsversuch überzeugt jedoch nicht, führt doch das auch in türkischer Sprache verfasste Visumsformular - sprachlich differenziert - in den entsprechenden Feldern (zum Ankreuzen) die Zivilstände ledig, verheiratet, getrennt, geschieden und verwitwet auf. Dass sich die Gesuchstellerin als Witwe bezeichnet hat, wirft die Frage auf, ob sie den hiesigen Aufenthalt ihres Ex-Ehemannes habe verschweigen wollen. Gleichzeitig stellt sich damit aber auch die Frage nach dem tatsächlichen Zweck des beabsichtigten Besuchsaufenthalts; trotz gegenteiliger Zusicherungen erscheint denkbar, dass sie die Möglichkeit eines weiteren Verbleibs nicht grundsätzlich ausschliesst. Sie hat nämlich in der Beschwerde geltend gemacht, sie könnte, wenn sie nur wollte, das "Weiterleben in der Schweiz ... schon verwirklichen, da sie früher mit einer Person, die in der Schweiz lebt, zusammengelebt und von diesem Mann viele Kinder ... hat".
Vor dem geschilderten Hintergrund bestehen erhebliche Zweifel daran, dass X._______ das beantragte Visum nur zu Besuchen ihrer hier lebenden Kinder nutzen möchte. Das Risiko ihrer nicht fristgerechten Widerausreise ist daher hoch einzuschätzen, erst recht deshalb, weil weder sie selbst noch ihre Gastgeber etwas vorgebracht haben, was auf irgendwelche persönlichen Verpflichtungen im Heimatland hindeuten würde. Wohl werden zwei in der Türkei lebende Kinder erwähnt (ein Sohn und eine Tochter). Wo und unter welchen Umständen diese leben, allenfalls in Familiengemeinschaft mit ihrer Mutter, wird nicht erwähnt. Die Beschwerdeführerin hat zwar die Lebensmitte überschritten; sie ist aber noch nicht so alt, als dass sich ihre Zukunftspläne allein auf ihr Heimatland beschränken müssten. Es ist daher nicht auszuschliessen, dass sie - einmal in die Schweiz eingereist - bei ihren hier lebenden Angehörigen bleiben möchte und Bemühungen zur Legalisierung ihres weiteren Aufenthalts in der Schweiz unternimmt. Demgegenüber ist den von mehreren Seiten abgegebenen Zusicherungen über die Rückkehr der Beschwerdeführerin (vgl. Beilagen zur Beschwerde) nur geringes Gewicht beizumessen. Bei der Beurteilung des Risikos einer nicht fristgerechten Wiederausreise kommt es nämlich in erster Linie auf das mögliche Verhalten des Gastes selbst an. Gastgeber bzw. auch andere Drittpersonen können zwar für gewisse finanzielle Risiken garantieren, mangels rechtlicher und faktischer Durchsetzbarkeit nicht aber für ein bestimmtes Verhalten des Gastes (vgl. anstelle vieler: Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-204/2008 vom 5. März 2009 E. 8.4 und C-3243/2007 vom 10. Juni 2008 E. 5.5).
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht davon ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin sei nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu einer gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die Erteilung einer Einreisebewilligung - auf welche, wie erwähnt, ohnehin kein Rechtsanspruch besteht - abzulehnen.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Ergebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv nächste Seite
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz
den Migrationsdienst des Kantons Bern
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
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