Entscheiddatum: 06.04.2009Publikationsdatum: 15.04.2009
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-6923/2007
{T 0/2}
Urteil vom 6. April 2009
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Andreas Trommer, Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
Parteien
A._______
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Einreisebewilligung in Bezug auf B._______.
A.
Am 17. August 2007 beantragte die 1982 geborene B._______, Staatsangehörige der Philippinen, bei der Schweizerischen Botschaft in Manila ein Visum für einen vierwöchigen Besuchsaufenthalt bei ihrem im Kanton Aargau lebenden Bekannten A._______. Nach formloser Verweigerung übermittelte die Vertretung dieses Gesuch zum Entscheid an die Vorinstanz.
B.
Nachdem das Migrationsamt des Kantons Aargau weitere Abklärungen zum beabsichtigten Besuchsaufenthalt vorgenommen und sich dagegen ausgesprochen hatte, wies die Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 18. September 2007 ab. Sie begründete ihre Ablehnung damit, dass die Erteilung einer Einreisebewilligung unter anderem dann zu verweigern sei, wenn die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der gesuchstellenden Person nicht als gesichert betrachtet werden könne, sei es als Folge der in ihrem Ursprungsland herrschenden politischen oder sozioökonomischen Verhältnisse oder aufgrund ihrer persönlichen Situation. Wie die in zahlreichen Fällen gemachte Erfahrung zeige, würden insbesondere Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von Personen, welche sich eigentlich dauerhaft hier niederlassen möchten, missbraucht. Die Gesuchstellerin stamme immerhin aus einer Region, aus welcher der starke Zuwanderungsdruck anhalte. Soweit ersichtlich oblägen ihr in ihrer Heimat auch keine zwingenden beruflichen, gesellschaftlichen oder familiären Verpflichtungen, welche das vorgängig beschriebene Risiko entsprechend gering erscheinen liessen.
C.
Gegen diese Verfügung erhob der Gastgeber, A._______, am 11. Oktober 2007 Beschwerde mit dem Begehren um Erteilung der beantragten Einreisebewilligung. Er macht geltend, er habe B._______ bei seinem ersten Besuch auf den Philippinen im Jahr 2003 kennengelernt; damals habe sie ihm als Reisebegleiterin und Dolmetscherin zur Verfügung gestanden und ihm ermöglicht, das Land abseits der üblichen Touristenpfade zu erkunden. Seitdem sei er mit ihr ständig telefonisch und per Internet in Kontakt und habe ihre Dienste auch auf seinen weiteren Reisen in Anspruch genommen. Da ihm dabei auch die Not und die fehlenden Zukunftschancen der jüngeren Generation aufgefallen seien, habe er die Gesuchstellerin dazu ermutigt, eine frühere, abgebrochene Ausbildung mit einem Kurs für Pflegerinnen zu ergänzen. Sie versuche nun, mit dieser Ausbildung eine Anstellung zu finden. Bei ihrer Arbeitssuche ausserhalb der Philippinen sei sie, die nur Englisch als Fremdsprache spreche, aber auf den englischsprachigen Raum angewiesen. Sie wisse daher auch, dass sie in der Schweiz keine beruflichen Chancen habe. Mit seiner Einladung wolle er, der Gastgeber, sich bei der Gesuchstellerin lediglich für ihren bisherigen Einsatz bedanken und ihr ein paar Wochen Urlaub in der Schweiz ermöglichen. Sie werde danach wieder in ihre Heimat zurückkehren, wofür er ja auch die Verantwortung übernommen und entsprechende Papiere unterzeichnet habe.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 15. November 2007 spricht sich die Vorinstanz unter Erläuterung der bereits genannten Gründe für die Abweisung der Beschwerde aus. Sie weist darauf hin, dass die Integrität des Gastgebers keinesfalls in Frage gestellt werde, dass aber daraus keine Gewähr für die Rückkehr seines Gastes abgeleitet werden könne. Die Gesuchstellerin sei jung, und persönliche Verpflichtungen im Heimatland seien nicht erkennbar. Auch ihre beruflichen und sprachlichen Kenntnisse seien - entgegen der Behauptungen des Beschwerdeführers - erfahrungsgemäss ausreichend, um in einem fremden Land Fuss fassen zu können.
E.
In seiner darauffolgenden Stellungnahme vom 2. Januar 2008 widerspricht der Beschwerdeführer der dargelegten Einschätzung der Vorinstanz und weist darauf hin, dass er 1998 einmal eine junge Frau aus der Ukraine eingeladen habe, welche nach drei Wochen wieder in ihr Heimatland zurückgekehrt sei.
F.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen Berücksichtigung finden.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Einreisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie alle anderen Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumsverfahren [VEV, AS 2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemeinsamen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember 2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet, dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren, die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden (zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1 [mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4; Rainer J. Schweizer, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in: Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Das Bundesverwaltungsgericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und - sofern sie der Visumspflicht unterliegen - ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a-d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des geplanten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausreise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufenthaltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der jeweilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Aufenthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1-149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Einschätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort niederzulassen" (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Belege werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex aufgelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wiederausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In Anhang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejenigen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht befreit sind. Als philippinische Staatsangehörige unterliegt die Gesuchstellerin damit der Visumspflicht.
Auf den Philippinen sind breite Bevölkerungsschichten von vergleichsweise kargen wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen betroffen. Wiederkehrende politische Turbulenzen und die hohe Staats- und Auslandverschuldung haben das Land in der Entwicklung und im Vergleich zu den Nachbarländern zurückgeworfen. In den letzten Jahren befand sich das Land zwar auf einem stabilen Wachstumspfad mit Wachstumsraten von durchschnittlich 6%, dennoch ist es der philippinischen Regierung nicht gelungen, die Armut im Land zu reduzieren. Nach Angaben der Weltbank ist der Anteil der unter der Armutsgrenze lebenden Bevölkerung im Gegenteil sogar von 30% im Jahr 2003 auf 33% im Jahr 2006 angestiegen, und dies gegen den Trend der Südostasien-Region, in der die Armut allgemein rückläufig ist. Auch die Arbeitslosigkeit bleibt ein drängendes Problem. Im Jahr 2007 ist die Arbeitslosenrate zwar weitgehend stabil geblieben (7.3% geschätzt); zu den offiziellen Arbeitslosen kommen jedoch ca. 21% Unterbeschäftigte (Quelle: , Stand: November 2008, besucht im März 2009). Entsprechend hoch ist der Anteil jener, die zeitweise oder auf Dauer ins Ausland emigrieren wollen, um dort unter günstigeren Lebensbedingungen eine bessere Existenz aufbauen zu können. Sogar die Regierung fördert gezielt die Entsendung von Gastarbeitern ins Ausland, einerseits, um den heimischen Arbeitsmarkt zu entlasten, andererseits auch, um Devisen zu erwirtschaften und den Inlandkonsum anzukurbeln. Mittlerweile verlassen über 1 Mio. Menschen jährlich die Philippinen, um im Ausland Arbeit zu suchen (vgl. Auswärtiges Amt, a.a.O.). Dieser Trend zeigt sich erfahrungsgemäss dort besonders stark, wo durch Anwesenheit von Verwandten oder Bekannten bereits ein soziales Beziehungsnetz im Ausland besteht. Im Falle der Schweiz führt dies angesichts der restriktiven Zulassungsregelung nicht selten zur Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen.
Angesichts der geschilderten Situation ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise der von den Philippinen stammenden Besucher generell als hoch einschätzt. Bei der Risikoanalyse sind allerdings nicht nur allgemeine Umstände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt der gesuchstellenden Person beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, so kann dieser Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen.
8.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 27-jährige alleinstehende Frau. Eigenen Angaben zufolge ist sie arbeitslos und wird von ihrer Mutter und ihrer Schwester finanziell unterstützt. Auch der Beschwerdeführer trägt - laut Bemerkungen der Schweizerischen Botschaft - zu ihrer Unterstützung bei. Aus Belegen in den vorinstanzlichen Akten ist weiterhin ersichtlich, dass B._______ in den Jahren 2006 und 2007 verschiedene Sanitätshelfer- und Pflegekurse absolviert hat (Basic Life Support, First Aid Training, Alten-, Kinder-, Kranken- sowie Hauskrankenpflege). Diesbezüglich hat der Beschwerdeführer erläutert, dass sich die Arbeitssuche für sie trotz Ausbildung schwierig gestalte; er stellt aber trotzdem die Behauptung auf, dass sich eine allfällige Arbeitssuche im Ausland auf den englischsprachigen Raum beschränken würde, da sein Gast lediglich Englisch als Fremdsprache beherrsche.
Aus alldem ergibt sich, dass sich die Gesuchstellerin - auch wenn sie in der Heimat einen gewissen familiären Hintergrund hat - ernsthaft mit dem Gedanken trägt auszuwandern. Zudem hat die Schweizerische Botschaft angemerkt, der von ihr absolvierte Kurs in Hauskrankenpflege (caregiver) werde typischerweise von vielen Filipinos, die im Ausland arbeiten möchten, besucht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2889/2007 vom 12. November 2007 E. 3.4). Demgegenüber erscheint das Argument des Beschwerdeführers, sein Gast werde sich bei der Arbeitssuche auf den englischen Sprachraum beschränken, nicht stichhaltig. Angesichts generell gegenteiliger Erfahrungen kann nämlich davon ausgegangen werden, dass die sich mit einem Visumserhalt bietende Gelegenheit, ins Ausland zu gelangen, nicht in Erwartung einer allenfalls noch besseren Chance aufgeschoben wird. Dass die philippinische Regierung die Emigration gezielt fördert, führt zudem zu hohem (auch familiärem) Erwartungsdruck auf die auf dem heimischen Arbeitsmarkt überzähligen Arbeitskräfte, die durch Rücküberweisungen aus dem Ausland die heimatliche Lebenssituation verbessern sollen.
Vor diesem Hintergrund kann nicht ausgeschlossen werden, dass B._______ - einmal in die Schweiz eingereist - der Verpflichtung zur anstandslosen Wiederausreise womöglich nicht mehr nachkommt. Demgegenüber stellt der Beschwerdeführer die fristgerechte Rückkehr seines Gastes nicht in Frage und verweist insofern auf die ihm selbst obliegende Verantwortung. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass bei der Abwägung des Risikos einer nicht fristgerechten Wiederausreise nicht so sehr die Absichten des Gastgebers, sondern in erster Linie das mögliche Verhalten des Gastes selbst von Bedeutung sind. Nur Letzterer ist in der Lage, hinreichend Gewähr für seine Rückkehrbereitschaft zu bieten. Der Gastgeber kann zwar für gewisse finanzielle Risiken garantieren, mangels rechtlicher und faktischer Durchsetzbarkeit nicht aber für ein bestimmtes Verhalten des Gastes (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-204/2008 vom 5. März 2009 E. 8.4 und C-3243/2007 vom 10. Juni 2008 E. 5.5). Die von etlichen Kantonen vorformulierten Erklärungen - auf die sich hier offensichtlich auch der Beschwerdeführer beruft - sind daher nichts als ein moralischer Appell an den jeweiligen Gastgeber, für die Wiederausreise seines Gastes besorgt zu sein. Die Integrität des Gastgebers ist somit ebensowenig ausschlaggebend wie das Verhalten eventuell vorheriger Gäste. Dies gilt auch im vorliegenden Fall, wo selbst die Vorinstanz die offenbar integren Absichten des Beschwerdeführers unterstrichen hat.
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht davon ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise von B._______ sei nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu einer völlig gesicherten Feststellung verdichten; angesichts der unbestrittenen Emigrationsbereitschaft der Gesuchstellerin reicht sie aber aus, um die Erteilung einer Einreisebewilligung - auf welche, wie erwähnt, ohnehin kein Rechtsanspruch besteht - abzulehnen.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Ergebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
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Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Akten retour)
das Migrationsamt Kanton Aargau (AG [...])
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
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