Entscheiddatum: 06.05.2009Publikationsdatum: 22.05.2009
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-682/2009
{T 0/2}
Urteil vom 6. Mai 2009
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richterin Elena Avenati-Carpani, Richterin Marianne Teuscher,
Gerichtsschreiber Lorenz Noli.
Parteien
E_______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Visum zu Besuchszwecken.
A.
Der 1978 geborene ägyptische Staatsangehörige A_______, (im Folgenden: Gesuchsteller) beantragte am 24. Oktober 2008 bei der Schweizerischen Botschaft in Kairo ein Visum für einen dreiwöchigen Besuchsaufenthalt bei E_______, (im Folgenden: Gastgeberin bzw. Beschwerdeführerin) in Zollikofen (BE). Die Schweizer Vertretung lehnte es formlos ab, ein Visum in eigener Kompetenz zu erteilen und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz weiter.
B.
Zum Gesuch begrüsst, veranlasste der Migrationsdienst des Kantons Bern über die Einwohnergemeinde bei der Gastgeberin weitere Abklärungen und brachte deren Ergebnis zusammen mit einer ablehnenden Stellungnahme am 9. Dezember 2008 der Vorinstanz zur Kenntnis.
C.
In einer Verfügung vom 20. Januar 2009 lehnte es die Vorinstanz ab, das beantragte Visum zu erteilen. Sie begründete ihre Weigerung im Wesentlichen damit, dass die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt nicht als gesichert betrachtet werden könne; dies unter Berücksichtigung der allgemeinen Lage im Herkunftsgebiet und der persönlichen Verhältnisse des Gesuchstellers.
D.
Mit Beschwerde vom 1. Februar 2009 gelangt die Gastgeberin an das Bundesverwaltungsgericht und beantragt sinngemäss, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben bzw. das Visum sei zu erteilen. Zur Begründung rügt sie im Wesentlichen, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, die Wiederausreise wäre nicht gesichert.
E.
Die Vorinstanz schliesst in einer Vernehmlassung vom 10. März 2009 auf Abweisung der Beschwerde.
F.
Die Beschwerdeführerin ihrerseits hält in einer Replik vom 16. April 2009 an ihrem Rechtsbegehren und dessen Begründung fest.
G.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Visums zu Besuchszwecken verweigert wird. In dieser Materie urteilt das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie andere Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, AS 2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemeinsamen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember 2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und - sofern sie der Visumspflicht unterliegen - ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a-d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des geplanten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausreise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufenthaltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der jeweilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Aufenthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1-149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Einschätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort niederzulassen" (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Belege werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex aufgelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wiederausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In Anhang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejenigen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht befreit sind. Gemäss dieser Regelung unterliegt der Gesuchsteller gestützt auf seine Staatszugehörigkeit der Visumspflicht.
7.1 Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, dass nicht genügend Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise bestehe. Sie beruft sich dabei auf die wirtschaftliche und soziokulturelle Lage in der Herkunftsregion, aber auch auf die persönlichen Verhältnisse des Gesuchstellers, in denen keine besonderen Verpflichtungen gegenüber der angestammten Umgebung zu erblicken seien.
7.2 Die Beschwerdeführerin wendet dagegen in ihren Rechtsschriften (wie schon in einem am 3. November 2008 an die Schweizerische Vertretung in Kairo gerichteten Schreiben) ein, die von der Vorinstanz geäusserten Befürchtungen seien unbegründet. Sie kenne den Gesuchsteller seit Sommer 2007. Seine nächsten Angehörigen (Vater, Stiefmutter und Halbschwester bzw. fünf Brüder und Schwestern, teilweise mit Familien) lebten in Kairo und seine Familie bedeute ihm alles. Beruflich habe er eine Arbeit im Verkaufsgeschäft eines seiner Brüder. Daneben bemühe er sich um eine Taxilizenz in Kairo, um ein zusätzliches Einkommen zu generieren. Inzwischen pflege sie (die Beschwerdeführerin) eine Liebesbeziehung zu ihm und seit Mai 2008 hätten sie eine gemeinsame Ferienwohnung in Mubarak. Es gehe ihnen wirklich nur darum, dass er während dreier Wochen sie und ihre Familie (zwei Söhne, Eltern) in der Schweiz besuchen könne, nachdem sie mit seiner ganzen Familie habe Bekanntschaft schliessen können. Falls sie eine gemeinsame Zukunft planten, so würden sie diese nicht in der Schweiz, sondern in Ägypten verwirklichen.
In einem replikweise eingereichten, englisch abgefassten Schreiben vom 14. April 2009 versichert der Gesuchsteller, er werde nach dem geplanten Besuchsaufenthalt wieder nach Ägypten zurückkehren. Das Leben dort sei zwar nicht leicht, Ägypten sei aber seine Heimat und er liebe das Land. Seine Freundin (die Beschwerdeführerin) habe nur fünf Wochen Ferien und das sei nicht viel, wenn man jemanden liebe.
8.1 Wenn es zu beurteilen gilt, ob das Kriterium der gesicherten Wiederausreise erfüllt ist, muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Regel keine verbindlichen Feststellungen, sondern lediglich Prognosen machen. Dabei rechtfertigt es sich, Einreisegesuchen von Personen aus Staaten mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen mit einer gewissen Zurückhaltung zu begegnen, da die persönliche Interessenlage in solchen Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht.
8.2 Ägypten hat den Übergang von einer staatlich gelenkten oder zumindest staatlich dominierten Wirtschaftsordnung zu einer Marktwirtschaft noch nicht abgeschlossen. Trotz mehrheitlich guter volkswirtschaftlicher Makrodaten (über 7 Prozent Wachstum und eine Vervielfachung der ausländischen Direktinvestitionen in nur vier Jahren) steckt die reformorientierte Regierung Ägyptens derzeit in einer schwierigen wirtschaftlichen Situation. Die Inflationsrate ist im Juli 2008 auf 23,1 Prozent angestiegen, der höchsten Rate seit 19 Jahren. Bereits seit Ende 2007 waren infolge der Entwicklung auf dem Weltmarkt in Ägypten die Preise für Grundnahrungsmittel stark angestiegen. Dies hat grosse Teile der Bevölkerung, die über die Hälfte ihres verfügbaren Einkommens für Lebensmittel ausgeben, an den Rand des Existenzminimums getrieben. Die Prognose für ein weiterhin stabiles Wirtschaftswachstum stehen zwar gut. Im Fiskaljahr 2007/08 wurden 7,1 Prozent erreicht, für 2008/2009 werden noch 6 Prozent anvisiert. Die ägyptische Regierung wird aber in den kommenden Jahren - nebst der Bekämpfung der Inflation auch mit der Schaffung neuer Arbeitsplätze vor grosse Herausforderungen gestellt werden. Bei einem Bevölkerungswachstum von immer noch fast 2 Prozent, kommen jedes Jahr rund 800.000 Schulabgänger neu auf den Arbeitsmarkt, von denen aber nur etwa 250.000 den Weg in geregelte Beschäftigungsverhältnisse finden (Quelle: Website des Auswärtigen Amtes, Länder- und Reiseinformationen > Ägypten > Wirtschaft, ; Stand: Oktober 2008, besucht am 22. April 2009).
Aufgrund der geschilderten Rahmenbedingungen sind breite Bevölkerungsschichten unzweifelhaft von vergleichsweise schwierigen ökonomischen und sozialen Lebensbedingungen betroffen. Entsprechend hoch ist daher auch der Anteil jener, die versuchen, ins Ausland zu gelangen, um sich unter günstigeren Lebensbedingungen eine bessere Existenz aufbauen zu können. Der Trend zeigt sich erfahrungsgemäss besonders stark bei jüngeren und ungebundenen Personen, die durch die Anwesenheit von Verwandten oder Bekannten bereits über ein minimales soziales Beziehungsnetz im Ausland verfügen. Im Falle der Schweiz führt dies angesichts der restriktiven Zulassungsregelung nicht selten zur Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen.
9.1 Bei der Risikoanalyse betreffend die gesicherte Wiederausreise sind aber nicht nur solch allgemeine Umstände zu berücksichtigen, sondern sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalles. Obliegt einer Person im Heimatstaat beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, kann dieser Umstand die Prognose durchaus begünstigen. Umgekehrt muss bei Personen, die in ihrem Heimatland keine besonderen Verpflichtungen haben, das Risiko, dass sie sich nach einer bewilligten Einreise nicht an die ursprünglich deklarierten Absichten halten könnten, als hoch eingeschätzt werden.
9.2 Beim Gesuchsteller handelt es sich um einen fast 31-jährigen, ledigen Mann. Seine nächste Verwandtschaft lebt gemäss den Angaben der Beschwerdeführerin in der Region von Kairo. Irgendwelche persönlichen oder familiären Verpflichtungen gegenüber seiner angestammten Familie, die seine dauernde Anwesenheit im Herkunftsgebiet notwendig machten und die dadurch besondere Gewähr für eine Wiederausreise bieten könnten, werden von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht.
9.3 In wirtschaftlicher Hinsicht sind die persönlichen Verhältnisse des Gesuchstellers nicht aktenkundig. So ist nur gerade bekannt, dass er einer Erwerbstätigkeit im Verkaufsladen eines Bruders nachgehen soll. Über den Umfang dieser Tätigkeit und das damit erzielte Erwerbseinkommen ist ebenso wenig bekannt wie über seine Vermögensverhältnisse. Dass sich der Gesuchsteller nach Darstellung der Beschwerdeführerin inzwischen darum bemüht, eine Taxifahrer-Lizenz zu erwirken, um nebst seiner angestammten Tätigkeit noch ein zusätzliches Einkommen zu erwirtschaften, ist zumindest ein Indiz dafür, dass ihn die angestammte Arbeit nicht ausfüllt oder das damit erwirkte Einkommen zu karg ist.
Vor dem aufgezeigten allgemeinen und persönlichen Hintergrund durfte die Vorinstanz demnach davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise des Gesuchstellers nach einem Besuchsaufenthalt bestehe. An dieser Beurteilung vermögen auch die Zusicherungen der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Zwar besteht kein Anlass, an ihrer Integrität als Gastgeberin zu zweifeln. Auch die Ernsthaftigkeit ihrer Beziehung zum Gesuchsteller ist nicht in Frage zu stellen. Bei der Beurteilung bestehender Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise ist aber nicht vorrangig auf die Haltung und Planung des Gastgebers bzw. der Gastgeberin, sondern auf mögliche Verhaltensweisen des Gastes selbst abzustützen. Denn die Möglichkeiten des Gastgebers, seinen Gast in dessen Verhalten zu steuern und zu beeinflussen, sind beschränkt. Daran kann auch die von Gastgebern regelmässig eingeholte Garantieerklärung nichts ändern (vgl. anstelle vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2405/2008 vom 18. März 2009 E. 10 mit Hinweisen). Tatsache ist, dass sich die Beteiligten noch nicht besonders lange kennen, sich ihre Kontakte bisher - soweit aktenkundig - auf gemeinsame Ferienaufenthalte in Ägypten und regelmässige Telefonate beschränkten, sie kulturell sehr unterschiedlich geprägt sein dürften und eine grosse Altersdifferenz von 23 Jahren aufweisen. Vor diesem Hintergrund wird selbst die Beschwerdeführerin gewisse Vorbehalte anbringen müssen, wenn es darum geht, die Wünsche und Vorstellungen des Gesuchstellers - einmal in der Schweiz angekommen - abzuschätzen.
Gestützt auf die bisherigen Erwägungen kann nicht als rechtsfehlerhaft betrachtet werden, wenn die Vorinstanz gestützt auf die bestehende Aktenlage von einer nur ungenügenden Gewähr für die fristgerechte und anstandslose Wiederausreise des Gesuchstellers ausgegangen ist und die Erteilung eines Visums abgelehnt hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit als rechtmässig (Art. 49 VwVG) und die dagegen erhobene Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3 Bst. b des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [SR 173.320.2]).
(Dispositiv Seite 11)
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz (Dossier [...] retour)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Lorenz Noli
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