Entscheiddatum: 15.08.2014Publikationsdatum: 10.12.2014
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-6247/2012, C-6252/2012, C-6254/2012,C-6255/2012, C-6258/2012, C-6261/2012, C-6263/2012, C-6265/2012, C-6267/2012
Urteil vom 15. August 2014 Besetzung Richter Daniel Stufetti (Vorsitz),Richter Vito Valenti, Richterin Franziska Schneider, Gerichtsschreiberin Regula Hurter Urech. Parteien 1. A._______, 2. B._______, 3. C._______, 4. D._______, 5. E._______, 6. F._______, 7. G._______, 8. H._______, 9. I._______, alle vertreten durch Alexander Kernen, Rechtsanwalt,und Andrea Lanz Müller, Fürsprecherin, Beschwerdeführende,
gegen Pensionskasse X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Hoffet, Beschwerdegegnerin, BBSA Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht, Belpstrasse 48, Postfach, 3000 Bern 14, Vorinstanz. Gegenstand Teilliquidation, Voraussetzungen;Verfügung BBSA vom 2. November 2012.
A. Die Pensionskasse X._______ (Beschwerdegegnerin) ist eine selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt der Einwohnergemeinde X._______. Sie bezweckt die berufliche Vorsorge der Mitglieder gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Tod und Invalidität. Sie versichert das Personal der Einwohnergemeinde Biel für die berufliche Vorsorge. Ihr können sich Institutionen und Körperschaften des öffentlichen oder privaten Rechts anschliessen, deren Tätigkeit im öffentlichen Interesse liegt. Sie erbringt die Leistungen gemäss den Statuten und den zugehörigen Ausführungsbestimmungen sowie den Anschlussverträgen, in jedem Fall mindestens die Leistungen nach BVG. Sie ist im Register des Kantons Bern für die berufliche Vorsorge eingetragen (Art. 2 der Statuten vom 29. Mai 2007 [act. 17/1]). Die Beschwerdegegnerin steht unter Aufsicht der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht BBSA (Aufsichtsbehörde oder Vorinstanz).
B.
Der Beschwerdegegnerin ist unter anderen die Asyl X._______ (Arbeitgeberin) mit einem eigenen Vorsorgewerk angeschlossen (Anschlussvertrag vom 2. Dezember 2003 [Vorakten S. 27-32]). Die Asyl X._______ ist eine privatrechtliche zweisprachige Organisation und bezweckt die Begleitung und Unterstützung von asylsuchenden Personen und vorläufig Aufgenommenen (, abgerufen am 04.06.2014).
Die Asyl X._______ war bis 31. Dezember 2011 unter anderem auch für die Führung der drei im Berner Oberland gelegenen Durchgangszentren Unterseen, Matten und Hondrich zuständig gewesen. Im Rahmen der vom Amt für Migration und Personenstand des Kantons Bern (MIP) beschlossenen Regionalisierung des Asylbereichs musste die Asyl X._______ die Zuständigkeit für die drei genannten Zentren per 1. Januar 2012 an die Asyl Y._______ abtreten. Die betreffenden Mitarbeitenden wechselten zur Stadt Y._______ als neuer Arbeitgeberin und mithin von der Beschwerdegegnerin zur Pensionskasse Y._______ (PK Y._______). In der Folge stellte die Verwaltungskommission der Beschwerdegegnerin fest, es habe per 31. Dezember 2011 ein kollektiver Austritt stattgefunden, somit sei bei der Beschwerdegegnerin eine Teilliquidation durchzuführen, und da sie per 31. Dezember 2011 einen Deckungsgrad von 89.77 % aufweise, seien die Austrittsleistungen der Ausgetretenen entsprechend zu kürzen (act. 11/7).
C.
Mit Brief vom 3. Februar 2012 (act. 17/5) sowie mit einem als Vor-Verfügung bezeichneten Schreiben vom 2. April 2012 (act. 17/9) wurden die 13 von der Kürzung betroffenen Personen durch die Beschwerdegegnerin entsprechend informiert. Die PK Y._______ gelangte ihrerseits mit einer als aufsichtsrechtliche Anzeige genannten Eingabe vom 11. April 2012 (act. 1/7) an die Aufsichtsbehörde und brachte vor, die Voraussetzungen für eine Teilliquidation seien nicht erfüllt, die Aufsichtsbehörde möge bei der Beschwerdegegnerin gegen die Durchführung der Teilliquidation intervenieren. Die Asyl X._______ gelangte mit Schreiben vom 3. Mai 2012 (act. 1/8) an die Beschwerdegegnerin und machte geltend, einerseits seien die formalen Voraussetzungen für eine Teilliquidation nicht erfüllt, andererseits seien im Asylbereich Schwankungen im Personalbestand normal, weshalb vorliegend die Bestimmungen des Teilliquidationsreglements nicht bedingungslos angewendet werden sollten. Die Beschwerdegegnerin blieb jedoch bei ihrem Entscheid, eine Teilliquidation infolge Restrukturierung bei der Asyl X._______ durchzuführen, was sie den Betroffenen mit dem als Verfügung bezeichneten Schreiben vom 22. Juni 2012 (act. 17/16) kundtat. Gegen diesen Beschluss erhoben 12 Betroffene Einsprache bei der Aufsichtsbehörde und beantragten, es sei eine Überprüfung der Teilliquidation vorzunehmen (Vorakten S. 258, 243, 228, 213, 198, 182, 167, 152, 137, 125, 113, 100).
D. Mit Verfügung vom 2. November 2012 (act. 1/1) stellte die Aufsichtsbehörde gegenüber den 12 Einsprechenden fest, dass der Tatbestand der Teilliquidation infolge Restrukturierung bei der Asyl X._______ erfüllt sei und die Beschwerdegegnerin die Teilliquidation rechtmässig durchgeführt habe (Dispositivziff. 1) und dass die Beschwerdegegnerin die Austrittsleistung der Einsprechenden reglementskonform gekürzt habe (Dispositivziff. 2). In ihrer Begründung führte sie im Wesentlichen aus, bis zum 31. Dezember 2011 seien die Durchgangszentren im Oberland Teil der Asyl X._______ gewesen, der Migrationsdienst des Kantons Bern habe entschieden, die genannten Zentren an die Trägerschaft Asyl Y._______ zu übergeben bzw. aus der Asyl X._______ auszugliedern. Bei einem Personalbestand von 69 Mitarbeitenden per 31. Dezember 2011 hätten 13 Mitarbeitende die Asyl X._______ verlassen und zur Stadt Y._______ als neuer Arbeitgeberin übertreten müssen. Es habe sich um eine tiefgreifende organisatorische Änderung bei der Asyl X._______ und somit um eine Restrukturierung der Asyl X._______ gehandelt, welche allerdings nicht von ihr sondern vom Migrationsdienst des Kantons Bern entschieden worden sei und welche die Asyl X._______ habe vollziehen müssen. Zwischen der erfolgten Ausgliederung der Durchgangszentren und den Neueröffnungen in der Region X._______ bestehe kein ursächlicher Zusammenhang, auch müsse eine Restrukturierung nicht zwingend zu einer dauernden Verminderung der Belegschaft führen. Die reglementarisch vorgesehene notwendige Reduktion des Alterskapitals infolge der 13 Austritte sei erreicht. Die Stichtage 31. Dezember 2011 bzw. 1. Januar 2012 seien korrekt festgelegt worden. Im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot dürften die in der Vorsorgeeinrichtung Verbleibenden nicht schlechter gestellt werden als die unfreiwillig Ausgeschiedenen. Der Experte für berufliche Vorsorge habe bestätigt, dass die Berechnung des Fehlbetrags bzw. der gekürzten Austrittsleistungen den reglementarischen Bestimmungen entspreche.
E. Gegen diese Verfügung liessen am 4. Dezember 2012 A._______ (act. 1), B._______, C._______, D._______, E._______, F._______, G._______, H._______ sowie I._______ beim Bundesverwaltungsgericht je eine identisch lautende Beschwerde erheben. Sie beantragten, die Verfügung der Vorinstanz vom 2. November 2012 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass kein Tatbestand der Teilliquidation im Sinne von Art. 2.2 des Teilliquidationsreglements vorliegt (1) und die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, die Übertritte der Beschwerdeführenden in die PK Y._______ per 1. Januar 2012 als individuelle Austritte zu behandeln und die volle Freizügigkeit zu gewähren (2). Sie rügten, die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin seien bei der Anwendung des Teilliquidationsreglements von einem falschen Sachverhalt ausgegangen, sie hätten den Begriff der Teilliquidation im Sinne von Art. 53b BVG verkannt, die Beschwerdegegnerin habe zu Unrecht eine erhebliche Verminderung der Belegschaft im Sinne des Teilliquidationsreglements erkannt, die Vorinstanz sei fälschlicherweise von einer Restrukturierung eines angeschlossenen Arbeitgebers ausgegangen, die Vorinstanz berücksichtige die konkreten Umstände im Asylwesen nicht, und es werde der reglementarisch festgelegte Zeitraum im Sinne des Teilliquidationsreglements nicht eingehalten. Sie begründeten ihre Rügen im Wesentlichen dahingehend, es habe nur eine geringe Fluktuation des Gesamtpersonalbestands stattgefunden und damit liege keine erhebliche Verminderung der Belegschaft vor, wobei die reglementarische Regelung der erheblichen Verminderung teilweise nicht haltbar sei. Es könne auch nicht von einer Restrukturierung gesprochen werden, da aufgrund der 2012 erfolgten Neueröffnungen von Asylzentren und der damit verbundenen Neueintritte bei der Asyl X._______ die reglementarisch festgesetzte Reduktion des Gesamtvorsorgekapitals von mindestens 0.25 % nicht erreicht worden sei. Schliesslich sei auch der reglementarisch vorgesehene Beobachtungszeitrahmen von 12 Monaten nicht eingehalten worden.
F. Nach dem Einverlangen des Kostenvorschusses von jeweils Fr. 2'500.- bei den Beschwerdeführenden stellten diese am 19. Dezember 2012 das Gesuch (act. 4), es seien ihre Verfahren zu vereinigen und es sei ihnen der Kostenvorschuss ohne solidarische Haftbarkeit je zu einem Neuntel aufzuerlegen, eventuell sei die Zahlungsfrist um 3 Wochen zu erstrecken. Mit Zwischenverfügung vom 4. Januar 2013 (act. 5) vereinigte das Bundesverwaltungsgericht die Verfahren C-6247/2012, C-6252/2012, C-6254/2012, C-6255/2012, C-6258/2012, C-6261/2012, C-6263/2012, C-6265/2012, C-6267/2012, um sie unter der Geschäftsnummer C-6247/2012 weiterzuführen.
G. Am 24. Januar 2013 haben die Beschwerdeführenden den ihnen neu mit Fr. 9'000.- auferlegten Kostenvorschuss (vgl. act. 5) einbezahlt (act. 10).
H. In ihrer Beschwerdeantwort vom 5. April 2013 (act. 17) beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerden gegen die angefochtene Verfügung. Die Erwägungen der Vorinstanz seien zutreffend. Der rechtserhebliche Sachverhalt bestehe darin, dass die Asyl X._______ die Führung von drei Durchgangszentren und in diesem Zusammenhang das Arbeitsverhältnis von 13 Mitarbeitenden an die Asyl Y._______ habe übertragen müssen, wodurch sich der Personalbestand um 19 % und das Vorsorgekapital der Beschwerdegegnerin um 0.32 % verringert hätten. Die Asyl X._______ habe 2012 die Führung von zwei neuen Durchgangszentren übernommen und so ihren Personalbestand erhöht, was aber nicht im Zusammenhang mit dem Verlust der Führung der drei Zentren im Oberland stehe und deshalb nichts am Tatbestand der Teilliquidation ändere. Die Reglementsbestimmung betreffend die Verminderung der Belegschaft sei nicht willkürlich. Die Reglementsbestimmung betreffend den Zeitrahmen bedeute nicht, erst nach 12 Monaten Bilanz zu ziehen. Die Restrukturierung setze keine erhebliche Verminderung der Belegschaft voraus, sondern liege auch bei Verschiebungen des Personalbestandes vor, diese Grundsätze könnten auch auf im sozialen Bereich tätige Unternehmen angewendet werden. Im vorliegenden Fall habe die Asyl X._______ durch den Verlust der Führung der drei Durchgangszentren drei eigenständige Geschäftsbereiche aufgeben müssen, was in qualitativer Hinsicht die Voraussetzungen der Restrukturierung im Sinne von Art. 53b Abs. 1 lit. b BVG erfülle, und da auf die 13 ausgetretenen Mitarbeitenden ein Vorsorgekapital von 0.32 % des Gesamtvorsorgekapitals entfalle, sei auch die reglementarische Voraussetzung für eine Restrukturierung gegeben. Es sei aber auch der Tatbestand der erheblichen Verminderung der Belegschaft im Sinne von Art. 53b Abs. 1 Bst a BVG erfüllt, daran ändere die Aufstockung des Personalbestandes nichts. Die Voraussetzungen für eine Teilliquidation seien erfüllt, die Beschwerdeführenden hätten sich deshalb an der Unterdeckung der Beschwerdegegnerin zu beteiligen und es könne ihnen die volle Freizügigkeit nicht gewährt werden.
I. Die Vorinstanz vertrat in ihrer Vernehmlassung vom 5. April 2013 (act. 18) die Auffassung, relevant sei nicht, ob die Eröffnung der Asylzentren dauernder oder vorübergehender Natur sei, sondern einzig die Anzahl der erfolgten Austritte. Vorliegend beliefen sich diese auf 19 %, was sowohl bei der erheblichen Verminderung der Belegschaft gemäss Art. 53b Abs. 1 Bst. a BVG als auch bei der Restrukturierung nach Art. 53b Abs. 1 Bst. b BVG als erheblich betrachtet werde. Die Darstellung der Beschwerdeführenden blende aus, dass aufgrund der Entlassung von 13 Personen der Asyl X._______ der Personalbestand zeitweise auf 55 Personen gesunken und damit nicht als geringe Fluktuation zu bezeichnen sei. Bei der Prüfung der Teilliquidationstatbestände würden nicht die Personalbestände unterschiedlicher Zeitpunkte einander gegenübergestellt, sondern die Austritte mit dem verbleibenden Bestand verglichen. Bei einer Restrukturierung müsse sich der Personalbestand nicht für eine längere Dauer vermindern; es seien - wie im vorliegenden Fall - die speziellen Umstände gemeint, wonach am einen Ort Betriebsteile ausgelagert und an einem andern Ort neue Betriebsteile eröffnet würden, so dass der Personalbestand im Resultat nicht abnehmen müsse. Beim reglementarischen Kriterium der Reduzierung des Gesamtvorsorgekapitals um 0.25 % sei das Vorsorgekapital der austretenden mit dem Vorsorgekapital der verbleibenden Mitarbeiter zu vergleichen. Schliesslich könne bei einer Restrukturierung der Zeitpunkt des Tatbestands der Teilliquidation genau festgelegt werden, ohne einen Zeitrahmen zu berücksichtigen.
J. Mit Replik vom 1. Juli 2013 (act. 27) bestätigten die Beschwerdeführenden ihre bisherigen Anträge und Begründungen. Insbesondere beharrten sie darauf, dass zwischen den Aus- und Eintritten des Personals der Asyl X._______ ein Zusammenhang bestehe: in sachlicher Hinsicht, indem beides auf den Regionalisierungsbeschluss des MIP zurückzuführen sei, in zeitlicher Hinsicht, indem die Reduktion von 12 Personen höchstens während einer juristisch logischen Sekunde bestand, da per 1. Januar 2012 wieder 7 Personen in die Asyl X._______ eintraten, auf diese Sekunde abzustellen wäre aber überspitzter Formalismus. Werde nicht auf den Zeitrahmen von 12 Monaten abgestellt, müsse man von gleichzeitig erfolgten Ein- und Austritten ausgehen. Das gleiche Prinzip gelte auch für die Berechnung des Gesamtvorsorgekapitals. Ferner seien nicht 13 sondern nur 12 Austritte per 31. Dezember 2011 aus der Asyl X._______ erfolgt. Die Beschwerdeführenden bestanden weiterhin auch auf ihrer Ansicht, dass die reglementarische Definition der Verminderung der Belegschaft widersprüchlich sei, daran ändere das zusätzliche Kriterium der Verminderung des Gesamtkapitals nichts, eine inzidente Kontrolle des Teilliquidationsreglements sei ohne Weiteres möglich.
K. Die Beschwerdegegnerin bekräftigte mit Duplik vom 19. September 2013 (act. 33) ihre bisherigen Anträge und Ausführungen, räumte jedoch ein, dass nicht 13, sondern nur 12 Personen vom kollektiven Austritt aus der Asyl X._______ zur Stadt Y._______ betroffen waren.
Die Vorinstanz bestätigte mit ihrer Duplik vom 27. September 2013 (act. 34) die angefochtene Verfügung und ihre Vernehmlassung.
L. Mit Verfügung vom 14. Oktober 2013 (act. 35) schloss der Instruktionsrichter den Schriftenwechsel.
M. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird - sofern notwendig - in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden.
1.2 Zu den beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen gehören jene der Aufsichtsbehörden im Bereiche der beruflichen Vorsor-ge nach Art. 74 Abs. 1 BVG (SR 831.40), dies in Verbindung mit Art. 33 Bst. i VGG.
2.1 Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Verfü-gung der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht BBSA vom 2. November 2012, die eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellt.
2.2 Zur Beschwerdeführung berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Ver-fahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutz-würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Bst. a, b und c VwVG). Als schutzwürdig in diesem Sinn gilt jedes faktische und rechtliche Interesse, welches eine von der Verfügung betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann.
2.3 Die Beschwerdeführenden waren Versicherte der Beschwerdegegnerin und sind von der Teilliquidation und den daraus resultierenden Kürzungen der Austrittsleistungen, welche die Vorinstanz mit der angefochtenen Verfügung bestätigt hat, unmittelbar betroffen. Sie sind daher von dieser Verfügung besonders berührt und haben an deren Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse. Zudem haben sie am vor-instanzlichen Verfahren nach Art. 53d Abs. 5 und Abs. 6 BVG teilgenommen. Die Beschwerdeführenden sind daher im Sinne von Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimiert.
2.4 Den Beschwerdeführenden wurde die angefochtene Verfügung eröffnet, und sie haben dagegen frist- und formgerecht Beschwerde erhoben (Art. 50 und 52 VwVG). Nachdem auch der verfügte Kostenvorschuss fristgemäss geleistet worden ist, ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine kantonale Be-hörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 VwVG).
3.2 Ermessensmissbrauch ist gegeben, wenn die entscheidende Stelle zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Er-wägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür und von rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt (BGE 123 V 152 E. 2 mit Hinweisen). Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörden Ermessen ausüben, wo das Gesetz kein oder nur ein geringes Ermessen einräumt (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun-des, 3. Aufl. 2013, Rz. 1037).
4.1 Gemäss Art. 62 Abs. 1 BVG wacht die Aufsichtsbehörde darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen, die Revisionsstellen für berufliche Vorsorge, die Experten für berufliche Vorsorge sowie die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, die gesetzlichen Vorschriften einhalten und dass das Vorsorgevermögen zweckgemäss verwendet wird, indem sie insbesondere die Übereinstimmung der statutarischen und reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Bst. a), von den Vorsorgeeinrichtungen und den Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, jährlich Berichterstattung fordert, namentlich über die Geschäftstätigkeit (Bst. b), Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten für berufliche Vorsorge nimmt (Bst. c), die Massnahmen zur Behebung von Mängeln trifft (Bst. d) und Streitigkeiten betreffend das Recht der versicherten Person auf Information beurteilt (Bst. e).
4.2 Im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit hat sich die Aufsichtsbehörde auch mit der Teilliquidation einer Vorsorgeeinrichtung zu befassen, wenn Versi-cherte und Rentenbeziehende an sie gelangen, um die Voraussetzungen, das Verfahren und den Verteilungsplan einer von der Vorsorgeeinrichtung aufgrund ihres Reglements beschlossenen Teilliquidation (Art. 53b BVG) überprüfen zu lassen (Art. 53d Abs. 6 BVG).
4.3 Vorliegend hat die Verwaltungskommission der Beschwerdegegnerin beschlossen, es sei aufgrund der Übergabe der Führung der drei im Berner Oberland gelegenen Durchgangszentren für Asylsuchende von der Asyl X._______ an die Asyl Y._______ und den entsprechenden Übertritten von 13 Mitarbeitenden per 31. Dezember 2011 eine Teilliquidation durchzuführen, und da der Deckungsgrad der Beschwerdegegnerin per Ende 2011 nur 89.77 % betrage, seien die Austrittsleistungen der Ausgetretenen um den entsprechenden Fehlbetrag anteilsmässig zu kürzen. Die Vorinstanz hat diesen Beschluss im Rahmen des Vorverfahrens überprüft (vorne C; Vorakten S. 61-262). Mit der angefochtenen Verfügung hat sie den Tatbestand der Teilliquidation per 31. Dezember 2011 infolge Restrukturierung bei der Asyl X._______ festgestellt und die Kürzungen der Austrittsleistungen der Beschwerdeführenden als reglementskonform beurteilt (vorne D). Beide Punkte werden von den Beschwerdeführenden bestritten.
5.1 Gemäss Art. 53b Abs. 1 BVG regeln die Vorsorgeeinrichtungen in ih-ren Reglementen die Voraussetzungen und das Verfahren zur Teilliquida-tion. Die Voraussetzungen für eine Teilliquidation sind vermutungsweise erfüllt, wenn eine erhebliche Verminderung der Belegschaft erfolgt ist (Bst. a), eine Unternehmung restrukturiert wird (Bst. b) oder der Anschlussvertrag aufgelöst wird (Bst. c). Gemäss Abs. 2 müssen die reglementarischen Vorschriften über die Voraussetzungen und das Verfahren zur Teilliquidation von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden.
Das Teilliquidationsreglement der Beschwerdegegnerin (act. 1/11) wurde am 30. September 2008 von der Verwaltungskommission verabschiedet, die Gültigkeit auf den 1. Januar 2007 festgesetzt und mit Verfügung vom 5. Dezember 2008 von der Vorinstanz genehmigt (Vorakten S. 11, 12). Die vorliegend massgeblichen Bestimmungen lauten wie folgt:
"Art. 2.2 Voraussetzungen für eine Teilliquidation
Die Voraussetzungen für eine Teilliquidation sind erfüllt, wenn:
· Bei einer erheblichen Verminderung der Belegschaft eines angeschlossenen Arbeitgebers. Eine erhebliche Verminderung der Belegschaft ist gegeben, wenn bei einer angeschlossenen Unternehmung
o bei bis zu 5 Arbeitnehmern mindestens 2
o bei 6 bis 10 Arbeitnehmern mindestens 3
o bei 11 bis 25 Arbeitnehmern mindestens 6
o bei 26 bis 50 Arbeitnehmern mindestens 8
o bei über 50 Arbeitnehmern mindestens 10 %
unfreiwillige Austritte erfolgen und sich das Vorsorgekapital der aktiven Versicherten der PK X._______ um mindestens 0.25 % reduziert.
· Bei einer Restrukturierung eines angeschlossenen Arbeitgebers, sofern sich dadurch das Vorsorgekapital der aktiven Versicherten der PK X._______ um mindestens 0.25 % reduziert.
· Bei der Auflösung der Anschlussvereinbarung [...].
· Bei einer Massenentlassung im Sinne von Art. 335d OR.
Massgeblich ist die Verminderung der Belegschaft oder die Restrukturierung, welche sich innert eines Zeitrahmens von 12 Monaten nach einem entsprechenden Beschluss der zuständigen Organe der Stifterfirma oder der angeschlossenen Unternehmung realisiert. Erfolgt der Abbau über eine längere oder kürzere Periode, ist diese Frist massgebend. Bei einem schleichenden Abbau beträgt die Frist mindestens 24 Monate.
Art. 2.3 Verfahren bei Teilliquidation
Die Verwaltungskommission bestimmt
· den Zeitpunkt oder den Zeitraum, welcher die bei der Teilliquidation zu berücksichtigenden ausgetretenen Personen umfasst;
· die freien Mittel und den zu verteilenden Anteil;
· den Fehlbetrag und dessen Zuweisung;
· den Verteilungsplan;
· ob aus ökonomischen Überlegungen von der Durchführung einer Teilliquidation abgesehen wird.
Massgebender Bilanzstichtag ist der 31.12., welcher dem die Teilliquidation auslösenden Ereignis am nächsten liegt.
[Information der Versicherten]."
Die Vorinstanz bejaht eine erheblichen Verminderung des Personalbestandes der Asyl X._______, begründet aber die Feststellung einer Teilliquidation nicht mit Art. 53b Abs. 1 Bst. a BVG, sondern mit dem Vorliegen der Restrukturierung nach Art. 53b Abs. 1 Bst. b BVG (vgl. Dispositivziff. 1 der angefochtenen Verfügung). Zu prüfen ist, ob dieser Tatbestand erfüllt ist.
5.2 Der Begriff der Restrukturierung beinhaltet sowohl qualitative als auch quantitative Aspekte. Er impliziert sowohl eine Umgestaltung der Arbeitgeberfirma als auch einen bedeutenden Personalabbau (Isabelle Vetter-Schreiber, Kommentar zum BVG und FZG, 3. Aufl. 2013, Rz. 17 zu Art. 53b). Beim qualitativen Element muss es sich um eine die Struktur des Unternehmens betreffende Neu- oder Umgestaltung handeln, die Schliessung eines Betriebsteils, die Zusammenlegung einzelner Abteilungen, der Verkauf einer Tochtergesellschaft durch den Konzern, oder tiefgreifende organisatorische Änderungen, wozu auch ein Outsourcing zu zählen ist (Ueli Kieser, in Schneider/Geiser/Gächter [Hrsg.], Handkommentar zum BVG und FZG, 2010, Rz. 18 zu Art. 53b mit Hinweisen; Hans-Ulrich Stauffer, Berufliche Vorsorge, 2. Aufl. 2012, S. 495 Rz. 1335). Diesen Vorgängen liegt in der Regel ein Beschluss der Geschäftsleitung oder des Verwaltungsrates zugrunde, womit auch der Zeitpunkt des Beginns der Restrukturierung feststeht (Stauffer, a.a.O. S. 495). Zum andern muss mit dieser Umstrukturierung eine Veränderung im Personalbestand verbunden sein. Diese kann aber dies im Gegensatz zur Voraussetzung nach Art. 53b Abs. 1 Bst a BVG auch in einer Erhöhung des Personalbestandes bestehen; nicht entscheidend ist die effektive Gesamtzahl der Versicherten nach der Restrukturierung, sondern einzig der Umstand, dass infolge des Restrukturierungstatbestandes Versicherte die Kasse verlassen, auch wenn quasi gleichzeitig wieder neue Versicherte eintreten (Kieser, a.a.O. Rz. 19 zu Art. 53b mit Hinweisen; Vetter-Schreiber, a.a.O. S. 197). Blosse organisatorische Änderungen, die keine vollständige oder teilweise Schliessung eines Unternehmensteils und keine damit verbundene Personalreduktion zur Folge haben, sondern sich in einer Umgestaltung der Führungsstrukturen erschöpfen, können nicht als Unternehmensumstrukturierung gelten (Vetter-Schreiber, a.a.O. Rz. 19 zu Art. 53b mit einem Hinweis).
5.3 Vorliegend herrscht unter den Parteien grundsätzlich Einigkeit darüber, dass die Eröffnung und Schliessung von Asylzentren abhängig ist von der Anzahl der Asylsuchenden, die vom Kanton den im Asylwesen tätigen Institutionen zugewiesen werden. Dabei müssen diese flexibel und rasch auf die Migrationsströme reagieren können; Neueröffnungen und Schliessungen von Durchgangszentren und Notunterkünften und die damit verbundenen Personalfluktuationen und -verschiebungen sind deshalb nicht aussergewöhnlich. Insofern sind die betreffenden Institutionen vergleichbar mit Betrieben, die ihre Produktion laufend dem Markt anpassen müssen, wie die Beschwerdeführenden zu Recht darstellen.
5.4 Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch nicht um eine Schliessung eines oder mehrerer Asylzentren im Zuständigkeitsgebiet der Asyl X._______. Vielmehr geht es um die Abtretung der drei im Berner Oberland gelegenen (weiterhin bestehenden) Durchgangszentren Unterseen, Matten und Hondrich von der Asyl X._______ an eine andere Trägerschaft und damit um eine Ausgliederung der drei genannten Betriebseinheiten (vorne 5.2). Wie auch die Beschwerdeführenden nicht bestreiten, gründet dieser Vorgang auf dem im Rahmen der (so genannten) Kantonalen Asylstrategie 2012 gefassten Beschluss des MIP, wonach die im Asylbereich tätigen Organisationen ein geografisch zusammenhängendes Gebiet repräsentieren müssen (vgl. Fact Sheet Migrationsdienst mit Stand 13. April 2010 [act. 27/12]). Daraus erhellt, dass die Abgabe der Führung der drei Durchgangszentren von der Asyl X._______ an die Asyl Y._______ nicht eine kurzfristige Reaktion auf die Anzahl an Asylsuchenden und mithin nicht ein für das Asylwesen systemimmanentes Ereignis ist. Es handelt sich vielmehr um den Vollzug des Beschlusses einer kantonalen Behörde, mit dem die Zuständigkeiten der einzelnen im Asylbereich tätigen Organisationen längerfristig neu geordnet werden und damit um einen eimaligen Vorgang. Für die Asyl X._______ bedeutet dies den Verlust der Zuständigkeit für die Region Berner Oberland und damit - wie aus ihrem Organigramm ersichtlich ist (vgl. act. 11/24) - eine tiefgreifende organisatorische Änderung; daran ändert nichts, dass ihr die Führung von neuen, innerhalb ihres Gebiets gelegenen Asylzentren zugewiesen worden ist. In qualitativer Hinsicht kann daher mit der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin von einer Restrukturierung gesprochen werden.
5.5 Infolge der Abgabe der Zuständigkeit für die drei Asylzentren sind - zwar nicht wie zunächst angenommen 13 Personen (vorne B) - immerhin aber 12 Personen (vorne K) per 31. Dezember 2011 aus der Asyl X._______ und damit aus der Beschwerdegegnerin ausgetreten. Dies bestreiten auch die Beschwerdeführenden nicht. Sie monieren aber, die Asyl X._______ habe aufgrund der Eröffnung neuer Asylzentren neue Mitarbeitende zu verzeichnen. Für den Tatbestand der Restrukturierung sind allfällige Neueintritte jedoch nicht von Belang (vorne 5.2); ausschlaggebend ist einzig der Umstand, dass, wie vorliegend, Versicherte wegen der Umstrukturierung des Unternehmens die Kasse verlassen müssen. Nicht entscheidend ist die effektive Gesamtzahl der Versicherten nach der Restrukturierung (Vetter-Schreiber, a.a.O. Rz. 17 zu Art. 53b BVG). Soweit das Kriterium des Personalabbaus betreffend, kann also auch in quantitativer Hinsicht von einer Restrukturierung gesprochen werden.
5.6 Das vorliegend anwendbare Teilliquidationsreglement der Beschwerdegegnerin umschreibt den Begriff der Restrukturierung nicht, setzt aber für die Durchführung einer Teilliquidation voraus (vorne 5.1), dass das Vorsorgekapital der aktiven Versicherten durch die Restrukturierung um mindestens 0.25 % reduziert wird (nachfolgend: Reduktionsquote).
5.6.1 Die reglementarische Statuierung zusätzlicher Kriterien, die der Eigenart der Vorsorgeeinrichtung Rechnung tragen sollen, ist nach Rechtsprechung und Lehre grundsätzlich zulässig, sofern die Prinzipien der Teilliquidation eingehalten werden, wie insbesondere der Grundsatz von Treu und Glauben, wonach das Vorsorgevermögen den Destinatären folgt, sowie die Gleichbehandlung der Versicherten (BGE 136 V 322 vom 6. Oktober 2010 E. 10.1 mit Hinweisen). Bei mehreren angeschlossenen Arbeitgebern muss es zulässig sein, die zahlenmässigen bzw. prozentualen Kriterien in Bezug auf den gesamten Versichertenbestand zu definieren (Vetter-Schreiber, a.a.O. Rz. 20 zu Art. 53b mit Hinweis auf BGE 136 V 322). Auch administrative Kriterien können berücksichtigt werden, so etwa der Verzicht auf die Durchführung einer Teilliquidation, wenn das Ausscheiden des Personals zu einer minimalen Veränderung des Vorsorgevermögens bzw. des Deckungsgrades führt (Fritz Steiger, Die Teilliquidation nach Artikel 53b BVG, AJP 8/2007, S. 1056; Stauffer, a.a.O. S. 495). Aus diesem Blickwinkel lässt sich die reglementarische Regelung der Beschwerdegegnerin, welcher mehrere Arbeitgeber angeschlossen sind (vgl. Statuten Art. 2 Abs. 4), nicht beanstanden, zumal das Reglement den Tatbestand der Restrukturierung ansonsten nicht ausformuliert. Die Parteien stellen denn auch nicht infrage, dass die Beschwerdegegnerin zur Aufnahme dieses quantitativen Elements in ihr Reglement befugt war.
5.6.2 Umstritten ist hingegen die Anwendung dieser Reglementsbestimmung. Die Beschwerdeführenden verneinen das Erreichen der Reduktionsquote sinngemäss damit, dass Beschwerdegegnerin und Vorinstanz bei der Berechnung von einer falschen Grundlage ausgegangen seien. So setze das Reglement einen Umsetzungszeitrahmen von 12 Monaten ab Restrukturierungsbeschluss fest, und da hier die Regionalisierung im August 2011 beschlossen worden sei, müssten die im Laufe von 2012 erfolgten Neueintritte und ihre eingebrachten Freizügigkeitsleistungen in die Berechnungen mit einbezogen werden. Dagegen ist die Vorinstanz der Ansicht, das Vorsorgekapital der Neueintretenden sei bei der Restrukturierung nicht zu berücksichtigen, ansonsten würde ein Kriterium beachtet, das nur für den Tatbestand der erheblichen Verminderung der Belegschaft Geltung haben könnte.
5.6.3 Was den Zeitrahmen, in dem sich die Restrukturierung zu realisieren hat (Art. 2.2 Teilliquidationsreglement), den Zeitpunkt oder Zeitraum, welcher für die zu berücksichtigenden ausgetretenen Personen massgebend ist (Art. 2.3 Teilliquidationsreglement) und den Bilanzstichtag der Teilliquidation (ebenfalls Art. 2.3 Teilliquidationsreglement) angeht, ist von den Vorgaben des MIP und den kantonalen gesetzlichen Regelungen auszugehen. Demnach trat die neue Gebietsregelung per 1. Januar 2012 in Kraft und war ab diesem Zeitpunkt zu vollziehen. Über diese Faktoren konnte die Verwaltungskommission der Beschwerdegegnerin also nicht nach freiem Ermessen beschliessen. Insgesamt kann ihr denn auch kein Verstoss gegen die betreffenden reglementarischen Bestimmungen vorgehalten werden und die Festlegung des Stichtags auf den 31. Dezember 2011 ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
5.6.4 Hinsichtlich des erwähnten Zeitrahmens ist hier zudem zu beachten, dass beim Tatbestand der Restrukturierung die effektive Gesamtzahl der Versicherten nach Durchführung der Restrukturierung nicht relevant ist. Vorausgesetzt wird einzig, dass eine Personengruppe das Unternehmen verlassen musste (vorne 5.2, 5.5). Infolgedessen sind die Vorsorgekapitalien der im Jahr 2012 in die Asyl X._______ eintretenden Personen, entgegen der Sichtweise der Beschwerdeführenden, nicht zum Vorsorgekapital der per 31. Dezember 2011 aktiven Versicherten zu addieren, wie die Vorinstanz richtig festhält.
5.6.5 Bei der Berechnung der Reduktionsquote gingen die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz im Verfügungszeitpunkt zunächst von 13 aufgrund der Regionalisierung erfolgten Austritten mit einem Vorsorgekapital von insgesamt Fr. 1'124'334.50 aus, was vom Pensionsversicherungsexperten mit Schreiben vom 30. Juli 2012 (act. 17/21) als korrekt bestätigt worden war. Dies entspricht einer Reduktion von 0.32 % des Vorsorgekapitals der aktiven Versicherten, das in der Teilliquidationsbilanz per 31. Dezember 2011 mit Fr. 356'883'118.20 angegeben wird (Bilanzposition FER 26 [Vorakten S. 34]). Dieses Resultat ist nun insoweit zu korrigieren, als sich nachträglich im Verlauf des vorliegenden Verfahrens herausstellte, dass J._______ nicht im Rahmen des kollektiven Übertritts zur Asyl Y._______ wechselte (Vorakten S. 61-90), zumal ihr Arbeitsvertrag ohnehin bis zum 31. Dezember 2011 befristet gewesen sei, was keinen unfreiwilligen Austritt darstellt. Somit sind richtigerweise 12 anstatt 13 Austritte zu verzeichnen, wodurch sich gleichzeitig das Vorsorgekapital der Ausgetretenen um den Betrag der Austrittsleistung von J._______ in der Höhe von Fr. 24'804.80 (Vorakten S. 111) reduziert. Danach beträgt das Vorsorgekapital der Ausgetretenen noch Fr. 1'099'529.70, was einer Reduktion von 0.308 % des Vorsorgekapitals der aktiven Versicherten entspricht. Damit ist, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden, die in Art. 2.2 des Reglements statuierte Voraussetzung für die Durchführung einer Teilliquidation noch immer erfüllt, wonach bei einer Restrukturierung das Vorsorgekapital der aktiven Versicherten um mindestens 0.25 % reduziert werden muss.
5.7 Die Beschwerdegegnerin ist des Weiteren der Auffassung, es sei auch der Tatbestand der erheblichen Verminderung der Belegschaft im Sinne von Art. 53b Abs. 1 Bst. a BVG erfüllt, ungeachtet des Umstands, dass nach einer erheblichen Reduktion der Belegschaft diese wieder aufgestockt werde (vgl. Replik, S. 7,8). Die Vorinstanz scheint dieser Sichtweise zu folgen. Dem ist entgegenzuhalten, dass die Belegschaft nur insoweit abgebaut wird, als die Austritte die Neueintritte übersteigen (Urteil des BVGer C-5397/2011 vom 13. Januar 2014 E. 5.4.1 mit Hinweisen), wobei nur ein Vergleich der Personalbestände aufzeigen kann, ob die Personalfluktuation üblich ist und damit keine Teilliquidation auslöst (Urteil des BGer 2A. 48/2003 vom 26. Juni 2003 E. 3.1; Kieser, a.a.O. Rz. 16 zu Art. 53b; Armin Strub, Zur Teilliquidation nach Art. 23 FZG, AJP 1994, S. 1519ff.). Im Hinblick darauf, dass die Vorinstanz den Tatbestand der Teilliquidation infolge Restrukturierung festgestellt hat (vorne 5.1), kann offen bleiben, ob hier tatsächlich auch die gesetzlichen und reglementarischen Voraussetzungen für die erhebliche Verminderung der Belegschaft erfüllt sind.
5.8 Insgesamt ist der Tatbestand der Teilliquidation der Beschwerdegegnerin infolge Restrukturierung bei der Asyl X._______ gemäss Art. 53b Abs. 1 Bst. b BVG und Art. 2 des Teilliquidationsreglements der Beschwerdegegnerin erfüllt. Insofern erweist sich mit der Vorinstanz die Durchführung der Teilliquidation als rechtmässig.
6.1 Die Vorinstanz führt dazu im Wesentlichen aus, aufgrund der per 31. Dezember 2011 bestehenden Unterdeckung mit einem Deckungsgrad von knapp 90 Prozent hätten sich die in der Vorsorgeeinrichtung Verbleibenden an diversen Massnahmen zur Behebung der Unterdeckung zu beteiligen. Im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot dürften die in der Vorsorgeeinrichtung Verbleibenden jedoch nicht schlechter gestellt werden als die unfreiwillig Ausgeschiedenen. Der Experte für berufliche Vorsorge habe bestätigt, dass die Berechnung des Fehlbetrags bzw. der gekürzten Austrittsleistungen den reglementarischen Bestimmungen entspreche. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die Voraussetzungen für eine Teilliquidation seien erfüllt, die Beschwerdeführenden hätten sich deshalb an der Unterdeckung der Beschwerdegegnerin zu beteiligen und es könne ihnen die volle Freizügigkeit nicht gewährt werden. Demgegenüber beantragen die Beschwerdeführenden, ihre Übertritte in die PK Y._______ seien als individuelle Austritte zu behandeln und es sei ihnen die volle Freizügigkeit zu gewähren; zum Bestehen einer Unterdeckung bei der Beschwerdegegnerin, zur Berechnung der Fehlbeträge und zu deren Anrechnung an die Austrittsleistungen äussern sich die Beschwerdeführenden nicht.
6.2 Bei einer Teilliquidation dürfen die Vorsorgeeinrichtungen versicherungstechnische Fehlbeträge anteilsmässig abziehen, sofern dadurch nicht das Altersguthaben (Art. 15) geschmälert wird (Art. 53d Abs. 3 BVG). Das paritätisch besetzte Organ oder das zuständige Organ legt im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen und des Reglements den Fehlbetrag und dessen Zuweisung fest (Abs. 4 Bst. c). Die versicherungstechnischen Fehlbeträge werden nach den Vorgaben von Art. 44 der Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2, SR 31.441.1) ermittelt. Diesbezügliche Regelungen enthält auch Art. 2.3.4 des Teilliquidationsreglements der Beschwerdegegnerin.
6.3 Die Beschwerdegegnerin wies per 31. Dezember 2011 einen Deckungsgrad von 89.77 % auf (Teilliquidationsbilanz per 31.12.2011 [Vorakten S. 35]). Dies entspricht einer Unterdeckung von Fr. 78'074'610.55 (Bilanzposition FER 26 [Vorakten S. 34]). In der Folge wurden die Austrittsleistungen der kollektiv aus der Asyl X._______ und mithin aus der Beschwerdegegnerin ausgetretenen Personen gekürzt. Die definitiven Austrittsabrechnungen mit den entsprechenden Erläuterungen stellte ihnen die Beschwerdegegnerin mit dem als Vor-Verfügung genannten Schreiben vom 2. April 2012 zu (Vorakten S. 140, 158, 173, 188, 204, 219, 234, 249, 264). Mit Schreiben vom 30. Juli 2012 (act. 17/21) bestätigte der Pensionsversicherungsexperte gegenüber der Beschwerdegegnerin, dass die Austrittsleistungen der von der Teilliquidation betroffenen Versicherten in Übereinstimmung mit Art. 2.3.4 des Teilliquidationsreglements korrekt berechnet und gekürzt worden sind. Damit besteht kein Anlass, an der Richtigkeit der Berechnungen zu zweifeln.
Nach dem Gesagten lässt sich die angefochtene Verfügung, mit der die Vorinstanz den Tatbestand der Teilliquidation der Beschwerdegegnerin infolge Restrukturierung bei der Asyl X._______ als erfüllt und die Durchführung der Teilliquidation als rechtmässig festgestellt hat und auch die jeweilige Kürzung der Austrittsleistungen der Beschwerdeführenden als reglementskonform bestätigt hat, insgesamt nicht beanstanden. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
8.1 Dieser Ausgang des Verfahrens hat nach Art. 63 Abs. 1 VwVG zur Folge, dass die unterliegenden Beschwerdeführenden in solidarischer Haftung kostenpflichtig werden. Nach dem Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) werden die Verfahrenskosten auf Fr. 9'000.- festgelegt. Der am 24. Januar 2013 geleistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
8.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene Kosten zusprechen. Allerdings steht der obsiegenden Vorinstanz gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE keine Parteientschädigung zu. Der obsiegenden Beschwerdegegnerin als Trägerin der beruflichen Vorsorge gemäss BVG steht praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zu.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 9'000.- werden den Beschwerdeführenden in solidarischer Haftung auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführenden 1 - 9 (Gerichtsurkunde)
die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. \_\_\_\_\_\_\_; Gerichtsurkunde
das Bundesamt für Sozialversicherungen
die Oberaufsichtskommission BVG
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Daniel Stufetti Regula Hurter Urech
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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