Entscheiddatum: 26.09.2011Publikationsdatum: 18.10.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-6202/2009
Urteil vom 26. September 2011 Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz, Richter Vito Valenti, Gerichtsschreiberin Susanne Genner. Parteien X._______, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Regina Natsch, Beschwerdeführerin, gegen Bundeskanzlei BK, Vorinstanz. Gegenstand Zutrittsausweis zum Medienzentrum Bundeshaus; Verfügung vom 28. August 2009.
A. Die Medienschaffende X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist als Redaktorin für die Zeitschrift P._______ tätig, welche von ihrer Arbeitgeberin, der U._______ GmbH, herausgegeben wird. U._______ versteht sich als Kompetenz- und Servicezentrum für Politik (vgl. www.u.\_\_\_\_\_\_\_.ch). Die Zeitschrift P._______ erscheint achtmal pro Jahr jeweils vor und nach den Sessionen der eidgenössischen Räte, wobei jedem Themenkreis (Agrarpolitik, Bildungspolitik, Gesundheitspolitik, Sozialpolitik, Umweltpolitik und Wirtschaftspolitik) ein eigenes Heft gewidmet ist. Die Beschwerdeführerin zeichnet verantwortlich für die Themen Bildungs-, Gesundheits- und Sozialpolitik.
B. Am 3. März 2009 sandte die Bundeskanzlei (nachfolgend: Vorinstanz) ein Schreiben (act. 1) an die Beschwerdeführerin. Darin teilte sie dieser mit, ihr derzeit gültiger Ausweis für den Zutritt ins Medienzentrum Bundeshaus und ins Parlamentsgebäude laufe Ende März 2009 ab und müsse deshalb erneuert werden. Die am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Verordnung vom 30. November 2007 über die Akkreditierung von Medienschaffenden (MAkkV, SR 170.61) bringe jedoch Änderungen mit sich, insbesondere hinsichtlich der Anforderungen für die Gültigkeitsdauer. Gemäss Art. 7 MAkkV könnten journalistisch tätige Medienschaffende, welche zur Ausübung ihres Berufes vorübergehend Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten im Medienzentrum Bundeshaus oder im Parlamentsgebäude benötigen, eine Zutrittsberechtigung beantragen. Die Vorinstanz werde künftig Zutrittsausweise mit einer Gültigkeitsdauer von 12 Monaten nur ausstellen, wenn die Medienschaffenden das Erfordernis eines permanenten Zutritts belegen könnten. Zutrittsausweise, die für Ereignisse von beschränkter Dauer wie beispielsweise Sessionen benötigt würden, seien entsprechend mit beschränkter Gültigkeitsdauer zu beantragen.
C. Mit Gesuch vom 23. März 2009 (act. 2) beantragte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz eine Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude für ein Jahr. Dem Gesuch legte sie eine Bestätigung ihrer Arbeitgeberin bei, unterzeichnet am 23. März 2009 von Y._______, Leiter Infoprodukte bei der U._______ GmbH (act. 3). Darin wurde erläutert, die Beschwerdeführerin benötige als verantwortliche Redaktorin für die Themen Bildungs-, Gesundheits- und Sozialpolitik der achtmal jährlich erscheinenden Zeitschrift P._______ auch weiterhin Zutritt zum Medienzentrum und Parlamentsgebäude. Deswegen werde um Verlängerung der Ende März 2009 auslaufenden Zutrittsberechtigung um ein weiteres Jahr ersucht.
D. Mit E-Mail vom 3. April 2009 (act. 7) bestätigte die Vorinstanz den Eingang des Gesuchs und teilte mit, der bisherige Ausweis behalte seine Gültigkeit, bis ein Entscheid gefallen sei.
E. Mit Verfügung vom 28. August 2009 (act. 5) wies die Vorinstanz das Gesuch ab. Zur Begründung führte sie an, die Beschwerdeführerin sei mit Schreiben vom 5. März 2009 auf die Voraussetzungen für die Erteilung eines Zutrittsausweises aufmerksam gemacht worden. Gemäss Art. 7 Abs. 1 MAkkV müsse die Tätigkeit als Journalist nachgewiesen werden. Es sei darauf hingewiesen worden, dass Verbandsarbeit, PR- und Werbetätigkeiten in sinngemässer Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV nicht als journalistische Tätigkeiten gelten würden. Die Notwendigkeit des Zutritts zu den betroffenen Räumlichkeiten müsse gemäss Art. 8 Abs. 3 MAkkV durch Bestätigung der Chefredaktion oder des Arbeitgebers oder durch andere geeignete Dokumente dargelegt werden. Das Gesuch müsse gemäss Art. 8 Abs. 3 und Art. 10 Abs. 1 MAkkV Angaben zur Dauer der benötigten Zutrittsberechtigung enthalten. Im vorliegenden Fall sei der geforderte Nachweis der journalistischen Tätigkeit bzw. der benötigten Zutrittsberechtigung nicht erbracht worden. Deshalb könne dem Gesuch keine Folge gegeben werden. Der Zutritt zu einzelnen Veranstaltungen im Medienzentrum oder im Parlamentsgebäude bleibe für journalistisch tätige Medienschaffende gewahrt. Die Beschwerdeführerin habe jederzeit die Möglichkeit, gegen Vorlage eines persönlichen Ausweises an den jeweiligen Logen einen Tages-Badge zu behändigen.
F. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin, nunmehr vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Regina Natsch, am 30. September 2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 23. März 2009 um Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude sei gutzuheissen; eventualiter sei das Gesuch beschränkt auf die Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus gutzuheissen oder der Entscheid der Vorinstanz vom 28. August 2009 sei aufzuheben und die Sache sei mit verbindlichen Weisungen auf Erteilung der Berechtigung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Zur Begründung machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz habe das Vorliegen einer journalistischen Tätigkeit zu Unrecht verneint, denn sie betreibe keine Verbandsarbeit, PR- oder Werbetätigkeit. Der Bereich Infoprodukte von U._______ GmbH mit der Zeitschriftenreihe P._______ sei betriebsintern von den restlichen Bereichen getrennt und nicht interessengebunden. Die Beschwerdeführerin sei zu 60 % fest als Redaktorin angestellt. Den Nachweis der benötigten Zutrittsberechtigung habe sie durch eine Bestätigung ihrer Arbeitgeberin erbracht. Zur effizienten Ausführung der Arbeit sei die Beschwerdeführerin unbedingt auf aktuelle Informationen aus erster Hand angewiesen. Sie besuche das Medienzentrum denn auch mehrmals pro Woche und benötige aufgrund des periodischen Erscheinens von P._______ dauerhaften und ungehinderten Zutritt.
Zum Beweis reichte die Beschwerdeführerin eine Bestätigung der U._______ GmbH, unterzeichnet am 30. September 2009 von deren Geschäftsführer Z._______ (Beschwerdebeilage 4), sowie je ein Druckexemplar der Zeitschrift P._______ zum Thema Gesundheitspolitik (Beschwerdebeilage 5a), Sozialpolitik (Beschwerdebeilage 5b) und Bildungspolitik (Beschwerdebeilage 5c) ein.
G. Der mit Zwischenverfügung vom 15. Oktober 2009 einverlangte Kostenvorschuss von Fr. 500.- wurde am 22. Oktober 2009 bezahlt.
H. Mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2009 beantragte die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Beschwerdeführerin sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Vorinstanz die journalistische Tätigkeit der Beschwerdeführerin verneint habe. Die Vorinstanz habe dem Gesuch der Beschwerdeführerin nicht stattgegeben, weil weder diese selbst noch die U._______ GmbH die Notwendigkeit einer permanenten Zutrittsberechtigung hinreichend zu begründen vermocht hätten. Die zeitliche Beschränkung unterscheide die Zutrittsberechtigung gemäss Art. 7 Abs. 1 MAkkV von der Akkreditierung. Hier sei an Personen gedacht worden, welche die Voraussetzung nach Art. 2 Abs. 2 MAkkV nicht erfüllten. Mit der Inbetriebnahme des neuen Medienzentrums Bundeshaus sei die Zahl der Arbeitsplätze der Journalistinnen und Journalisten reduziert worden. Die in der MAkkV getroffene Unterscheidung in akkreditierte und weitere Medienschaffende diene der zweckmässigen Nutzung der Räumlichkeiten. Die Notwendigkeit einer permanenten Zutrittsberechtigung werde in der Beschwerde nicht begründet; sie erscheine vielmehr punktuell, nämlich vor, während und nach den Sessionen. Die Vorinstanz sei bereit zu prüfen, ob die Voraussetzungen für ein Zutrittsrecht von beschränkter Dauer erfüllt seien; dazu müsse die Beschwerdeführerin allerdings die gewünschte Dauer der Zutrittsberechtigung präzisieren (z. B. während der Sessionen).
I. Mit Replik vom 24. Februar 2010 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Sie habe mit Gesuch vom 23. März 2009 um Gewährung einer Zutrittsberechtigung als "weitere Medienschaffende" im Sinn des 3. Abschnitts der MAkkV ersucht; der heutigen Argumentation der Vorinstanz folgend, hätte sie sich schon damals wohl mit Erfolg um eine Akkreditierung bemühen können. Die Beschwerdeführerin arbeite mit einem Pensum von 60 % permanent und ausschliesslich im Bereich Infoprodukte der U._______ GmbH. Somit berichte sie keineswegs "nur sehr sporadisch" aus dem Bundeshaus und erst recht nicht "bei besonderen Ereignissen wie bspw. Bundesratswahlen".
Die Beschwerdeführerin habe zur Kenntnis genommen, dass die Vorinstanz nach Einreichung der Beschwerde nicht mehr davon ausgehe, es handle sich bei der Publikation des P._______ um Verbandsarbeit, PR- oder Werbetätigkeit. Einziges Argument für die Gesuchsabweisung stelle demnach die angeblich fehlende Notwendigkeit des permanenten Zutritts dar. Damit erfasse die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt immer noch falsch. Das Erscheinen des P._______ orientiere sich zwar an den Sessionen, die Begleitung der Geschäfte sei jedoch dauerhaft. Im Bereich "Parlamentsberichterstattung" würden die Ergebnisse der Beratungen während der Sessionen aufgearbeitet, während ausserhalb der Sessionen das Schwergewicht der Arbeit auf den Kommissionsgeschäften liege. In den Bereichen "Bundesrat" und "Bundesverwaltung" erfolge die Bearbeitung von Beschlüssen und Publikationen fortwährend. Ebenfalls unterliege der Bereich "Verbände und NGO's" nicht dem Sessionsrhythmus.
Art. 7 Abs. 1 MAkkV spreche nicht von der Notwendigkeit eines permanenten oder regelmässigen Zutritts, sondern von der sehr viel schwächeren Notwendigkeit eines vorübergehenden Zutritts. Gemäss Art. 10 Abs. 1 MAkkV könne bereits die vorübergehende Notwendigkeit des Zutritts zu einer Zutrittsberechtigung für die Dauer von 12 Monaten führen. Folge auf jede vorübergehende Periode von 12 Monaten jeweils nahtlos die nächste, ergebe sich ein permanenter Zutritt, welcher einer Akkreditierung entspreche. Die Beschwerdeführerin habe zu keiner Zeit um Erteilung einer Akkreditierung ersucht, obwohl ein entsprechendes Gesuch wohl gutzuheissen gewesen wäre. Die Voraussetzungen zur Zutrittsberechtigung für journalistisch tätige Medienschaffende im Sinn von Art. 7 Abs. 1 MAkkV erfülle die Beschwerdeführerin jedoch längstens.
J. Die Vorinstanz bestätigte mit Duplik vom 25. März 2010 ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Sie präzisierte, die Voraussetzung der hauptberuflichen journalistischen Tätigkeit werde zusammen mit dem zeitlichen Aspekt geprüft; diese Verbindung habe beim vorliegenden Entscheid im Vordergrund gestanden. Keineswegs aber könne man aus der Vernehmlassung herauslesen, die Vorinstanz sei zur Auffassung gelangt, die Herausgabe des P._______ stelle keine Verbandsarbeit, PR- oder Werbetätigkeit dar. Zudem habe die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung dargelegt, dass die MAkkV nicht dem Ausschluss von Lobbyisten, sondern der zweckmässigen Nutzung der Räumlichkeiten diene.
Im vorliegenden Fall sei das Kriterium der Notwendigkeit des permanenten Zutritts nicht erfüllt. Die Zutrittsberechtigung sei in erster Linie für Personen gedacht, die keine Akkreditierung beantragen könnten. Mit der Gewährung einer derartigen Berechtigung dürfe die Unterscheidung, welche die MAkkV zwischen Akkreditierung und Zutrittsberechtigung mache, nicht umgangen werden. Eine Zutrittsberechtigung für 12 Monate könne zu einer Umgehung dieser Unterscheidung führen, indem bei gleichbleibenden Voraussetzungen ein Gesuch um Verlängerung der Zutrittsberechtigung um weitere 12 Monate nicht abgewiesen werden könnte.
Der Schriftenwechsel wurde mit Verfügung vom 31. März 2010 geschlossen.
1.1. Anfechtungsgegenstand bildet die Verfügung der Vorinstanz vom 28. August 2009 (act. 1). Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von Vorinstanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden.
1.2. Der angefochtene Entscheid ist als Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG zu qualifizieren, und eine Ausnahme im Sinn von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Gemäss Art. 33 Bst. d VGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide der Bundeskanzlei. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.3. Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Sie ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat an deren Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse. Die Beschwerdeführerin ist somit gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4. Die angefochtene Verfügung trägt das Datum vom 28. August 2009 und ist der Beschwerdeführerin nach deren Angaben am 31. August 2009 zugegangen. Die am 30. September 2009 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde wurde somit fristgemäss im Sinn von Art. 50 Abs. 1 VwVG eingereicht. Der Kostenvorschuss wurde innert der gesetzten Frist bezahlt, und auch die Formerfordernisse gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG sind erfüllt.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.1. Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
3.1. Gemäss Art. 17 Abs. 1 BV ist die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen gewährleistet. Vorab ist zu prüfen, ob die Möglichkeit des Zutritts zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude in den Schutzbereich der Medienfreiheit fällt.
3.1.1. Der persönliche Schutzbereich ist im Fall der Beschwerdeführerin ohne Weiteres zu bejahen, da Art. 17 Abs. 1 BV Medienschaffende schützt (vgl. Herbert Burkert, in: Bernhard Ehrenzeller / Philippe Mastronardi / Rainer J. Schweizer / Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Auflage, Zürich / St. Gallen 2008 und Zürich / Basel / Genf 2008 [hiernach: St. Galler Kommentar zur BV], Art. 17, Rz. 25).
3.1.2. In sachlicher Hinsicht sichert die Medienfreiheit den ungehinderten Nachrichtenfluss und den freien Meinungsaustausch; sie schützt die Recherchetätigkeit der Journalisten zur Herstellung von Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffentlichkeit (BGE 137 I 8 E. 2.5; vgl. auch Jörg Paul Müller / Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 438). Die entsprechenden Tätigkeiten sind in jeder Phase geschützt, von der Gründung des Mediums über die jeweilige Ausgestaltung bis hin zum Vertrieb bzw. zum Bereithalten der Information (vgl. Herbert Burkert, in: St. Galler Kommentar zur BV, Art. 17, Rz. 17). Nach der Rechtsprechung sind staatliche Beschränkungen der journalistischen Freiheit in der Phase der Informationsbeschaffung rechtfertigungsbedürftig und müssen die Eingriffsvoraussetzungen von Art. 36 BV wahren. Vom Schutz der Medienfreiheit erfasst wird dabei grundsätzlich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5). Da der beantragte Zutritt zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude der Beschaffung von journalistisch relevanten Informationen dient, stellt die Nichterteilung des entsprechenden Zutrittsausweises einen Eingriff in die Medienfreiheit dar.
3.2. Einschränkungen von Grundrechten bedürfen gemäss 36 Abs. 1 BV einer gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Eingriffe müssen im Gesetz selbst, d. h. in einem formellen Gesetz, vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage betrifft einerseits die Normstufe, andererseits den Grad der Bestimmtheit der Norm. Für die Normstufe ist die demokratische Legitimierung des Erlasses entscheidend: Je schwerer der Eingriff wiegt, desto höher sind diesbezüglich die Anforderungen (vgl. Schweizer, a.a.O., Art. 36, Rz. 12). Das Prinzip der genügenden Bestimmtheit einer Norm dient der Rechtssicherheit: Die Bürgerinnen und Bürger sollen ihr Verhalten nach den vorhersehbaren Folgen richten können (vgl. Schweizer, a.a.O., Art. 36, Rz. 11). Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Verfügung vom 28. August 2009 auf einer Rechtsgrundlage beruht, welche (unter Einhaltung der Delegationsgrundsätze) auf der erforderlichen Normstufe erlassen wurde und genügend bestimmt ist.
3.2.1. Vorab ist festzustellen, ob die Abweisung des Gesuchs um Zutritt zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude einen schweren oder einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit darstellt, weil die Anforderungen an die Normstufe von dieser Qualifizierung abhängen (vgl. Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV). Durch die Nichterteilung des Zutrittsausweises wird die Informationsbeschaffung aus dem Bundeshaus nicht vollständig verunmöglicht. Sie wird jedoch erschwert, indem sich die betroffenen Medienschaffenden jeweils mit Tagesbadges Zugang zum Medienzentrum Bundeshaus verschaffen müssen und auch nicht von den Dienstleistungen profitieren können, welche zutrittsberechtigte oder akkreditierte Medienschaffende geniessen. Die Abweisung des Zutrittsgesuchs stellt demnach einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit dar. Im Umkehrschluss von Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV genügt als Grundlage für nicht schwerwiegende Grundrechtseingriffe ein Gesetz im materiellen Sinn.
3.2.2. Das Medienzentrum Bundeshaus und das Parlamentsgebäude stehen im Verwaltungsvermögen der Eidgenossenschaft. Die Frage der Zutrittsberechtigung zu diesen Gebäuden betrifft somit ein Nutzungsverhältnis an einer öffentlichen Sache. Auf der formellgesetzlichen Ebene statuiert Art. 62f RVOG, dass der Bund in seinen Gebäuden das Hausrecht ausübt. Das Gemeinwesen ist nicht ohne Weiteres verpflichtet, Privatpersonen die Nutzung seines Verwaltungsvermögens zu gestatten. In grundrechtsrelevanten Fällen kann sich jedoch für die gesuchstellende Partei - analog zum gesteigerten Gemeingebrauch von Strassen und Plätzen - ein bedingter Anspruch auf Nutzung der Verwaltungssache aus den betroffenen Grundrechten ergeben. Wie der Zugang zu einer Anstalt muss auch der Zutritt zu einem Gebäude im Verwaltungsvermögen rechtsgleich und willkürfrei gestattet werden (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 456, Rz. 2 ff.).
Akkreditierungsvorschriften normieren die Zutritts- und Informationsrechte von Medienschaffenden in Bezug auf Parlaments-, Verwaltungs- oder Gerichtsgebäude mit dem Zweck, aufgrund knapper räumlicher Ressourcen die Nutzung dieser Gebäude zu regulieren. Mit Blick auf die beschränkten Kapazitäten ist die Frage der Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus mit der Bewilligungspflicht für den gesteigerten Gemeingebrauch vergleichbar. Die Zulässigkeit der Bewilligungspflicht für die jeweilige Grundrechtsausübung wird von der Lehre bejaht. Es wird jedoch darauf hingewiesen, dass nicht nur die Verweigerung einer Bewilligung, sondern bereits das Bewilligungserfordernis als solches eine Grundrechtsbeschränkung darstellt, die gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Die Meinung, wonach die Sachherrschaft des Gemeinwesens eine gesetzliche Grundlage gewissermassen ersetze (vgl. Thomas Sägesser, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG], Bern 2007, Art. 62f, Rz. 2), ist in Anbetracht der grundrechtlichen Relevanz dieses Nutzungsverhältnisses kritisch zu hinterfragen (vgl. auch Tschannen / Zimmerli / Müller, a.a.O., S. 464, Rz. 13).
Angemerkt sei in diesem Zusammenhang, dass in Bezug auf die Akkreditierungsvorschriften der eidgenössischen Gerichte die Zuständigkeitsnorm jeweils auf formellgesetzlicher Ebene erlassen wurde (für das Schweizerische Bundesgericht vgl. Art. 27 Abs. 4 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), für das Bundesstrafgericht vgl. Art. 63 Abs. 4 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010 [StBOG, SR 173.71] und für das Bundesverwaltungsgericht vgl. Art. 29 Abs. 4 VGG).
3.2.3. Fraglich ist, ob das vorliegend zu beurteilende Nutzungsverhältnis als "besonderes Rechtsverhältnis" zu qualifizieren ist. Der Begriff dieser Rechtsfigur ist umstritten. Nach der neueren Lehre ist ein besonderes Rechtsverhältnis nur anzunehmen, wenn dieses zu einer ausserordentlichen Befindlichkeitslage der berechtigten oder verpflichteten Person führt. Das ist der Fall, wenn eine dreifache Eingliederung der involvierten Personen in die staatliche Sphäre stattfindet: die personale, die räumliche und die bürokratisch-hierarchische Eingliederung. Beim Zutritt von Medienschaffenden zum Medienzentrum Bundeshaus handelt es sich jedoch um ein schlichtes Verwaltungsrechtsverhältnis, weshalb nach dieser Definition ein allgemeines und nicht ein besonderes Rechtsverhältnis vorliegt (vgl. zum Ganzen Markus Müller, Das besondere Rechtsverhältnis, Bern 2003, S. 131 ff.; Tschannen / Zimmerli / Müller, a.a.O., S. 391 ff., Rz. 25 ff.).
Nach einer älteren Lehre werden die unterschiedlichsten Verwaltungsrechtsverhältnisse, bei denen eine räumliche Nähe zur Behörde bzw. Anstalt besteht, als besondere Rechtsverhältnisse betrachtet. Geht man vom älteren, weiteren Begriff aus, könnte der Zutritt zum Medienzentrum Bundeshaus als besonderes Rechtsverhältnis qualifiziert werden. Heute wird jedoch von Doktrin und Rechtsprechung anerkannt, dass auch im besonderen Rechtsverhältnis Grundrechte und das Gesetzmässigkeitsprinzip zu beachten sind, wobei die Anforderungen an die Normbestimmtheit und die Normstufe entsprechend dem konkreten Sachverhalt herabgesetzt sein können (vgl. Markus Müller, a.a.O, S. 122 ff.; Tschannen / Zimmerli / Müller, a.a.O., S. 391 ff., Rz. 24, 30 ff; BGE 135 I 79 E. 6).
Bei der Beurteilung von Grundrechtseingriffen ist die jeweilige Ausprägung des Einzelfalls von entscheidender Bedeutung. Deswegen könnten aus der Bezeichnung des zu beurteilenden Sachverhalts als besonderes Rechtsverhältnis im genannten weiten Sinn keine direkten Rückschlüsse auf die erforderliche Normstufe und Normbestimmtheit gezogen werden. Die Frage der Qualifizierung als besonderes oder als gewöhnliches Rechtsverhältnis kann daher letztlich offen bleiben.
3.2.4. Wie in E. 3.2.1 dargelegt ist für den fraglichen Eingriff keine Grundlage auf der Ebene des Bundesgesetzes erforderlich. Zum gleichen Schluss führt Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV e contrario, indem die Akkreditierung von Medienschaffenden und die damit verbundene Gewährung oder Verweigerung des Zutritts zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude keine grundlegenden Rechte und Pflichten von Privatpersonen betrifft. Die Grundrechtsbeschränkung, welche vorliegend in einem Bewilligungserfordernis besteht, kann folglich direkt, ohne Delegation im formellen Gesetz, auf der Stufe einer Bundesratsverordnung vorgesehen werden. Das in Art. 62f RVOG statuierte Hausrecht des Bundes bildet den Rahmen für diese Rechtsetzungskompetenz des Bundesrates.
Nach Lehre und Rechtsprechung genügt zwar bei nicht schwerwiegenden Grundrechtseingriffen als gesetzliche Grundlage eine Verordnung; diese muss jedoch in jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein. Dies bedeutet, dass die Verordnung von einer Behörde erlassen worden ist, die dazu befugt ist, und dass sie sich im Rahmen der Gesetzesdelegation bewegen muss (vgl. Schweizer, a.a.O., Art. 36, Rz. 12; BGE 137 I 8 E. 2.6; BGE 128 I 113 E. 3). Diese Grundsätze gelten sinngemäss auch für die Subdelegation zwischen Bundesrat und Departement.
Nach Art. 48 Abs. 1 RVOG ist der Bundesrat ermächtigt, die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtssätzen auf die Departemente zu übertragen. Er berücksichtigt dabei die Tragweite der Rechtssätze. Die Subdelegation ist vorliegend somit grundsätzlich zulässig. Es ist daher zu prüfen, ob der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht hat, bzw. gestützt auf welche Subdelegationsnorm die Vorinstanz befugt war, Akkreditierungs- und Zutrittsvorschriften für Medienschaffende zu erlassen.
3.2.5. Der Entscheid der Vorinstanz stützt sich auf Art. 7 Abs. 1 der am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen MAkkV. Diese wurde gestützt auf Art. 8 der (mit Wirkung ab 1. Januar 2009 aufgehobenen) Organisationsverordnung vom 5. Mai 1999 für die Bundeskanzlei (AS 1999 1757, nachfolgend: aOV-BK) sowie nach Anhörung des Vorstandes der Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und -journalisten von der Vorinstanz selbst erlassen; sie löste die Akkreditierungs-Verordnung vom 21. Dezember 1990 (AS 1991 210, nachfolgend: Akkreditierungs-Verordnung) ab. Die MAkkV als Verordnung der Bundeskanzlei steht auf derselben Regelungsstufe wie eine Departementsverordnung, denn Bundeskanzlei und Departemente haben in der Organisation der zentralen Bundesverwaltung den gleichen Rang (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. a der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Art. 8 aOV-BK lautete:
"Die Bundeskanzlei ist zuständig für die Akkreditierung der Bundeshausjournalisten und -journalistinnen."
Art. 8 aOV-BK erwähnte die Rechtsetzungskompetenz der Bundeskanzlei nicht explizit. Da diese Bestimmung im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung nicht mehr in Kraft stand, kann offen bleiben, ob damit eine Rechtsetzungskompetenz an die Vorinstanz subdelegiert wurde oder ob die Vorinstanz dadurch lediglich als zuständig zum Erlass von Verfügungen im Bereich der Akkreditierungen erklärt wurde. Selbst wenn von einer Delegation der Rechtsetzungskompetenz ausgegangen würde, wäre diese mit der Aufhebung der aOV-BK mit Wirkung ab 1. Januar 2009 weggefallen.
3.2.6. Am 1. Januar 2009 wurde die totalrevidierte Organisationsverordnung für die Bundeskanzlei vom 29. Oktober 2008 (OV-BK, SR 172.210.10) in Kraft gesetzt. Diese enthält keine Art. 8 aOV-BK vergleichbare Bestimmung; der Begriff der Akkreditierung wird in der OV-BK nicht erwähnt. Der Akkreditierung in thematischer Hinsicht am nächsten kommt Art. 7 Abs. 3 OV-BK mit folgendem Wortlaut:
"Sie [die Bundeskanzlei] betreibt das Medienzentrum Bundeshaus."
Weder der Wortlaut ("betreibt", französisch "gère", italienisch "gestisce") noch die Systematik von Art. 7 Abs. 3 OV-BK (Unterstützung der Departemente und Bundesämter bei der Wahrnehmung ihrer Kommunikationsaufgaben [Art. 7 Abs. 1 OV-BK], Pflege des einheitlichen Erscheinungsbildes der Bundesverwaltung [Art. 7 Abs. 2 OV-BK], Betrieb des Politforums Käfigturm zusammen mit den Parlamentsdiensten [Art. 7 Abs. 4 OV-BK] und Vertretung der Interessen der Departemente bei der Parlamentsbibliothek [Art. 7 Abs. 5 OV-BK]) weist darauf hin, dass die Vorinstanz durch diese Bestimmung zum generell-abstrakten Erlass von Bewilligungsvoraussetzungen berechtigt werden sollte. Art. 7 Abs. 3 OV-BK genügt daher nicht als Subdelegationsnorm zum Erlass von rechtsetzenden Bestimmungen im Bereich der Akkreditierung und Zutrittsberechtigung von Medienschaffenden.
3.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine spezifische Rechtsgrundlage für den Erlass von Akkreditierungs- und Zutrittsvorschriften für Medienschaffende auf Stufe Bundesgesetz nicht notwendig ist. Mit Blick auf die Tatsache, dass das Hausrecht des Bundes in seinen Gebäuden durch Art. 62f RVOG auf formellgesetzlicher Ebene verankert ist, kann die Regelung der Akkreditierung und des Zutritts von Medienschaffenden in einer Bundesratsverordnung erfolgen. Es ist daher erforderlich, dass entweder der Bundesrat selbst diese Vorschriften erlässt, oder dass er die entsprechende Kompetenz an die Vorinstanz subdelegiert; beides ist vorliegend nicht erfolgt. Angesichts der grundrechtlichen Relevanz der Zutrittsmöglichkeit zum Medienzentrum Bundeshaus und zum Parlamentsgebäude für Medienschaffende ist eine Regelung auf Departementsstufe, welche sich nicht auf eine hinreichende Grundlage im übergeordneten Recht stützen kann, mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip nicht vereinbar (vgl. auch Urteil des BVGer C-6123/2009 vom 20. Juni 2011 E. 3 [zur Publikation vorgesehen]).
Aus den genannten Gründen kommt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass die MAkkV und damit auch die angefochtene Verfügung einer genügenden gesetzlichen Grundlage entbehrt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, und die angefochtene Verfügung ist aufzuheben.
Im Zusammenhang mit der Totalrevision des Akkreditierungsrechts für Medienschaffende beschloss der Bundesrat eine restriktivere Praxis bei der Erteilung von Akkreditierungen, wobei nicht akkreditierte Medienschaffende die Möglichkeit einer Zutrittsberechtigung haben sollten (vgl. Thomas Sägesser, Die Akkreditierung von Medienschaffenden zur Berichterstattung aus dem Bundeshaus, ZBl 2008 S. 177-199 [hiernach: ZBl 2008], S. 177). Das System, wonach Medienschaffende entweder als akkreditierte Journalisten bzw. Journalistinnen oder als weitere Medienschaffende Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten des Bundeshauses erhalten können, bestand allerdings schon unter dem alten Recht. Einschlägig hinsichtlich der Voraussetzungen waren folgende Bestimmungen der Akkreditierungs-Verordnung:
Art. 2 Voraussetzung zur Akkreditierung
1 Journalisten, welche im Hauptberuf aus dem Bundeshaus für in der Schweiz produzierte Medien berichten, erhalten von der Bundes- kanzlei auf Gesuch hin eine Akkreditierung.
2 Als hauptberuflich tätig gelten diejenigen Journalisten, welche min- destens 80 % ihres Erwerbs-Einkommens aus ihrer journalistischen Tätigkeit im Bundeshaus verdienen.
3 Journalisten, welche die Voraussetzungen der Absätze 1 und 2 nicht erfüllen, können von der Bundeskanzlei auf begründetes Ge- such hin nur akkreditiert würden, sofern sie nachweisen, dass sie regelmässig aus dem Bundeshaus für in der Schweiz produzierte Medien berichten wollen und dafür eine Akkreditierung benötigen.
Art. 3 Zutritts-Berechtigte
1 Alle Journalisten, welche für in der Schweiz produzierte Medien berichten, haben Zutritt zu den Informationsräumen des Bundeshauses, soweit es die Ausübung des Berufes erfordert. Bei Bedarf kann die Bundeskanzlei auf Gesuch hin einen Zutritts-Ausweis ausstellen.
2 (...)
Art. 8 Ausweise und Dauer
1 Die Bundeskanzlei akkreditiert Journalisten jeweils bis Jahresende und stellt ihnen einen Ausweis aus.
2 Die Gültigkeit des Akkreditierungs-Ausweises wird von der Bun- deskanzlei jeweils um ein Jahr verlängert, sofern die in den Artikeln 2 oder 4 genannten Voraussetzungen immer noch erfüllt sind.
3 Der Zutritts-Ausweis verliert seine Gültigkeit, wenn er nicht jährlich von der Bundeskanzlei erneuert wird.
Demgegenüber lauten die entsprechenden Bestimmungen der MAkkV:
Art. 2 Voraussetzungen
1 Medienschaffende werden akkreditiert, wenn sie hauptberuflich journalistisch zum Zweck der Information aus dem Bundeshaus tätig sind.
2 Hauptberuflich journalistisch tätig ist in der Regel, wer im Umfang von mindestens 60 Prozent einer Vollzeitstelle journalistisch tätig ist.
3 Als journalistische Tätigkeit gilt auch die fotografische Bericht- erstattung. Nicht als journalistische Tätigkeiten gelten Verbands- arbeit, PR- und Werbetätigkeiten.
Art. 3-4 (...)
Art. 5 Dauer
1 Die Akkreditierung gilt bis zum Ende einer Legislaturperiode.
2 Sie wird zu Beginn einer neuen Legislaturperiode erneuert.
Art. 6 (...)
Art. 7 Zutrittsberechtigung
1 Journalistisch tätige Medienschaffende, welche zur Ausübung ihres Berufes vorübergehend Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten im Medienzentrum Bundeshaus oder im Parlamentsgebäude benötigen, können eine Zutrittsberechtigung beantragen.
2 (...)
Art. 8-9 (...)
Art. 10 Dauer
1 Die Zutrittsberechtigung hat eine begrenzte Gültigkeitsdauer zwi- schen einem Tag und zwölf Monaten.
2 Sie kann auf Gesuch hin verlängert werden, wenn die Vorausse- tzungen nach Artikel 7 weiterhin erfüllt sind. (...)
4.1.
4.1.1. Ein Hauptunterschied gegenüber dem alten Recht besteht darin, dass in der MAkkV die Voraussetzungen für die Akkreditierung enger gefasst sind, indem Art. 2 Abs. 3 der Akkreditierungs-Verordnung nicht in die MAkkV übernommen wurde. Die Kategorie jener Journalistinnen und Journalisten, welche die Voraussetzung "im Hauptberuf" gemäss Art. 2 Abs. 1 der Akkreditierungs-Verordnung (Anteil der Bundeshaus-Berichterstattung am Erwerbseinkommen) nicht erfüllten und trotzdem akkreditiert werden konnten, wenn sie nachweislich regelmässig aus dem Bundeshaus für in der Schweiz produzierte Medien berichteten, wurde aufgehoben. Nach dem neuen Recht sollte diese Gruppe berechtigt sein, eine (zeitlich beschränkte) Zutrittsberechtigung zu erhalten.
4.1.2. Ein weiterer Unterschied liegt darin, dass die Voraussetzung der hauptberuflichen journalistischen Tätigkeit, welche in Bezug auf die Akkreditierung sowohl im alten als auch im neuen Recht statuiert ist (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Akkreditierungs-Verordnung bzw. Art. 2 Abs. 1 MAkkV), in der revidierten Fassung anders und zudem enger umschrieben wird als in der ursprünglichen Fassung.
Nach Art. 2 Abs. 2 der Akkreditierungs-Verordnung war das Element "hauptberuflich" erfüllt, wenn 80 % des jeweiligen Erwerbseinkommens aus der journalistischen Tätigkeit im Bundeshaus stammten. Demgegenüber liegt gemäss Art. 2 Abs. 2 MAkkV eine hauptberufliche Tätigkeit vor, wenn 60 % einer Vollzeitstelle für die journalistische Tätigkeit im Bundeshaus aufgewendet werden.
Das Element "journalistisch" wurde in der Akkreditierungs-Verordnung nicht definiert. Neu erklärt Art. 2 Abs. 3 MAkkV ausdrücklich die fotografische Berichterstattung als journalistische Tätigkeit im Sinn der Verordnung und schliesst Verbandsarbeit, PR- und Werbetätigkeiten vom Begriff der journalistischen Tätigkeit aus. Unklar ist, ob diese Einschränkung auch auf die Zutrittsberechtigung nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV anwendbar ist. In der Literatur wird die Frage bejaht, die resultierende Lösung jedoch als problematisch eingestuft (vgl. Sägesser, ZBl 2008, S. 185).
4.2. In der Folge ist zu prüfen, ob die Definition des Begriffs "journalistisch" in Art. 2 Abs. 3 MAkkV sich nur auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV, d. h. auf die Akkreditierung bezieht, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, oder ob diese Einschränkung analog anzuwenden ist auf die Zutrittsberechtigung weiterer Medienschaffender nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV.
Die Vorinstanz beantwortet diese Frage nicht eindeutig. Sie begründet die Verfügung vom 28. August 2009 u. a. folgendermassen: Mit Schreiben vom 5. März 2009 sei die Beschwerdeführerin auf die Voraussetzungen für die Erteilung eines Zutrittsausweises aufmerksam gemacht worden. Gemäss Art. 7 Abs. 1 MAkkV müsse die Tätigkeit als Journalist nachgewiesen werden. Es sei darauf hingewiesen worden, dass Verbandsarbeit, PR- und Werbetätigkeiten in sinngemässer Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV nicht als journalistische Tätigkeiten gelten würden.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. Dezember 2009 führt die Vorinstanz jedoch an, sie habe die Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 3. März 2009 darauf aufmerksam gemacht, sie werde keine permanenten Zutrittsausweise mehr ausstellen für Personen, die zur Ausübung einer Verbands-, PR- oder ähnlichen Tätigkeit Zutritt benötigten. Würde eine solche Berechtigung gewährt, würde die Unterscheidung in der Verordnung umgangen und der damit verbundene Zweck vereitelt. Die Vorinstanz sei jedoch bereit zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den vorübergehenden Zutritt erfüllt seien, sofern die Beschwerdeführerin die gewünschte Dauer der Zutrittsberechtigung (z. B. während der Sessionen) präzisiere. Damit zieht die Vorinstanz sinngemäss in Erwägung, auf die angefochtene Verfügung zurückzukommen, indem sie sich bereit erklärt zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Zutrittsberechtigung teilweise vorliegen. Dies hätte sie allerdings bereits bei der Instruktion des Gesuchs tun und das Gesuch gegebenenfalls teilweise gutheissen können. Ungereimt ist diese Erwägung auch deshalb, weil die Vorinstanz am Ende der Vernehmlassung zum Schluss kommt, aus den genannten Gründen sei die Beschwerde abzuweisen.
4.2.1. Mit Blick auf die Verordnungssystematik muss davon ausgegangen werden, dass die in Art. 2 Abs. 3 MAkkV vorgenommene Präzisierung des Begriffs "journalistisch" ausschliesslich auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV und damit auf die Frage der Akkreditierung Bezug nimmt. Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dass die Einschränkung im 3. Abschnitt der MAkkV weder eine direkte Erwähnung findet noch aufgrund einer Verweisnorm auf den 2. Abschnitt für anwendbar erklärt wird. Mit Ausnahme des 4. Abschnitts, in dem die Ausstellung des Zutrittsausweises an die akkreditierten Medienschaffenden und die weiteren Zutrittsberechtigten durch die Bundeskanzlei geregelt ist (vgl. Art. 12 MAkkV), sind sowohl die materiellen Voraussetzungen als auch die Verfahrensbestimmungen in Bezug auf die Akkreditierung einerseits und die Zutrittsberechtigung andererseits getrennt statuiert. Art. 2 Abs. 3 MAkkV hat keinen systematischen Konnex zu Art. 7 MAkkV; die einzige Verbindung ist semantischer Art, indem beide Bestimmungen das Element "journalistisch tätig" enthalten.
4.2.2. Ein weiterer Grund für die dargelegte Auslegung liegt in der inhaltlichen Konzeption der Verordnung, die augenscheinlich eine Unterscheidung zwischen Akkreditierung und Zutrittsberechtigung bewirken sollte. Während die Akkreditierung - unter Vorbehalt von Änderungen in den Voraussetzungen (vgl. Art. 4 MAkkV) - bis zum Ende der Legislaturperiode gültig ist und jeweils erneuert wird (vgl. Art. 5 MAkkV), wird die Zutrittsberechtigung für maximal 12 Monate erteilt und muss nach Ablauf der Gültigkeitsdauer erneut beantragt werden. Auch in Bezug auf die Nutzung der Räumlichkeiten und sonstige Berechtigungen unterscheiden sich Zutrittsberechtigung und Akkreditierung erheblich. Gemäss Art. 11 MAkkV kommen Zutrittsberechtigte in den Genuss der Arbeitserleichterungen nach Art. 6 Bst. a und c MAkkV: Sie können an allen Veranstaltungen teilnehmen, welche von der Regierung, der Verwaltung oder dem Parlament für sie durchgeführt werden, und sie haben Zutritt zu allen den Medienschaffenden offenstehenden Räumen des Medienzentrums Bundeshaus und des Parlamentsgebäudes. Demgegenüber geniessen die akkreditierten Medienschaffenden viel weitergehende Rechte, sowohl hinsichtlich der Bedienung mit Informationen als auch der Bereitstellung von Infrastrukturen wie Arbeitsplätze oder Postfächer (vgl. Art. 6 MAkkV).
Da die Akkreditierung wie gezeigt mit weitreichenden Rechten verbunden ist, dürfen an sie strengere Voraussetzungen geknüpft werden als an die Zutrittsberechtigung. Die Vorinstanz weist in ihrer Duplik darauf hin, die Zutrittsberechtigung sei vor allem für Personen gedacht, die nicht akkreditiert werden könnten. Würde für die Zutrittsberechtigung nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV das Erfordernis statuiert, es dürfe keine Verbandsarbeit, PR- oder Werbearbeit vorliegen, würde einerseits einer grösseren Zahl Medienschaffender der (vorübergehende) Zutrittsausweis grundsätzlich verweigert, andererseits bestünde der einzige Unterschied zur Akkreditierung darin, dass diese eine mindestens 60 %-ige Tätigkeit zum Zweck der Information aus dem Bundeshaus voraussetzt. Ein rein quantitatives Kriterium als einziges Unterscheidungsmerkmal erscheint für die Abgrenzung der Akkreditierung von der Zutrittsberechtigung nicht befriedigend.
4.2.3. Schliesslich gebietet auch die Bedeutung des Medienzentrums Bundeshaus und Parlamentsgebäude, insbesondere Medienschaffende, die für einen Verband oder eine Interessengemeinschaft tätig sind, nicht grundsätzlich von der Zutrittsberechtigung auszuschliessen, zumal sie nach dem alten Recht akkreditiert werden konnten (vgl. Art. 2 Abs. 3 der Akkreditierungs-Verordnung; Sägesser, ZBl 2008 S. 185). Dies muss umso mehr gelten, als die Abgrenzung zwischen Verbandsarbeit, PR- und Werbetätigkeit einerseits und "reiner" journalistischer Tätigkeit andererseits im Einzelfall schwierig sein kann. Die teleologische und historische Auslegung führt somit zum gleichen Resultat wie die systematische Auslegung.
4.2.4. Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass für eine sinngemässe Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV auf Art. 7 Abs. 1 MAkkV kein Anlass besteht. Somit stellt das Vorliegen von Verbandsarbeit, PR- oder Werbetätigkeit nach der MAkkV, wie sie nach der vorstehenden Auslegung verstanden werden muss, kein grundsätzliches Hindernis für die Erteilung einer Zutrittsberechtigung nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV dar (vgl. auch Urteil des BVGer C-6123/2009 vom 20. Juni 2011 E. 4.2 [zur Publikation vorgesehen]). Aus diesem Grund kann vorliegend offen bleiben, ob die von der Beschwerdeführerin ausgeübte Tätigkeit als Verbandsarbeit einzustufen ist oder nicht.
4.3. Schliesslich stellt sich die Frage der notwendigen Dauer der Zutrittsberechtigung. Die Beschwerdeführerin hat die maximale Dauer von 12 Monaten beantragt und macht geltend, sie widme sich in einem Pensum von 60 % der Redaktion des P._______ und besuche das Medienzentrum Bundeshaus mehrmals wöchentlich. Dass diese Frequenz für die Redaktion des P._______ notwendig ist, wird auch in der vorgelegten Bestätigung der Arbeitgeberin vom 30. September 2009 (Beschwerdebeilage 4) betont. Die Vorinstanz vertritt hingegen den Standpunkt, weder die Beschwerdeführerin selbst noch deren Arbeitgeberin habe die Notwendigkeit einer permanenten Zutrittsbrechtigung hinreichend zu begründen vermocht. Die Gewährung einer Zutrittsberechtigung könne weder durch Arbeitsintensität noch durch kontinuierliche Aufarbeitung eines Geschäfts gerechtfertigt werden. Nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin und ihrer Arbeitgeberin erscheine die Notwendigkeit des Zutritts nur als punktuelle, nämlich vor, während und nach den Sessionen. Das Vorbringen, wonach sich die Beschwerdeführerin mehrmals pro Woche ins Medienzentrum begebe, vermöge - selbst dann, wenn es verifiziert werden könnte - lediglich die Notwendigkeit eines vielleicht regelmässigen, nicht aber permanenten Zutritts zu belegen. Vorliegend könne daher keine permanente, sondern nur eine vorübergehende Zutrittsberechtigung gewährt werden.
4.3.1. Art. 7 Abs. 1 MAkkV sieht den Fall der regelmässig wiederkehrenden Notwendigkeit des Zutritts nicht ausdrücklich vor. Zwar ist auch der regelmässige Zutritt jeweils nur vorübergehend, solange die Frequenz nicht ein gewisses Mass überschreitet und eine dauerhafte Zutrittsberechtigung erforderlich macht. Nach der Literatur ist der Begriff "vorübergehend" in Art. 7 Abs. 1 MAkkV jedoch im Sinn von "gelegentlich" oder "sporadisch" zu verstehen: Gedacht wurde dabei an "Personen, die nur sehr sporadisch im Sinne einer Fachberichterstattung oder bei besonderen Ereignissen wie bspw. Bundesratswahlen aus dem Bundeshaus berichten und daher das für eine Akkreditierung erforderliche Kriterium der Hauptberuflichkeit nicht erfüllen" (vgl. Sägesser, ZBl 2008, S. 193). Die Gruppe jener Medienschaffenden, welche einen permanenten Zutritt benötigt, ohne akkreditiert zu sein, wird weder im Normtext noch in der Literatur erwähnt, obwohl nach dem revidierten Recht gerade diese Gruppe die Möglichkeit einer Zutrittsberechtigung erhalten sollte (vgl. Sägesser, ZBl 2008, S. 178, 193). Indem aber die MAkkV eine vorübergehende Zutrittsberechtigung von bis zu 12 Monaten vorsieht, bleibt dennoch Raum für Fälle, in denen der Zutritt nicht nur sporadisch, sondern wiederkehrend notwendig ist. Dieser Raum muss für die Gruppe der weiteren Medienschaffenden, welche nicht akkreditiert sind und dennoch keinen sporadischen, sondern einen permanenten Zutritt benötigen, zur Verfügung stehen (vgl. auch Urteil des BVGer C-6123/2009 vom 20. Juni 2011 E. 4.3.1 [zur Publikation vorgesehen]).
Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, die Unterscheidung in einen "vielleicht regelmässigen, aber nicht permanenten Zutritt" sei nicht nachvollziehbar. Eine solche Differenzierung finde sich weder in der MAkkV, noch werde sie im laufenden Verfahren von der Beschwerdeführerin vorgenommen. Es sei eine Tatsache, dass eine Regelmässigkeit ab einer gewissen Intensität fliessend in eine Permanenz übergehe.
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass eine zwölfmonatige Zutrittsberechtigung gemäss Art. 10 Abs. 1 MAkkV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 MAkkV als vorübergehend gilt, woran auch die in Art. 10 Abs. 2 MAkkV vorgesehene Verlängerungsmöglichkeit nichts ändert. Die von der Vorinstanz geäusserte Gefahr der Vereitelung des Unterschieds zwischen Akkreditierung und Zutrittsberechtigung ist in den jeweiligen Voraussetzungen in der MAkkV selbst angelegt (vgl. auch Urteil des BVGer C-6123/2009 vom 20. Juni 2011 E. 4.3.2 [zur Publikation vorgesehen]).
4.3.2. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Sachverhalt in Bezug auf die Häufigkeit und Dauer der notwendigen Besuche der Beschwerdeführerin im Medienzentrum Bundeshaus und die damit verbundene Frage, für welchen Dauer eine Zutrittsberechtigung gewährt werden kann, zu wenig abgeklärt erscheint. Der Vorinstanz steht als Betreiberin des Medienzentrums Bundeshaus (vgl. Art. 7 Abs. 3 OV-BK) grundsätzlich ein weites Ermessen in Bezug auf die Nutzung der betreffenden Räumlichkeiten zu. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass sich das Ermessen der Verwaltung an den Normen des objektiven Rechts orientieren muss und folglich eine auf grundsätzlichen Überlegungen basierende generelle Nichtgewährung der maximalen Zutrittsdauer von 12 Monaten gemäss Art. 10 Abs. 1 MAkkV eine Ermessensunterschreitung darstellen würde (vgl. dazu Benjamin Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich / St. Gallen 2008, Art. 49, Rz. 26 am Ende; André Moser / Michael Beusch / Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.185). In diesem Sinn obliegt es der verfügenden Behörde, ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben.
5.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der obsiegenden Beschwerdeführerin gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG keine Verfahrenskosten zu auferlegen. Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 500.- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten. In Anwendung von Art. 63 Abs. 2 VwVG sind auch der Vorinstanz keine Verfahrenskosten zu auferlegen.
5.2. Die obsiegende Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Da die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin keine Kostennote eingereicht hat, ist die Parteientschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 VGKE). In Berücksichtigung des notwendigen Aufwands wird die Parteientschädigung auf Fr. 2'500.- inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer festgesetzt.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen, und die Verfügung vom 28. August 2009 wird aufgehoben.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 500.- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Franziska Schneider Susanne Genner
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen der Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erfüllt sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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