Entscheiddatum: 11.07.2013Publikationsdatum: 05.08.2013
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-6079/2011
Urteil vom 11. Juli 2013 Besetzung Richter Daniele Cattaneo (Vorsitz),Richter Andreas Trommer, Richter Blaise Vuille, Gerichtsschreiberin Stella Boleki. Parteien AZ._______, c/o Q._______, , vertreten durch lic. iur. Martina Wirz, MME Meyer Müller Eckert Partners, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise bzw. Pass für eine ausländische Person mit bewilligter Rückreise in die Schweiz.
I.
A. Die Beschwerdeführerin, eine chinesische Staatsangehörige tibetischer Ethnie, reiste am 11. Oktober 2007 unter Benutzung ihres chinesischen Reisepasses samt Visum für einen befristeten Aufenthalt in der Schweiz (vom 11. Oktober 2007 bis 9. Januar 2008) in die Schweiz ein. Am 13. Dezember 2007 stellte sie im Empfangs- und Verfahrenszentrum (EVZ) Basel ein Asylgesuch, welches das BFM mit Verfügung vom 10. Februar 2010 abwies. Gleichzeitig wurde die angeordnete Wegweisung zugunsten einer vorläufigen Aufnahme der Beschwerdeführerin in der Schweiz aufgeschoben. Diese Verfügung trat am 16. März 2010 unangefochten in Rechtskraft.
B. Am 21. April 2010 ersuchte die Beschwerdeführerin beim Migrationsamt des Kantons Zürich um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise. Dabei gab sie im mit "Schriftenlosigkeit" betitelten Formular an, sie sei nicht im Besitz eines heimatlichen Reisedokuments.
C. Mit an die Beschwerdeführerin adressiertem Schreiben vom 4. Mai 2010 hielt die Vorinstanz fest, dass sie einen gültigen Reisepass der Volksrepublik China hinterlegt habe und somit im Besitz eines gültigen heimatlichen Reisedokuments sei. Sie gelte bei dieser Sachlage grundsätzlich nicht als schriftenlos. Das BFM sei jedoch bereit, ihr eine (multiple) Bewilligung zur Wiedereinreise in ihren chinesischen Reisepass auszustellen. Dazu sei weiter festzustellen, dass ihre Personalien im Ausländerausweis F mit dem heimatlichen Reisepass übereinstimmen müssten. Sie würden deshalb beabsichtigen, die Personalien der Beschwerdeführerin im zentralen Informations- und Migrationssystem (ZEMIS) analog ihres heimatlichen Reisepasses zu ändern. Sie erhalte die Gelegenheit, sich schriftlich zu äussern.
D. Die Beschwerdeführerin liess durch ihre Rechtsvertretung mit Eingabe vom 21. Mai 2010 beantragen, es sei ihr - wie vorgeschlagen - eine (multiple) Bewilligung zur Wiedereinreise in ihren chinesischen Reisepass auszustellen sei. Hingegen sei der richtige Vorname und Name (AY._______) im ZEMIS nicht analog dem heimatlichen Reisepass (B._______ XXX bzw. BB._______) anzupassen. Sie wolle keine solche Änderung.
E. Mit an die Rechtsvertretung adressiertem Schreiben vom 16. Juni 2010 teilte die Vorinstanz mit, sie werde die vorgeschlagene Datenänderung im ZEMIS nicht vornehmen und stattdessen der Beschwerdeführerin - wie von ihr am 21. April 2010 beantragt - ein schweizerisches Reisedokument (Identitätsausweis) mit Bewilligung zur Wiedereinreise ausstellen. Eine zwingende Übereinstimmung der Personalien im ZEMIS mit denjenigen des entsprechenden Reisedokuments verunmögliche die Ausstellung einer Bewilligung zur Wiedereinreise in den gültigen chinesischen Reisepass.
II.
F. Am 17. Juni 2011 reichte die Beschwerdeführerin beim Migrationsamt des Kantons Zürich ein weiteres Mal ein Gesuch für einen Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise ein. Dabei verneinte sie auf dem entsprechenden Formular wieder, heimatliche Reisepapiere zu besitzen.
G. Mit Schreiben vom 15. Juli 2011 teilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit, eine Prüfung der Unterlagen habe ergeben, dass die Voraussetzungen für die Ausstellung des entsprechenden Dokumentes gemäss der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV von 2010, AS 2010 621) offensichtlich nicht erfüllt seien. Sie verfüge über heimatliche Reisepapiere. Falls sie eine Anpassung ihrer darin erfassten Personalien wolle, wäre es ihr möglich und zumutbar, sich bei den zuständigen Behörden des Heimatstaates in der Schweiz darum zu bemühen. Sie sei damit nicht auf die Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisedokuments angewiesen. Technisch und organisatorisch bedingte Verzögerungen bei der Anpassung des Passes würden keine Schriftenlosigkeit begründen.
Auf den Erlass einer Verfügung wurde verzichtet.
H. Mit Eingaben vom 3. August 2011 und 30. August 2011 an die Vorinstanz beantragte die Rechtsvertretung namens der Klientin, es sei ihr der am 8. Juli 2010 ausgestellte Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise um ein weiteres Jahr zu verlängern. Mit Bezug auf ihr erstes Gesuch vom 21. Mai 2010 führte die Vertretung nochmals aus, es sei gemäss Auskunft der chinesischen Botschaft in Bern vom 28. Juli 2011 unter keinen Umständen möglich, einen chinesischen Reisepass in der Schweiz ändern zu lassen. Eine solche Änderung sei ausschliesslich persönlich im Heimatland der Beschwerdeführerin zu stellen, und zwar bei der Behörde, welche den Pass ursprünglich ausgestellt habe. Eine Heimreise nach China - auch nur kurz für die Ausstellung eines Reisepasses - könne der Beschwerdeführerin nicht zugemutet werden. Sie fürchte sich davor, mit den Behörden Kontakt aufnehmen zu müssen, da die Tibeter von den chinesischen Behörden schikaniert würden. Der Eintrag ihres Vornamens mit den Buchstaben "XXX" stelle eine solche Schikane der chinesischen Behörden dar. Dies komme bei Tibetern bekanntlich oft vor. Eine Rückreise nach China stelle für die Beschwerdeführerin eine konkrete ernsthafte Bedrohung dar.
I. Mit Verfügung vom 5. Oktober 2011 - eröffnet am 12. Oktober 2011 - lehnte das BFM das Gesuch um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise ab.
Zur Begründung des negativen Entscheids wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Beschwerdeführerin erfülle die Voraussetzungen für einen Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise nicht. Sie sei im Besitz eines chinesischen Reisepasses (Gültigkeit bis Mai 2017). Wolle sie eine Namensänderung im Reisepass beantragen, so sei dies nach Erkenntnissen des BFM in der Schweiz möglich. Die Vertretung der Volksrepublik (VR) China in der Schweiz stelle heute allen ihren in unserem Land wohnhaften Staatsangehörigen unter Einhaltung der Abgabevoraussetzungen auf Gesuch hin gültige Reisepapiere aus. Insbesondere müssten diese Personen chinesische Papiere vorlegen, woraus hervorgehe, dass sie die chinesische Staatsangehörigkeit innehaben oder zumindest in der VR China registriert seien. Die Beschaffung eines neuen chinesischen Reisedokuments mit korrekter Namensführung erweise sich objektiv als möglich, zumal die Bemühungen offensichtlich nicht ausgeschöpft worden seien. Technische Verzögerungen vermöchten die Schriftenlosigkeit überdies nicht zu begründen.
J. Diese Verfügung liess die Beschwerdeführerin mittels ihrer Rechtsvertretung mit Eingabe vom 7. November 2011 beim Bundesverwaltungsgericht anfechten und beantragen, es sei die Verfügung des BFM vom 5. Oktober 2011 aufzuheben und ihr Gesuch um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise gutzuheissen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht liess sie beantragen, es seien ihr keine Kosten aufzuerlegen.
Die Beschwerdeführerin bestätigte ihre früheren Vorbringen und führte ergänzend aus, sie verfüge zwar über einen chinesischen Reisepass, aber wegen des Vornamens mit "XXX" anstelle ihres richtigen Vornamens sei sie nicht im Besitz eines Reisepasses, mit dem sie reisen könne. Dies würde eine ZEMIS-Berichtigung erfordern und damit verlöre sie ihre Identität. Seit 2007 lebe sie in der Schweiz und sämtliche Dokumente (Krankenkasse, Diplome, Unterlagen des Arbeitgebers etc.) würden auf ihren richtigen Namen "AY._______" lauten.
Gemäss Bundesgericht könne namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen im Hinblick auf die potenzielle Gefährdungslage eine Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimatstaates nicht verlangt werden. Dasselbe gelte gemäss den diesbezüglichen Weisungen des BFM auch in Bezug auf Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen worden seien. Das Bundesgericht schliesse daraus, dass von vorläufig aufgenommen Personen die Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reisedokumenten verlangt werden könne.
Die Argumentation der Vorinstanz in Bezug auf die Schriftenlosigkeit, wonach technische Verzögerungen nicht geeignet seien, um die Schriftenlosigkeit zu begründen, sei vorliegend unzutreffend. Als Tibeterin und Verwandte eines in der Schweiz lebenden obersten Religionsgelehrten, der in Rikon ein buddhistisches Zentrum aufgebaut habe, und angesichts der politisch angespannten Lage sei es ihr schlicht nicht zuzumuten persönlich nach China zu reisen, um ihren Pass anzupassen. Sie fürchte sich vor den chinesischen Behörden. Die Beschaffung eines korrekten heimatlichen Reisedokuments sei weder zumutbar noch objektiv möglich. Sie sei folglich als schriftenlos zu betrachten.
K. Mit Zwischenverfügung vom 15. November 2011 erhob der damals zuständige Instruktionsrichter einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten, welcher innert Frist zugunsten der Gerichtskasse überwiesen wurde.
L. Zur Vernehmlassung eingeladen, stellte sich die Vorinstanz in einem Schreiben vom 22. Dezember 2011 auf den Standpunkt, dass die Beschwerdeschrift keine neuen erheblichen Tatsachen oder Beweismittel enthielte und beantragte die Abweisung der Beschwerde.
M. Mit Replik vom 16. Januar 2012 verzichtete die Beschwerdeführerin auf abschliessende Bemerkungen und auf die Einreichung weiterer Beweismittel. Sie beantragte, ihre Rechtsbegehren seien gutzuheissen.
N. Mit Schreiben vom 6. Juni 2013 teilt das BFM der Beschwerdeführerin mit, aufgrund einer Mitteilung des Zivilstandsamtes von Winterthur seien ihre Personalien und diejenigen ihres Kindes wegen eines Zivilstandsereignisses (Heirat der Beschwerdeführerin am 18. Mai 2013 und Namensänderung) im Zivilstandsregister geändert worden. Durch die erhöhte Beweiskraft von öffentlichen Registern gemäss Art. 9 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) würden ihre Personalien im ZEMIS entsprechend angepasst. Der bisherige Familienname der Beschwerdeführerin "Y._______" werde durch den neuen "Z._______" ersetzt.
O. Am 5. Juli 2013 ging beim Bundesverwaltungsgericht eine Kopie eines Schreibens der Vorinstanz an die kantonale Migrationsbehörde vom 3. Juli 2013 ein, in welchem sie dem kantonalen Antrag zustimmte. Die Beschwerdeführerin erfülle die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung wegen Vorliegens eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls gemäss Art. 84 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) i.V.m. Art. 30 Abs. 1 Bst. 1 AuG. Infolgedessen sei ihre vorläufige Aufnahme gemäss Art. 84 Abs. 4 AuG erloschen und die angeordnete Wegweisung dahingefallen.
1.1 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt.
1.2 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
Am 1. Dezember 2012 trat die neue Verordnung vom 14. November 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) in Kraft, welche die bisherige RDV von 2010 (AS 2010 621) ersetzt. Gemäss der Übergangsbestimmung der RDV gilt für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung hängigen Verfahren um Ausstellung eines Reisedokuments das neue Recht. Vorliegend findet daher die neue RDV Anwendung, deren hier relevanten Bestimmungen inhaltlich allerdings gegenüber der alten RDV keine (wesentlichen) Änderungen erfahren haben.
4.1 Anspruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 0.142.40) als staatenlos anerkannte Personen sowie schriftenlose ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 RDV). Einer schriftenlosen asylsuchenden, schutzbedürftigen oder vorläufig aufgenommenen Person kann ein Pass für eine ausländische Person abgegeben werden, wenn das BFM eine Rückreise in die Schweiz nach Art. 9 bewilligt (Art. 59 Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 4 RDV).
4.2 Unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person nach Art. 4 Abs. 4 RDV ist - wie auch bei aArt. 4 Abs. 4 RDV - die Schriftenlosigkeit.
4.3 Gemäss der Legaldefinition von Art. 10 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos im Sinne der Reisedokumentenverordnung eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird nach Art. 10 Abs. 4 RDV im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt.
5.1 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, die Beschwerdeführerin verfüge über ein gültiges heimatliches Reisedokument und sei deshalb nicht schriftenlos, weshalb ihr kein Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise ausgestellt werden könne. Wolle sie eine Passänderung mit der korrekten Namensführung, müsse sie dies bei der chinesischen Vertretung in der Schweiz unter Vorlage ihres gültigen heimatlichen Dokuments beantragen.
5.2 Demgegenüber vertritt die Beschwerdeführerin die Ansicht, sie gelte aufgrund ihres unkorrekten Reisepasses als schriftenlos und erfülle deshalb die Voraussetzungen für einen schweizerischen Identitätsausweis. Gemäss Auskunft der chinesischen Vertretung könne eine Passänderung nur persönlich bei den heimatlichen Behörden in China beantragt werden. Da sie aber in der Schweiz vorläufig aufgenommen sei, könne ihr eine Reise in ihr Heimatland und die Kontaktaufnahme mit den heimatlichen Behörden nicht zugemutet werden. Sie habe begründete Furcht vor den chinesischen Behörden, weil sie mit einem in der Schweiz lebenden bedeutenden tibetischen Rechtsgelehrten verwandt sei.
5.3 Das Bundesverwaltungsgericht stützt den vorinstanzlichen Entscheid. Die Beschwerdeführerin verfügt erwiesenermassen über einen bis zum Jahr 2017 gültigen chinesischen Reisepass, womit per se nicht von ihrer Schriftenlosigkeit ausgegangen werden kann. Zudem wird die Echtheit des Reisepasses von keiner Partei bezweifelt. Die heimatlichen Behörden haben den Reisepass der Beschwerdeführerin auf den Familiennamen "B._______" ausgestellt und als Vorname "XXX" vermerkt. Den Angaben der Beschwerdeführerin zufolge müssten die Angaben im Reisepass auf "A._______" (Vornamen) und "Y._______" (Nachname [Anmerkung des Bundesverwaltungsgerichts: Vermutungsweise nach Heirat: "Z._______"]) lauten, welche auch mit dem Eintrag im ZEMIS übereinstimmten. Zwar mag es sonderbar erscheinen, dass der im chinesischen Reisepass eingetragene Vorname der Beschwerdeführerin mit "XXX" registriert worden ist. Ob es sich dabei um eine Usanz der chinesischen Behörden handelt oder um einen Einzelfall ist vorliegend nicht entscheidend und kann deshalb offen bleiben. Wesentlich erscheint vielmehr, dass es im Bereich der völkerrechtlichen Souveränität der Volksrepublik China liegt, ihren Staatsangehörigen Identitäts- und Reisepässe auszustellen und dabei über die Einträge von Personalien zu bestimmen. Die Beschwerdeführerin ist im Besitz eines heimatlichen gültigen Reisepasses und belegt damit, dass die chinesischen Behörden ihre Passhoheit effektiv ausgeübt haben. Der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach eine allfällige Anpassung der Personalien gemäss dem chinesischen Reisepass im ZEMIS (Datenberichtigungsgesuch) mit einem Identitätsverlust verbunden sei, vermag keine rechtliche Relevanz zu entfalten, weshalb daraus auch kein Anspruch auf die Ausstellung eines Passes für Ausländer gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV abgeleitet werden kann. Wäre der Argumentation der Beschwerdeführerin zu folgen, wonach sie bei einer Änderung des ZEMIS-Eintrages einen allfälligen Identitätsverlust erleide, müsste ihr ein solcher auch durch die Namensänderung infolge Heirat drohen. Für die schweizerischen Behörden gilt die Beschwerdeführerin gemäss Legaldefinition von Art. 10 Abs. 1 RDV nicht als schriftenlos.
5.4 Die in Art. 10 Abs. 1 RDV festgelegten Voraussetzungen (Schriftenlosigkeit und Unzumutbarkeit, bzw. Unmöglichkeit, sich an die zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftstaates zu wenden) sind kumulativ. Da die Beschwerdeführerin das erste Erfordernis bereits nicht erfüllt, sie über ein heimatliches Reisedokument verfügt, ist die kumulative Erfüllung der Voraussetzungen bereits nicht mehr möglich. Angesichts dessen ist auf die weitere Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach es ihr nicht zuzumuten sei, sich an die heimatlichen Behörden in China zu wenden - denn nur dort sei eine Anpassung ihres Reisepasses möglich - nicht weiter einzugehen. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, bei einer Rückkehr in den Heimatstaat wäre sie aufgrund ihrer Verbindungen zu einem bedeutenden tibetischen Gelehrten gefährdet, sind die Ausführungen asylrelevanter Natur und vorliegend nicht entscheidend; die Beschwerdeführerin wurde in der Schweiz im Rahmen eines Asylverfahrens nicht als Flüchtling anerkannt.
5.5 Abschliessend ist zu erwähnen, dass vorläufig aufgenommenen Personen, die gemäss revidierter RDV über ein von der Schweiz anerkanntes Reisedokument ihres Heimatstaates verfügen, ein Rückreisevisum ausgestellt werden kann, sofern ein Reisegrund nach Art. 9 Abs. 4 RDV gegeben ist (vgl. hierzu Art. 7 RDV). Im vorliegenden Verfahren ist über diese Frage indessen nicht zu urteilen, zumal die Schriftenlosigkeit verneint wird.
5.6 Im vorliegenden Verfahren ist zusammenfassend festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin über einen gültigen heimatlichen Reisepass verfügt, mithin nicht als schriftenlos gilt und somit die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Passes mit bewilligter Rückreise nicht gegeben sind.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schriftenlosigkeit der Beschwerdeführerin verneinte. Die Voraussetzung für die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person ist nicht erfüllt. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 1000.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
(Dispositiv auf die nächste Seite)
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1000.- wird der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. N [...] retour)
das Migrationsamt des Kantons Zürich
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Daniele Cattaneo Stella Boleki
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