Entscheiddatum: 06.12.2017Publikationsdatum: 20.12.2017
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C-4887/2017
Urteil vom 6. Dezember 2017 Besetzung Richter David Weiss (Vorsitz), Richter Daniel Stufetti, Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz, Gerichtsschreiber Lukas Schobinger. Parteien A._______, (Deutschland),Beschwerdeführer, gegen IV-Stelle für Versicherte im Ausland IVSTA, Avenue Edmond-Vaucher 18, Postfach 3100, 1211 Genf 2, Vorinstanz. Gegenstand Invalidenversicherung, Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Oktober 2016 (C-6145/2015).
A.
A.a A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) wurde (...) 1951 geboren und ist schweizerischer Staatsangehöriger mit Wohnsitz im deutschen X._______. Er ist verheiratet und kinderlos und beantragte am 11. Februar 2013 eine Invalidenrente der schweizerischen Invalidenversicherung (IV), an die er von 1969 bis 1978 während insgesamt 101 Monaten als Arbeitnehmer Beiträge entrichtet hatte (Akten der IV-Stelle für Versicherte im Ausland [nachfolgend: act.] 1, 6). Per 31. Juli 2013 beendete er seine berufliche Tätigkeit als Fachberater (...), die er seit 1. März 2007 im Pensum von 20 Wochenstunden ausgeübt hatte (act. 12, Seite 1 ff.; act. 21). Mit Rentenbescheid vom 19. November 2013 gewährte ihm die deutsche Rentenversicherung mit Wirkung ab 1. August 2013 eine Altersrente für schwerbehinderte Menschen (act. 2).
A.b Mit Gutachten vom 26. Februar 2015 diagnostizierte Dr. B._______, Fachärztin für Psychiatrie, Psychotherapie und Sozialmedizin, eine narzisstische Persönlichkeitsakzentuierung, einen Zustand nach Schädelhirntrauma mit Subduralhämatom und (fachfremd) einen Diabetes mellitus und eine chronische Nierenerkrankung. Sie kam zum Schluss, die letzte Tätigkeit als Fachberater (...) könne im Umfang von sechs Stunden und mehr ausgeübt werden. Für leichte Tätigkeiten bestehe unter Vermeidung von Nachtschicht ein vollschichtiges Leistungsvermögen (act. 28, Seite 14 f.). Mit Vorbescheid vom 6. Juli 2015 stellte die IV-Stelle für Versicherte im Ausland (nachfolgend: Vorinstanz) die Abweisung des Leistungsbegehrens in Aussicht (act. 33).
A.c Mit Eingabe vom 26. Juli 2015 erhob der Beschwerdeführer einen Einwand (act. 37), zu dem Dr. C._______, Facharzt für Allgemeine Medizin beim medizinischen Dienst der Vorinstanz, am 20. August 2015 Stellung nahm (act. 41). Er bestätigte das vollschichtige Leistungsvermögen sinngemäss und gab, abgesehen von der Nachtschicht, keine funktionelle Beeinträchtigung an, wobei er neben den psychiatrischen auch die bekannten organischen Leiden berücksichtigte. Mit Verfügung vom 31. August 2015 wies die Vorinstanz das Leistungsbegehren ab. Sie führte aus, es liege keine ausreichende durchschnittliche Arbeitsunfähigkeit vor. Der medizinische Dienst habe einen normalen neurologischen und psychiatrischen Gesundheitszustand festgestellt. Die bekannten organischen Leiden würden ebenfalls keine Invalidität begründen (act. 42).
B.
B.a Mit Beschwerde vom 23. September 2015 beantragte der Beschwerdeführer sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Gewährung der zutreffenden Teilrente mit Wirkung ab 1. Januar 2006. Er führte aus, er sei vom 20. April 2010 bis zum 18. Oktober 2012 ununterbrochen zu 50 % arbeitsunfähig gewesen und er sei auch weiterhin zu 50 % invalid. Das herabgesetzte Leistungsvermögen sei ihm von der Universitätsklinik (...) bescheinigt worden. Die Hausärztin habe ihn ermahnt, haushälterisch mit seinen Kräften umzugehen und nur noch die mögliche Leistung von 50 % zu erbringen. Daher habe er zuletzt nur Teilzeit gearbeitet (act. 44 f.).
B.b Mit Vernehmlassung vom 16. Oktober 2015 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung der angefochtenen Verfügung. Sie legte im Wesentlichen dar, aus der in Deutschland amtlich festgestellten Behinderteneigenschaft (Grad der Behinderung von 50 %; act. 14) könne im Hinblick auf eine schweizerische Invalidenrente nichts zu Gunsten des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Aufgrund der Gesuchstellung am 11. Februar 2013 könne der IV-Rentenanspruch frühestens am 1. August 2013 entstehen. Indessen fehle es sowohl aus somatischer als auch aus psychiatrischer Sicht an einer anspruchsbegründenden Invalidität (act. 46).
B.c Mit Verfügung vom 14. Juli 2016 sprach die Schweizerische Ausgleichskasse dem Beschwerdeführer eine ordentliche Altersrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) von Fr. 214.- pro Monat mit Wirkung ab 1. August 2016 zu (act. 49).
B.d Mit Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 hiess das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) die Beschwerde insofern gut, als die Verfügung vom 31. August 2015 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen wurde. Die Vorinstanz wurde in der zweiten Dispositivziffer angewiesen, den Beschwerdeführer im Rahmen einer polydisziplinären Begutachtung in der Schweiz internistisch, neurologisch und psychiatrisch abklären zu lassen (act. 50, Seite 17). Das Urteil C-6145/ 2015 vom 3. Oktober 2016 erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
C.
C.a Mit Schreiben vom 1. Dezember 2016 forderte die Vorinstanz vom Beschwerdeführer unter Fristansetzung verschiedene erwerbliche und medizinische Unterlagen und Angaben an (act. 52). Mit Schreiben vom 12. Januar 2017 führte dieser aus, er warte auf den Termin für die Begutachtung in der Schweiz. Er sei nicht in der Lage, die Strecke von X._______ nach Genf mit dem Auto zurückzulegen (act. 53). Er reichte einen ausgefüllten Fragebogen, einen Lebenslauf, eine Vollmacht und eine Erklärung ein, wonach er per 31. Juli 2014 endgültig aus dem Erwerbsleben ausgeschieden und in den Ruhestand getreten sei (act. 54 f.).
C.b Mit Schreiben vom 30. Januar 2017 und Mahnung vom 29. März 2017 forderte die Vorinstanz von der deutschen Rentenversicherung die Abschlussberichte der Rehabilitationsmassnahmen und die medizinischen Unterlagen seit dem 26. Februar 2015 an (act. 56 f.). Am 25. April 2017 gingen diverse Unterlagen bei der Vorinstanz ein (act. 58 ff.).
C.c Am 5. Mai 2017 fragte die Vorinstanz bei ihrem ärztlichen Dienst an, ob der Leistungsanspruch aufgrund der eingeholten Unterlagen abschliessend beurteilt werden könne oder ob eine polydisziplinäre Begutachtung in die Wege zu leiten sei. Sie wies darauf hin, dass es nur um eine dreijährige Leistungsdauer vom 1. August 2013 bis zum 31. Juli 2016 gehe. Ab 1. August 2016 habe der Beschwerdeführer Anspruch auf eine monatliche Altersrente von Fr. 214.-. Gemäss dem Tarif von Suissemed@p werde für ein Gutachten unter Beizug von zwei Spezialisten ein Betrag von Fr. 8'972.- in Rechnung gestellt (act. 71).
C.d Mit Stellungnahme vom 22. Juni 2017 hielt ein Expertengremium des medizinischen Dienstes fest, aufgrund der Akten könnten die neurologischen und neuropsychologischen Unklarheiten nicht abschliessend ausgeräumt werden. Es erscheine unverhältnismässig, den Beschwerdeführer für eine Begutachtung in die Schweiz zu bestellen (act. 72). Aufgrund der Empfehlung des Expertengremiums ersuchte die Vorinstanz die deutsche Rentenversicherung mit Schreiben vom 18. August 2017, den Beschwerdeführer neurologisch und neuropsychologisch abklären zu lassen. Zusätzlich ersuchte sie um die Abklärung der möglichen Anfälle (act. 73). Der Beschwerdeführer wurde gleichentags mit einem Schreiben über dieses Vorgehen orientiert (act. 74).
D.
D.a Mit Beschwerde vom 28. August 2017 richtete sich der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf das Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 an das Bundesverwaltungsgericht. Er führte aus, die Vorinstanz fordere nun erneut Unterlagen von der deutschen Rentenversicherung an. Damit verstosse sie gegen das vorerwähnte Urteil. Er beantragte, die Vorinstanz sei aufzufordern, die medizinische Abklärung in der Schweiz durchzuführen (BVGer act. 1).
D.b Der Instruktionsrichter nahm die Beschwerde vom 28. August 2017 als Rechtsverzögerungsbeschwerde entgegen und gab der Vorinstanz Gelegenheit zur Vernehmlassung (BVGer act. 2).
D.c Mit Vernehmlassung vom 13. September 2017 (BVGer act. 3) beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, sofern auf diese eingetreten werde. Sie führte im Wesentlichen aus, eine Rechtsverzögerung sei anzunehmen, wenn das behördliche Handeln zwar nicht grundsätzlich in Frage stehe, sondern lediglich nicht binnen angemessener Frist erfolge und für das Verschleppen keine Rechtfertigung vorliege. Sie habe die medizinische Sachverhaltsabklärung aktiv vorangetrieben. Der Beschwerdeführer habe vor der Beschwerdeerhebung nicht um den Erlass einer Verfügung ersucht. Es sei nicht Aufgabe des Gerichts, sich mit jeglicher Unzufriedenheit von Seiten der Versicherten zu befassen. Die Beschwerde sei daher durch einen Nichteintretensentscheid zu erledigen. Die Akten seien einem Expertengremium unterbreitet worden, das anlässlich einer Sitzung vom 22. Juni 2017 zur Einsicht gelangt sei, dass eine neurologische und neuropsychologische Begutachtung angezeigt sei (act. 72). Die Abklärung könne ohne weiteres in Deutschland erfolgen. Der deutschen Rentenversicherung sei mit Schreiben vom 18. August 2017 der entsprechende Auftrag erteilt worden (act. 73). Eine weitere Abklärung werde sich danach wahrscheinlich erübrigen. Gleichwohl bleibe die nachträgliche Einholung eines polydisziplinären Gutachtens im Bedarfsfall weiterhin möglich. Zum jetzigen Zeitpunkt sei eine polydisziplinäre Begutachtung in der Schweiz unverhältnismässig. Grundsätzlich bestehe eine Bindungswirkung mit Bezug auf das Dispositiv eines Rückweisungsentscheids. Die Praxis lasse jedoch begründete Ausnahmen (im Sinne eines verhältnismässigen Vorgehens) zu. Die Begutachtung in Deutschland liege insoweit im Interesse des Beschwerdeführers, als ihm die beschwerliche Reise in die Schweiz erspart bleibe. Schliesslich spreche der rationelle Einsatz der finanziellen Mittel dafür, angesichts der fraglichen kurzen Leistungsdauer (vom 1. August 2013 bis zum 31. Juli 2016) von kostspieligen Untersuchungen einstweilen abzusehen.
D.d Mit Verfügung vom 21. September 2017 hielt der Instruktionsrichter fest, die Beschwerde vom 28. August 2017 werde auch unter dem Aspekt der Rechtsverweigerung geprüft. Er ersuchte den Beschwerdeführer um eine Stellungnahme (Replik), ob er mit dem vorinstanzlichen Vorgehen einverstanden sei oder weiterhin eine wortgetreue Umsetzung des rechtskräftigen Urteils C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 verlange (BVGer act. 4).
D.e Mit Replik vom 4. Oktober 2017 führte der Beschwerdeführer aus, er habe eine Teilrente der Invalidenversicherung beantragt. Für den Zeitraum vom 1. Januar 2006 bis zum 31. Juli 2016 stehe eine nicht unerhebliche Nachzahlung im Umfang von Fr. 6'794.50 im Raum. Seit 1. August 2016 beziehe er eine Altersrente. Er beantrage die wortgetreue Umsetzung des Urteils C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016, womit die Begutachtung in der Schweiz durchzuführen sei. Gegebenenfalls sei der Vorinstanz ein Bussgeld anzudrohen. Er könne den zweistündigen Flug von X._______ nach Genf bewältigen. Die entsprechenden Kosten seien gering (BVGer act. 5).
D.f Mit Duplik vom 27. Oktober 2017 hielt die Vorinstanz an ihrer Vernehmlassung vollumfänglich fest und ergänzte, ein Invalidenrentenanspruch sei frühestens am 1. August 2013 entstanden. Ein Invalidenrentenanspruch könne somit längstens für drei Jahre (bis zum 31. Juli 2016) bestanden haben (BVGer act. 7).
D.g Mit Verfügung vom 1. November 2017 schloss der Instruktionsrichter den Schriftenwechsel per 13. November 2017 ab (BVGer act. 8).
D.h Mit unaufgeforderter Eingabe vom 20. November 2017 führte der Beschwerdeführer sinngemäss aus, die Reaktion der Vorinstanz auf das rechtskräftige Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 sei unverständlich. Die Vorinstanz irre sich bezüglich des frühestmöglichen Rentenbeginns und der angeblich zu hohen Kosten. Für einen in X._______ wohnhaften Landsmann habe sie rückwirkende Zahlungen erbracht. Ein Neurologe habe festgestellt, dass er ab Mai 2010 nur noch zu 50 % arbeitsfähig gewesen sei. Für den Zeitraum von Januar 2006 bis August 2016 stehe ihm die Gesamtsumme von Fr. 10'807.- zu (BVGer act. 10).
D.i Mit Verfügung vom 23. November 2017 wies der Instruktionsrichter darauf hin, dass die unaufgeforderte Eingabe vom 20. November 2017 zu einer Verzögerung der Urteilsfällung führen werde (BVGer act. 11).
D.j Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Unterlagen wird - soweit für die Entscheidfindung erforderlich - in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG; SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), die von den in Art. 33 VGG als Vorinstanz genannten Behörden erlassen wurden. Dazu gehören gemäss Art. 33 lit. d VGG in Verbindung mit Art. 69 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (IVG, SR 831.20) Verfügungen der IV-Stelle für Versicherte im Ausland. Gemäss Art. 56 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000 (ATSG; SR 830.1) kann auch Beschwerde erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Partei keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (vgl. auch Art. 46a VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach als Beschwerdeinstanz zur Beurteilung der vorliegenden Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG). Aufgrund von Art. 3 Bst. dbis VwVG findet das VwVG keine Anwendung auf das Verfahren in Sozialversicherungsrechtssachen, soweit das ATSG anwendbar ist.
1.3 Ziel der Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde ist es, die säumige Behörde zu einem aktiven Handeln zu bewegen (vgl. Markus Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 7 zu Art. 46a). Jedoch ist zur Beschwerde nur legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG und Art. 59 ATSG). Da der Beschwerdeführer Partei im vorinstanzlichen Verfahren gewesen ist, durch das Fehlen einer anfechtbaren Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Erlass hat, ist er zur Erhebung der Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde legitimiert (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.1).
1.4 Die Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde kann jederzeit erhoben werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Sie ist jedenfalls dann nicht verspätet, wenn der Versicherungsträger das anbegehrte Handeln noch nicht vollzogen hat (vgl. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2015, Rz. 27 zu Art. 56 Abs. 2 ATSG). Bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde fehlt es grundsätzlich an einem ordentlichen Anfechtungsobjekt, weil die entscheidende Behörde untätig bleibt. Ausnahmsweise kann eine Rechtsverzögerung aber auch in Form einer positiven Anordnung begangen werden; zu denken ist an Verfahrensverlängerungen durch Einräumung überlanger Fristen oder unnötige Beweismassnahmen, wie sie der Beschwerdeführer in der mit Schreiben vom 18. August 2017 angesetzten neurologischen und neuropsychologischen Abklärung durch die deutsche Rentenversicherung erblickt (act. 73). Zwar tritt die Rechtsverzögerung in solchen Fällen nicht schon mit der Anordnung ein, sondern wird erst in Aussicht gestellt. Die betreffende Rüge wird dennoch bereits zu diesem Zeitpunkt zugelassen, so dass die betroffene Person nicht zuwarten muss, bis die Rechtsverzögerung tatsächlich eintritt, sondern sofort geltend machen kann, die Anordnung habe eine ungerechtfertigte Verzögerung zur Folge (vgl. Moser/ Beusch/ Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 296 Rz. 5.21). Da die Beschwerde im Übrigen formgerecht eingereicht wurde (Art. 52 VwVG), ist - mit der nachfolgenden Einschränkung gemäss Erwägung 1.6 - auf die Beschwerde einzutreten.
1.5 Anfechtungsobjekt einer Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde im Sinne von Art. 46a VwVG bzw. Art. 56 Abs. 2 ATSG ist das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung, wobei die Gesetzesbestimmung das Verweigern oder Verzögern einer Verfügung verfahrensrechtlich einer Verfügung gleichsetzt (vgl. Markus Müller, a.a.O., Rz. 7 zu Art. 46a). Streitgegenstand der Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde kann lediglich die Verweigerung oder Verzögerung der anbegehrten Verfügung sein, nicht jedoch deren materieller Aspekt (vgl. HANSJÖRG SEILER, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, N 30 zu Art. 54 Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I 80/04 vom 12. Juli 2004 E. 5.2.2 m.w.H.).
1.6 Auf weitergehende Begehren ist im Verfahren der Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht einzutreten (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner/ Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 1309 ff.). Der Beschwerdeführer hat die Androhung eines Bussgeldes beantragt (BVGer act. 5). Die Vorinstanz hat dazu nicht Stellung genommen (BVGer act. 7). Die anwendbare Verfahrensordnung des VwVG enthält keine Norm, die die Androhung eines Bussgeldes für ein künftiges Tun oder Unterlassen erlauben würde. Art. 60 VwVG sieht lediglich für das hängige Verfahren einen Verweis oder eine Ordnungsbusse vor. Folgerichtig kann auf dieses Begehren nicht eingetreten werden.
2.1 Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 ATSG). Die Verfügungen werden mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Sie sind zu begründen, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen. Aus einer mangelhaften Eröffnung einer Verfügung darf der betroffenen Person kein Nachteil erwachsen (Art. 49 Abs. 3 ATSG). Der Beschwerdeführer hat demnach Anspruch, dass die Vorinstanz über seinen Invalidenrentenanspruch mittels Verfügung befindet.
2.2 Eine Rechtsverweigerung im Sinne von ATSG liegt vor, wenn der Versicherungsträger trotz entsprechender Pflicht eine ihm obliegende Amtshandlung nicht vornimmt. Eine Rechtsverzögerung ist anzunehmen, wenn der Versicherungsträger das Verfahren nicht innert angemessener Zeit abschliesst (vgl. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 56 Abs. 2 ATSG). Das Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung fliesst aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV, wonach jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist hat. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, die nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint. Ein Verschulden der Behörde ist nicht vorausgesetzt, womit ein Verstoss gegen Art. 29 Abs. 1 BV auch dann vorliegen kann, wenn die Verzögerung auf objektive Umstände wie hohe Geschäftslast oder Unterbelegung zurückzuführen ist (vgl. BGE 130 I 332 E. 5.2; Moser/ Beusch/ Kneubühler, a.a.O., S. 298 Rz. 5.26; Markus Müller, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 46a VwVG).
2.3 Welche Verfahrensfrist als angemessen gilt, ist im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu beurteilen und in ihrer Gesamtheit zu würdigen. Dabei sind insbesondere die Art des Verfahrens, die Schwierigkeit der Materie, der Umfang sowie die Komplexität der Sache, das Verhalten der betroffenen Privaten und der Behörden, die Bedeutung für die Betroffenen sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe zu berücksichtigen. Zeiten, in denen das Verfahren stillsteht, können der Behörde nicht ohne Weiteres zum Vorwurf gemacht werden, da sie in einem Verfahren oft unumgänglich sind; solange keine einzelne solcher Zeitspannen stossend wirkt, greift die Gesamtbetrachtung (vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] 8C_210/2013 vom 10. Juli 2013 E. 2.2; BGE 135 I 277 E. 4.4; BGE 130 IV 56 E. 3.3.3; BGE 125 V 191 E. 2.1).
2.4 Im sozialversicherungsrechtlichen Abklärungsverfahren steht die Untersuchungspflicht der Verwaltung (Art. 43 ATSG) in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Anspruch auf ein zügiges Vorantreiben des Verfahrens. Das Gebot des raschen Verfahrens hat dabei grundsätzlich keinen Vorrang vor dem Untersuchungsgrundsatz. Dieses darf insbesondere nicht zur Folge haben, dass deswegen der medizinische Sachverhalt nicht mit der erforderlichen Sorgfalt untersucht und beurteilt wird. Aus diesem Grund stellt die durch die Einholung eines medizinischen Gutachtens verursachte Verzögerung des Abklärungsverfahrens grundsätzlich keine unzulässige Rechtsverzögerung dar (Urteil des BGer 8C_210/2013 vom 10. Juli 2013 E. 3.2.1).
2.5 Der Verwaltung ist im Rahmen der Abklärungspflicht (Art. 43 ATSG) ein weites Ermessen hinsichtlich angeordneter Abklärungsmassnahmen einzuräumen. Als instruierende Behörde hat sie sich jedoch an die Vorgaben im Rückweisungsentscheid eines Gerichts zu halten. Allerdings ist es ausnahmsweise zulässig, von Weisungen in einem Rückweisungsentscheid abzuweichen, falls Ergebnisse einer zufolge eines solchen Entscheids angeordneten Untersuchung weitere Abklärungen als überflüssig erscheinen lassen. Unter diesem Aspekt ist ein Ermessen der Verwaltung zu bejahen. Eine Ermessensausübung durch die Verwaltung kann beispielsweise dann geboten sein, wenn eine Rückweisung zwecks Vornahme von medizinischen und beruflichen Abklärungen erfolgt, sich dann aber der Sachverhalt bezüglich der funktionellen Einschränkungen der versicherten Person und der ihr angesichts allfälliger gesundheitlicher Beeinträchtigungen noch zumutbaren Tätigkeiten bereits aufgrund der Ergebnisse der neuen medizinischen Abklärungen als hinreichend abgeklärt erweist. In einem solchen Fall erübrigen sich berufliche Abklärungen, wenn durch ihre Anordnung keine weiteren Erkenntnisse, sondern bloss eine Verfahrensverlängerung zu erwarten wären (Urteil des BGer 9C_801/2016 E. 4.3.1 vom 30. Januar 2017 mit Hinweisen).
3.1 Mit Beschwerde vom 28. August 2017 richtete sich der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf das Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 an das Bundesverwaltungsgericht. Er führte aus, die Vorinstanz fordere nun erneut Unterlagen von der deutschen Rentenversicherung an. Damit verstosse sie gegen das vorerwähnte Urteil. Er beantragte, die Vorinstanz sei aufzufordern, die medizinische Abklärung in der Schweiz durchzuführen (BVGer act. 1). Der Beschwerdeführer rügt insofern eine Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung, die den Gegenstand der nachfolgenden Prüfung bildet.
3.2 Die Vorinstanz vertritt demgegenüber die Ansicht, eine Bindungswirkung mit Bezug auf das Dispositiv eines Rückweisungsentscheids bestehe nur grundsätzlich. Das Bundesgericht lasse gemäss Urteil 9C_801/2016 E. 4.3.1 vom 30. Januar 2017 (mit diversen Hinweisen) begründete Ausnahmen zu. Die Begutachtung in Deutschland liege insoweit im Interesse des Beschwerdeführers, als ihm die beschwerliche Reise in die Schweiz erspart bleibe. Schliesslich spreche der rationelle Einsatz der finanziellen Mittel dafür, angesichts der fraglichen kurzen Leistungsdauer (vom 1. August 2013 bis zum 31. Juli 2016) von kostspieligen Untersuchungen einstweilen abzusehen (BVGer act. 3).
3.3 Mit Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde des Beschwerdeführers vom 23. September 2015 insofern gut, als die Verfügung vom 31. August 2015 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen wurde. Die Vorinstanz wurde in der zweiten Dispositivziffer angewiesen, den Beschwerdeführer im Rahmen einer polydisziplinären Begutachtung in der Schweiz internistisch, neurologisch und psychiatrisch abklären zu lassen (act. 50, Seite 17).
3.4 Das Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 erwuchs 30 Tage nach Eröffnung in Rechtskraft. Es wurde von der Vorinstanz nicht angefochten und ist daher nun auch für diese verbindlich. Als instruierende Behörde hat sie sich an die Vorgaben im Rückweisungsentscheid zu halten. Nachdem das weitere Vorgehen vom Bundesverwaltungsgericht in der zweiten Dispositivziffer festgelegt wurde, bleibt für die von der Vorinstanz angestellten Überlegungen hinsichtlich der Verhältnismässigkeit einer polydisziplinären Begutachtung in der Schweiz kein Raum. Eine "begründete Ausnahme", die der Vorinstanz erlauben würde, von der Weisung im Rückweisungsentscheid abzuweichen, liegt nicht vor. Die Vollstreckung eines Urteils stellt einen integralen Teil des Verfahrens dar. Die Weigerung, ein rechtskräftiges Urteil zu vollstrecken, verstösst gegen das Verbot der Rechtsverweigerung gemäss Art. 29 BV (vgl. Jörg Paul Müller / Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, Seite 828).
3.5 Die Vorinstanz geht offenbar davon aus, sie könne eine verbindliche Weisung zur Administrativbegutachtung in der Schweiz unter dem Aspekt der nicht gegebenen Verhältnismässigkeit ersetzen durch einen eigenen Begutachtungsauftrag in Deutschland als alternative und kostengünstige Massnahme. Sie hat dazu im Ergebnis eine im Raum stehende dreijährige Leistungsdauer vom 1. August 2013 bis zum 31. Juli 2016 in Relation gesetzt zu den anfallenden Gutachtenskosten von Fr. 8'972.-. Die Vorinstanz lässt unberücksichtigt, dass eine Vielzahl älterer Arbeitnehmer krankheits- oder unfallbedingt aus dem Erwerbsleben ausscheidet. Unter dem Aspekt der Gleichbehandlung und des Verbots der Altersdiskriminierung gelten für sie die gleichen Regeln betreffend der Sachverhaltsabklärung. Weiter lässt die Vorinstanz unberücksichtigt, dass die Vergabe des Auftrags zur polydisziplinären Begutachtung in der Schweiz nach dem Zufallsprinzip über die Zuweisungsplattform SuisseMED@P zu erfolgen hat (Art. 72bis Abs. 2 IVV [SR 831.201]; BGE 137 V 210). Mit dem bewusst im Widerspruch zum Rückweisungsentscheid stehenden Entschluss, auf eine deutsche Gutachterstelle auszuweichen, würde die Bestimmung zur Vergabe des Auftrags nach dem Zufallsprinzip in einfacher Weise umgangen werden. Solche Umgehungsbemühungen verdienen keinen Rechtsschutz. Das vom vorinstanzlichen Expertengremium geplante Vorgehen ist zu unterbinden. Das Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 ist somit wortgetreu umzusetzen. Im Übrigen hat der Beschwerdeführer bereits seine Bereitschaft bekundet, die Reise in die Schweiz anzutreten (BVGer act. 5).
3.6 Die polydisziplinäre Begutachtung in der Schweiz wurde nicht zufällig angeordnet. Deutsche Versicherungsärzte sind mit den Besonderheiten der schweizerischen Invalidenversicherung in der Regel nicht vertraut und erstatten die Gutachten jeweils nach Massgabe der deutschen Rentenversicherung. Deshalb genügen deutsche Gutachten den beweisrechtlichen Anforderungen, wie sie vom schweizerischen Bundesgericht formuliert werden, erfahrungsgemäss oftmals nicht. So wurde schon im Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 erwogen, das über die deutsche Rentenversicherung (act. 23 f.) bei der Psychiaterin Dr. B._______ eingezogene Gutachten vom 26. Februar 2015 (act. 28) erfülle die beweisrechtlichen Vorgaben nicht (act. 50, Erwägung 5 auf Seite 13 ff.). Eine Rechtsverweigerung begeht eine Behörde nicht nur dann, wenn sie völlig untätig bleibt, sondern auch, wenn sie nicht im geforderten Mass tätig wird, beispielsweise im Falle einer fehlenden oder mangelhaften Abklärung des Sachverhalts (vgl. Jörg Paul Müller / Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, a.a.O., Seite 829).
3.7 Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist das Risiko, dass ohne vorangehende, polydisziplinäre Begutachtung in der Schweiz wiederum eine Verfügung ergeht, die nicht auf einer rechtsgenüglichen Abklärung des medizinischen Sachverhalts beruht, nicht von der Hand zu weisen. Die Folge davon wäre im Fall einer erneuten Anfechtung eine weitere beträchtliche Verzögerung des Invalidenrentenentscheids durch ein weiteres Beschwerdeverfahren. Der Beschwerdeführer setzt sich dagegen zu Recht zur Wehr. Übermässige Verzögerungen in der Durchsetzung eines rechtskräftigen Gerichtsentscheids verstossen gegen das Verbot der Rechtsverzögerung (vgl. Jörg Paul Müller / Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, a.a.O., Seite 837).
3.8 Vorliegend geht es um die Neuverfügung über ein Leistungsgesuch, das am 11. Februar 2013 gestellt wurde und am 4. August 2014 bei der Vorinstanz einging. Der (...) 1951 geborene Beschwerdeführer ist aktuell 66 Jahre alt (act. 1, Seite 1, 6). Seit seiner Gesuchstellung sind mittlerweile mehr als viereinhalb Jahre vergangen. Nachdem er mit Schreiben vom 12. Januar 2017 einen ausgefüllten Fragebogen, einen Lebenslauf, eine Vollmacht und eine Erklärung eingereicht hatte (act. 53 ff.) und am 25. April 2017 diverse medizinische Unterlagen bei der Vorinstanz eingegangen waren (act. 58 ff.), wäre die Erfassung des Begutachtungsauftrags auf der Zuweisungsplattform SuisseMED@P, nach Sichtung der Akten durch den medizinischen Dienst, noch im ersten Halbjahr 2017 zeitlich angemessen gewesen. Indem die Vorinstanz es unterlassen hat, die polydisziplinäre Begutachtung in der Schweiz in diesem zeitlichen Rahmen in die Wege zu leiten, hat sie das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zum Tätigwerden verpflichtet gewesen wäre (vgl. Ulrich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1045 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Erfahrungsgemäss bestehen lange Wartezeiten für einen Begutachtungstermin. Weiter ist zu beachten, dass nach der Begutachtung mit der Prüfung des Gutachtens durch den medizinischen Dienst, dem Vorbescheidverfahren und der Erstellung der neuen Verfügung weitere zeitraubende Verfahrensschritte anstehen. Eine möglichst zeitnahe Auftragserteilung wäre daher angezeigt gewesen. Mithin ist das Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung verletzt.
Zusammenfassend ist Folgendes festzuhalten: Indem die Vorinstanz es unterlassen hat, die polydisziplinäre Begutachtung in der Schweiz im ersten Halbjahr 2017 in die Wege zu leiten, hat sie das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zum Tätigwerden verpflichtet gewesen wäre. Mithin ist das Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung verletzt. Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Die Vorinstanz ist anzuweisen, den Beschwerdeführer gemäss dem rechtskräftigen Urteil C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 im Rahmen einer polydisziplinären Begutachtung in der Schweiz internistisch, neurologisch und psychiatrisch abklären zu lassen und anschliessend über seinen Invalidenrentenanspruch so rasch als möglich erneut zu verfügen. Bezüglich des Zeitraums, in dem allenfalls Anspruch auf eine Invalidenrente besteht, ist auf die Erwägung 2.9 des Urteils C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 zu verweisen. Demnach kommt ein Rentenanspruch frühestens ab 1. August 2013 in Betracht (act. 50, Seite 9).
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
5.1 In der Praxis wird bei Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden in der Regel von der Kostenpflicht abgesehen (vgl. Moser/ Beusch/Kneubühler, a.a.O., S. 258 Rz. 4.50). Der unterliegenden Vorinstanz werden indessen ohnehin keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG), sodass im vorliegenden Fall keine Verfahrenskosten zu erheben sind.
5.2 Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer sind durch das Beschwerdeverfahren keine unverhältnismässig hohen Kosten entstanden, weshalb ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die IV-Stelle für Versicherte im Ausland hat unabhängig vom Verfahrensausgang keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Die Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Vorinstanz wird angewiesen, den Beschwerdeführer gemäss dem rechtskräftigen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6145/2015 vom 3. Oktober 2016 im Rahmen einer polydisziplinären Begutachtung in der Schweiz internistisch, neurologisch und psychiatrisch abklären zu lassen und anschliessend über seinen Invalidenrentenanspruch so rasch als möglich erneut zu verfügen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben mit Rückschein)
die Vorinstanz (Ref-Nr.\_\_\_\_\_\_; Einschreiben)
das Bundesamt für Sozialversicherungen (Einschreiben)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: David Weiss Lukas Schobinger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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