Entscheiddatum: 02.02.2011Publikationsdatum: 28.03.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-4606/2008
Urteil vom 2. Februar 2011 Besetzung Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),Richter Blaise Vuille, Richter Bernard Vaudan, Gerichtsschreiberin Barbara Giemsa-Haake. Parteien A._______, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Schlussabrechnung.
A. A._______, Staatsangehörige von Eritrea, stellte am 8. September 1999 ein erstes Asylgesuch, welches unter Anordnung der Wegweisung am 9. März 2001 abgewiesen wurde. Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. Am 19. Dezember 2006 reichte A._______ ein neues Gesuch ein, welches am 30. April 2007 ebenfalls abgewiesen wurde. Mit gleichem Entscheid wurde sie jedoch wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen. Aufgrund dessen stellte ihr das BFM am 18. Juli 2007 die Zwischenabrechnung über ihr Sicherheitskonto Nr. 12886616 zu, wobei die aus der Sicherheitsleistungspflicht zurückzuerstattenden Kosten auf insgesamt Fr. 13'720.- (Fr. 8'400.- für das erste und Fr. 5'320.- für das zweite Asylverfahren) festgesetzt wurden. Angesichts der bis anhin geleisteten Sicherheiten von insgesamt Fr. 15'378.80 verblieb ein Positivsaldo von Fr. 1'658.80 zugunsten der Kontoinhaberin. A._______ äusserte sich zu dieser Abrechnung nicht, sodass das BFM am 3. September 2007 eine entsprechende Verfügung erliess. Diese blieb unangefochten.
B. Am 6. August 2007 erhielt A._______ eine Jahresaufenthaltsbewilligung im Kanton Solothurn, wodurch ihre Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht beendet wurde. Das BFM übersandte ihr daraufhin am 9. Januar 2008 den Entwurf der Schlussabrechnung und am 20. Februar 2008 die darauf basierende Verfügung. Nachdem ihre Rechtsvertreterin am 25. April 2008 die angeblich fehlerhafte - weil persönliche - Zustellung an die Betroffene bemängelt hatte, stellte das BFM den Entwurf der Schlussabrechnung am 9. Mai 2008 erneut zu. Mit dem Inhalt dieses Entwurfs erklärte sich die Rechtsvertreterin in ihrer Stellungnahme vom 30. Mai 2008 nicht einverstanden. Dennoch bestätigte das BFM mit erneuter Verfügung vom 6. Juni 2008 - welche die ursprüngliche Verfügung vom 20. Februar 2008 ersetzte - den zuvor zur Kenntnis gebrachten Inhalt der Schlussabrechnung, deren Beträge sich mit denen der Zwischenabrechnung (zuzüglich Zinsen) decken. Hierzu führte das BFM aus, dass für die Phase der vorläufigen Aufnahme keine neuen Kosten belastet worden seien. Die Einwände der Beschwerdeführerin beträfen lediglich die Zwischenabrechnung und könnten im vorliegenden Verfahren nicht mehr erhoben werden.
C. Gegen die Verfügung vom 6. Juni 2008 erhob die Beschwerdeführerin, vertreten durch B._______, am 10. Juli 2008 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Zum einen beantragt sie, die Verfügung sei - soweit sie die Rückerstattungspflicht betreffe - aufzuheben, zum anderen, es sei der Rückerstattungsbetrag der Schlussabrechnung festzustellen und an sie zu überweisen. Sie macht geltend, das BFM habe diesen Betrag falsch festgelegt, denn aus dem Sicherheitskonto sei ersichtlich, dass sie sehr früh eine Stelle gefunden und monatlich Fr. 300.- auf dieses Konto überwiesen habe. Sie habe zudem - und hierfür habe sie Zeit benötigt - Bestätigungen eingereicht, welche ihre finanzielle Unabhängigkeit von der Gemeinde bewiesen. Für sie sei nicht nachvollziehbar, warum aufgrund dessen keine Korrektur der Schlussabrechnung mehr möglich sein solle. Immerhin sei die Vorinstanz an die Untersuchungsmaxime gebunden und daher verpflichtet gewesen, den Sachverhalt von Amtes wegen vollständig festzustellen.
D. Das gleichzeitig mit der Beschwerde eingereichte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege hat das Bundesverwaltungsgericht aufgrund der mutmasslichen Erfolglosigkeit der Beschwerde mit Zwischenverfügung vom 16. Juli 2008 abgewiesen.
E. In ihrer Vernehmlassung vom 2. September 2008 erläutert die Vorinstanz die (bis zum 31. Dezember 2007 geltenden) asylrechtlichen Bestimmungen zur Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht. Insbesondere verweist sei dabei auf die in diesem Rahmen geltende Regelvermutung, wonach während des Asylverfahrens pro Person Fürsorgekosten in Höhe von Fr. 8'400.- zu veranschlagen seien, falls nicht die Verursachung geringerer Kosten nachgewiesen werden könne. Diesen Nachweis habe die Beschwerdeführerin im vorangegangenen, durch Teilendentscheid erledigten Zwischenabrechnungsverfahren nicht erbracht. Nachträglich könnten entsprechende Einwände nicht mehr berücksichtigt werden. Im Ergebnis hält die Vorinstanz an der angefochtenen Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Beschwerde.
F. Mit Replik vom 3. Oktober 2008 macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz sei in ihrem Fall zu Unrecht von der Regelvermutung ausgegangen, habe diese doch von ihrer finanziellen Selbständigkeit und dem kontinuierlichen Arbeitsverhältnis Kenntnis gehabt. Ausserdem sei sie seit dem 1. Oktober 2005 auch von der Sicherheitsleistungspflicht befreit gewesen. Sie, die Beschwerdeführerin, sei aufgrund der Auswirkungen eines im Januar 2007 erlittenen Unfalls auch derart beschäftigt gewesen, dass sie sich erst später um die erforderlichen Dokumente habe kümmern können.
1.1. Verfügungen des BFM betreffend Schlussabrechnung über ein Sicherheitskonto unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 105 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG, SR 142.31] i.V.m. Art. 31 und Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. Das Urteil ist endgültig (Art. 1 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 83 Bst. d Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.3. Als Adressatin ist die Beschwerdeführerin zur Anfechtung der Verfügung vom 6. Juni 2008 legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils des Bundesgerichts 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Am 1. Januar 2008 trat das zweite Paket der Asylgesetzrevision vom 16. Dezember 2005 in Kraft, mit dem durch entsprechende Änderungen des Asylgesetzes und des auf denselben Zeitpunkt in Kraft gesetzten Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) ein Systemwechsel von der individuellen Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht zur Sonderabgabe vollzogen wurde (vgl. Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes vom 4. September 2002, BBl 2002 6872 f. und 6893 f.). Absatz 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 16. Dezember 2005 sieht vor, dass für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Gesetzesänderung hängigen Verfahren das neue Recht zur Anwendung gelangt. Entsteht vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung ein Schlussabrechnungstatbestand nach Art. 87 AsylG in der Fassung vom 26. Juni 1998, so erfolgen die Abrechnung und die Saldierung des Kontos jedoch nach bisherigem Recht (Absatz 2 der Übergangsbestimmungen; vgl. auch Art. 126a Abs. 1 AuG).
Die Beschwerdeführerin hat am 6. August 2007 eine Aufenthaltsbewilligung erhalten. Der Grund für die Schlussabrechnung ihres Sicherheitskontos ist folglich vor Inkrafttreten der Asylgesetzrevision vom 16. Dezember 2005 eingetreten, so dass bei der materiellen Beurteilung ihrer Beschwerde auf die bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Regelungen zur Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht abzustellen ist. Dementsprechend stützt sich auch die angefochtene Verfügung auf das insoweit relevante bisherige Recht: auf Art. 85 - 87 AsylG (AS 1999 2284 f.), auf einzelne Bestimmungen der Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (AsylV2 [SR 142.312], AS 1999 2318), auf die aufgehobenen Art. 22 und 23 der Verordnung vom 11. August 1999 über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen (VVWA [SR 142.281], AS 1999 2254 und AS 2007 5567) sowie auf Art. 14c Abs. 6 des inzwischen aufgehobenen Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, BS 1 121). Nachfolgend werden diese Bestimmungen in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung zitiert.
Verfahrensgegenstand bildet die Schlussabrechnung vom 6. Juni 2008. Streitig ist, ob mit der vorliegenden Beschwerde die für die Zeit des Asylverfahrens berechneten Kosten beanstandet werden können oder ob diese Kosten bereits in der Zwischenabrechnung vom 3. September 2007 rechtsverbindlich festgelegt wurden.
5.1. Personen, die sich gestützt auf das Asylgesetz in der Schweiz aufhalten, haben gemäss Art. 85 Abs. 1 AsylG Fürsorge-, Ausreise- und Vollzugskosten sowie die Kosten von Rechtsmittelverfahren - soweit dies zumutbar ist - zurückzuerstatten. Sie sind gemäss Art. 86 verpflichtet, für die Rückerstattung dieser Kosten Sicherheit zu leisten. Zu diesem Zweck richtet der Bund (individuelle) Sicherheitskonten ein, die durch Lohnabzüge und Vermögenswertabnahmen geäufnet werden (vgl. Art. 86 Abs. 1 - 4 AsylG, Art. 11 Abs. 1 AsylV 2). Auf Gesuch hin können Personen von der Pflicht zur Sicherheitsleistung befreit werden, wenn das Guthaben auf dem Sicherheitskonto die voraussichtliche Höhe der rückerstattungspflichtigen Kosten übersteigt und einen Mindeststand aufweist (Art. 15 AsylV 2). Unter den in Art. 87 Abs. 1 AsylG genannten Voraussetzungen werden die Sicherheitsleistungen - abzüglich der verrechenbaren Kosten - an die betreffenden Personen ausbezahlt. In diesem Rahmen wird eine Schlussabrechnung über das Sicherheitskonto erstellt.
5.2. Werden Asylsuchende vorläufig aufgenommen, so bleibt das Sicherheitskonto bestehen. Das Bundesamt stellt der vorläufig aufgenommenen Person eine Zwischenabrechnung zu, in welcher der Saldo des Sicherheitskontos den bis dahin rückerstattungspflichtigen Kosten gegenübergestellt wird (Art. 16 AsylV 2). Das Zwischenabrechnungsverfahren knüpft an den Wechsel des Rechtsstatus des Kontoinhabers an; dessen Rückerstattungs- und Sicherheitsleistungspflicht stützt sich nun nicht mehr auf das Asylrecht, sondern auf das allgemeine Ausländerrecht ab, ist allerdings durch Verweise auf das Asylgesetz und die Asylverordnung 2 analog ausgestaltet und führt bei Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ebenfalls zur Schlussabrechnung (vgl. Art. 14c Abs. 6 ANAG sowie Art. 22 und 23 VVWA). Bei der Verfügung über die Zwischenabrechnung handelt es sich um einen Teilendentscheid, mit welchem definitiv über die bisher angefallenen und zurück zu erstattenden Fürsorgekosten - sowie deren pauschale oder reale Berechnung - entschieden wird und auf welchen nur bei Vorliegen von Revisionsgründen gemäss Art. 66 VwVG zurückgekommen werden kann (Urteil des Bundesgerichts 2A.244/2004 vom 30. Juni 2004 mit Hinweis auf die grundlegenden Urteile 2A.472/2002 und 2A.442/2002 vom 28. Januar 2003 je E. 3 und 4).
5.3. In der am 3. September 2007 verfügten Zwischenabrechnung wurden dem Sicherheitskonto der Beschwerdeführerin für die Dauer ihrer beiden Asylverfahren Fürsorgekosten in Höhe von Fr. 13'720.- belastet, dies in Anwendung der Regelvermutung - Art. 9 Abs. 3 Bst. d AsylV 2 - für insgesamt 343 (210 und 133) Tage bei einer Tagespauschale von Fr. 40.-. Für die Phase der vorläufigen Aufnahme belastete das Bundesamt der Beschwerdeführerin in der Schlussabrechnung vom 6. Juni 2008 keine weiteren Kosten; ihre jetzigen Einwände richten sich somit nur gegen die vorhergehende Zwischenabrechnung. Da es sich dabei um einen Teilendentscheid handelte, der trotz entsprechender Rechtsmittelbelehrung unangefochten blieb, können die dort veranschlagten Sozialhilfekosten im vorliegenden Verfahren - vorbehältlich etwaiger Wiedererwägungsgründe - jedoch nicht mehr überprüft werden.
Damit stellt sich die Frage, ob die im Schlussabrechnungsverfahren erhobenen Rügen und eingereichten Beweismittel Anlass zur Wiedererwägung gaben. Letztgenannten Aspekt hat die Vorinstanz zwar angesprochen, im Ergebnis jedoch verneint. Ihre Verfügung vom 6. Juni 2008 kann damit faktisch auch als Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch - betreffend die Zwischenabrechnung vom 3. September 2007 - betrachtet und als solche im vorliegenden Verfahren gewürdigt werden.
Das Wiedererwägungsgesuch ist der formlose Rechtsbehelf, mit welchem eine betroffene Person die erstinstanzliche Verwaltungsbehörde darum ersucht, auf eine formell rechtskräftige Verfügung zurückzukommen und diese abzuändern oder aufzuheben (Ulrich Häfelin/Georg Müller/ Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/ Genf 2006, Rz. 1828; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 31 Rz. 46). Im Verwaltungsverfahren des Bundes ist die Wiedererwägung formell rechtskräftiger Verfügungen nicht ausdrücklich geregelt. Die Rechtsprechung leitet dieses Institut direkt aus Art. 29 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sowie aus Art. 66 VwVG ab, welcher die Möglichkeit der Revision von Beschwerdeentscheiden vorsieht (BVGE 2010/5 E. 2.1.1 S. 59 mit Hinweisen).
7.1. Die Verwaltungsbehörden können ihre in Rechtskraft erwachsenen Verfügungen unter bestimmten Voraussetzungen in Wiedererwägung ziehen. Für sie besteht die Pflicht, auf ein entsprechendes Gesuch einzutreten, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid erheblich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (Art. 66 Abs. 3 VwVG analog; vgl. BGE 136 II 177 E. 2.1 S. 181).
7.2. Der Möglichkeit der Wiedererwägung sind Grenzen gesetzt. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist das Geltendmachen neuer Tatsachen oder Beweismittel an die gleich strengen Voraussetzungen zu knüpfen, wie sie in der Praxis bei der Bejahung eines Revisionsgrundes in den gesetzlich geregelten Fällen gälten (BGE 127 I 133 E. 6 S. 137 f.). Die Wiedererwägung darf insbesondere nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide beliebig in Frage zu stellen oder Rechtsmittelfristen zu umgehen (BGE 136 II 177 E. 2.1 S. 181 mit Hinweisen). Explizit hat das Bundesgericht diese Grundsätze auch in Bezug auf die Frage der Anfechtung asylrechtlicher Zwischenabrechnungen für massgeblich erklärt (siehe Urteile 2A.272/2004 vom 26. Mai 2004 und 2A.244/2004 vom 30. Juni 2004 jeweils E. 2 mit Hinweisen).
7.3. Somit sind angebliche Mängel einer Verfügung in erster Linie im Rechtsmittelverfahren geltend zu machen und Einwendungen, welche der Betroffene bei der ihm zumutbaren Sorgfalt bereits dort hätte vorbringen können, im Revisions- bzw. Wiedererwägungsverfahren regelmässig nicht mehr zu hören (Art. 66 Abs. 3 VwVG). Die zuständige Behörde darf es insbesondere ablehnen, auf den ursprünglichen Entscheid zurückzukommen, wenn rechtzeitiges Handeln aus angeblich mangelnder Rechtskenntnis unterblieb, denn denjenigen, die durch einen Entscheid belastet werden, ist es diesfalls zuzumuten, innert der Rechtsmittelfrist bei einem Rechtskundigen Rat zu holen. Tun sie es nicht, verletzen sie ihre Sorgfalts- und Mitwirkungspflichten (BGE 111 Ib 209 E. 1 S. 211 und Urteil des Bundesgerichts 2A.272/2004 vom 26. Mai 2004 E. 2.2).
8.1. Der angeblich falsche Inhalt der Zwischenverfügung kann auch nicht unter dem Aspekt der Nichtigkeit betrachtet werden, zumal es im Wesen von Pauschalabgeltungen liegt, dass sie mit der materiellen Wahrheit nicht übereinstimmen (siehe Urteil des Bundesgerichts 2A.272/2004 vom 26. Mai 2004 E. 2.2). Nichtig wäre eine Verfügung allenfalls dann, wenn sie mit einem offensichtlichen und äusserst schweren Mangel behaftet wäre (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 15 f.). Dies ist hier jedoch nicht der Fall, denn aus dem Umstand, dass bis zum Zeitpunkt der Befreiung von der Sicherheitsleistungspflicht Einzahlungen auf das Sicherheitskonto erfolgten, war für die Vorinstanz lediglich ersichtlich, dass die bisherigen Einzahlungen die gesetzlich vermuteten Fürsorgekosten decken würden, nicht aber, ob und in welcher Höhe tatsächlich Fürsorgeleistungen in Anspruch genommen wurden. Zu Unrecht geht die Beschwerdeführerin davon aus, dass die bereits ab einem frühen Zeitpunkt auf ihrem Sicherheitskonto verbuchten Lohnabzüge für ihre finanzielle Unabhängigkeit sprechen könnten. Letzteres hat die betroffene Person aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht und der daraus resultierenden Beweislastumkehr im dafür vorgesehenen Verfahren - Art. 9 Abs. 1 Bst. d Ziff.1 AsylV 2 - darzulegen. Entsprechende Versäumnisse können nicht zur Nichtigkeit einer Verfügung führen.
8.2. Der Einwand der Beschwerdeführerin, sie habe die am 25. April 2008 beim BFM eingereichten Beweismittel - Bestätigungen zweier Gemeinden über ihre Fürsorgeunabhängigkeit - nicht früher einreichen können, ist wiedererwägungsweise ebenso wenig zu berücksichtigen. Zwar kann eine Verfügung u.a. auch dann in Wiedererwägung gezogen werden, wenn die betreffende Person keine Möglichkeit hatte, erhebliche Tatsachen oder Beweismittel bereits in einem früheren Verfahren anzuführen (vgl. E. 7.1); in diesem Sinne kann der Rechtfertigungsversuch der Beschwerdeführerin jedoch nicht begriffen werden. Sie hat unter Vorlage verschiedener ärztlicher Berichte geltend gemacht, sie sei aufgrund eines im Januar 2007 erlittenen Unfalls, nachfolgender Operationen und Therapien derart beschäftigt gewesen, dass sie sich nicht um die notwendigen Dokumente habe kümmern können. Aus ihrem Vorbringen und den beigefügten Unterlagen geht jedoch allenfalls hervor, dass sie während eines längeren Zeitraums im Jahre 2007 arbeitsunfähig war, nicht aber, dass sie - die zudem rechtlich vertreten war - tatsächlich daran gehindert war, sich um die im Zusammenhang mit der - am 18. Juli 2007 als Entwurf übersandten und am 3. September 2007 verfügten - Zwischenabrechnung stehenden Belange zu kümmern.
Bei dieser Sachlage besteht keine Veranlassung, wiedererwägungsweise und im Rahmen der angefochtenen Schlussabrechnung auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin zurückzukommen.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz die aus der Sicherheitsleistungspflicht zurückzuerstattenden Kosten in der Schlussabrechnung vom 6. Juni 2008 zu Recht auf Fr. 13'720.- festgesetzt hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit als rechtmässig (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin die Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Ruth Beutler Barbara Giemsa-Haake