Entscheiddatum: 06.06.2011Publikationsdatum: 24.06.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-4281/2010
Urteil vom 6. Juni 2011 Besetzung Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),Richter Blaise Vuille, Richterin Marianne Teuscher, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger. Parteien G._______,vertreten durch lic. iur. Bernhard Zollinger, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Reisedokumente für ausländische Personen.
A. Die Beschwerdeführerin ist 1940 geboren und Staatsangehörige von Kosovo. Sie reiste am 6. April 1999 in die Schweiz ein und stellte am darauf folgenden Tag ein Asylgesuch. Das damalige Bundesamt für Flüchtlinge (BFF; heute: Bundesamt für Migration [BFM]) wies das Gesuch mit Verfügung vom 2. Februar 2001 ab und ordnete die Wegweisung der Beschwerdeführerin aus der Schweiz an. Gleichzeitig verfügte es - wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzuges aufgrund der allgemeinen Lage im Herkunftsstaat - die vorläufige Aufnahme der Beschwerdeführerin.
B. Am 7. Mai 2010 ersuchte die Beschwerdeführerin das BFM um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise, um sich in ihrem Herkunftsstaat Reisedokumente beschaffen gehen zu können.
C. In der Folge wies das BFM das Gesuch der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 11. Mai 2010 mit der Begründung ab, es sei zur Beschaffung eines kosovarischen Reisepasses nicht erforderlich, in den Kosovo zu reisen. Die zuständigen kosovarischen Behörden hätten gegenüber der Schweizer Vertretung in Pristina signalisiert, dass im Verlaufe des Jahres 2010 bei der Botschaft der Republik Kosovo in der Schweiz Passanträge von kosovarischen Staatsangehörigen entgegengenommen werden könnten; dies sei auch für die Beschwerdeführerin möglich. Des Weiteren begründe eine Verzögerung des Erhalts von kosovarischen Reisepässen nicht die Schriftenlosigkeit. Aus den genannten Gründen sei die Beschwerdeführerin nicht als schriftenlos im Sinne der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (im Folgenden: Reisedokumentenverordnung bzw. RDV, SR 143.5) zu betrachten. Demzufolge erweise sich die Voraussetzung gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV für die Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise dementsprechend als nicht erfüllt.
D.
Mit am 11. Juni 2010 beim Bundesverwaltungsgericht erhobener Beschwerde beantragt der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Ausstellung des ersuchten Reisedokumentes sowie eventualiter die Rückweisung an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Zur Begründung macht er eine unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geltend, da die heimatliche Behörde der Beschwerdeführerin kein Identitäts- oder Reisedokument ausstellen würde. Als Beleg für die Schriftenlosigkeit der Beschwerdeführerin reicht er ein Schreiben der Botschaft der Republik Kosovo vom 16. Oktober 2009 zu den Akten, welches ihre angebliche Schriftenlosigkeit beweisen sollte. Des Weiteren rügt er auch eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung durch die Vorinstanz. Schliesslich sei das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt worden, indem ihr vor Erlass der Verfügung keine Möglichkeit mehr zur Stellungnahme (bzw. zur Richtigstellung der "haltlosen Behauptung des BFM" hinsichtlich der Schriftenlosigkeit) gegeben worden sei.
E.
Mit Eingabe vom 13. Juli 2010 ersuchte der Rechtsvertreter um beförderliche Behandlung des hängigen Gesuches, eventualiter um Ausstellung des Reisedokuments im Sinne einer vorsorglichen Massnahme, und verwies auf den kritischen Gesundheitszustand der Schwester der Beschwerdeführerin. Als Beweismittel reichte er einen medizinischen Bericht in mazedonischer Sprache zu den Akten.
F.
Am 14. Juli 2010 ersuchte die Beschwerdeführerin erneut beim BFM um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise. Als Reisegrund gab sie den Besuch ihrer todkranken Schwester im Kosovo an und reichte als Beilage ein Arztzeugnis in mazedonischer Sprache ein.
G.
Mit Verfügung vom 10. August 2010 wies die Vorinstanz das neuerliche Gesuch ab. Als Begründung führte sie wiederum die Möglichkeit an, bei der Botschaft der Republik Kosovo in der Schweiz Pässe von kosovarischen Staatsangehörigen zu beantragen, weshalb die Schriftenlosigkeit als Grundbedingung für die Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisedokuments für Personen aus dem Kosovo nicht erfüllt sei. Des Weiteren sei kein dringlicher Reisegrund ersichtlich, aus dem ein Anspruch auf Ausstellung eines Ersatzreisedokumentes abgeleitet werden könne.
H.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 21. Juli 2010 auf Abweisung der Beschwerde vom 11. Juni 2010.
I.
Mit Replik vom 1. September 2010 hält der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin an den gestellten Anträgen fest.
J.
Auf den übrigen Akteninhalt wird - soweit rechtserblich - in den Erwägungen eingegangen.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.20] und Art. 1 RDV). Das vorliegende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt.
1.3. Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend sind grundsätzlich die tatsächlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.3 S. 374).
3.1. Machte die Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (AS 2004 4577) bei schriftenlosen schutzbedürftigen, vorläufig aufgenommenen oder asylsuchenden Personen das Ausstellen eines Identitätsausweises mit Rückreisevisum noch vom Nachweis spezifischer Reisegründe abhängig (vgl. Art. 5 Abs. 2 aRDV), so verzichtet die revidierte Reisedokumentenverordnung für vorläufig aufgenommene und schutzbedürftige Personen auf diese Reiserestriktionen. Nach Massgabe von Art. 4 Abs. 4 RDV werden diesen beiden Personengruppen für Auslandreisen auf Gesuch hin eine Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener Schriftenlosigkeit im Sinne von Artikel 6 zusätzlich ein Identitätsausweis ausgestellt.
3.2. Gemäss der Legaldefinition von Art. 6 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos im Sinne der Reisedokumentenverordnung eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
3.3. Damit eine Rückkehr in den Heimatstaat jederzeit möglich bleibt, müssen ausländische Personen während ihres Aufenthaltes in der Schweiz im Besitze eines gültigen, nach Art. 13 Abs. 1 AuG anerkannten Ausweispapiers sein (Peter Uebersax, Einreise und Anwesenheit, in: Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Eine umfassende Darstellung der Rechtsstellung von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz - von A(syl) bis Z(ivilrecht), 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 7.284 mit weiteren Hinweisen; Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3709 ff., 3819). Sie sind verpflichtet, Ausweispapiere zu beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken (vgl. Art. 90 Bst. c AuG).
Vorliegend ist demnach vorab zu prüfen, ob die Vorinstanz hinsichtlich der Beschwerdeführerin zu Recht die Schriftenlosigkeit - als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments - verneint hat, indem sie sowohl die Zumutbarkeit der Beschaffung von Reisedokumenten bei den zuständigen heimatlichen Behörden (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) als auch die Möglichkeit von deren Beschaffung (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV) als gegeben erachtete.
4.1. Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von der betreffenden Person verlangt werden kann (bzw. die Zumutbarkeit), ist dabei nicht nach subjektiven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 sowie 2A.12/2005 vom 25. April 2005 E. 3.2 mit Hinweisen).
Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen kann im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt gemäss den diesbezüglichen Weisungen des BFM auch in Bezug auf Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (nach Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 AuG) vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Ziff. 2 der Ausführungsvorschriften zur RDV im Anhang 3/2 zu den Weisungen und Erläuterungen über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt, online zu finden unter: www.bfm.admin.ch, Themen > Rechtliche Grundlagen > Weisungen und Kreisschreiben > Archiv Weisungen und Kreisschreiben [ausser Kraft] > Weisungen und Erläuterungen: Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt > Weisungen).
Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, die - wie die Beschwerdeführerin - wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs nach Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 AuG vorläufig aufgenommen wurden, eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reisedokumenten verlangt werden kann, was von der Beschwerdeführerin nicht bestritten wird. Sie macht denn auch lediglich geltend, die Botschaft der Republik Kosovo in Bern stelle ihr keine Reisedokumente aus.
4.2. Zur Frage der Unmöglichkeit gilt es vorerst Folgendes zu beachten: Die seit 1999 unter der Verwaltung der UNMIK stehende serbische Provinz Kosovo hat am 17. Februar 2008 ihre Unabhängigkeit erklärt. Am 27. Februar 2008 beschloss der Schweizerische Bundesrat, den Kosovo als unabhängigen Staat anzuerkennen sowie diplomatische und konsularische Beziehungen zu ihm aufzunehmen (Quelle: www.eda.admin.ch, Vertretungen > Europa > Kosovo > Bilaterale Beziehungen, besucht im Mai 2011). Seit Ende Juli 2008 werden (von der Schweiz anerkannte, vgl. Medienmitteilung des BFM vom 13. August 2008, online zu finden unter: www.bfm.admin.ch, Dokumentation Medienmitteilungen 2008 13.08.2008) kosovarische Pässe ausgestellt, bis anhin jedoch ausschliesslich vor Ort, da die Republik Kosovo im Ausland noch über keine diplomatischen Vertretungen verfügte. Zeitgleich stellte die UNMIK die Ausstellung ihrer eigenen Ersatzreisedokumente ein. Zwischenzeitlich hat die Republik Kosovo in Bern eine Botschaft eröffnet und einen Geschäftsträger ernannt. Gemäss Informationen der kosovarischen Behörden wurden seit dem 15. Juni 2010 alle ausländischen Vertretungen angewiesen, ihre konsularischen Dienste aufzunehmen. Unter anderem werden - auf Anfrage hin - Gesuche um Ausstellung kosovarischer Pässe sowie Gesuche um Eintragung ins Zivilstandsregister bearbeitet (Quelle: Ministry of Foreign Affairs, www.mfa-ks.net > Consular Information > Consular Services, sowie > Consular Information > Travel Documents, besucht im Mai 2011).
Mit diesen Ausführungen kann nicht von einer Unmöglichkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden. Es liegt in der Hand der Beschwerdeführerin, bei der hiesigen Vertretung ihres Herkunftsstaates entsprechende Gesuche zu stellen. Technische oder organisatorische Verzögerungen bei der Passausstellung - wie sie vor allem in der Anfangsphase der Aufnahme des konsularischen Dienstes auftreten können - sind regelmässig nicht geeignet, eine Unmöglichkeit zu begründen (vgl. die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-2492/2007 vom 5. März 2009 E. 4.3, C-4253/2007 vom 19. November 2007 E. 4.1, C-5045/2008 vom 19. November 2009 E. 4.2). Mit der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit als eine der Voraussetzungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit soll lediglich vermieden werden, dass eine Person an Auslandreisen gehindert wird, wenn sich die heimatlichen Behörden ohne hinreichenden Grund - und damit willkürlich - weigern, ein Reisepapier auszustellen (vgl. das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1217/2009 vom 12. Juni 2009 E. 4.3.5). Aus der als Beweismittel eingereichten - unadressierten - Bestätigung der kosovarischen Vertretung vom 16. Oktober 2009 ist keine grundsätzliche Weigerung zu erkennen, der Beschwerdeführerin ein Reisedokument auszustellen.
4.3. Der Beschwerdeführerin ist somit die Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokumentes sowohl zumutbar als auch objektiv möglich. Sie ist folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten.
4.4. Schliesslich erweist sich die geltend gemachte Dringlichkeit aufgrund des eingereichten Beweismittels keineswegs als belegt. Der Entlassungsschein aus dem Spital für die Schwester der Beschwerdeführerin besagt sinngemäss, dass die Operation ordnungsgemäss verlaufen sei und nichts darauf hinweise, dass der postoperative Zustand der Patientin auch nur ansatzweise besorgniserregend wäre. So soll eine erste Kontrolle denn auch erst einen Monat nach dem Entlassungsdatum stattfinden und das einzige verschriebene Medikament (Ciprofloxacin) ist ein Antibiotikum zur Behandlung bakterieller Infektionskrankheiten. Eine vertiefte Auseinandersetzung mit den beschwerdeweise getätigten Ausführungen erübrigt sich jedoch, da die Beschwerdeführerin - wie erwähnt - nicht schriftenlos ist.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schriftenlosigkeit der Beschwerdeführerin verneint und die Ausstellung des Identitätsausweises mit Bewilligung der Wiedereinreise verweigert hat. Des Weiteren ist nicht ersichtlich, in welcher Hinsicht das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin in casu verletzt wurde, da nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kein allgemeiner Anspruch auf vorgängige Anhörung zu Fragen der Rechtsanwendung besteht (vgl. Bernhard Waldmann/Jürg Bickel, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, N 19 zu Art. 30 mit weiteren Hinweisen). Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die auf Fr. 700.- festzusetzenden Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)
das Migrationsamt des Kantons Zürich (Ref-Nr. [...])
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Ruth Beutler Viviane Eggenberger
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