Entscheiddatum: 06.03.2012Publikationsdatum: 19.03.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-4118/2009
Urteil vom 6. März 2012 Besetzung Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),Richter Andreas Trommer, Richterin Ruth Beutler, Gerichtsschreiber Daniel Brand. Parteien I._______, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Migration (BFM),Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person.
A. Der aus dem Sudan (West-Darfur) stammende I._______ (geb. 1969, nachfolgend: Beschwerdeführer) - Angehöriger der Ethnie der Zaghawa - verliess seinen Heimatstaat gemäss eigenen Angaben am 16. Oktober 2001. Via Libyen und Paris gelangte er am 28. November 2001 per Flug in die Schweiz, wo er um Asyl ersuchte. Bei seiner Einreise wies er sich mit einem am 11. Juli 1999 auf der tschadischen Botschaft in Tripolis auf den Namen M._______ ausgestellten tschadischen Reisepass aus, den er mittels Bestechung und Hilfe eines tschadischen Freundes erhalten haben will.
Am 5. April 2002 lehnte das damalige Bundesamt für Flüchtlinge (BFF; heute: Bundesamt für Migration [BFM]) das Asylgesuch ab, verfügte gleichzeitig die Wegweisung des Beschwerdeführers aus der Schweiz und ordnete den Wegweisungsvollzug an. Zur Begründung wurde angeführt, die Vorbringen des Beschwerdeführers hielten weder den Anforderungen an die Glaubwürdigkeit noch jenen an die Flüchtlingseigenschaft stand. Der Vollzug der Wegweisung sei zulässig, zumutbar und möglich.
Mit Urteil vom 25. Oktober 2006 wies die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK; heute: Bundesverwaltungsgericht) die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde im Asyl- und Wegweisungspunkt ab. Soweit die Anordnung des Wegweisungsvollzuges betreffend wurde die Rechtsmitteleingabe hingegen gutgeheissen und die Vorinstanz angewiesen, den Beschwerdeführer zufolge Vorliegens einer schwerwiegenden persönlichen Notlage vorläufig aufzunehmen.
Nachdem dem Beschwerdeführer am 6. April 2009 von der zuständigen Migrationsbehörde eine Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen erteilt worden war, stellte das BFM in der Folge das Erlöschen der vorläufigen Aufnahme fest.
B. Am 26. Mai 2009 ersuchte der Beschwerdeführer um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person. Seine Schriftenlosigkeit begründete er damit, dass keine Reisedokumente bei der Auslandsvertretung seines Heimat- oder Herkunftslandes beantragt werden könnten.
Von der Vorinstanz dazu aufgefordert, entsprechende Schritte zur Erlangung eines heimatlichen Reisepasses zu belegen, machte der Beschwerdeführer in einer Stellungnahme vom 9. Juni 2009 geltend, er stamme aus Darfur und gehöre der Ethnie der Zaghawa an. Die sudanesische Regierung verübe dort seit längerem Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Es sei ihm daher aus ethischen und moralischen Gründen nicht möglich, mit der sudanesischen Botschaft in Kontakt zu treten.
C. Mit Verfügung vom 10. Juni 2009 wies das BFM das Gesuch um Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisepapiers ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dem Beschwerdeführer sei zu keinem Zeitpunkt die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden, weshalb keine objektiven Gründe gegen die Kontaktnahme mit der heimatlichen Vertretung sprechen würden. Sei seinerzeit - wie in casu - aus humanitären Gründen, und nicht in Erfüllung völkerrechtlicher Pflichten der Schweiz, auf den Vollzug einer Wegweisung verzichtet worden, entbinde dies die ausländische Person nicht von ihrer Pflicht, sich für die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments an die Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates zu wenden. Der Beschwerdeführer gelte daher nicht als schriftenlos.
D. Mit Rechtsmitteleingabe vom 25. Juni 2009 beantragt der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, ihm einen Pass für eine ausländische Person auszustellen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersucht. Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, die damals zuständige ARK habe eine Rückkehrmöglichkeit für ihn bereits aufgrund der gegen seine Ethnie gerichteten Verfolgungsmassnahmen verneint und damit die Frage einer asylrelevanten und die Flüchtlingseigenschaft begründenden konkreten Gefährdung bejaht. Zudem habe er ungeachtet des Abschlusses seines Asylverfahrens seine regimekritische Tätigkeit fortgeführt. Als hochrangiges Mitglied des "Darfur Friedens- und Entwicklungs-Zentrums" in Zürich habe er eine Vollmacht über das Konto dieser Vereinigung. Seine politische Tätigkeit übe er in Form von Teilnahmen an diversen, den Darfurkonflikt betreffenden Demonstrationen und anderen Veranstaltungen aus. Somit begründeten auch subjektive Nachfluchtgründe eine Gefährdungslage bzw. seine Unzumutbarkeit, sich mit den sudanesischen Behörden in Kontakt zu setzen.
Zur Untermauerung der exilpolitischen Aktivitäten wurden entsprechende Beweismittel zu den Akten gereicht (Anmeldung zur Eintragung des Vereins "Darfur Friedens- und Entwicklungs-Zentrum" in das Handelsregister, verschiedene Fotografien, UNO-Besucherkarte usw.).
E. Mit Zwischenverfügung vom 25. August 2009 gab das Bundesverwaltungsgericht dem Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege allein schon mangels Bedürftigkeit des Beschwerdeführers nicht statt.
F. Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 14. September 2009 auf Abweisung der Beschwerde. Entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift habe die ARK in ihrem Urteil vom 25. Oktober 2006 in Bezug auf den Beschwerdeführer die Frage einer asylrelevanten und die Flüchtlingseigenschaft begründenden konkreten Gefährdung verneint und ausdrücklich festgehalten, dass sich der Vollzug der Wegweisung des Beschwerdeführers sowohl im Sinne der asyl- als auch der völkerrechtlichen Bestimmungen als zulässig erweise. Im Verfahren betreffend die Ausstellung eines schweizerischen Reisepapiers bestehe kein Raum für die selbständige Prüfung der von ihm aufgrund seiner exilpolitischen Tätigkeit geltend gemachten und möglicherweise asylrechtlich relevanten Gefährdungssituation. Es stehe dem Beschwerdeführer jederzeit frei, die behauptete Gefährdung im Rahmen eines (erneuten) Asylverfahrens prüfen zu lassen. Abgesehen davon sei der Beschwerdeführer seinerzeit aufgrund einer schwerwiegenden persönlichen Notlage vorläufig aufgenommen worden. Zudem gehe es in casu nicht um die allfällige Rückkehr in den Sudan; vielmehr könne die Beantragung eines heimatlichen Reisepasses bei der sudanesischen Vertretung in Genf erfolgen.
G. Mit verfahrensleitender Anordnung vom 17. September 2009 wurde dem Beschwerdeführer die Möglichkeit gewährt, zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung zu nehmen. Die hierfür gesetzte Frist blieb ungenutzt.
H. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt.
1.3. Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
Am 1. März 2010 trat die neue Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) in Kraft, welche die bisherige Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV von 2004, AS 2004 4577) ersetzt. Gemäss den Übergangsbestimmungen der RDV gilt für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung hängigen Verfahren um Ausstellung eines Reisedokuments das neue Recht. Vorliegend findet daher die neue RDV Anwendung, deren hier relevante Bestimmungen inhaltlich allerdings gegenüber der alten RDV keine (wesentlichen) Änderungen erfahren haben (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2848/2008 vom 17. November 2010 E. 2 mit weiteren Hinweisen).
4.1. Nach Massgabe von Art. 59 Abs. 2 Bst. a des Ausländergesetzes (AuG, SR 142.20) in Verbindung mit Art. 2 Bst. a RDV hat eine ausländische Person, die nach dem Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) als Flüchtling anerkannt wurde, Anspruch auf einen Reiseausweis für Flüchtlinge. Anspruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 0.142.40) als staatenlos anerkannte Personen sowie schriftenlose ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 RDV).
4.2. Fraglos fällt der Beschwerdeführer, der im Besitze einer Jahresaufenthaltsbewilligung ist, unter keine dieser Kategorien. Er kann somit keinen Anspruch auf Abgabe eines schweizerischen Ersatzreisepapiers geltend machen. Gemäss Art. 59 Abs. 1 AuG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 RDV kann das BFM allerdings Jahresaufenthaltern im Rahmen des freien (pflichtgemässen) Ermessens einen Pass für eine ausländische Person abgeben. Voraussetzung ist jedoch immer, dass diese Ausländer schriftenlos sind.
4.3. Als schriftenlos gilt eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.4. Damit eine Rückkehr in den Heimatstaat jederzeit möglich bleibt, müssen ausländische Personen während ihres Aufenthaltes in der Schweiz im Besitze eines gültigen, nach Art. 13 Abs. 1 AuG anerkannten Ausweispapiers sein (Peter Uebersax, Einreise und Anwesenheit, in: Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Eine umfassende Darstellung der Rechtsstellung von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz - von A(syl) bis Z(ivilrecht), 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 7.284 mit weiteren Hinweisen; Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3709 ff., 3819). Sie sind verpflichtet, Ausweispapiere zu beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken (vgl. Art. 89 sowie Art. 90 Bst. c AuG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]).
5.1. Vorliegend ist demnach zu prüfen, ob die Vorinstanz hinsichtlich des Beschwerdeführers zu Recht die Schriftenlosigkeit - als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments - verneint hat, indem sie sowohl die Möglichkeit der Beschaffung eines heimatlichen Reisepasses (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV) als auch die Zumutbarkeit entsprechender Bemühungen bei den zuständigen heimatlichen Behörden (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) als gegeben erachtete.
Die Frage der Zumutbarkeit, mithin diejenige, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann, ist in diesem Zusammenhang nicht nach subjektiven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit Hinweis).
5.2. Der Beschwerdeführer erachtet jeglichen Kontakt mit der sudanesischen Vertretung in der Schweiz schon aus ethischen und moralischen Gründen als nicht zumutbar. Im Weitern weist er darauf hin, dass für zwangsrückgeführte Personen nicht-arabischer Ethnien aus Darfur, insbesondere für Angehörige der Ethnie der Zaghawa, bereits bei der Einreisekontrolle ein erhebliches Risiko einer willkürlichen Inhaftierung bestehe. Mit diesem Einwand kann der Beschwerdeführer schon deshalb nicht gehört werden, weil von ihm nicht verlangt wird, sich zwecks Passbeschaffung in sein Heimatland zu begeben. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung festgehalten hat, können die für die Ausstellung eines sudanesischen Reisepapiers notwendigen Schritte nämlich von der Schweiz aus unternommen werden, die Beantragung eines heimatlichen Reisepasses kann bei der sudanesischen Vertretung in Genf erfolgen. Abgesehen davon wurden die seinerzeitigen Vorbringen im Asylverfahren von den zuständigen Behörden geprüft und rechtskräftig als nicht glaubhaft respektive als nicht asylrelevant zurückgewiesen (vgl. Verfügung des BFF vom 5. April 2002, bestätigt durch Urteil der ARK vom 25. Oktober 2006). Entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift wurde die Frage einer asylrelevanten und die Flüchtlingseigenschaft begründenden konkreten Gefährdung verneint und ausdrücklich festgehalten, dass sich der Vollzug der Wegweisung des Beschwerdeführers sowohl im Sinne der asyl- als auch der völkerrechtlichen Bestimmungen als zulässig erweise.
Der Beschwerdeführer scheint überdies zu verkennen, dass sich die "Unzumutbarkeit", die es einer ausländischen Person faktisch verunmöglicht, sich bei den Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung eines heimatlichen Reisepapiers zu bemühen, ohnehin nicht auf eine von dieser allenfalls geltend gemachten Gefährdung bezieht, die im Rahmen eines Verfahrens um Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisepapiers zu prüfen wäre. Sie bezieht sich vielmehr, wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zu Recht festgehalten hat, vorab auf den speziellen Status der gesuchstellenden Person in der Schweiz, welcher einer Kontaktnahme mit den Behörden des Heimatlandes entgegen stehen könnte (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3367/2010 vom 4. April 2011 E. 5.1.3.). Entsprechend weist Art. 6 Abs. 3 RDV darauf hin, dass bei schutzbedürftigen - d.h. Personengruppen, welche vom Bundesrat nach bestimmten Kriterien klar definiert werden, vgl. Art. 66 f. des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) - und asylsuchenden Personen im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden kann. Dasselbe gilt im Übrigen auch für anerkannte Flüchtlinge sowie gemäss den diesbezüglichen Weisungen sowie langjähriger Praxis des BFM auch in Bezug auf Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (nach Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG) vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.1. mit Hinweis).
5.3. Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, die - wie der Beschwerdeführer - infolge einer schwerwiegenden persönlichen Notlage gemäss den damals geltenden gesetzlichen Bestimmungen (Art. 44 Abs. 3 AsylG [AS 1999 2273] i.V.m. Art. 14a Abs. 4bis des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG, BS 1 121) vorläufig aufgenommen wurden (und nunmehr über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen), eine solche Kontaktnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reisedokumenten umsomehr verlangt werden kann. Es kann deshalb grundsätzlich erwartet werden, dass sich der Beschwerdeführer vorerst bei der zuständigen sudanesischen Vertretung in der Schweiz um die Abgabe eines gültigen Reisepapiers bemüht. Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise, wonach er bereits entsprechende Schritte unternommen hätte.
5.4. Der Beschwerdeführer verweist jedoch auf seine regimekritische Tätigkeit, die er nach Abschluss seines Asylverfahrens fortgeführt habe, und macht insofern subjektive Nachfluchtgründe geltend. So sei er ein hochrangiges Mitglied des "Darfur Friedens- und Entwicklungs-Zentrums" (DFEZ) in Zürich, welches eine Vollmacht über das Konto dieser Vereinigung habe. Seine politische Tätigkeit übe er in Form von Teilnahmen an diversen, den Darfurkonflikt betreffenden Demonstrationen und anderen Veranstaltungen aus. Zudem habe er am 19. Juni 2009 das "Human Rights Council" in Genf besichtigt.
Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung vom 14. September 2009 zu Recht darauf hingewiesen, dass im Verfahren um Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisepapiers kein Raum für die selbständige Prüfung der vom Beschwerdeführer aufgrund seiner exilpolitischen Tätigkeit geltend gemachten und möglicherweise asylrechtlich relevanten Gefährdungssituation bestehe. Dem Beschwerdeführer stehe es jederzeit frei, die behauptete Gefährdung im Rahmen eines erneuten Asylverfahrens prüfen zu lassen. Von dieser Möglichkeit hat der Beschwerdeführer bisher keinen Gebrauch gemacht.
Immerhin hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil D 3886/2006 vom 6. Juni 2008 betr. Asyl und Wegweisung bei einem analogen Sachverhalt das Vorliegen von subjektiven Nachfluchtgründen im Sinne von Art. 54 AsylG verneint.
5.5. Nach dem bisher Gesagten fehlt es an objektiven Gründen für die Annahme der Unzumutbarkeit nach Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV. Im Weiteren kann auch nicht davon ausgegangen werden - und wird im Übrigen vom Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend gemacht - die Beschaffung eines Reisedokumentes sei für ihn unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass zum heutigen Zeitpunkt keine Gründe vorliegen, aufgrund derer der Beschwerdeführer als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV anzusehen wäre. Auch die weiteren Ausführungen auf Beschwerdeebene sind nicht geeignet, zu einer von der Vorinstanz abweichenden rechtlichen Würdigung zu gelangen. Nicht zutreffend ist der Hinweis des Beschwerdeführers, wonach er mit dem beantragten schweizerischen Ersatzreisepapier über ein Identitätsdokument verfügen würde. Gemäss Art. 8 Abs. 1 RDV handelt es sich bei den vom BFM ausgestellten Reisedokumenten um fremdenpolizeiliche Ausweise, mit welchen weder die Identität noch die Staatsangehörigkeit der ausländischen Person nachgewiesen werden kann.
Die Vorinstanz hat demzufolge dem Beschwerdeführer zu Recht die Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisepapiers verweigert. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 600.- festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem am 31. August 2009 geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben; Beilage: 4 Farbfotos)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. N [...] zurück)
das Migrationsamt des Kantons Zürich
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Marianne Teuscher Daniel Brand
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