Entscheiddatum: 20.04.2017Publikationsdatum: 05.05.2017
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C-3900/2015
Urteil vom 20. April 2017 Besetzung Richter Michael Peterli (Vorsitz), Richterin Franziska Schneider, Richter Christoph Rohrer, Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser. Parteien 1. Kantonsspital Graubünden, 2. Spital Davos AG, 3. Spital Oberengadin, 4. Ospedale San Sisto, 5. Spital Thusis, 6. Spital Unterengadin, 7. Ospedale Bregaglia, 8. Ospidal Val Müstair, 9. Kreisspital Surses, 10. Hochgebirgsklinik Davos, 11. Klinik Gut St. Moritz AG, alle vertreten durch Bündner Spital- und Heimverband, dieser vertreten durch Dr. iur. Eva Druey Just, Rechtsanwältin, Beschwerdeführende, gegen Regierung des Kantons Graubünden, Vorinstanz, 1. Assura-Basis SA, 2. SUPRA 1846 SA, Mitbeteiligte. Gegenstand Krankenversicherung, nachträgliche Befristung der Tariffestsetzung (Beschluss vom 2. Juni 2015 [RRB 512/2015]).
A. Aufgrund der Revision des KVG (SR 832.10) zur Spitalfinanzierung (Änderung vom 21. Dezember 2007, AS 2008 2049) waren per 1. Januar 2012 die Tarife im Sinne von Art. 49 Abs. 1 KVG (Fallpauschale für eine Behandlung bei Schweregrad 1.0 gemäss der Tarifstruktur SwissDRG [DRG = Diagnosis Related Groups]; im Folgenden: Basisfallwert oder Baserate) für die akutsomatischen Spitäler im Kanton Graubünden (neu) festzulegen.
A.a Nach Durchführung eines Tariffestsetzungsverfahrens im Sinne von Art. 47 Abs. 1 KVG setzte die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Regierung) mit Beschluss vom 10. September 2013 (RRB 858/ 2013) die ab 1. Januar 2012 anwendbaren Basisfallwerte für folgende Spitäler fest: Kantonsspital Graubünden, Spitäler Davos, Oberengadin, Prättigau, Surselva, San Sisto, Thusis, Unterengadin, Bregaglia, Val Müstair, Surses, Hochgebirgsklinik Davos und Klinik Gut. Die Festsetzung gelte gegenüber den im Kanton tätigen Versicherern, "soweit keine von der Regierung genehmigten Tarifverträge vorliegen" (Dispositiv Ziff. 1). Gegen diesen Beschluss liessen 45 von tarifsuisse ag vertretene Krankenversicherer (Verfahren C-5749/2013) sowie die Klinik Gut (Verfahren C-5849/2013) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erheben.
A.b Mit Schreiben vom 26. Januar 2015 an tarifsuisse ag, Bündner Spital- und Heimverband sowie Helsana Versicherungen AG (nachfolgend: Helsana) teilte das Gesundheitsamt Graubünden (nachfolgend: Gesundheitsamt) den Tarifparteien mit, es beabsichtige, der Regierung eine Befristung der mit RRB 858/2013 festgesetzten Baserates bis zum 31. Dezember 2014 zu beantragen (Akten Vorinstanz [V-act.] 2). Dazu liessen sich der Bündner Spital- und Heimverband (als Vertreter der Spitäler) und tarifsuisse ag vernehmen (vgl. V-act. 3 und 4). Mit Beschluss vom 2. Juni 2015 (RRB 512/2015) begrenzte die Regierung die mit RRB 858/2013 hoheitlich festgesetzten Baserates bis zum 31. Dezember 2014 (V-act. 8). Zur Begründung wird insbesondere auf Art. 3 der Verordnung der Regierung vom 11. Dezember 2007 zum Gesetz des Kantons Graubünden über die Förderung der Krankenpflege und der Betreuung von betagten und pflegebedürftigen Personen (Verordnung zum Krankenpflegegesetz; BR 506.060) verwiesen. Nach dieser Bestimmung würden Tarifverträge in der Regel für ein Jahr genehmigt (Abs. 1); sofern der Vertrag eine Teuerungsklausel enthalte, könne der Tarifvertrag für zwei Jahre genehmigt werden (Abs. 2). Diese Regelung sei sinngemäss auch auf die hoheitliche Tariffestsetzung anzuwenden. Weiter sei die Tariffestsetzungsbehörde zur regelmässigen Überprüfung der Tarife verpflichtet. Die dem Festsetzungsbeschluss vom 10. September 2013 zugrunde liegenden Kostendaten hätten sich in der Zwischenzeit wesentlich verändert. Schliesslich wird festgehalten, nach der Rechtsprechung sei es zulässig, den festgesetzten Tarif zu befristen, ohne einen neuen Tarif festzusetzen. Die Tarifparteien seien gehalten, für stationäre Behandlungen ab 1. Januar 2015 neue Tarife zu verhandeln.
B. Mit Eingabe vom 19. Juni 2015 liess der Bündner Spital- und Heimverband als Vertreter von zehn Spitälern (Kantonsspital Graubünden, Spital Davos, Spital Oberengadin, Ospedale San Sisto, Spital Thusis, Spital Unterengadin, Ospedale Bregaglia, Ospidal Val Müstair, Kreisspital Surses, Hochgebirgsklinik Davos), vertreten durch Rechtsanwältin Eva Druey Just, Beschwerde erheben (act. 1). Die Beschwerdeführer liessen beantragen, die angefochtene Verfügung sei - unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge - aufzuheben.
Zur Begründung wird namentlich geltend gemacht, die Vorinstanz habe einen teilweisen Widerruf des RRB 858/2013 vorgenommen, obwohl die dafür erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt gewesen seien. Völlig unverständlich sei die rückwirkende Aufhebung der Tarife. Die Tarifparteien hätten keine Möglichkeit gehabt, rechtzeitig wieder Vertragsverhandlungen aufzunehmen oder im Falle von deren Scheitern ein neues Tariffestsetzungsverfahren anzuheben. Schliesslich sei unklar, ob die provisorisch festgesetzten Tarife ebenfalls befristet würden.
Mit Eingabe vom 23. Juni 2015 liess die Klinik Gut St. Moritz AG erklären, dass sie sich der Beschwerde anschliesse (act. 3).
C. Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 10. Juli 2015, die Beschwerde sei abzuweisen (act. 8). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen sei eine ursprüngliche oder nachträgliche Widerrechtlichkeit der festgesetzten Tarife nicht erforderlich, um den Festsetzungsbeschluss zu begrenzen. Es genüge, dass sich - wie vorliegend - die Bemessungsgrundlagen seit der Festsetzung geändert hätten.
D. Die der Einkaufsgemeinschaft tarifsuisse ag angeschlossenen Krankenversicherer liessen mit Eingabe vom 14. Juli 2015 mitteilen, dass sie auf das Einreichen einer Beschwerdeantwort verzichten (act. 9 und 11).
Die Helsana, als Vertreterin der Einkaufsgemeinschaft Helsana/Sanitas/ KPT (HSK), teilte am 22. Juli 2015 mit, sie beanspruche keine Parteistellung. Bereits im vorinstanzlichen Verfahren sei auf eine Stellungnahme verzichtet worden, zumal für die Tarifjahre 2013 bis 2015 bereits verschiedene Tarifverfahren der HSK vor der Vorinstanz hängig beziehungsweise teilweise abgeschlossen seien (act. 10).
E. Das Bundesverwaltungsgericht hiess mit Urteil C-5749/2013 vom 31. August 2015 die Beschwerde der 45 von tarifsuisse ag vertretenen Krankenversicherer teilweise gut und hob den angefochtenen Beschluss (soweit die Verfahrensparteien betreffend) auf. Die Sache wurde an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit sie im Sinne der Erwägungen die Basisfallwerte neu festsetze. Die Beschwerde der Klinik wies das Bundesverwaltungsgericht im Sinne der Erwägungen ab (Urteil C-5849/2013 vom 31. August 2015). Im Urteil C-5849/2013 beanstandete das Gericht, dass aus dem angefochtenen Beschluss nicht zweifelsfrei hervorgehe, gegenüber welchen Versicherern die einzelnen Tarife hoheitlich festgesetzt worden seien (E. 2.5).
F. Mit Verfügung vom 4. September 2015 wurde die Vorinstanz aufgefordert, im Detail darzulegen, für welche Tarifparteien sich die streitige Befristung der festgesetzten Basisfallwerte am 1. Januar 2015 noch auswirkte beziehungsweise aktuell noch auswirke (act. 12).
G. Die Vorinstanz reichte mit Eingabe vom 23. September 2015 ihre Stellungnahme sowie drei Regierungsbeschlüsse betreffend Genehmigung von Tarifverträgen ein. Zusammenfassend hielt sie fest, die mit RRB 512/2015 beschlossene Befristung der Tariffestsetzungen betreffe aktuell noch das Verhältnis zwischen den Beschwerde führenden Spitälern und den beiden Krankenversicherern Assura-Basis SA (nachfolgend: Assura) und SUPRA 1846 SA (nachfolgend: SUPRA [act. 14]).
H. Mit Zwischenverfügung vom 1. Oktober 2015 stellte der Instruktionsrichter fest, dass die 45 von tarifsuisse ag und die 13 von Helsana vertretenen Krankenversicherer nicht mehr als Verfahrensbeteiligte zu qualifizieren seien. Mit Verfügung vom 12. Oktober 2015 wurden die Beschwerdeführer, die Mitbeteiligten (Krankenversicherer Assura und SUPRA) sowie die Vorinstanz eingeladen, allfällige Schlussbemerkungen einzureichen (act. 16).
I. Die Beschwerdeführer liessen mit Eingabe vom 10. November 2015 an ihren Rechtsbegehren gemäss Beschwerde festhalten und verzichteten auf weitere Bemerkungen (act. 21). Vorinstanz und Mitbeteiligte liessen sich nicht vernehmen.
J. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Akten wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vorschriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
1.2 Die Beschwerdeführer sind primäre Adressaten des angefochtenen Beschlusses und ohne Zweifel zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist daher einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
1.3 Die Beschwerdeführer können im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG).
2.1 Die Behandlung der Sache, die Gegenstand der mit Beschwerde angefochtenen Verfügung bildet, geht mit Einreichung der Beschwerde auf die Beschwerdeinstanz über (Art. 54 VwVG). Gemäss Art. 58 Abs. 1 VwVG kann die Vorinstanz jedoch bis zu ihrer Vernehmlassung die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung ziehen.
2.2 Mit Zwischenverfügung vom 1. Oktober 2015 hat der Instruktionsrichter festgestellt, dass rückwirkend ab 1. Januar 2013 für alle Beschwerde führenden Spitäler im Verhältnis zu den HSK-Versicherern vertraglich vereinbarte und von der Vorinstanz genehmigte Tarife vorlagen. Insoweit sei die hoheitliche Tariffestsetzung vom 10. September 2013 durch die Vertragstarife derogiert worden, weshalb die HSK-Versicherer vom angefochtenen Beschluss (RRB 512/2015) nicht betroffen seien. Weiter wurde erwogen, aufgrund des Urteils C-5749/2013, mit welchem die Beschwerde der 45 von tarifsuisse AG vertretenen Krankenversicherer in dem Sinne teilweise gutgeheissen wurde, dass der angefochtene Beschluss aufgehoben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen wurde, sei auch der streitige Begrenzungsbeschluss - soweit die Beschwerdeführerinnen im Verfahren C-5749/2013 betreffend - dahingefallen.
Der angefochtene Beschluss betrifft somit nur noch das Verhältnis zwischen den (Beschwerde führenden) Spitälern und den beiden Krankenversicherern Assura und SUPRA, welche den Festsetzungsbeschluss vom 10. September 2013 nicht angefochten haben. Ob die Vorinstanz aufgrund der Devolutivwirkung noch zum Erlass des RRB 512/2015 befugt gewesen ist, muss daher nicht geprüft werden.
3.1 Zunächst ist auf die wichtigsten gesetzlichen Grundlagen des KVG-Tarifrechts hinzuweisen (in der seit 1. Januar 2012 anwendbaren Fassung, vgl. Urteil C-5749/2013 E. 2).
3.1.1 Gemäss Art. 43 KVG erstellen die (zugelassenen) Leistungserbringer (für Spitäler vgl. Art. 39 Abs. 1 i.V.m. Art. 35 KVG) ihre Rechnungen nach Tarifen oder Preisen (Abs. 1). Tarife und Preise werden in Verträgen zwischen Versicherern und Leistungserbringern (Tarifvertrag) vereinbart oder in den vom Gesetz bestimmten Fällen von der zuständigen Behörde festgesetzt. Dabei ist auf eine betriebswirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte Struktur der Tarife zu achten (Abs. 4). Die Vertragspartner und die zuständigen Behörden achten darauf, dass eine qualitativ hoch stehende und zweckmässige gesundheitliche Versorgung zu möglichst günstigen Kosten erreicht wird (Abs. 6). Der Bundesrat kann Grundsätze für eine wirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte Struktur sowie für die Anpassung der Tarife aufstellen. Er sorgt für die Koordination mit den Tarifordnungen der anderen Sozialversicherungen (Abs. 7).
3.1.2 Parteien eines Tarifvertrages sind einzelne oder mehrere Leistungserbringer oder deren Verbände einerseits sowie einzelne oder mehrere Versicherer oder deren Verbände anderseits (Art. 46 Abs. 1 KVG). Der Tarifvertrag bedarf der Genehmigung durch die zuständige Kantonsregierung oder, wenn er in der ganzen Schweiz gelten soll, durch den Bundesrat (Art. 46 Abs. 4 Satz 1 KVG). Die Genehmigungsbehörde prüft, ob der Tarifvertrag mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit in Einklang steht (Art. 46 Abs. 4 Satz 2 KVG). Kommt zwischen Leistungserbringern und Versicherern kein Tarifvertrag zustande, so setzt die Kantonsregierung nach Anhören der Beteiligten den Tarif fest (Art. 47 Abs. 1 KVG).
3.1.3 Art. 49 KVG trägt den Titel "Tarifverträge mit Spitälern". Obwohl sich diese Bestimmung nach ihrem Wortlaut (nur) an die Tarifparteien richtet, sind die darin verankerten Grundsätze auch bei einer hoheitlichen Festsetzung im Sinne von Art. 47 KVG zu beachten (BVGE 2014/3 E. 2.7). Nach Abs. 1 des Art. 49 KVG vereinbaren die Vertragsparteien für die Vergütung der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt und Pflegeleistungen in einem Spital (Art. 39 Abs. 1) oder einem Geburtshaus (Art. 29) Pauschalen. In der Regel sind Fallpauschalen festzulegen. Die Pauschalen sind leistungsbezogen und beruhen auf gesamtschweizerisch einheitlichen Strukturen (grundlegend zur Festlegung der Basisfallwerte für leistungsbezogene und auf der SwissDRG-Tarifstruktur beruhende Fallpauschalen BVGE 2014/3; 2014/36).
3.1.4 Die Leistungserbringer müssen sich laut Art. 44 Abs. 1 Satz 1 KVG an die vertraglich oder behördlich festgelegten Tarife und Preise halten und dürfen für Leistungen nach KVG keine weitergehenden Vergütungen berechnen (Tarifschutz). Mit den Vergütungen nach Art. 49 Abs. 1 und 4 KVG (letzterer regelt die Abgrenzung des Spitaltarifs vom Pflegeheimtarif) sind alle Ansprüche eines akutsomatischen Spitals für die Leistungen nach KVG abgegolten (Art. 49 Abs. 5 KVG).
3.1.5 Die versicherte Person kann für die stationäre Behandlung unter den Spitälern frei wählen, die auf der Spitalliste ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführt sind (Listenspital). Der Versicherer und der Wohnkanton übernehmen bei stationärer Behandlung in einem Listenspital die Vergütung anteilsmässig nach Art. 49a KVG höchstens nach dem Tarif, der in einem Listenspital des Wohnkantons für die betreffende Behandlung gilt (Art. 41 Abs. 1bis KVG).
3.1.6 Nach Art. 59c Abs. 1 KVV prüft die Genehmigungsbehörde (im Sinne von Art. 46 Abs. 4 KVG), ob der Tarifvertrag namentlich folgenden Grundsätzen entspricht: Der Tarif darf höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten der Leistung decken (Bst. a). Der Tarif darf höchstens die für eine effiziente Leistungserbringung erforderlichen Kosten decken (Bst. b). Ein Wechsel des Tarifmodells darf keine Mehrkosten verursachen (Bst. c). Die Vertragsparteien müssen die Tarife regelmässig überprüfen und anpassen, wenn die Erfüllung der Grundsätze nach Abs. 1 Bst. a und b nicht mehr gewährleistet ist. Die zuständigen Behörden sind über die Resultate der Überprüfungen zu informieren (Art. 59c Abs. 2 KVV). Gemäss Art. 59c Abs. 3 KVV sind diese Grundsätze bei Tariffestsetzungen nach Art. 47 KVG sinngemäss anzuwenden.
3.2 Die Vorinstanz verweist insbesondere auf Art. 59c Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 3 KVV, wonach sie zur regelmässigen Überprüfung der Tarife verpflichtet sei. Den mit Wirkung ab 1. Januar 2012 festgesetzten Basisfallwerten hätten die Kostendaten aus dem Jahr 2010 zugrunde gelegen. Die für die Tarife 2015 massgebenden Kostendaten des Jahres 2013 hätten sich gegenüber denjenigen von 2010 wesentlich verändert. Auch der auf der Basis des Benchmarkings der Einkaufsgemeinschaft HSK oder der tarifsuisse ag ermittelte Referenzwert habe sich seit Einführung des SwissDRG-Systems verändert. Unter Hinweis auf BVGE 2014/36 hält die Vorinstanz zudem fest, die Regierung sei erst dann berechtigt, einen Tarif festzusetzen, wenn die Parteien Gelegenheit hatten, vorher zu verhandeln (vgl. BVGE 2014/36 E. 24.4.4). Die Befristung des Tarifs ohne Festsetzung eines neuen Tarifs sei zulässig.
3.3 Nach der Rechtsprechung gilt ein gestützt auf Art. 47 Abs. 1 KVG hoheitlich festgesetzter Tarif grundsätzlich für die Dauer des tarifvertragslosen Zustandes und ist in der Regel nicht zu befristen. Das Bundesrecht verpflichtet die Kantonsregierungen nicht dazu, die Geltungsdauer der Tarife im Sinne einer Maximaldauer zu befristen oder jährlich neue Tarife festzusetzen, verbietet dies allerdings auch nicht. Nicht mit dem KVG vereinbar ist es hingegen, für einen Tarif eine Mindestgeltungsdauer oder eine feste Dauer vorzusehen. Vielmehr steht es den Tarifpartnern jederzeit frei, selbst im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens und auch wenn der Tarif einer (Maximal-)Befristung unterliegt, Verhandlungen für einen Tarifvertrag aufzunehmen, einen neuen Tarif zu vereinbaren und den entsprechenden Tarifvertrag von der Kantonsregierung genehmigen zu lassen oder beim Scheitern der Verhandlungen eine neue hoheitliche Tariffestsetzung zu beantragen. Insbesondere steht es den Parteien auch frei, bereits für das dem betroffenen Tarifjahr folgende Tarifjahr eine neue Tarifrunde einzuleiten. Ein aufgrund einer solchen neuen Tarifrunde vereinbarter und genehmigter oder hoheitlich festgesetzter Tarif geht dem vorgängig festgelegten hoheitlichen Tarif vor beziehungsweise tritt an dessen Stelle (BVGE 2012/18 E. 7.3 m.w.H.; Urteil BVGer C-8453/2015 vom 18. Januar 2017 E. 18.1).
3.4 Dass die Vorinstanz berechtigt gewesen wäre, mit RRB 858/2013 nicht zeitlich unbefristete Basisfallwerte festzusetzen, sondern diese bis Ende 2014 zu befristen, steht ausser Frage. Vorliegend hat sie jedoch die Geltungsdauer der hoheitlich festgesetzten Tarife erst nachträglich (mit Beschluss vom 2. Juni 2015) und rückwirkend bis zum 31. Dezember 2014 beschränkt, ohne neue Tarife festzusetzen. Es stellt sich die Frage, ob überhaupt eine Befristung im Sinne der dargelegten Rechtsprechung vorgenommen wurde.
3.4.1 Im Verwaltungsrecht gehört die Befristung - wie die Auflagen und Bedingungen - zu den sogenannten Nebenbestimmungen von Verfügungen (vgl. Häfelin/ Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 906 ff.; Tschannen/Zimmerli/ Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 90 ff.). Die Befristung begrenzt die zeitliche Rechtswirksamkeit einer Verfügung (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., Rz. 91). Nach Ablauf der Frist fallen die behördlichen Anordnungen (bzw. die eingeräumten Rechte oder auferlegten Pflichten, vgl. Art. 5 VwVG) dahin, ohne dass es einer neuen (aufhebenden) Verfügung bedarf. Wird die Geltungsdauer einer Verfügung über ein Dauerrechtsverhältnis (Dauerverfügung), welche in formelle Rechtskraft erwachsen ist, erst später mit einer neuen Verfügung und zudem rückwirkend (auf einen vor Erlass der neuen Verfügung bestimmten Zeitpunkt) beschränkt, liegt keine Befristung im Rechtssinn vor; vielmehr ist die Behörde auf ihre frühere Verfügung zurückgekommen (Widerruf, zum Teil auch als Wiedererwägung bezeichnet; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 22).
3.4.2 Mit dem angefochtenen RRB 512/2015 hat die Vorinstanz demnach keine Befristung der Tarife vorgenommen, sondern ihren Tariffestsetzungsbeschluss vom 10. September 2013 nachträglich abgeändert. Im Verhältnis zwischen den Beschwerde führenden Spitälern und den Mitbeteiligten (Assura und SUPRA) sind die mit RRB 858/2013 festgesetzten Basisfallwerte in formelle Rechtskraft erwachsen. Diesem Beschluss kommt Rechtsbeständigkeit zu, weshalb er nur mehr unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufgehoben oder zum Nachteil der Adressaten abgeändert werden darf (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.2 m.w.H.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 19 ff.; Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., Rz. 1224 ff.).
4.1 Regelt das Spezialgesetz die Voraussetzungen für eine Abänderung formell rechtskräftiger Verfügungen nicht, sind die nach Lehre und Rechtsprechung massgebenden Grundsätze anwendbar (BGE 137 I 69 E. 2.3; 127 II 306 E. 7a). Zunächst ist zu prüfen, ob die Verfügung materiell unrichtig ist, wobei es sich - jedenfalls bei Dauerverfügungen - um eine ursprünglich fehlerhafte oder eine nachträglich fehlerhafte Verfügung handeln kann. Liegt eine materiell unrichtige Verfügung vor, ist das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts demjenigen am Vertrauensschutz gegenüberzustellen; die beiden Interessen sind gegeneinander abzuwägen (BGE 137 I 69 E. 2.3; 127 II 306 E. 7a; Urteil BGer 2C_659/2010 vom 16. Februar 2011 E. 2.1; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 29 ff.).
4.1.1 Gemäss Art. 25 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; Bündner Rechtsbuch [BR] 370.100) kann die Verwaltungsbehörde einen rechtskräftigen Entscheid von Amtes wegen oder auf Gesuch hin ändern oder aufheben, wenn sich die Sach- oder Rechtslage gegenüber der ursprünglichen Entscheidungsgrundlage geändert hat und nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen dem Widerruf entgegenstehen. Diese Bestimmung ist auf Dauerverfügungen zugeschnitten, die bei ihrem Erlass rechtmässig waren, aber wegen wesentlich geänderter Sach- oder Rechtslage nicht mehr gesetzeskonform sind (vgl. Urteil BGer 2C_114/2011 vom 26. August 2011 E. 3.1; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 08 33 vom 11. November 2008 E. 3). Für Verfügungen, die bereits bei ihrem Erlass fehlerhaft waren, sind die allgemeinen Grundsätze anwendbar (vgl. Urteil U 08 33 E. 3).
4.1.2 Das KVG regelt die Frage nicht, ob und unter welchen Voraussetzungen eine formell rechtskräftige Tariffestsetzung nachträglich abgeändert werden darf. Art. 59c Abs. 3 KVV regelt Pflichten der Kantonsbehörde im Rahmen eines Tariffestsetzungsverfahrens, stellt aber keine spezialgesetzliche Grundlage für den Widerruf eines formell rechtskräftigen Tariffestsetzungsbeschlusses dar. Insbesondere entbindet die Verordnungsbestimmung die Kantonsregierung nicht davon, die nach den allgemeinen Grundsätzen sowie nach Art. 25 Abs. 1 VRG erforderliche Interessenabwägung vorzunehmen.
4.2 Im angefochtenen Beschluss hält die Vorinstanz zunächst fest, eine ursprüngliche oder nachträgliche Widerrechtlichkeit sei nicht erforderlich, um die Geltungsdauer der festgesetzten Baserates nachträglich zu "befristen" (E. 2 S. 4). Anschliessend begründet sie aber, weshalb "die für die Aufhebung des festgesetzten Tarifs erforderliche Veränderung der Bemessungsgrundlage" stattgefunden habe (E. 2.1 S. 5). Ob die von der Vorinstanz angeführten Veränderungen eine nachträgliche Fehlerhaftigkeit begründen und ein Zurückkommen auf die Tariffestsetzung rechtfertigen könnten, muss vorliegend nicht geprüft werden. Wie das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil C-5749/2013 festgestellt hat, standen die mit RRB 858/2013 festgesetzten Basisfallwerte nicht im Einklang mit dem KVG, weshalb bereits eine ursprüngliche Fehlerhaftigkeit besteht. Da sich bei Dauerverfügungen eine Gesetzwidrigkeit noch über eine längere Zeitspanne auswirken kann, müssen der Verfügung nicht derart schwerwiegende materielle Fehler anhaften wie den sogenannten urteilsähnlichen Verfügungen, um ein Rückkommen zu rechtfertigen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 39 ff.; BGE 127 II 306 E. 7a). Das Zurückkommen auf die Tariffestsetzung gemäss RRB 858/2013 ist daher nicht unzulässig, wenn das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts demjenigen an der Rechtssicherheit beziehungsweise dem Vertrauensschutz vorgeht (vgl. Urteil BGer 1C_573/2014 vom 29. April 2015 E. 2.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1227).
4.3 Die Vorinstanz hat keine solche Interessenabwägung vorgenommen.
4.3.1 Das Interesse an der Rechtssicherheit beziehungsweise am Vertrauensschutz überwiegt nach der Rechtsprechung in der Regel dann, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 137 I 69 E. 2.3 m.w.H.; Urteil 1C_573/2014 E. 2.2). Die bundesgerichtliche Formel ist auf die Änderung begünstigender Verfügungen zulasten des Privaten (z.B. Entzug der Betriebsbewilligung) zugeschnitten (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 51). Nach der Rechtsprechung sind aber in jedem Fall alle Aspekte des Einzelfalls einzubeziehen (BGE 137 I 69 E. 2.3).
4.3.2 Vorliegend wäre namentlich zu berücksichtigen gewesen, dass eine Tariffestsetzung nicht nur einem (einzelnen) Verfügungsadressaten ein Recht einräumt. Im Festsetzungsverfahren sind immer beide Tarifparteien (Leistungserbringer und Versicherer) beteiligt, weshalb sich die Festsetzungsbehörde mit den sich gegenüberstehenden Interessen der Parteien (sowie der einzuholenden Stellungnahme der Preisüberwachung; vgl. BVGE 2014/3 E. 1.4.2 m.w.H.; RKUV 4/1997 E. II.4 S. 231 f.) auseinandersetzen muss. Die von der zuständigen Behörde festgesetzte Baserate legt zusammen mit der anwendbaren Tarifstruktur (vgl. Art. 49 Abs. 2 KVG) fest, welche Vergütung das Spital für eine erbrachte Leistung verlangen darf. Gleichzeitig wird bestimmt, welchen Betrag der Versicherer (und der Kanton) zu übernehmen hat (vgl. Art. 49a Abs. 1 und 2 KVG). Ist eine Tariffestsetzung in Rechtskraft erwachsen, kann das Spital diesen Tarif seiner Budgetplanung zugrunde legen; bei nur provisorisch festgesetzten Tarifen muss hingegen stets mit einer späteren Rückabwicklung gerechnet werden (vgl. bspw. Zwischenverfügung des BVGer C-6561/2015 vom 3. Dezember 2015; Urteil BVGer C-124/2012 vom 23. April 2012 E. 3.5.1 m.w.H.; Urteil BVGer C-1220/2012 vom 22. September 2015 E. 8). Zu beachten ist im Weiteren, dass nicht nur die direkten Adressaten des Festsetzungsbeschlusses ein Interesse an Rechtssicherheit haben, sondern auch die Versicherten, die Anspruch auf Tarifschutz haben und allenfalls von ihrer Spitalwahlfreiheit im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis KVG Gebrauch machen wollen (vgl. dazu nachfolgende E. 5.3.2).
4.4 Es ist grundsätzlich nicht Aufgabe der Beschwerdeinstanz, eine von der Vorinstanz unterlassene Interessenabwägung nachzuholen. Dies gilt insbesondere in einem Bereich wie dem vorliegenden, in dem den Vorinstanzen ein weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zuzugestehen ist und das Bundesverwaltungsgericht als einzige Gerichtsinstanz urteilt (vgl. Urteil C-5749/2013 E. 7.1 m.w.H.; BVGE 2014/3 E. 1.4.1 und 10.4). Ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer rückwirkenden Aufhebung des festgesetzten Tarifs ist vorliegend jedoch nicht auszumachen. Vielmehr verstösst diese gegen Grundsätze des KVG, wie nachfolgend darzulegen ist. Eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Vornahme der Interessenabwägung ist deshalb nicht angezeigt.
5.1 Im System des KVG sollen Tarifverträge die Regel und hoheitliche Tariffestsetzungen die Ausnahme bilden (BVGE 2014/37 E. 3.5.1). Gemäss Art. 47 Abs. 1 KVG darf eine Kantonsregierung nur dann einen Tarif festsetzen, wenn zwischen den Leistungserbringern und Versicherern kein Tarifvertrag zustande gekommen ist (und den Tarifparteien das rechtliche Gehör gewährt wurde). Nach der Rechtsprechung setzt Art. 47 Abs. 1 KVG auch voraus, dass zwischen den Tarifparteien (ergebnislos) Vertragsverhandlungen geführt worden sind beziehungsweise die Tarifparteien Gelegenheit hatten, vorher zu verhandeln (BVGE 2014/36 E. 24.4. - 24.4.4). Wie die Vorinstanz grundsätzlich zu Recht erkannt hat, waren die Voraussetzungen für eine hoheitliche Tariffestsetzung bei Erlass des streitigen RRB 512/2015 nicht erfüllt. Daher wäre die Vorinstanz nicht befugt gewesen, neue Basisfallwerte festzusetzen, welche die mit RRB 858/2013 festgesetzten Tarife ersetzt hätten (vgl. vorne E. 3.3 in fine).
5.2 Es stellt sich deshalb die auch für befristete Tariffestsetzungen wesentliche Frage, ob beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen die Kantonsregierung einen Tarif auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum beschränken darf, wenn sie für die Zeit danach keinen neuen Tarif festsetzen kann. Der Rechtsprechung lässt sich dazu Folgendes entnehmen.
5.2.1 Im Fall C-3717/2014 hatte das Bundesverwaltungsgericht zu beurteilen, ob die von der Kantonsregierung am 27. Mai 2014 beschlossene Befristung der Basisfallwerte auf das Kalenderjahr 2012 bundesrechtswidrig sei. Das Gericht erwog, dass vorliegend auch für den Tarif ab dem 1. Januar 2013 ein Festsetzungsverfahren eingeleitet worden und diesbezüglich die auf den 1. Januar 2013 in Kraft gesetzte Tarifstruktur SwissDRG 2.0 massgeblich sei, weshalb die Befristung der Tariffestsetzung auf das Jahr 2012 nicht zu beanstanden sei (Urteil BVGer C-3717/2014 vom 14. März 2016 E. 9.2; vgl. auch Urteil BVGer C-2350/2014 vom 29. Januar 2016 E. 10.3). Auch im Fall, welcher BVGE 2012/18 zugrunde lag, erachtete das Gericht die von der Vorinstanz am 30. Juni 2010 beschlossene Befristung der Tarife bis (maximal) 31. Dezember 2009 als zulässig, nachdem für die Zeit ab 1. Januar 2010 bereits ein neuer Tarif festgesetzt worden war (BVGE 2012/18 E. 7.1 und 7.5). In weiteren Urteilen wurde auf die grundsätzliche Zulässigkeit einer "Maximalbefristung" beziehungsweise auf die in BVGE 2012/18 dargelegte Rechtsprechung verwiesen, ohne auf die hier interessierende Frage einzugehen (Urteile BVGer C-4310/2013 vom 20. April 2015 E. 4.4.4 und C-4223/2013 vom 26. März 2015 E. 5.5.3).
5.2.2 In BVGE 2010/62 wurde festgehalten, dass ein Tarif von Bundesrechts wegen grundsätzlich nicht zu befristen ist. Werde dies trotzdem getan, so sei bei Ablauf der Frist ein neuer Tarif festzusetzen, falls zwischenzeitlich kein Vertrag zustande gekommen sei (BVGE 2010/62 E. 6.13 mit Hinweis auf RKUV 6/2002 S. 480 ff.). Die Vorinstanz hatte am 4. November 2008 einen bis am 31. Dezember 2008 befristeten Tarif von Fr. 3'981.- festgesetzt. Diesen reduzierte das Bundesverwaltungsgericht auf Fr. 3'926.- und legte den Tarif mit unbefristeter Geltungsdauer fest, um einen tariflosen Zustand zu vermeiden (BVGE 2010/62 E. 6.13).
5.2.3 In dem mit Urteil C-8453/2015 beurteilten Fall hatten die Tarifparteien nur die Festsetzung des Tarifs für das Jahr 2012 beantragt. Dennoch hatte die Vorinstanz einen unbefristeten Tarif festgesetzt. Das Bundesverwaltungsgericht erwog, die besonderen Umstände würden vorliegend eine Befristung zwar rechtfertigen. Trotz des Vertragsprimats liege es aber im Ermessen der Vorinstanz, die Geltungsdauer des Tarifs hier nicht zu befristen. Es liege in erster Linie an den Tarifpartnern, neue Verhandlungen - allenfalls auch rückwirkend - aufzunehmen und einen Vertrag abzuschliessen, sobald sich die Umstände verändert hätten oder allenfalls neue Festsetzungsbegehren zu stellen (Urteil C-8453/2015 E. 18.5; vgl. auch Urteil BVGer C-4287/2011 vom 14. Mai 2014 E. 8).
5.2.4 Eine auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum beschränkte Tariffestsetzung ist namentlich dann unproblematisch, wenn für die Zeit danach bereits neue Tarife festgesetzt oder genehmigt wurden oder ein Festsetzungsverfahren hängig ist.
5.3 Die Kantonsregierung hat nicht nur das Vertragsprimat und die durch das KVG gewährleistete Vertragsautonomie (vgl. BVGE 2014/36 E. 24.3.1; 2014/37 E. 3.5.1) zu respektieren, sie hat auch dafür zu sorgen, dass für die zugelassenen Spitäler KVG-konforme Tarife festgelegt werden.
5.3.1 Der Kanton, welcher die entsprechenden Leistungsaufträge erteilt hat, hat darüber zu wachen, dass die erforderlichen Tarifverträge tatsächlich abgeschlossen und ihm zur Genehmigung vorgelegt werden; im vertragslosen Zustand hat er gestützt auf Art. 47 Abs. 1 KVG einen Tarif festzusetzen (BVGE 2013/8 E. 2.4.5 und 2.5.1 m.w.H.; vgl. auch BVGE 2013/17 E. 2.5; BGE 131 V 133 E. 9.2 und 9.3). Die der Kantonsregierung mit Art. 47 Abs. 1 KVG eingeräumte Kompetenz, im vertragslosen Zustand hoheitlich einen Tarif festzusetzen, dient der Durchsetzung des für die Versicherten unerlässlichen Tarifschutzes (RKUV 2/2006 KV 359 E. II.2.2 S. 118 mit Hinweis auf die Botschaft zum KVG). Ein über längere Zeit dauernder vertragsloser Zustand entspricht - wie der Bundesrat als Rechtsprechungsbehörde in RKUV 2/2006 KV 359 E. II.2.2 festgehalten hat - nicht den gesetzlichen Vorgaben (vgl. auch BGE 131 V 133 E. 9.2; BVGE 2013/17 E. 2.3.3).
5.3.2 Die nur obligatorisch Versicherten werden in ihrer durch das KVG gewährleisteten Spitalwahlfreiheit eingeschränkt, wenn die grundsätzlich zur Auswahl stehenden ausserkantonalen Spitäler über keinen Tarif verfügen (vgl. betreffend Art. 41 aAbs. 1 KVG [in Kraft bis 31. Dezember 2008] RKUV 2/2006 KV 359 E. II.2.2 sowie BGE 131 V 133). Ist unklar, ob der Tarif des zur Wahl stehenden Spitals über dem Referenztarif im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis Satz 2 KVG liegen wird, kann die versicherte Person ihr Kostenrisiko nicht abschätzen und wird daher eher auf die Ausübung ihres Wahlrechts verzichten und ein innerkantonales Spital aufsuchen. Dies läuft den mit der KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzierung angestrebten Zielen, den interkantonalen Wettbewerb zu fördern und die Spitalwahlfreiheit zu verbessern (vgl. BVGE 2013/17 E. 2.4.3 und BGE 141 V 206 E. 3.3.2, je m.w.H.), entgegen. Der angestrebte interkantonale Wettbewerb kann nur spielen, wenn die Versicherten von ihrer Spitalwahlfreiheit auch Gebrauch machen (BVGE 2013/17 E. 2.4.4). Dies ist bei ausserkantonalen Wahlbehandlungen am besten gewährleistet, wenn sie als Teil der Grundversorgung betrachtet werden und sich deren Kosten folglich nach den Tarifbestimmungen des KVG richten (BGE 141 V 206 E. 3.3.2). Die ausserkantonale Wahlbehandlung wird daher der Grundversorgung zugerechnet und als Pflichtleistung der OKP qualifiziert. Als solche untersteht sie insofern dem Tarifschutz, als dafür höchstens der KVG-Tarif des Leistungserbringers verrechnet werden darf (BGE 141 V 206 E. 3.3.4; vgl. auch Urteil BGer 9C_151/2016 vom 27. Januar 2017 E. 6.1).
5.4 Vor diesem Hintergrund lässt sich eine auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum beschränkte Tariffestsetzung nur bei Vorliegen ausserordentlicher Umstände rechtfertigen, sofern für die Zeit danach keine Tarife vorliegen oder nicht zumindest ein Festsetzungsverfahren hängig ist. In einem solchen Fall hat die Festsetzungsbehörde aber dafür zu sorgen, dass der tariflose Zustand nicht über längere Zeit andauert und insbesondere hat sie - als vorsorgliche Massnahme - einen provisorischen Tarif festzulegen (vgl. dazu Urteil C-124/2012; Zwischenverfügungen BVGer C-3454/2013 vom 18. Juli 2013 und C-6561/2015 vom 3. Dezember 2015).
Sind diese besonderen Voraussetzungen nicht gegeben, hat die Kantonsregierung zu beachten, dass Tarife - aus Gründen der Rechtssicherheit - im Normalfall vor deren Inkrafttreten zu vereinbaren und zu genehmigen beziehungsweise festzusetzen sind (vgl. BVGE 2012/18 E. 6.2.2; 2014/3 E. 3.5; 2015/39 E. 10.2). Setzt sie befristete Tarife fest, ist der Fristablauf in der Regel so weit in der Zukunft anzusetzen, dass die Tarifparteien ihrer Pflicht, Tarifverhandlungen aufzunehmen (vgl. BVGE 2010/24 E. 5.2 und 6) und die Tarife - wie Art. 59c KVV vorschreibt - zu überprüfen und allenfalls anzupassen, nachkommen können.
5.5 Die Vorinstanz hat mit der am 2. Juni 2015 rückwirkend beschlossenen Beschränkung der Geltungsdauer der festgesetzten Basisfallwerte bis zum 31. Dezember 2014 einen tariflosen Zustand provoziert. Dafür hat sie weder ausserordentliche Umstände angeführt, welche dies allenfalls rechtfertigen könnten, noch hat sie einen provisorischen Tarif festgesetzt. Nachdem die Tariffestsetzung vom 10. September 2013 - im Verhältnis zwischen den Verfahrensbeteiligten im vorliegenden Verfahren - in Rechtskraft erwachsen ist, sind die mit Beschluss vom 13. Februar 2012 (RRB 116/2012 [Beschwerdebeilage 3]) für die Dauer des Tariffestsetzungsverfahren festgesetzten provisorischen Tarife dahingefallen (vgl. Zwischenverfügung BVGer C-3454/2013 vom 18. Juli 2013). Für die Versicherten der Krankenversicherer Assura und SUPRA würde somit seit dem 1. Januar 2015 kein (auch kein provisorischer) Tarif für die stationäre Behandlung in einem der Beschwerde führenden Spitäler vorliegen. Der Tarifschutz wäre damit nicht mehr gewährleistet.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit dem angefochtenen RRB 512/2015 ein unzulässiger Widerruf des RRB 858/2013 betreffend Tariffestsetzung vorgenommen wurde. Die Vorinstanz hat es unterlassen, die für einen Widerruf zwingend erforderliche Interessenabwägung vorzunehmen. Zudem verstösst der angefochten Beschluss gegen den Tarifschutz (Art. 44 Abs. 1 KVG) und Spitalwahlfreiheit im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis KVG. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene RRB 512/2015 ist aufzuheben.
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
7.1 Die beiden Krankenversicherer haben sich nicht am Verfahren beteiligt und sind weder als obsiegende noch als unterliegende Partei im Sinne von Art. 63 und Art. 64 VwVG zu qualifizieren.
7.2 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die unterliegende Vorinstanz ist jedoch nicht kostenpflichtig (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Es sind deshalb keine Verfahrenskosten zu erheben.
7.3 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG haben die obsiegenden Beschwerdeführer Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (vgl. auch Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung ist von der Vorinstanz zu leisten (vgl. Art. 64 Abs. 2 VwVG). Mangels Kostennote ist die Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichtigung des gebotenen und aktenkundigen Aufwandes erscheint eine Entschädigung von CHF 6'000.- (inkl. Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) angemessen.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Beschluss wird aufgehoben.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Den Beschwerdeführern wird eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz von CHF 6'000.- zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Mitbeteiligte 1 (Gerichtsurkunde)
die Mitbeteiligte 2 (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. RRB 512; Gerichtsurkunde)
das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Michael Peterli Susanne Fankhauser
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