Entscheiddatum: 30.03.2012Publikationsdatum: 05.04.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-3532/2009
Urteil vom 30. März 2012 Besetzung Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),Richter Antonio Imoberdorf,Richterin Elena Avenati-Carpani,Gerichtsschreiber Rudolf Grun. Parteien M._______,vertreten durch Katerina Baumann, Fürsprecherin,Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Migration (BFM),Quellenweg 6, 3003 Bern,Vorinstanz . Gegenstand Sicherheitskonto/Sonderabgabepflicht.
A. Der aus Sri Lanka stammende Beschwerdeführer (geb. 1966) gelangte am 4. Dezember 2000 in die Schweiz und reichte am 5. Dezember 2000 ein Asylgesuch ein. Mit Verfügung vom 29. August 2003 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF; heute: BFM) das Asylgesuch ab, wies den Beschwerdeführer aus der Schweiz weg und ordnete den Vollzug der Wegweisung an. Nachdem der Beschwerdeführer diese Verfügung am 23. September 2003 bei der damals zuständigen Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK; ab 1. Januar 2007: Bundesverwaltungsgericht) angefochten hatte, kam das BFM im Rahmen eines Schriftenwechsels am 26. März 2008 teilweise auf die angefochtene Verfügung zurück und schob den Vollzug der Wegweisung infolge Unzumutbarkeit zugunsten einer vorläufigen Aufnahme auf. Am 17. September 2008 zog der Beschwerdeführer seine Rechtsmitteleingabe zurück, worauf das Bundesverwaltungsgericht das Asylbeschwerdeverfahren mit Entscheid vom 8. Oktober 2008 als gegenstandslos geworden abschrieb. Am 5. November 2008 erhielt der Beschwerdeführer wegen Vorliegens eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls gemäss Art. 84 Abs. 5 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20) i.V.m. Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG eine Jahresaufenthaltsbewilligung.
B. Mit Schreiben vom 6. Februar 2009 gelangte die Vorinstanz an den Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Liquidierung des Sicherheitskontos Nr. 13001770 und teilte ihm mit, dass er gemäss den Übergangsbestimmungen zu der am 16. Dezember 2005 verabschiedeten Änderung des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) per 1. Januar 2008 grundsätzlich der neuen Sonderabgabe nach Art. 85 ff. AsylG unterstehe. Aufgrund der Übergangsbestimmungen zur am 24. Oktober 2007 beschlossenen Änderung der Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 über Finanzierungsfragen (AsylV 2, SR 142.312) sei er jedoch nicht mehr sonderabgabepflichtig, weil das Total der von ihm geleisteten Sicherheiten von Fr. 24'320.75 den Maximalbetrag von Fr. 15'000.- übersteige. Die Differenz von Fr. 9'320.75 (Positivsaldo) gelange an ihn zur Auszahlung.
Der Beschwerdeführer wurde gebeten, eine Zahladresse zu benennen und auf dem beigelegten Auszug aus seinem Sicherheitskonto die Einzahlungen seit dem 1. Januar 2007 zu überprüfen.
C. Am 3. März 2009 teilte der Beschwerdeführer der Vorinstanz mit, er sei mit der Abrechnung (Sonderabgabe von Fr. 15'000.-) nicht einverstanden, da er lediglich in der Zeit vom 30. Januar bis 30. September 2001 mit insgesamt Fr. 5'597.- (Lebensunterhalts- und Unterbringungskosten) von der Fürsorge unterstützt worden sei.
D. Nachdem die Vorinstanz den Beschwerdeführer am 11. März 2009 darauf hingewiesen hatte, dass erwerbstätige Personen, die der Sonderabgabepflicht unterliegen, verpflichtet seien, den Betrag von Fr. 15'000.- an die Rückerstattung der Sozialhilfe- Ausreise- und Vollzugskosten zu leisten, unabhängig davon, wie viel Kosten sie selber verursacht hätten, liquidierte sie das Sicherheitskonto des Beschwerdeführers mit Verfügung vom 29. April 2009. Das BFM stellte dem Kontostand von Fr. 24'250.40 (recte: Fr. 24'320.75) den unter der Sonderabgabepflicht zu leistenden Betrag von Fr. 15'000.- gegenüber und hielt fest, dass das Restguthaben zuzüglich Zinsen und abzüglich Spesen auf dem Konto bestehen bleibe und an den Bund verfalle, wenn der Auszahlungsanspruch nicht innert zehn Jahren ab Verfügungsdatum geltend gemacht werde.
E. Mit Rechtsmitteleingabe vom 30. Mai 2009 beantragt der Beschwerdeführer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege samt Verbeiständung sowie um den Erlass einer prozessleitenden Verfügung zur Klärung der Frage, ob die Erträge der Sonderabgabe ausschliesslich dem Kreis der Pflichtigen (sowie deren Angehörigen) zugute kämen, und nicht auch denjenigen Asylsuchenden, vorläufig Aufgenommenen und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung, die keine Sonderabgabe entrichtet hätten.
In seiner Begründung führt der Beschwerdeführer im Wesentlichen aus, dass die Verfassungs- und Völkerrechtskonformität des Systemwechsels (von der Sicherheits- und Rückerstattungspflicht mit Individualabrechnungen zu einer Solidarabgabe) im Vorfeld der letzten Asylgesetzrevision umstritten gewesen sei. Aus diesem Grund habe das BFM beim Institut für Steuerrecht der Universität Bern ein Gutachten eingeholt. Das Gutachten (vom 13. September 2000) habe die Zulässigkeit einer auf erwerbstätige Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung beschränkten öffentlichen Abgabe grundsätzlich bejaht. Im Gutachten sei insbesondere darauf hingewiesen worden, dass bei einer Sonderabgabe ein besonderer Zurechnungszusammenhang (Äquivalenz) zwischen der Abgabeverwendung und dem Kreis der Abgabepflichtigen bestehen müsse. Der Kreis der Abgabepflichtigen solle daher nur für die Kosten der Abgabepflichtigen (mit deren Angehörigen) aufkommen. Ausserdem solle die Abgabepflicht zeitlich limitiert sein. Sollte die Abgabe als eine Kostenanlastungssteuer ausgestaltet werden, benötige sie eine ausdrückliche und spezifische Verfassungsgrundlage und müsse auf ihre Völkerrechtskonformität überprüft werden. Weder im Gesetz noch in der Verordnung oder in den Materialien fänden sich Hinweise auf organisatorische Vorkehren, welche gewährleisten sollten, dass die Erträge der Sonderabgabe ausschliesslich der Abgeltung jener Kosten verwendet würden, welche die erwerbstätigen Pflichtigen verursachten. Es sei daher zu vermuten, dass eine solche Ausscheidung in der Praxis gar nicht vorgenommen werde. In diesem Fall handle es sich - trotz der entsprechenden Bezeichnung im Gesetz - nicht um eine Sonderabgabe, sondern um eine Kostenanlastungssteuer. Nebst der fehlenden Verfassungsgrundlage würde eine Kostenanlastungssteuer - im Gegensatz zu einer Sonderabgabe - mit den Diskriminierungsverboten in diversen Doppelbesteuerungsabkommen bzw. Niederlassungsverträgen kollidieren und ausserdem gegen die Rechtsgleichheit und die Eigentumsgarantie verstossen.
F. Mit Zwischenverfügung vom 15. Juli 2009 wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege samt Rechtsverbeiständung mangels Bedürftigkeit des Beschwerdeführers ab.
G. In ihrer Vernehmlassung vom 4. September 2009 schliesst die Vorinstanz unter Erläuterung der Rechtsgrundlagen auf Abweisung der Beschwerde, wobei sie klar festhält, dass die verfügte Vereinnahmung weder auf der alten Regelung der Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht noch auf der neuen Regelung der Sonderabgabe beruhe, sondern ausschliesslich auf den Übergangsbestimmungen.
H. In seiner Replik vom 5. Oktober 2009 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen und deren Begründung fest.
I. Nachdem der Beschwerdeführer das BFM unter Angabe eines entsprechenden Kontos um Überweisung des nichtstrittigen Restguthabens auf dem Sicherheitskonto Nr. [...] ersucht hatte, kam die Vorinstanz am 22. September 2010 teilweise auf die Verfügung vom 29. April 2009 zurück (Aufhebung von Ziff. 4 des Dispositivs) und verfügte die Ausbezahlung des Restguthabens an den Beschwerdeführer.
J. Auf den weiteren Akteninhalt (u.a. die Beschwerdeergänzung vom 17. Juni 2009) wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1. Verfügungen des BFM auf dem Gebiet des Asyl- und Ausländerrechts unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 32 und Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in diesem Bereich endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 3 und Bst. d Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und - soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2, BVGE 2007/41 E. 2 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 2682/2007 vom 7. Oktober 2010 E. 1.2 und 1.3).
3.1. Am 1. Januar 2008 trat das zweite Paket der Asylgesetzrevision vom 16. Dezember 2005 in Kraft, mit dem durch entsprechende Änderungen des AsylG und des auf denselben Zeitpunkt in Kraft gesetzten Ausländergesetzes ein Systemwechsel von der individuellen Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht zur Sonderabgabe vollzogen wurde (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C 7179/2008 vom 21. Dezember 2010).
3.2. Der 2. Abschnitt des 5. Kapitels des Asylgesetzes in seiner Fassung vom 26. Juni 1998 regelt die Rückerstattungs- und Sicherheitsleistungspflicht von Personen, die sich gestützt auf das Asylgesetz in der Schweiz aufhalten. Gemäss Art. 85 Abs. 1 AsylG in der Fassung vom 26. Juni 1998, die bis zum 31. Dezember 2007 in Geltung stand (AS 1999 2262; nachfolgend: AsylG [1998]) haben sie - soweit zumutbar - die Kosten der Fürsorge, der Ausreise und des Vollzugs sowie die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zurückzuerstatten. Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung sind gemäss Art. 86 AsylG (1998) darüber hinaus verpflichtet, für die Rückerstattung der vorerwähnten Kosten Sicherheiten zu leisten. Zu diesem Zweck richtet der Bund (individuelle) Sicherheitskonten ein, die durch Lohnabzüge und Vermögenswertabnahmen geäufnet werden. Die Sicherheitsleistungen werden gemäss Art. 87 Abs. 1 AsylG (1998) aufgrund einer individuellen Abrechnung über die rückerstattungspflichtigen Kosten ausbezahlt, wenn die sicherheitsleistungspflichtige Person die Schweiz endgültig verlässt (Bst. a), sie als Asylsuchender oder Flüchtling eine Aufenthaltsbewilligung erhält (Bst. b) oder als Schutzbedürftiger eine Niederlassungsbewilligung erhält oder sich seit mindestens zehn Jahren in der Schweiz aufhält (Bst. c). Man spricht in diesem Zusammenhang von der Schlussabrechnung über das Sicherheitskonto. Die Asylverordnung 2 in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung (AS 1999 2318; nachfolgend: AsylV 2 [1999]) führt zusätzlich eine Zwischenabrechnung ein, die erfolgt, wenn eine sicherheitsleistungspflichtige Person des Asylrechts die vorläufige Aufnahme erhält. Im Rahmen dieser Zwischenabrechnung werden die bis zum Statuswechsel entstandenen, rückerstattungspflichtigen Kosten mit dem Guthaben des Sicherheitskontos verrechnet und der sich ergebende Saldo, sei es zu Gunsten oder zu Lasten des Kontoinhabers, in die Schlussabrechnung übertragen (Art. 16 AsylV 2 [1999]). Die Verpflichtung zur Leistung von Sicherheiten ist nicht zeitlich, sondern betragsmässig limitiert. Auf Gesuch hin können Personen von der Pflicht zur Sicherheitsleistung befreit werden, wenn das Guthaben auf dem Sicherheitskonto die voraussichtliche Höhe der rückerstattungspflichtigen Kosten übersteigt und einen Mindeststand aufweist (Art. 15 AsylV 2 [1999]). Die Rückerstattungs- und Sicherheitsleistungspflicht vorläufig aufgenommener Personen ist durch Verweise auf das Asylgesetz und die Asylverordnung 2 im Wesentlichen analog ausgestaltet (vgl. Art. 14c Abs. 6 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG, BS 1 121] in der Fassung vom 26. Juni 1998, in Kraft bis 31. Dezember 2007 [AS 1999 2262]; ferner die per 1. Dezember 2008 aufgehobenen Art. 22 und 23 der Verordnung vom 11. August 1999 über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen [VVWA, SR 142.281] in der Fassung vom 11. August 1999 [AS 1999 2254]).
3.3. Das neue Recht ändert an der Pflicht von Personen des Asylrechts, Sozialhilfe-, Ausreise- und Vollzugskosten sowie die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zurückzuerstatten, grundsätzlich nichts (vgl. Art. 85 Abs. 1 AsylG). Zwecks Vereinfachung der Verfahrensabläufe und Kostensenkung wird jedoch das bisherige System der Rückerstattung individuell zurechenbarer Kosten aus den geleisteten Sicherheiten aufgegeben (vgl. dazu Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes vom 4. September 2002, in: BBl 2002 6872). An seine Stelle tritt eine Sonderabgabe, der erwerbstätige Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung unterworfen werden (Art. 86 Abs. 1 erster Satz AsylG). Diese Sonderabgabe, welche der Arbeitgeber direkt vom Lohn der betroffenen Person abzuziehen und dem Bund zu überweisen hat, darf nicht mehr als 10 Prozent des Erwerbseinkommens betragen und längstens zehn Jahre seit der erstmaligen Aufnahme einer Erwerbstätigkeit erhoben werden (Art. 86 Abs. 2 und 3 AsylG). Zweck der Sonderabgabe ist die Deckung der Kosten, welche die Gesamtheit der Abgabepflichtigen und ihrer (durch sie unterstützten) Angehörigen verursachen (Art. 86 Abs. 1 zweiter Satz AsylG). Eine Verrechnung mit den individuell zurechenbaren Kosten und die Auszahlung eines allfälligen, zu Gunsten des Abgabepflichtigen lautenden Saldos findet nicht statt. Mit der Regelung weiterer Einzelheiten, namentlich der Statuierung von Ausnahmen von der Rückerstattungspflicht und der Festsetzung der Höhe der Sonderabgabe, wird der Bundesrat beauftragt (Art. 85 Abs. 4 und Art. 86 Abs. 4 AsylG).
3.4. Von der Ermächtigung zur Rechtsetzung machte der Bundesrat mit der Änderung der Asylverordnung 2 vom 24. Oktober 2007 für alle rückerstattungspflichtigen Personengruppen einheitlich in ein und demselben Erlass Gebrauch. Art. 8 Abs. 1 AsylV 2 bestimmt, dass sich die Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen, die eine Person als Flüchtling oder Schutzbedürftiger mit Aufenthaltsbewilligung erhält, nach kantonalem Recht richtet, wobei der Anspruch auf Rückerstattung vom Kanton geltend gemacht wird. Für Asylsuchende, Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung und vorläufig Aufgenommene (ohne Flüchtlingsstatus) rekapituliert Art. 8 Abs. 2 AsylV 2 die Pflicht zur Rückerstattung der in Art. 85 Abs. 1 AsylG genannten Kosten; zu diesem Zweck nimmt der Bund Vermögenswertabnahmen vor und erhebt eine Sonderabgabe, die gemäss Art. 13 Abs. 1 AsylV 2 10 Prozent des Erwerbseinkommens beträgt. Den Beginn und das Ende der Sonderabgabepflicht regelt Art. 10 AsylV 2. Danach beginnt die Sonderabgabepflicht mit der erstmaligen Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder im Zeitpunkt, in dem die Verfügung über eine erste Vermögenswertabnahme in Rechtskraft erwächst (Abs. 1). Sie endet, wenn einer der in Absatz 2 genannten Tatbestände eintritt, d.h. wenn der Betrag von 15'000 Franken erreicht ist, spätestens aber zehn Jahre nach dem Beginn der Sonderabgabepflicht (Bst. a), wenn die betroffene Person die Schweiz verlassen hat (Bst. b), wenn sie die Aufenthaltsbewilligung (Bst. c) oder Asyl erhält bzw. als Flüchtling vorläufig aufgenommen wird (Bst. d) oder aber - bei vorläufig aufgenommenen Personen, die nicht Flüchtling sind - nach drei Jahren vorläufiger Aufnahme, spätestens aber sieben Jahre nach der Einreise (Bst. e).
3.5. Die Überführung des alten Systems der Rückerstattung individuell zurechenbarer Kosten aus den geleisteten Sicherheiten in das neue System der voraussetzungslos geschuldeten Sonderabgabe wird auf Gesetzesebene für Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung (Abs. 1 bis 3 der Übergangsbestimmungen zur der am 16. Dezember 2005 beschlossenen Änderung des AsylG) und für vorläufig Aufgenommene (Art. 126a Abs. 1 bis 3 AuG) parallel geregelt. Es gilt der Grundsatz, dass das neue Recht sofort zur Anwendung gelangt (Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des AsylG, 126a Abs. 3 AuG). Vorbehalten bleiben zwei Konstellationen. Einerseits unterstellt das Gesetz die Abrechnung und die Saldierung eines Sicherheitskontos dem bisherigen Recht, wenn sich ein (Zwischen- oder) Schlussabrechnungsgrund nach Art. 87 AsylG in der Fassung vom 26. Juni 1998 vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat (Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des AsylG, Art. 126a Abs. 1 AuG). Andererseits wird der Bundesrat in Bezug auf Personen, die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung einer Erwerbstätigkeit nachgingen, ohne dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens ein Schlussabrechnungsgrund vorliegt, ermächtigt, ein Abrechnungsverfahren vorzusehen sowie Regelungen über die Dauer und den Umfang der Sonderabgabe sowie zur Abnahme von Vermögenswerten zu treffen (Abs. 3 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des AsylG, Art. 126a Abs. 2 AuG; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C 7179/2008 vom 21. Dezember 2010 E. 4.5).
3.6. Die Übergangsbestimmungen zur am 24. Oktober 2007 beschlossenen Änderung der Asylverordnung 2 stützen sich auf die zitierte Rechtssetzungsermächtigung. Deren Abs. 6 bestimmt, dass Asylsuchenden, vorläufig Aufgenommenen und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung, die mit Inkrafttreten dieser Verordnungsänderung der Sonderabgabe nach Art. 86 des AsylG unterstehen, die Zeit seit Aufnahme der ersten sicherheitsleistungspflichtigen Erwerbstätigkeit oder die Zeit seit Eintritt der Rechtskraft der Verfügung über eine erste Vermögenswertabnahme an die Dauer der Sonderabgabepflicht angerechnet wird. Abs. 8 führt aus, dass Sicherheitsleistungen nach Art. 86 des Asylgesetzes in der Fassung vom 26. Juni 1998 und Art. 14c Abs. 6 ANAG unter Anrechnung allfälliger Rückerstattungen nach Abs. 6 bis zum Maximalbetrag der Sonderabgabe von 15'000 Franken vom Bund vereinnahmt und vollumfänglich an die Sonderabgabepflicht angerechnet werden. Die über den Betrag von 15'000 Franken hinausgehenden Sicherheitsleistungen werden den Kontoinhabern ausbezahlt oder an die Sonderabgabepflicht des Ehegatten angerechnet.
4.1. Die vorliegende Streitsache beschlägt die Überführung des alten Sicherheitsleistungssystems mit individueller Abrechnung über zurechenbare Kosten in das neue System der Sonderabgabe. Der Sachverhalt stellt sich wie folgt dar: Der Beschwerdeführer äufnete noch unter der Geltung des alten Rechts als Asylsuchender sein Sicherheitskonto mit Lohnabzügen. Zu einer Zwischenabrechnung nach altem Recht kam es nicht, weil er erst nach Inkrafttreten des neuen Rechts zunächst vorläufig aufgenommen wurde und dann in den Genuss einer Aufenthaltsbewilligung kam. Zur Schlussabrechnung nach altem Recht kam es mangels Schlussabrechnungsgrund ebenfalls nie. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers in seiner ergänzenden Eingabe vom 17. Juni 2009 vermag daran auch die Tatsache nichts zu ändern, dass sein Sicherheitskonto bereits am 24. Februar 2005 den Betrag von 12'000 Franken bzw. am 14. November 2005 jenen von 15'000 Franken überstieg. Nach damaligem Recht konnte das Bundesamt zwar eine Person auf Gesuch hin von der Verpflichtung zur Sicherheitsleistung befreien, sofern der Betrag auf dem Sicherheitskonto die voraussichtliche Höhe der rückerstattungspflichtigen Kosten überstieg, wobei diese mindestens 12'000 Franken betragen mussten (vgl. Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2 AsylV 2 [1999]). Der Beschwerdeführer hat aber nie ein solches Gesuch gestellt. Erst nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts am 1. Januar 2008 endet die Sonderabgabepflicht u.a. dann, wenn der Betrag von 15'000 Franken erreicht ist (vgl. Art. 10 Abs. 2 Bst. a AsylV 2). Die Vorinstanz sah sich daher veranlasst, das Sicherheitskonto gestützt auf Abs. 6 bis 8 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der AsylV 2 aufzulösen. Zu diesem Zweck erliess sie die angefochtene Verfügung. Dass die Sonderabgabepflicht in casu nicht unmittelbar nach dem 1. Januar 2008 beendet worden ist, ist für den Beschwerdeführer im Übrigen nicht mit Nachteilen verbunden, da die über den Betrag von 15'000 Franken hinausgehenden Sicherheitsleistungen dem Kontoinhaber ausbezahlt werden.
4.2. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in einem Grundsatzurteil zur rechtssatzmässigen Ausgestaltung der Sonderabgabe, den entsprechenden Übergangsbestimmungen sowie der konkreten Handhabung einzelner Verordnungsbestimmungen geäussert und befunden, die getroffene Regelung erweise sich - soweit eine Überprüfung zulässig ist (vgl. Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) - als verfassungskonform und der Bundesrat habe seine Verordnungskompetenz delegationskonform wahrgenommen (zum Ganzen vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-7179/2008 vom 21. Dezember 2010 E. 3 und 6). Auch im konkreten Fall ist das Vorgehen der Vorinstanz diesbezüglich nicht zu beanstanden. Da beim Beschwerdeführer - wie bereits gesagt - vor dem 1. Januar 2008 kein Schlussabrechnungsgrund eingetreten war, wurde korrekterweise das neue Recht angewendet und der Betroffene der Sonderabgabepflicht unterstellt. Der vorgesehene Betrag wurde vereinnahmt und das Restguthaben gelangte inzwischen auch zur Auszahlung.
5.1. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die Vorinstanz die geltende Regelung korrekt angewendet hat. Vielmehr beruft er sich zum Einen darauf, der Systemwechsel bzw. die Übergangsbestimmungen der Asylverordnung 2 seien in verschiedener Hinsicht verfassungswidrig (Verletzung der Eigentumsgarantie, der Rechtsgleichheit und des Diskriminierungsverbotes). Diese Rüge ist unter Hinweis auf das bereits erwähnte Grundsatzurteil C-7179/2008 (vgl. insb. E. 6.2.5), in dem im Wesentlichen die gleichen Einwände geprüft wurden, als unbegründet zurückzuweisen.
5.2. Andererseits macht der Beschwerdeführer geltend, bei der Sonderabgabe handle es sich in Tat und Wahrheit um eine Kostenanlastungssteuer. Das Erheben dieser Steuer verletze die entsprechenden Doppelbesteuerungsabkommen (vorliegend das Abkommen vom 11. Januar 1983 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Demokratischen Sozialistischen Republik Sri Lanka zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen, SR 0.672.971.21), mutmasslich auch Art. 26 des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2), dessen Inhalt sich grösstenteils mit der Rechtsgleichheitsgarantie und dem Diskriminierungsverbot von Art. 8 BV decke. Im Falle eines unüberbrückbaren Konflikts zwischen dem Völkerrecht und Normen des Landesrechts hätten die Garantien des Völkerrechts Vorrang, was auch für Bundesgesetze gelte. Art. 190 BV, der Bundesgesetze und Völkerrecht gleichermassen für massgebend erkläre, könne zur Lösung eines Konflikts zwischen diesen beiden Rechtsquellen nichts beitragen. Die Völkerrechtswidrigkeit von Art. 86 des Asylgesetzes (und den entsprechenden Regelungen in der Asylverordnung 2 ) habe zur Folge, dass diese Bestimmungen im Einzelfall nicht angewendet werden dürften.
5.2.1. Gemäss dem vom Institut für Steuerrecht der Universität Bern am 13. September 2000 zuhanden des BFM erstellten Gutachten (nachfolgend: Gutachten Uni Bern), lässt es sich vertreten, den Lohnabzug der Asylsuchenden, vorläufig Aufgenommenen oder Schutzbedürftigten ohne Aufenthaltsbewilligung als Sonderabgabe (Kausalabgabe i.w.S.) zu konzipieren. In diesem Falle müssten die Abgabepflichtigen nur für ihre eigenen (inkl. die ihrer Familienangerhörigen) Kosten aufkommen (unter Ausschluss der Kosten der Nichterwerbstätigen), und die Abgabepflicht müsste zeitlich limitiert werden. Es läge mithin noch keine Steuer im Rechtssinne, sondern eine Abgabe vor, die näher bei einer Kausalabgabe anzusiedeln wäre (vgl. Gutachten Uni Bern, S. 14).
5.2.2. Aus Art. 86 AsylG ergibt sich ganz klar, dass die Sonderabgabe der Deckung der Gesamtkosten dient, welche alle diese erwerbstätigen Personen und die von ihnen unterstützten Angehörigen verursachen (Abs. 1). Allein schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich, dass eine Verwendung dieser Abgabe für Kosten, die beispielsweise nichterwerbstätige Asylbewerber verursacht haben, ausgeschlossen ist. Gemäss Art. 86 Abs. 3 AsylG ist die Abgabe auch zeitlich limitiert (längstens zehn Jahre seit der erstmaligen Aufnahme einer Erwerbstätigkeit). Schliesslich endet die Sonderabgabepflicht schon vorher, wenn der Betrag von 15'000 Franken erreicht ist, die betroffene Person die Schweiz verlassen hat, eine Aufenthaltsbewilligung erhält, als Flüchtling vorläufig aufgenommen wird oder nach drei Jahren vorläufiger Aufnahme, spätestens aber sieben Jahre nach der Einreise (vgl. Art. 10 Abs. 2 AsylV 2). Die Sonderabgabe nach Art. 86 AsylG ist daher als Kausalabgabe und nicht als Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren. Daran ändert auch nichts, dass die Abgabe - entgegen der ursprünglichen Absicht einer im Vorfeld der Gesetzesrevision eingesetzten Arbeitsgruppe des BFM (vgl. Gutachten Uni Bern S. 5) - auf maximal 10 Prozent angesetzt wurde. Denn bei einem Betrag von maximal 15'000 Franken, dessen Äufnung sich auf mehrere Jahre verteilt kann von einer konfiskatorischen Wirkung bzw. einer Verletzung der Eigentumsgarantie nicht gesprochen werden. Die Verfassungskonformität der Sonderabgabe wurde ferner durch den Bundesgesetzgeber geprüft und bejaht. Auch der Bundesrat führte in seiner Botschaft vom 4. September 2002 zur Änderung des Asylgesetzes aus, die neue Abgabe stehe in Einklang mit den abgaberechtlichen Vorgaben der Bundesverfassung (BBl 2002 6873, 6893 f.), wobei er seine Einschätzung u.a. auf das oben erwähnte Gutachten der Uni Bern stützte (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C 7179/2008 vom 21. Dezember 2010 E. 6.1.2).
5.2.3. Bei der Mutmassung des Beschwerdeführers, in der Praxis werde bezüglich der Verwendung der Erträge aus der Sonderabgabe kein Unterschied zwischen erwerbstätigen und nichterwerbstätigen Asylsuchenden gemacht, handelt es ich um eine durch nichts belegte Behauptung. Sollte das BFM tatsächlich solche Gelder zur Deckung von Kosten, die durch nicht sonderabgabepflichtige Personen entstanden sind, verwendet haben, wäre dies eine Verletzung von Art. 86 AsylG. Eine solche Verletzung ist jedoch nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und somit auch nicht des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Bei entsprechenden konkreten Hinweisen müsste dies in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen das BFM geltend werden. Der in diesem Zusammenhang gestellte Beweisantrag des Beschwerdeführers auf Überprüfung, wem die Erträge aus der Sonderabgabe zugute kämen, ist mangels Bezug zum vorliegenden Verfahren daher abzuweisen. Im Übrigen beträfe eine allfällige Verletzung von Art. 86 AsylG lediglich die (falsche) Anwendung dieser Bestimmung. Die rechtsfehlerhafte Anwendung allein vermöchte an der Qualifikation der Sonderabgabe als Kausalabgabe jedoch noch nichts zu ändern.
5.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass es sich bei der Sonderabgabe nach Art. 86 AsylG i.V.m. Art. 10 AsylV 2 um eine Kausalabgabe und nicht um eine Steuer handelt. Aus diesem Grund kann der Beschwerdeführer auch keine Verletzung des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Sri Lanka geltend machen. Allfällige Diskriminierungsklauseln solcher Abkommen, die möglicherweise über das Diskriminierungsverbot von Art. 8 BV hinausgehen, stehen einer Sonderabgabe (Kausalabgabe) ebenfalls nicht entgegen (vgl. Gutachten Uni Bern S. 15 ff.). Somit erübrigt es sich, die betreffenden Bestimmungen auf ihre Völkerrechtskonformität zu überprüfen.
Abschliessend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 700.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2])
Dispositiv Seite 14
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem am 31. Juli 2009 geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. N [...] zurück)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Marianne Teuscher Rudolf Grun
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