Entscheiddatum: 15.05.2007Publikationsdatum: 07.06.2007
Abteilung III
C-33/2006
{T 0/2}
Urteil vom 15. Mai 2007
Mitwirkung:
Richter Imoberdorf (Kammmerpräsident);
Richter Trommer; Richterin Beutler;
Gerichtsschreiber Longauer.
X,_______,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Monika Lütolf-Geiser,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz,
betreffend
Einreisesperre.
A. Der Beschwerdeführer (geb. 1956) ist kroatischer Staatsangehöriger. In den Jahren 1974 bis 1979 weilte er mit einer Saisonbewilligung zur Arbeit in der Schweiz. Durch Umwandlung erhielt er anschliessend die Jahresaufenthaltsbewilligung im Kanton Luzern, die in der Folge regelmässig verlängert wurde, letztmals mit Wirkung bis 31. Dezember 2001. Im Jahr 1980 folgte ihm seine Ehefrau in die Schweiz und erhielt ebenfalls eine Jahresaufenthaltsbewilligung. Das Ehepaar hat vier gemeinsame Kinder, von denen das jüngste noch minderjährig ist (geb. 1993) und mit einer Jahresaufenthaltsbewilligung bei der Mutter lebt. Zwei der volljährigen Kinder aus der Ehe verfügen über die Niederlassungsbewilligung. Daneben ist der Beschwerdeführer Vater eines noch unmündigen unehelichen Sohnes (geb. November 1989), der das kroatische Staatsbürgerrecht besitzt und mit einer Niederlassungsbewilligung in der Schweiz lebt.
B. Mit Verfügung vom 6. Januar 2003 lehnte es das Amt für Migration des Kantons Luzern ab, die Jahresaufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers zu verlängern und wies ihn aus dem Kanton weg. Es begründete seine Verweigerung mit den 22 Strafverfügungen, die der Beschwerdeführer im Zeitraum von 1980 bis 2001 wegen diverser Delikte erwirkte (schwergewichtig Delikte gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung, aber auch einfache Körperverletzung, Tätlichkeiten, Drohung und Gewalt gegen Beamte, Veruntreuung etc.), mit der Vernachlässigung finanzieller Verpflichtungen und mit der Tatsache, dass eine fremdenpolizeiliche Verwarnung aus dem Jahr 1988 unbeachtet geblieben war. Dagegen eingereichte ordentliche Rechtsmittel blieben ohne Erfolg. Das kantonale Verwaltungsgericht trat mit Urteil vom 21. Juli 2003 auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein, und das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons wies eine Verwaltungsbeschwerde am 27. Januar 2004 ab.
C. Am 25. Februar 2004 verfügte die Vorinstanz auf Antrag des Kantons die Ausdehnung der kantonalen Wegweisung auf das gesamte Gebiet der Schweiz und des Fürstentums Liechtenstein. Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
D. Nachdem drei Versuche des Beschwerdeführers gescheitert waren, mit ausserordentlichen Rechtsmitteln und Rechtsbehelfen im Kanton Luzern doch noch zu einer Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu gelangen (Entscheide des Justiz- und Sicherheitsdepartements des Kantons Luzern vom 19. April, 4. Mai und 10. August 2004), und er zwecks Ausschaffung aus der Schweiz kurzzeitig hatte festgenommen werden müssen, kam er am 22. Juli 2004 dem Ausreisebefehl nach und verliess die Schweiz kontrolliert. Am 9. Februar 2005 gelangte der Beschwerdeführer aus dem Ausland ein letztes Mal an die Behörden des Kantons Luzern mit dem Begehren um wiedererwägungsweise Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung. Das Amt für Migration des Kantons Luzern trat auf dieses Gesuch am 21. März 2005 nicht ein.
E. Bereits mit Verfügung vom 17. August 2004 erliess die Vorinstanz gegen den Beschwerdeführer eine Einreisesperre auf unbestimmte Zeit. Zur Begründung führte sie aus, sein Verhalten habe zu Klagen Anlass gegeben (massive Straffälligkeit unter anderem in Gestalt von Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte, Betreibungen). Er sei deshalb als unerwünschter Ausländer zu betrachten.
F. Mit Verwaltungsbeschwerde vom 17. November 2004 gelangte der Beschwerdeführer an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) und beantragte die Aufhebung der Einreisesperre.
G. Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 1. März 2005 auf Abweisung der Beschwerde.
H. Der Beschwerdeführer verzichtet auf die Ausübung des Replikrechts.
I. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
Verfügungen des BFM betr. Einreisesperre unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG, SR 142.20] i.V.m. Art. 31 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht [VGG, SR 173.32]). Dessen Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [SR 173.110]). Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verwaltungsgerichtsgesetzes bereits beim EJPD hängige Rechtsmittelverfahren werden vom Bundesverwaltungsgericht übernommen. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (vgl. Art. 53 Abs. 2 VGG). Dieses erklärt in Art. 37 VGG das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) für subsidiär anwendbar.
Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Massnahme zur Beschwerdeführung legitimiert; auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Die eidgenössische Behörde kann über unerwünschte ausländische Personen die Einreisesperre verhängen. Während der Einreisesperre ist ihnen jeder Grenzübertritt ohne ausdrückliche Ermächtigung der verfügenden Behörde untersagt (Art. 13 Abs. 1 ANAG).
Als präventivpolizeiliche Administrativmassnahme will die Einreisesperre der Gefahr künftiger Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie anderer unter den Schutz der Fremdenpolizei fallender Polizeigüter begegnen (zum Kreis der Polizeigüter im Fremdenpolizeirecht vgl. BGE 98 Ib 85 ff. E. 2c S. 89, 465 ff. E. 3a S. 467 f.). Naturgemäss lässt sich die Frage, ob eine Polizeigefahr im oben dargelegten Sinne besteht, nur in Form einer Prognose beurteilen, die sich auf das bisherige Verhalten des Ausländers abstützt. In diesem Sinne gelten Ausländer als "unerwünscht", deren Verhalten in der Vergangenheit darauf schliessen lässt, dass sie nicht willens oder nicht fähig sind, sich in die geltende Ordnung einzufügen, und deren Fernhaltung daher im öffentlichen Interesse liegt (Entscheide des EJPD, publiziert in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden, VPB 63.1, 60.4, 58.53 sowie Peter Sulger Büel, Vollzug von Fernhalte- und Entfernungsmassnahmen gegenüber Fremden nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1984 = Europäische Hochschulschriften, Reihe II, Rechtswissenschaft, Bd. 352, Bern usw. 1984, S. 79 f., mit weiteren Nachweisen).
6.1. Der Beschwerdeführer wurde im Zeitraum von 1980 bis 2001 insgesamt zweiundzwanzigmal wegen verschiedener Vergehen und Übertretungen strafrechtlich zur Verantwortung gezogen und in 19 Fällen zu Bussen zwischen 50 und 600 Franken (ingesamt 5'160 Franken) sowie in 7 Fällen zu Freiheitsstrafen zwischen drei Tagen einem Monat Dauer verurteilt (insgesamt 4 Monate und 10 Tage). Alle Strafverfügungen sind in Rechtskraft erwachsen. Mehrheitlich, d.h. in 14 Fällen, haben die Verurteilungen Zuwiderhandlungen gegen das SVG zum Gegenstand. Darunter stechen vier Verurteilungen wegen Fahrens im angetrunkenen Zustand (nachfolgend: FIAZ) besonders hervor. Mehrere Verurteilungen sind wegen Delikten ergangen, die gegen die körperliche Integrität und Freiheit gerichtet waren (eine Verurteilung wegen einfacher Körperverletzung, zwei Verurteilungen wegen Tätlichkeiten, eine Verurteilung wegen Freiheitsberaubung). In diesen Kontext gehört die letzte bekannte Verurteilung des Beschwerdeführers wegen Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte vom 14. September 2001. Der Beschwerdeführer ist aber auch in Bezug auf andere strafrechtlich geschützte Rechtsgüter auffällig geworden. Zu erwähnen sind in diesem Zusammenhang etwa Sachbeschädigung, Veruntreuung, Widerhandlung gegen das Spielbankengesetz, Widerhandlungen gegen die Ausländergesetzgebung, Ungehorsam im Betreibungs- und Konkursverfahren und Verfügung über mit Beschlag belegte Vermögenswerte.
6.2. Der Beschwerdeführer versucht in seiner Rechtsmitteleingabe, die Berechtigung einer Mehrzahl der gegen ihn ergangenen Strafverfügungen in Frage zu stellen. Dem ist entgenzuhalten, dass die Verwaltungsbehörde zwar an die Erkenntnis des Strafrichters nicht gebunden ist, im Interesse der Rechtseinheit und Rechtssicherheit jedoch nicht ohne Not von seinen Feststellungen abweicht (vgl. BGE 124 II 103 E.1c und d S. 106 f. und BGE 119 Ib 158 E. 3 S. 163 ff. zum Verhältnis zwischen Strafe und Warnungsentzug im Strassenverkehrsrecht). Das Gesagte gilt grundsätzlich auch dann, wenn der Strafentscheid nicht im ordentlichen Strafverfahren, sondern im Strafbefehlsverfahren ergangen ist, auch wenn er ausschliesslich auf einem Polizeirapport beruht (vgl. BGE 123 II 97 E. 3.c.aa S. 103 f. mit Hinweisen). Für ein Abweichen von der strafrichterlichen Erkenntnis besteht im Falle des Beschwerdeführers kein Anlass. Dass er seine Bestrafung "in den meisten Fällen" für ungerechtfertigt hält und dass er - wie seine Rechtsvertretung vorbringt - die Strafverfügungen nur deshalb nicht weitergezogen habe, um die Angelegenheiten "vom Tisch zu haben", ist in der vorgebrachten unsubstantiierten Form für das vorliegenden Verfahren ohne jede Relevanz.
6.3. Ausgehend von dieser Klarstellung ist zwar einzuräumen, dass die einzelnen Delikte für sich genommen nicht schwer wiegen, was sich denn auch in den jeweils ausgesprochenen Strafen manifestiert. Die Art und die Anzahl der Verurteilungen, die der Beschwerdeführer zwischen seinem 24. und seinem 45. Lebensjahr erwirkt hat, die Missachtung der fremdenpolizeilichen Verwarnung aus dem Jahr 1988 und die Unempfindlichkeit selbst gegenüber unbedingten Freiheitsstrafen sind aber ganz offensichtlich Ausdruck einer Persönlichkeit, die über lange Jahre nicht bereit oder nicht in der Lage war, sich in die geltende Rechtsordnung einzufügen. Der Schluss der Vorinstanz auf die persönliche Unerwünschtheit im Sinne von Art. 13 Abs. 1 ANAG ist deshalb zu bestätigen, ohne dass an dieser Stelle auf das finanzielle Gebaren des Beschwerdeführers eingegangen werden müsste, das von der Vorinstanz ebenfalls zur Begründung der Fernhaltemassnahme angerufen wird.
7.1. Dem öffentlichen Interesse gegenüber wird auf den knapp 30-jährigen Aufenthalt des Beschwerdeführers hingewiesen und geltend gemacht, die Einreisesperre trenne ihn von seinen Kindern, die in der Schweiz aufgewachsen seien, und seiner ebenfalls seit 24 Jahren in der Schweiz lebenden Ehefrau. Schon aus finanziellen Gründen sei es der Familie nicht möglich, den Beschwerdeführer regelmässig zu besuchen und eine Übersiedlung nach Kroatien sei undenkbar. Schliesslich wird auf die Interessen die Arbeitgeberfirma verwiesen, bei welcher der Beschwerdeführer seit mehr als 20 Jahren gearbeitet habe, zuletzt in der Funktion eines Montageleiters, und die existentiell auf seine weitere Mitarbeit angewiesen sei.
7.1.1. Soweit der Beschwerdeführer die Trennung von seiner Ehefrau und seinen Kindern beanstandet, die teils über eine Aufenthaltsbewilligung, teils über eine Niederlassungsbewilligung verfügen, beruft er sich sinngemäss auf Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV, die beide dem Schutz eines von staatlichen Eingriffen ungestörten Familienlebens dienen und im Ausländerrecht identische Ansprüche vermitteln (BGE 129 II 215 E.4.2 S. 218 f.).
Mit seinen Einwänden scheint der Beschwerdeführer davon auszugehen, dass es die Einreisesperre ist, die ihm ein familiäres Zusammenleben in der Schweiz verunmöglicht. Diese Annahme trifft nicht zu. Die Realisierung einer auf Dauer ausgelegten, familiären Lebensgemeinschaft auf schweizerischem Territorium setzt zwingend eine Aufenthaltsbewilligung voraus, deren Erteilung in erster Linie in die kantonale Zuständigkeit fällt. Dem Beschwerdeführer wurde aber die Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung durch die Behörden des Kantons Luzern rechtskräftig verweigert. Bei dieser Gelegenheit wurde im Übrigen die Vereinbarkeit der Massnahme mit Art. 8 EMRK (und damit zugleich mit Art. 13 Abs. 1 BV) überprüft und bejaht. Für ein Wiederaufrollen aus Anlass der Einreisesperre besteht kein Raum. Die Aufnahme des Familienlebens scheitert mit anderen Worten an der fehlenden Aufenthaltsbewilligung. Die Wirkungen der Einreisesperre bestehen aber auch nicht darin, dass dem Beschwerdeführer während ihrer Geltungsdauer Besuchsaufenthalte bei Familienangehörigen in der Schweiz schlichtweg untersagt wären. Denn bei der Einreisesperre handelt es sich um ein Verbot mit Bewilligungsvorbehalt. Auf begründetes Gesuch hin kann sie für bestimmte Dauer und zu bestimmten Zwecken ausgesetzt werden (Art. 13 Abs. 1 letzter Satz ANAG). Diese so genannte Suspension der Einreisesperre ist dem Beschwerdeführer bekannt, denn während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens wurde sie ihm auf Gesuch hin insgesamt fünf Mal gewährt. Die Einreisesperre greift somit nur insoweit in die Interessensphäre des massnahmebelasteten Ausländers ein, als er von den ordentlichen Einreisebestimmungen, die für seine Personenkategorie gelten, ausgenommen und in Bezug auf Einreise, Ausreise und Aufenthaltszweck einem besonderen Bewilligungsregime unterworfen wird.
Ob schon in der Errichtung des beschriebenen Bewilligungsregimes (d.h. in der Anordnung der Einreisesperre) oder erst in dessen Umsetzung im Einzelfall (d.h. in der Verweigerung einer Suspension, die der Pflege einer geschützten Familienbeziehung dient) ein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in das Familienleben erblickt werden kann, liegt nicht ohne weiteres auf der Hand. Doch selbst wenn man einen solchen Eingriff bereits in diesem frühen Stadium annehmen wollte, wiegt er eher leicht. Als kroatischer Staatsangehöriger untersteht der Beschwerdeführer zwar der Visumspflicht nicht, sodass er ohne Einreisesperre keine weiteren Formalitäten erfüllen müsste, wollte er in die Schweiz reisen (vgl. Art. 1 des Abkommens vom 13. Mai 1997 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Republik Kroatien über die gegenseitige Aufhebung der Visumpflicht [SR 0.142.112.911]). Allerdings verhindert die geographische Distanz spontane Besuche. Im Ergebnis erfährt die Gestaltung der familiären Kontakte durch die mit der Einreisesperre verbundene administrative Erschwernis keine wesentliche Behinderung. Dementsprechend untergeordnete Bedeutung kommt dem familiär motivierten Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Einreisesperre zu.
7.1.2. Zum in der Tat sehr langen Aufenthalt des Beschwerdeführers in der Schweiz haben bereits die Bewilligungsbehörden mit Recht festgehalten, dass er keinen Ausdruck findet in entsprechend gefestigter Integration. Nur gerade die Eingliederung am Arbeitsplatz kann als gelungen betrachtet werden, denn der Beschwerdeführer war seit dem Jahr 1980 bei demselben Arbeitgeber zu dessen voller Zufriedenheit angestellt. Die soziale und wirtschaftliche Integration dagegen fallen ungenügend aus, wenn in Betracht gezogen wird, dass er im Jahr 1974 im Alter von 18 Jahren erstmals in die Schweiz gelangte und sich bis 2004, das heisst bis zu seinem 48. Lebensjahr praktisch ununterbrochen hier aufhielt. Ausschlaggebend für diese Einschätzung sind der schlechte strafrechtliche und der ungenügende finanzielle Leumund des Beschwerdeführers, verbunden mit der Tatsache, dass er sich nie auf irgendwelche besonders engen sozialen Beziehungen berief. Doch auch wenn der Integrationsgrad des Beschwerdeführers gemessen an der Aufenthaltsdauer als gering einzustufen ist, kann ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass er im Verlaufe seines gut 30-jährigen Aufenthaltes zwangsläufig ausserhalb seines engsten familiären Kreises vielfältige soziale Kontakte geknüpft haben muss und sich schon aus diesem Grund auf beachtliche private Interessen berufen kann.
7.1.3. Die Interessen der Arbeitgeberfirma können im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zum vornherein nicht beachtet werden. Zu deren Verwirklichung benötigte der Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung, deren Verlängerung die Behörden des Kantons Luzern rechtskräftig verweigert haben.
7.2. Zusammenfassend lässt sich ein beträchtliches, allerdings nicht überragendes öffentlichen Interesse an der Fernhaltung des Beschwerdeführers feststellen. Die Auswirkungen der Massnahme in der Interessensphäre des Beschwerdeführers sind allerdings nicht zu unterschätzen, auch wenn er eine fremdenpolizeiliche Verwarnung aus dem Jahr 1988 ignorierte und somit für sich persönlich und seine Familie bewusst die Gefahr schwerwiegender fremdenpolizeilicher Massnahmen in Kauf nahm. Dass sich die missachtete Verwarnung nicht stärker zu Lasten des Beschwerdeführers auswirkt, ist nicht zuletzt auf das lange Zuwarten der Behörden mit den angedrohten Massnahmen zurückzuführen. Obschon sich das Verhalten des Beschwerdeführers im Wesentlichen nicht änderte, dauerte es noch gut 15 Jahre, bis gegen ihn fremdenpolizeiliche Massnahmen ergriffen wurden. Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden Interessen führt deshalb zum Schluss, dass die Eineisesperre zwar dem Grundsatz nach zu Recht besteht. Ihre Geltung für unbestimmte Zeit widerspricht jedoch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlicher Massnahmen. Auf Grund der gesamten Umstände erscheint es dem Bundesverwaltungsgericht als verhältnismässig und angemessen, die Massnahme auf fünf Jahre zu begrenzen.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Dauer der Einreisesperre Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a VwVG). Sie ist deshalb auf fünf Jahre zu begrenzen. In diesem Sinne ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer ein Teil der Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG), und es ist ihm gestützt auf Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (SR 173.320.2) zu Lasten der Vorinstanz eine gekürzte Parteientschädigung zuzusprechen.
Dispositiv S. 10
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die angefochtene Einreisesperre bis 16. August 2009 begrenzt.
Die Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 300.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und von dem am 29. November 2004 geleisteten Kostenvorschuss im Betrag von Fr. 600.-- in Abzug gebracht. Der Restbetrag von Fr. 300.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht mit Fr. 500.-- zu entschädigen.
Mitteilung an:
den Beschwerdeführer
die Vorinstanz
Der Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber:
A. Imoberdorf J. Longauer
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