Entscheiddatum: 17.10.2018Publikationsdatum: 31.10.2018
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C-296/2018
Urteil vom 17. Oktober 2018 Besetzung Richter David Weiss (Vorsitz), Richter Daniel Stufetti, Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz, Gerichtsschreiber Roland Hochreutener. Parteien A._______, (Serbien) Beschwerdeführer, gegen Schweizerische Ausgleichskasse SAK, Avenue Edmond-Vaucher 18, Postfach 3100, 1211 Genf 2, Vorinstanz. Gegenstand Alters- und Hinterlassenenversicherung, Nichteintreten auf Erlassgesuch, Einspracheentscheid vom 7. Dezember 2017.
A. Der am (...) 1949 geborene serbische Staatsangehörige A._______ (nachfolgend: Versicherter oder Beschwerdeführer), verheiratet mit B._______ (Jg. 1952), Vater der Kinder C._______ (Jg. 1974), D._______ (Jg. 1995) und E._______ (Jg. 2000), arbeitete während mehrerer Jahre in der Schweiz und entrichtete Beiträge an die obligatorische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AVH/IV; Akten der Vorinstanz [nachfolgend: act.] 3; act. 4 f.; act. 14).
B.
B.a Mit Verfügung vom 18. März 2016 sprach die Schweizerische Ausgleichskasse SAK (nachfolgend auch: Vorinstanz) dem Versicherten ab 1. September 2014 eine ordentliche AHV-Altersrente von monatlich Fr. 1'340.- sowie eine akzessorische Kinderrente für den Sohn E._______ von monatlich Fr. 536.- zu. Der Berechnung legte sie ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von Fr. 56'400.- sowie eine gesamte Versicherungszeit von 30 Jahren und 5 Monaten respektive die Anwendung der Rentenskala 30 zugrunde (act. 21).
B.b Mit Schreiben vom 13. Juli 2016 teilte die Vorinstanz dem Versicherten mit, dass die am 18. März 2016 zugesprochenen Renten nicht korrekt festgesetzt worden seien. Anstelle einer Versicherungszeit von 22 Jahren und 5 Monaten sei fälschlicherweise eine solche von 30 Jahren und 5 Monaten angerechnet worden. Die Renten seien deshalb neu berechnet worden und der zu viel ausbezahlte Betrag müsse zugunsten der SAK zurückgefordert werden (act. 36). Folglich setzte sie mit Verfügungen vom 13. Juli 2016 einerseits die AHV-Renten für die Zeit vom 1. September 2014 bis 30. Juni 2016 (act. 30; Stammrente von Fr. 1'048.- und Kinderrente von Fr. 419.- pro Monat) sowie ab 1. Juli 2016 (act. 31; Stammrente von Fr. 1'053.- und Kinderrente von Fr. 421.- pro Monat), in Anwendung der Rentenskala 22 (Versicherungszeit von 22 Jahren und 5 Monaten) und gestützt auf ein massgebendes durchschnittliches Jahreseinkommen von Fr. 66'200.-, neu fest. Anderseits forderte sie den zu viel ausbezahlten Betrag von Fr. 9'016.- (= Fr. 42'890.- [Total der ausbezahlten Leistungen] ./. Fr. 33'874.- [Total der geschuldeten Leistungen]) vom Versicherten zurück (act. 35).
B.c Mit Schreiben vom 26. Juli 2016 stellte der Versicherte bei der SAK das Gesuch, es sei ihm wenn möglich ein Teil der Rückerstattungsforderung zu erlassen; falls dies nicht möglich sei, sei die Rückforderung durch Verrechnung von Fr. 200.- pro Monat mit der laufenden AHV-Rente zu begleichen (act. 40).
B.d Im Hinblick auf die Prüfung des Erlassgesuchs forderte die SAK den Versicherten mit Schreiben vom 18. November 2016 auf, ihr das beigefügte Formular (Ergänzungsblatt 3) vollständig ausgefüllt zukommen zu lassen (act. 44).
B.e Mit Eingabe vom 2. Dezember 2016 (Posteingang: 8. Dezember 2016) übermittelte der Versicherte der SAK das (unvollständig ausgefüllte) Formular mit dem Hinweis, dass er lediglich über die monatliche AHV-Rente verfüge (act. 49).
B.f Mit Schreiben vom 21. April 2017 forderte die Vorinstanz den Versicherten auf, ihr zur Prüfung des Erlassgesuchs eine Kopie der Steuererklärung des Jahres 2016 mit allen Belegen (Auszug des Bankkontos, Vermögensaufstellung, laufende Hypotheken etc.) sowie eine Bestätigung der serbischen Sozialversicherung betreffend den fehlenden Rentenanspruch zu übermitteln (act. 52).
B.g Mit Einschreiben vom 18. Juli 2017 forderte die SAK den Versicherten auf, ihr die Anfrage gemäss beigefügter Kopie (Schreiben vom 21. April 2017) sobald wie möglich zu beantworten. Unter Verweis auf Art. 43 Abs. 3 ATSG machte sie den Versicherten ferner darauf aufmerksam, dass die Parteien verpflichtet sind, an der Feststellung des Sachverhaltes mitzuwirken. Die Behörde könne "einen Antrag als unannehmbar erklären, falls die benötigten Elemente zur Beurteilung der Rechte nicht vorgebracht" würden (act. 53).
B.h Mit Verfügung vom 23. August 2017 trat die Vorinstanz auf das Erlassgesuch nicht ein mit der Begründung, sie habe ihm mit eingeschriebener Mahnung vom 21. April 2017 eine Frist von 30 Tagen für die Einreichung der Dokumente angesetzt und ihn auf die Säumnisfolgen aufmerksam gemacht. Trotz wiederholter Aufforderung habe er die verlangten Unterlagen nicht eingereicht (act. 54).
B.i Gegen diese Verfügung erhob der Versicherte mit Eingabe vom 6. September 2017 Einsprache, im Wesentlichen mit der Begründung, eine Rückzahlung sei für ihn nur schwer möglich, da er mit seiner Ehefrau nur vom AHV-Renteneinkommen lebe. Aus den beigelegten Kopien gehe hervor, dass er vom serbischen Staat keine Rente erhalte und sein Haus mit einer Hypothek belastet sei, welche er nicht "auszahlen" könne. Eine Steuererklärung könne er nicht einreichen, da eine solche in Serbien nicht bestehe (act. 55, S. 1).
B.j Mit Einspracheentscheid vom 7. Dezember 2017 wies die SAK die Einsprache ab. Zur Begründung führte sie insbesondere an, bis zum 23. August 2017 habe der Versicherte die verlangten Dokumente nach wie vor noch nicht eingereicht, weshalb sie eine Nichteintretensverfügung erlassen habe. In seiner Einsprache vom 6. September 2017 habe er wohl Dokumente eingereicht, mache aber gleichzeitig geltend, dass die SAK die verlangten Unterlagen beim Steueramt anfordern könne. Damit sei er seiner Auskunfts- und Mitwirkungspflicht nur unvollständig nachgekommen (act. 56).
C.
C.a Gegen diesen Einspracheentscheid erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 11. Januar 2017 (recte: 11. Januar 2018) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem sinngemässen Antrag, der angefochtene Einspracheentscheid sei aufzuheben und es sei ihm die Rückerstattung der zu viel ausbezahlten AHV-Renten zu erlassen. Ferner sei ihm für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. Zur Begründung bringt er namentlich vor, er sei im vorinstanzlichen Verfahren der Meinung gewesen, dass er alle von der SAK gewünschten Belege eingereicht habe. Die Beschaffung der Steuerunterlagen sei in Serbien schwierig und für ihn als älteren Mann nur mit Mühe möglich. Mit den von ihm eingereichten Unterlagen hätte der relevante Sachverhalt hinreichend abgeklärt werden können (Akten im Beschwerdeverfahren [nachfolgend: BVGer act.] 1).
C.b Mit Instruktionsverfügung vom 20. März 2018 (samt serbischer Übersetzung) forderte der Instruktionsrichter den Beschwerdeführer - via Botschaft in (...) - auf dem diplomatischen Weg auf, innert 30 Tagen nach Empfang dieser Verfügung ein Zustelldomizil in der Schweiz anzugeben (BVGer act. 4 und 5).
C.c Mit Vernehmlassung vom 5. Juli 2018 beantragt die Vorinstanz die Bestätigung des angefochtenen Einspracheentscheides vom 7. Dezember 2017 sowie die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung macht sie insbesondere geltend, indem der Beschwerdeführer nur einen Teil der verlangten Unterlagen eingereicht habe, sei er seiner Mitwirkungspflicht nicht hinreichend nachgekommen, weshalb sie zu Recht auf das Erlassgesuch nicht eingetreten sei. Anfechtungsgegenstand sei ausschliesslich die Frage, ob sie zu Recht auf das Erlassgesuch nicht eingetreten sei. Auf das Begehren des Beschwerdeführers um materielle Prüfung könne folglich nicht eingetreten werden (BVGer act. 10).
C.d Nachdem der Beschwerdeführer der gerichtlichen Aufforderung zur Bezeichnung eines Zustelldomizils in der Schweiz nicht nachgekommen war, nahm das Bundesverwaltungsgericht die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 5. Juli 2017 zu den Akten und schloss den Schriftenwechsel - vorbehältlich weiterer Instruktionsmassnahmen - mit Verfügung vom 23. Juli 2018 ab (BVGer act. 11; Notifikation vom 31. Juli 2017, BVGer act. 13).
D. Auf die eingereichten Akten sowie die weiteren Ausführungen der Parteien wird - soweit erforderlich - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 31, 32 und 33 Bst. d VGG; Art. 69 Abs. 1 Bst. b IVG [SR 831.20]) und der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung zur Erhebung der Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG; siehe auch Art. 59 ATSG [SR 830.1]).
1.2 Der angefochtene Einspracheentscheid datiert vom 7. Dezember 2017. Unter Berücksichtigung der Stillstandsfristen (Art. 38 Abs. 4 Bst. c ATSG) ist die am 12. Januar 2018 der schweizerischen Post übergebene Beschwerde vom 11. Januar 2018 fristgerecht erfolgt (Art. 50 Abs. 1 VwVG; Art. 39 Abs. 1 und Art. 60 Abs. 1 ATSG; BVGer act. 1 und 2); sie erfüllt auch in formeller Hinsicht die Anforderungen an eine Beschwerdeschrift (Art. 52 Abs. 1 VwVG). Vorbehältlich der nachstehenden Ausführungen (E. 1.3) ist demnach grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 Der Anfechtungsgegenstand und damit die Grenze der Überprüfungsbefugnis im Beschwerdeverfahren werden grundsätzlich durch die Verfügung respektive durch den Einspracheentscheid im Verwaltungsverfahren bestimmt (BGE 133 II 30; 132 V 74 E. 1.1; 122 V 36 E. 2a). Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Einspracheentscheid vom 7. Dezember 2017 (act. 56), mit welchem die Vorinstanz die Nichteintretensverfügung vom 23. August 2017 bestätigt hat (act. 56). Im Folgenden ist daher einzig die Frage zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf die Einsprache eingetreten ist (Urteile des BVGer C-6692/2013 vom 22. Dezember 2014 E. 2; C-6171/2008 vom 7. Dezember 2009 E. 3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.164). Die beschwerdeführende Partei kann dementsprechend nur die Anhandnahme beantragen, nicht aber die Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Verfügung verlangen. Nicht zum Streitgegenstand gehört somit vorliegend die Frage, ob das Erlassgesuch aus materiell-rechtlichen Gründen gutzuheissen wäre. Soweit der Beschwerdeführer eine Gutheissung seines Erlassgesuchs beantragt, kann folglich auf seine Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.1 Nach Art. 43 Abs. 1 Satz ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Das Gesetz weist somit dem Durchführungsorgan die Aufgabe zu, den rechtserheblichen Sachverhalt nach dem Untersuchungsgrundsatz abzuklären, und zwar richtig und vollständig, so dass gestützt darauf die Verfügung über die jeweils in Frage stehende Leistung ergehen kann (Art. 49 ATSG). Welche Beweismittel im Verwaltungsverfahren zulässig sind, regelt Art. 43 ATSG nicht abschliessend. Immerhin erwähnt das Gesetz Arztberichte (Art. 29 Abs. 2 ATSG), mündliche Auskünfte (Art. 43 Abs. 1 Satz 2 ATSG), schriftliche Auskünfte (Art. 28 Abs. 2 und 3 ATSG) sowie Gutachten (Art. 43 Abs. 1 Satz 2 ATSG). Ergänzend zu den ATSG-Bestimmungen ist der in Art. 12 VwVG enthaltene Katalog zu berücksichtigen.
2.2 Der Untersuchungsgrundsatz gilt indessen nicht uneingeschränkt; er findet sein Korrelat in den Mitwirkungspflichten der Parteien (BGE 125 V 193 E. 2). Art. 28 ATSG hält in einem allgemeinen Grundsatz fest, dass die Versicherten und ihre Arbeitgeber beim Vollzug der Sozialversicherungsgesetze unentgeltlich mitzuwirken haben (Abs. 1). Wer Versicherungsleistungen beansprucht, hat unentgeltlich alle Auskünfte zu erteilen, die zur Abklärung des Anspruchs und zur Festsetzung der Versicherungsleistungen notwendig sind.
Die Schweizerische Ausgleichskasse ist befugt, an den Gesuchsteller direkt zu gelangen, mit der Auflage, Urkunden vorzulegen und Auskünfte zu erteilen; sie kann die Mitarbeit im Rahmen von Art. 13 Abs. 1 VwVG durch Androhung prozessualer Nachteile erzwingen (vgl. zur schon vor Erlass des ATSG noch unter dem VwVG geltenden Praxis: Felix Bendel, Amtshandlungen im Ausland von Organen der Schweizerischen Alters-, Hinterbliebenen- und Invalidenversicherung, in: Zeitschrift für Sozialversicherungsrecht und berufliche Vorsorge [SZS] 1974 189 ff.).
2.3 Kommen die versicherte Person oder andere Personen, die Leistungen beanspruchen, den Auskunfts- oder Mitwirkungspflichten in unentschuldbarer Weise nicht nach, so kann der Versicherungsträger nach Art. 43 Abs. 3 ATSG auf Grund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen. Er muss diese Personen vorher schriftlich mahnen und auf die Rechtsfolgen hinweisen; ihnen ist eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen. Die Bedenkzeit muss dabei nicht lange sein und kann sich beispielsweise im Rahmen der arbeitsvertraglichen Kündigungsfrist halten (SVR 2005 IV Nr. 30 S. 113, I 605/04 E. 3.2). Voraussetzung der Sanktion ist, dass die Mitwirkung, die verlangt wurde, rechtmässig war (SVR 1998 UV Nr. 1). Die Verletzung der Auskunfts- oder Mitwirkungspflicht ist nur massgebend, wenn sie auf die versicherte Person respektive auf die leistungsbeanspruchende Person zurückgeht. Sie ist überdies nur relevant, wenn sie in unentschuldbarer Weise erfolgt (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, Art. 43NN. 89 f.). Dies ist dann der Fall, wenn kein Rechtfertigungsgrund erkennbar ist oder sich das Verhalten der versicherten Person als völlig unverständlich erweist (vgl. dazu Urteile des BGer 9C_68/2015 vom 24. April 2015 E. 2.3 und 5.1; 8C_528/2009 vom 3. November 2009 E. 7 und I 166/06 vom 30. Januar 2007 E. 5.1).
2.4 Der Sinn des Mahn- und Bedenkzeitverfahrens besteht darin, die versicherte Person in jedem Fall auf die Folgen ihres Widerstandes gegen die angeordneten Massnahmen aufmerksam zu machen und so in die Lage zu versetzen, in Kenntnis aller wesentlichen Faktoren ihre Entscheidung zu treffen (BGE 122 V 218), wobei die versicherte Person nicht die Folgen eines Verhaltens tragen soll, über dessen Auswirkungen sie sich möglicherweise gar keine Rechenschaft abgelegt hat. Dabei obliegt dem Versicherungsträger die Beweislast, wenn der Nachweis der Mahnung strittig ist (Kieser, a.a.O., Art. 43 N. 93 mit Hinweis auf SVR 1995 IV Nr. 41).
2.5 Von der Möglichkeit, auf ein Leistungsgesuch nicht einzutreten, ist nur mit grösster Zurückhaltung Gebrauch zu machen (BGE 131 V 42 E. 3 S. 47 mit Hinweisen). Nichteintreten kommt erst in Betracht, wenn eine Beurteilung des Leistungsbegehrens aufgrund der gesamten Aktenlage ohne Mitwirkung der Partei ausgeschlossen ist. Umgekehrt kann ein materieller Entscheid aufgrund der Akten erst ergehen, wenn sich der rechtserhebliche Sachverhalt unabhängig von der als notwendig und zumutbar erachteten Abklärungsmassnahme, der sich die versicherte Person ohne entschuldbaren Grund widersetzt hat, nicht weiter vervollständigen lässt (Urteil des BGer 9C_553/2016 vom 17. November 2016 E. 2.1 mit Hinweis).
3.1 Vorliegend steht die Verweigerung der Mitwirkungspflicht im Zusammenhang mit der Einreichung von Dokumenten und schriftlichen Auskünften zur Diskussion.
3.2
3.2.1 Im konkreten Fall hat die SAK den Beschwerdeführer zwar mit Schreiben 18. November 2016 aufgefordert, das beigefügte Formular (Ergänzungsblatt 3) ausgefüllt zu retournieren. Die Aufforderung erfolgte indes offenbar mit uneingeschriebener Briefpostsendung und insbesondere ohne Ansetzung einer Frist und ohne Hinweis auf die Säumnisfolgen (act. 50). Mit Schreiben vom 21. April 2017 forderte die Vorinstanz den Beschwerdeführer alsdann auf, ihr eine Kopie der Steuererklärung des Jahres 2016 samt allen Belegen (Auszug des Bankkontos, Vermögensaufstellung, laufende Hypotheken etc.) sowie eine Bestätigung des serbischen Sozialversicherungsträgers betreffend die fehlende Rentenberechtigung einzureichen (act. 52). Auch diese Aufforderung erging ohne Fristansetzung und ohne Hinweis auf die Säumnisfolgen. Mit Einschreiben vom 18. Juli 2017 wurde der Beschwerdeführer unter Hinweis auf seine Mitwirkungspflichten bei der Abklärung des Sachverhalts sowie auf Art. 43 Abs. 3 ATSG aufgefordert, die im (beigefügten) Schreiben vom 21. April 2017 gestellten Fragen sobald wie möglich zu beantworten. Dabei machte sie den Beschwerdeführer darauf aufmerksam, dass die Behörde einen Antrag als "unannehmbar erklären" könne, falls die benötigten Elemente zur Beurteilung der Rechte nicht vorgebracht würden (act. 53).
3.2.2 Aufgrund der bisherigen Säumnis des Beschwerdeführers wäre die Vorinstanz indes gehalten gewesen, dem Beschwerdeführer - unter Bezugnahme auf die Verhältnisse des konkreten Falls - aufzuzeigen, welche konkreten Mitwirkungspflichten im Einzelnen von ihm gefordert würden und innert welcher Frist respektive Bedenkzeit er diesen nachzukommen habe. Die blosse Wiedergabe eines Auszuges aus Art. 43 Abs. 3 ASTG, ohne Konkretisierung des geforderten Verhaltens und ohne Fristansetzung, genügt den formellen Anforderungen an ein korrektes Mahn- und Bedenkzeitverfahren nicht (vgl. dazu Urteile des BVGer C-7281/2014 vom 15. August 2016 E. 5.1.6 sowie C-3911/2017 vom 17. Juni 2018).
3.2.3 Die Vorgehensweise der Vorinstanz war folglich nicht geeignet, für den Beschwerdeführer die notwendige Klarheit zu schaffen, um in Kenntnis aller wesentlichen Faktoren seine Entscheidung zu treffen (vgl. dazu auch Urteile des BVGer C-2961/2014 vom 14. Juli 2015 E. 7.2 und C-461/2011 vom 3. Dezember 2012 E. 4.3). Überdies hätte sie dem Beschwerdeführer durch Ansetzen einer verbindlichen Frist unmissverständlich darlegen müssen, innert welcher Frist er seinen Mitwirkungspflichten nachzukommen habe, und dass sie im Säumnisfall notwendigerweise einen Entscheid aufgrund der Akten respektive eine Nichteintretensverfügung erlassen würde.
3.3 Unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Beschaffung der von der SAK verlangten Beweismittel ohne Weiteres als notwendig und zumutbar einzustufen ist, wäre die Durchführung eines korrekten Mahn- und Bedenkzeitverfahrens zwingende Voraussetzung für die Rechtfertigung der Sanktion des Nichteintretens gewesen. Nachdem dieses Erfordernis hier nicht erfüllt wurde, ist der angefochtene Entscheid aus formellen Gründen aufzuheben.
Aus dem Dargelegten folgt, dass die Beschwerde vom 11. Januar 2018 insoweit gutzuheissen ist, als der angefochtene Entscheid vom 7. Dezember 2017 aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen ist mit der Anweisung, das Verfahren wieder aufzunehmen und ein korrektes Mahn- und Bedenkzeitverfahren im Sinne der Erwägungen durchzuführen.
(Für das Urteilsdispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
Der angefochtene Einspracheentscheid vom 7. Dezember 2017 wird aufgehoben und die Sache zur Durchführung des korrekten Mahn- und Bedenkzeitverfahrens sowie zur anschliessenden Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Notifikation im Bundesblatt)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben)
das Bundesamt für Sozialversicherungen (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: David Weiss Roland Hochreutener
(Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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