Entscheiddatum: 27.05.2009Publikationsdatum: 03.06.2009
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-2948/2008
{T 0/2}
Urteil vom 27. Mai 2009
Besetzung
Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz), Richter Andreas Trommer, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer.
Parteien
X._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung einer Einreisebewilligung.
A.
Die aus Sri Lanka stammende V._______ (geb. 1947; nachfolgend Gesuchstellerin) beantragte am 25. Februar 2008 bei der Schweizerischen Botschaft in Colombo ein Visum für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrer Tochter X._______ (nachfolgend Beschwerdeführerin bzw. Gastgeberin) und deren Ehemann. Nach formloser Verweigerung leitete die Schweizerische Vertretung das Gesuch an die Vorinstanz zur Prüfung und zum formellen Entscheid weiter.
B.
Nachdem das Migrationsamt des Kantons Zürich bei der Beschwerdeführerin ergänzende Einkünfte eingeholt und an die Vorinstanz weitergeleitet hatte, wies die Vorinstanz das Einreisebegehren mit Verfügung vom 10. April 2008 ab. Sie begründete ihre Weigerung im Wesentlichen damit, dass infolge der wirtschaftlichen und soziokulturellen Umstände in der Herkunftsregion - sowie unter Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse - die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin nicht als gesichert betrachtet werden könne.
C.
Mit Beschwerde vom 29. April 2008 gelangte die Gastgeberin dagegen an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt - unter Darlegung der familiären Verhältnisse - die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Erteilung des gewünschten Besuchervisums. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, ihre Mutter habe bereits im Jahr 2006 die Schweiz besucht und diese anstandslos und fristgerecht wieder verlassen. Zudem sei die Gesuchstellerin zwar pensioniert, arbeite aber wegen eines Mangels an qualifiziertem Personal in deren Heimatregion wieder als Krankenschwester und möchte diese Arbeit auch weiterhin ausüben. Der Besuch in der Schweiz solle der Gesuchstellerin die Möglichkeit bieten, ihr Grosskind kennenzulernen.
D.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 27. Juni 2008 auf Abweisung der Beschwerde.
E.
In der Replik vom 14. August 2008 hält die Beschwerdeführerin an ihrem Rechtsbegehren und dessen Begründung fest und gab einen Bestätigungsbrief des Gesundheitsdienstes in Sri Lanka zu den Akten.
F.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Einreisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie alle anderen Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
Der Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) wurde in der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 angenommen. Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren (VEV, AS 2007 5537) total revidiert worden (vgl. Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und - sofern sie der Visumspflicht unterliegen - ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a-d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des geplanten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausreise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufenthaltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der jeweilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Aufenthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1-149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Einschätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort niederzulassen" (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Belege werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex aufgelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wiederausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In Anhang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejenigen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht befreit sind. Als Staatsangehörige von Sri Lanka unterliegt die Gesuchstellerin damit der Visumspflicht.
7.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Regel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen machen. Dabei sind sämtliche Umstände des Einzelfalles zu würdigen.
Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Lage im Herkunftsland der Besucherin oder des Besuchers ergeben. Einreisegesuche von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten bzw. Regionen mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen können darauf hindeuten, dass die persönliche Interessenlage in solchen Fällen nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht.
7.2 Die Wirtschaft Sri Lankas ist 2007 real um 7,4% gewachsen. Das Pro-Kopf-Einkommen betrug 1350 US-Dollar, das Bruttoinlandprodukt (BIP) 27 Mrd. US-Dollar. Für 2008 wurde erneut ein hohes Wirtschaftswachstum von über 6% erwartet. Ein Problem für die weitere wirtschaftliche Entwicklung ist zunehmend die Inflation, die 2007 mit einer Jahresrate von deutlich über 15% nicht unter Kontrolle gebracht werden konnte. Die Arbeitslosigkeit beträgt seit längerer Zeit ungefähr 7%. Die wirtschaftliche Entwicklung Sri Lankas weist allerdings grosse regionale Unterschiede auf. Wirtschaftliches Zentrum ist die Region rund um Colombo, die fast die Hälfte der gesamten Wirtschaftsleistung erbringt (Quelle: Länder- und Reiseinformationen auf der Webseite des Auswärtigen Amtes, www.auswaertiges-amt.de, Stand: November 2008, besucht am 26. Mai 2009).
Nach einem über 20 Jahre dauernden bewaffneten Konflikt legten die "Liberation Tigers of Tamil Eelam" (LTTE) am 17. Mai 2009 ihre Waffen nieder. Einen Tag später erklärte die Regierung den Krieg für beendet. Allerdings bleibt die Lage in den ehemaligen Konfliktzonen Sri Lankas unübersichtlich und das politische Klima angespannt, insbesondere in den ehemaligen Kampfzonen. Gewalttaten mit politischem und ethnischem Hintergrund, Demonstrationen, Unruhen und Ausgangssperren können weiterhin vorkommen. Auch besteht in diesen Gebieten Minengefahr. Es kann zudem nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne LTTE-Gruppen weiterhin aktiv sind. Von Reisen ins gesamte Gebiet nördlich der Strassen A12 und A11 (Puttalam - Anurudhapura - Polonnaruwa), in die Eastern Province und in den Yala Nationalpark im Südosten wird abgeraten (Quelle: Reisehinweise Sri Lanka auf der Webseite des Eidgenössischen Departements für Auswärtige Angelegenheiten [EDA], www.eda.admin.ch, Stand: 26. Mai 2009, besucht am 26. Mai 2009). Wegen der bisherigen Wirren ist der Zuwanderungsdruck aus dieser Region ist entsprechend hoch, was sich auch in der schweizerischen Asylstatistik widerspiegelt. So stellte Sri Lanka im Jahre 2008 mit 1'262 Gesuchen die fünftgrösste Gruppe von Asylsuchenden (vgl. BFM-Asylstatistik 2008 vom 12. Januar 2009, S. 9).
7.3 In Anbetracht der geschilderten Lage - welche trotz Beendigung des Krieges noch immer angespannt ist - und unter Berücksichtigung, dass die Bereitschaft, das Heimatland zu verlassen, erfahrungsgemäss dort begünstigt wird, wo bereits Verwandte oder Bekannte im Ausland leben, ist die Beurteilung der Vorinstanz, die das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise als relativ hoch einschätzte, nicht zu beanstanden. Dies umso mehr, als die Gesuchstellerin aus der Nordprovinz Jaffna - einem Gebiet mit erhöhtem Sicherheitsrisiko (vgl. Ziff. 7.2) - stammt. Die Tendenz zur Auswanderung zeigt sich denn erfahrungsgemäss auch besonders stark bei jüngeren und ungebundenen Personen, aber auch sozial eingebundene Menschen reiferen Alters fassen oft diesen Weg ins Auge. Es wäre jedoch zu schematisch und nicht haltbar, generell und ohne spezifische Anhaltspunkte ausschliesslich aufgrund der allgemeinen Lage in der Herkunftsregion auf eine nicht hinreichend gesicherte Wiederausreise zu schliessen. Die eben genannten Umstände entbinden die Vorinstanz daher nicht von einer einzelfallbezogenen Beurteilung. Namentlich können berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose einer anstandslosen Wiederausreise begünstigen.
8.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine fast 62-jährige Frau und fünffache Mutter, die mit ihrem ebenfalls pensionierten Ehemann zusammenlebt. Die erwachsenen Kinder sollen - drei davon im Ausland - selbständig in guten finanziellen Verhältnissen leben. Lediglich ein Sohn befinde sich noch in Ausbildung. Diese Ausführungen lassen nicht auf besondere familiäre Verpflichtungen der Gesuchstellerin in ihrer Heimat schliessen. Keine Garantie für eine anstandslose und fristgerechte Wiederausreise bildet insbesondere auch der Umstand, dass die Gesuchstellerin verheiratet ist. Aufgrund der Erfahrungen vermag nämlich eine solche Bindung - ohne das Vorliegen von besonderen Umständen (Pflegebedürftigkeit eines Ehepartners usw.) - nicht nachhaltig von der Emigration abzuhalten. Vielmehr sind es, nebst wirtschaftlicher Umstände, sicherheitspolitische Verhältnisse, die letztlich über den Verbleib oder den Wegzug entscheiden.
8.2 In beruflicher Hinsicht macht die Gesuchstellerin geltend, sie sei pensionierte Hebamme ("Rtd. Public Health Mid Wife"/Supervisor [vgl. Visumantrag vom 25. Februar 2008]). Die Beschwerdeführerin erläutert diese Angabe in ihrer Beschwerde dahingehend, als die Gesuchstellerin zwar bereits pensioniert sei, jedoch aufgrund eines Mangels an erfahrenen Krankenschwestern ihren Beruf wieder aufgenommen habe. Entsprechende Bestätigungsschreiben wurden der Beschwerde beigelegt. Auch eine Bewilligung des Arbeitgebers der Gesuchstellerin für deren dreimonatige Abwesenheit wurde mit der Replik vom 14. August 2008 eingereicht. Die von Staatsangestellten benötigte Einwilligung des zuständigen Ministeriums, das Land verlassen zu dürfen, fehlt hingegen in den Akten und wurde der Schweizerischen Vertretung - obwohl beim Departement für Gesundheit einverlangt - nicht zugestellt. Allerdings kann aufgrund der bestehenden Aktenlage von der Richtigkeit der Angaben bezüglich beruflicher Tätigkeit der Gesuchstellerin ausgegangen werden, erscheinen die diesbezüglich getätigten Ausführungen doch glaubwürdig und nachvollziehbar. Dennoch kann - trotz den beruflichen Verpflichtungen - aufgrund der vorgängig geschilderten schwierigen Sicherheitslage in der Herkunftsregion der Gesuchstellerin nicht von einer günstigen Prognose in Bezug auf eine anstandslose Wiederausreise ausgegangen werden, denn trotz Beendigung des Krieges kann eine Fortsetzung des Guerilla-Krieges durch die LTTE nicht ausgeschlossen werden (Quelle: Länder- und Reiseinformationen auf der Webseite des Auswärtigen Amtes, www.auswaertiges-amt.de, Stand: 26. Mai 2009, besucht am 26. Mai 2009). Auch die Schweizerische Vertretung in Colombo - welche mit den sozialen, wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse vor Ort gut vertraut ist - teilt diese Meinung und stuft den Wohnort der Gesuchstellerin sogar als Krisengebiet ein. Die Beschwerdeführerin selbst macht zudem beschwerdeweise geltend, aufgrund der unsicheren Lage in ihrem Heimatland nicht dorthin reisen zu wollen.
8.3 Auch dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, ihre Mutter habe bereits im Jahr 2006 die Schweiz besucht und sei anstandslos und fristgerecht wieder in ihr Heimatland zurückgereist, kann keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen. So gilt es zu beachten, dass sich die politische Situation im Heimatland der Gesuchstellerin nach ihrem ersten Aufenthalt in der Schweiz verschlechtert hat und weiterhin von einer angespannten Lage in Sri Lanka auszugehen ist. Aufgrund diesen Ausführungen erscheint die Wiederausreise der Gesuchstellerin, trotz des fristgerechten Verlassens der Schweiz anlässlich ihres Besuchsaufenthalts im Jahr 2006 fraglich.
Die Vorinstanz durfte demnach davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Gesuchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt bestehe. An dieser Beurteilung vermögen auch die Einwände der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach sie die Wiederausreise der Gesuchstellerin garantiere. Die Integrität der Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Gastgeberin wird nicht in Zweifel gezogen. Indessen sind bei der Abwägung des Risikos einer nicht fristgerechten Wiederausreise nicht so sehr die Einstellung und Absichten der Gastgeber, sondern in erster Linie das mögliche Verhalten des Gastes selbst von Bedeutung. Nur Letzterer ist in der Lage, hinreichend Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise zu bieten. Die Gastgeber können zwar für gewisse finanzielle Risiken Garantie leisten, nicht aber - mangels rechtlicher und faktischer Durchsetzbarkeit - für ein bestimmtes Verhalten des Gastes (vgl. anstelle vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6950/2007 vom 7. November 2008 E. 8).
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 600.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
(Dispositiv nächste Seite)
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)
das Migrationsamt des Kantons Zürich in Kopie ([...])
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer
Versand: