Entscheiddatum: 13.04.2012Publikationsdatum: 01.05.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIIC-2830/2011
Urteil vom 13. April 2012 Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),Richterin Marianne Teuscher, Richterin Marie-Chantal May Canellas, Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer. Parteien X._______, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Reisepass für eine ausländische Person.
A. Der Beschwerdeführer ist 1960 geboren und irakischer Staatsangehöriger kurdischer Ethnie. Am 8. März 1998 reiste er illegal in die Schweiz ein, wo er gleichentags ein Asylgesuch stellte. Mit Verfügung vom 8. November 2000 lehnte das damalige Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) das Asylgesuch des Beschwerdeführers ab. Gleichzeitig ordnete es die Wegweisung aus der Schweiz und deren Vollzug an. Gegen diese Verfügung gelangte der Beschwerdeführer am 13. Dezember 2000 rechtsmittelweise an die damals zuständige Schweizerische Asylrekurskommission (ARK). Am 27. Oktober 2004 wurde dem Beschwerdeführer durch das Migrationsamt des Kantons Zürich gestützt auf Art. 13f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, AS 1986 1791) eine Aufenthaltsbewilligung erteilt. In der Folge wurde die Beschwerde mit Urteil der ARK vom 29. Mai 2006 in Bezug auf die Flüchtlingseigenschaft des Beschwerdeführers sowie die Asylgewährung abgewiesen und in Bezug auf die Wegweisung und deren Vollzug als gegenstandslos abgeschrieben.
B. Zwischenzeitlich hatte der Beschwerdeführer am 16. November 2004 beim Migrationsamt des Kantons Zürich ein Gesuch um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person gestellt. In einem Zusatzformular betreffend Schriftenlosigkeit hielt er dazu fest, sein Fall sei noch bei der ARK hängig; im Übrigen gäbe es keine irakische Botschaft. Das BFF hiess das Gesuch gut und stellte dem Beschwerdeführer einen Pass für eine ausländische Person - gültig bis zum 26. November 2005 - aus. Nachdem der Beschwerdeführer am 4. März 2005 erneut bei der zuständigen kantonalen Behörde um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person ersucht hatte, wurde ihm am 24. März 2005 wiederum ein entsprechendes Dokument (wohl mit einer Gültigkeitsdauer von 5 Jahren) durch die Vorinstanz zugestellt.
C. Am 28. Juni 2010 meldete der Beschwerdeführer den Verlust dieses Reisepasses bei der Stadtpolizei Winterthur und ersuchte in der Folge am 29. Juni 2010 beim Migrationsamt des Kantons Zürich abermals um einen Pass für eine ausländische Person. Zur Begründung seiner Schriftenlosigkeit gab er an, er erhalte als irakischer Kurde keinen Pass von der irakischen Botschaft in der Schweiz.
D. Mit Verfügung vom 7. Juli 2010 lehnte die Vorinstanz das Gesuch mangels Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, vom Beschwerdeführer, bei dem es sich weder um eine asylsuchende oder schutzbedürftige Person noch um einen anerkannten Flüchtling handle, könne verlangt und ihm auch zugemutet werden, sich bei den zuständigen heimatlichen Behörden um die Ausstellung eines gültigen Reisedokuments zu bemühen. Aufgrund bisheriger Erkenntnisse sei die Vorinstanz davon ausgegangen, dass die Vertreter der irakischen Botschaft in Bern Anträge auf Ausstellung eines irakischen Passes nicht nur entgegennehmen würden, sondern dass sie ihre Landsleute bei der Erledigung der notwendigen Formalitäten unterstützen würden. Auch sei man davon ausgegangen, dass noch nicht vorhandene Dokumente von der Schweiz aus beschafft werden könnten. Im Übrigen habe man die irakische Botschaft in Bern mit dem Vorbringen konfrontiert, dass die Ausstellung eines irakischen Reisepasses eine persönliche Vorsprache im Heimatland voraussetze, die irakische Botschaft jedoch nicht bereit sei, zu diesem Zweck ein (zumindest provisorisches) Reisedokument auszustellen. Diese habe aber - trotz Mahnung - nicht dazu Stellung genommen. Die Vorinstanz gehe somit davon aus, ein irakischer Pass könne weiterhin von der Schweiz aus beschafft werden. Zudem könnten den Akten keine Hinweise entnommen werden, dass sich der Beschwerdeführer bereits um die Ausstellung eines heimatlichen Reisedokuments bemüht habe oder dass sich die irakische Botschaft grundsätzlich weigern würde, ihm einen Reisepass abzugeben. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
E. Am 18. Oktober 2010 stellte die Vorinstanz den Verlust des Passes für eine ausländische Person fest, der dem Beschwerdeführer am 24. März 2005 zugestellt worden war und verfügte aus diesem Grund die Bezahlung einer Gebühr von Fr. 100.-.
F. Am 8. Dezember 2010 stellte der Beschwerdeführer erneut ein Gesuch um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person mit der Begründung, als irakischer Kurde erhalte er von der irakischen Botschaft in der Schweiz keinen Reisepass, womit er als schriftenlos gelte.
G. Mit vorinstanzlichem Schreiben vom 28. Dezember 2010 wurde der Beschwerdeführer darauf aufmerksam gemacht, dass die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person offensichtlich nicht erfüllt seien, weshalb man ohne seinen Gegenbericht sein Gesuch als gegenstandslos abschreibe.
H. Der Beschwerdeführer gelangte mit Schreiben vom 13. Januar 2011 innert Frist an die Vorinstanz und verlangte eine schriftliche Begründung, weshalb er die Anforderungen für die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person nicht mehr erfülle. Er machte diesbezüglich geltend, er sei bereits im Besitz eines solchen Ausweises gewesen. Nachdem er diesen verloren hätte, habe er beim Migrationsamt des Kantons Zürich einen neuen beantragt.
I. Mit Verfügung vom 19. April 2011 wies die Vorinstanz das Gesuch ab. Im Wesentlichen wurde ausgeführt, das Asylgesuch des Beschwerdeführers sei rechtskräftig abgelehnt worden; seit dem 27. Oktober 2004 verfüge er über eine Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz. Auch sei er nicht als Flüchtling anerkannt worden, weshalb es ihm möglich und zumutbar sei, sich bei den zuständigen Behörden seines Heimatstaates um die Ausstellung eines heimatlichen Reisedokuments zu bemühen. Technische Verzögerungen seien nicht geeignet, die Schriftenlosigkeit zu begründen. Der Beschwerdeführer habe offenbar noch keine konkreten Schritte unternommen, bei der heimatlichen Vertretung ein Reisedokument anzufordern. Damit habe er nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft, um einen heimatlichen Reisepass zu erhalten und gelte demnach nicht als schriftenlos.
J. Mit Rechtsmitteleingabe vom 17. Mai 2011 beantragt der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung sowie die Ausstellung des beantragten Passes für eine ausländische Person. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, er habe bereits im Juli 2010 bei der heimatlichen Botschaft vorgesprochen und eine negative Antwort erhalten. Im April 2011 habe er erneut bei seiner Heimatvertretung vorgesprochen. Gemäss einer Erklärung der irakischen Botschaft könne ein Antrag auf Ausstellung eines Passes nur von der betroffenen Person im Irak selber gestellt werden. Ohne Reisepapiere könne er jedoch nicht in den Irak reisen. Die Beschaffung eines Reisepapiers sei ihm somit offensichtlich unmöglich.
Der Eingabe beigelegt waren zwei Schreiben der irakischen Botschaft, datiert vom 21. Juli 2010 und 9. Mai 2011. Beide Schreiben bestätigen, dass der Beschwerdeführer dort um Ausstellung eines Passes ersucht hat. Wird in ersterem erwähnt, bis auf weiteres aus technischen Gründen keine Anträge mehr anzunehmen, verweist das zweite Schreiben darauf, dass heimatliche Pässe zurzeit nur im Irak ausgestellt würden und auch nur dann, wenn die betroffene Person ihren Antrag persönlich stellen würde.
K. Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 1. Juli 2011 auf Abweisung der Beschwerde.
L. Mit Replik vom 19. Juli 2011 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.
M. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20]). Das vorliegende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt.
1.3. Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
3.1. Anspruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 0.142.40) von der Schweiz als staatenlos anerkannte Personen sowie schriftenlose ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen [RDV, SR 143.5]).
Gemäss Art. 59 Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 2 RDV kann das BFM einer schriftenlosen, ausländischen Person mit Jahresaufenthaltsbewilligung im Rahmen des freien (pflichtgemässen) Ermessens einen Pass für eine ausländische Person abgeben. Unabdingbare Voraussetzung für die Abgabe eines Passes ist in diesen Fällen somit stets, dass die ausländische Person, die um Abgabe eines solchen Dokuments ersucht, schriftenlos ist.
3.2. Gemäss der Legaldefinition von Art. 6 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos im Sinne der Reisedokumentenverordnung eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird nach Art. 6 Abs. 4 RDV im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt.
4.1. Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann (bzw. die Zumutbarkeit), ist dabei nicht nach subjektiven Gegebenheiten, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit Hinweis). Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen kann im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt gemäss den diesbezüglichen Weisungen des BFM auch in Bezug auf Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (nach Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG) vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Ziff. 2 der Ausführungsvorschriften zur RDV im Anhang 3/2 zu den Weisungen und Erläuterungen über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt, online unter: ).
Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, die - wie der Beschwerdeführer - über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen, eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reisedokumenten verlangt werden kann. In casu macht der Beschwerdeführer denn auch - zu Recht - nicht geltend, die Kontaktaufnahme mit der heimatlichen Behörde könne von ihm nicht verlangt werden, hat er doch bereits bei der irakischen Botschaft vorgesprochen. Dieser Umstand wird bestätigt durch zwei - der Beschwerde beigelegte - Schreiben der irakischen Botschaft vom 9. Mai 2011 bzw. vom 21. Juli 2010, wo darauf hingewiesen wird, dass der Beschwerdeführer dort vorgesprochen habe, um einen Antrag auf Ausstellung eines Passes einzureichen. Von einer Unzumutbarkeit der Beschaffung des beantragten Reisedokuments im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV kann somit vorliegend nicht ausgegangen werden.
4.2. Zur Frage der Unmöglichkeit der Beschaffung des beantragten Reisedokuments gilt es auszuführen, dass nach Verschärfung der Lage im Irak im Jahre 2003 die Vorinstanz während längerer Zeit davon ausging, Personen aus dem Zentral- oder dem Nordirak könnten sich keine gültigen heimatlichen Reisedokumente mehr beschaffen und seien deshalb grundsätzlich als schriftenlos zu betrachten (vgl. Kreisschreiben des Bundesamtes für Flüchtlinge [BFF] zu den Massnahmen im Asylbereich nach Verschärfung der Lage im Irak vom 18. August 2003 [Asyl 52.5.1]). Vor diesem Hintergrund ist auch die Tatsache zu verstehen, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer auf seine Gesuche vom 16. November 2004 und 4. März 2005 hin entsprechende Reisedokumente ausstellte. Anfang 2005 ging die irakische Vertretung in der Schweiz in der Folge des Wiederaufbaus der administrativen Strukturen im Irak jedoch wieder dazu über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen - auf entsprechendes Gesuch hin - heimatliche Reisepässe auszustellen. Nachdem zwischenzeitlich Pässe der (allgemein anerkannten) Serie "G" eingeführt und ausgestellt worden waren, fand auf Anfang des Jahres 2010 erneut eine Umstellung statt: Seither ist nurmehr noch die Ausstellung von Pässen der neu eingeführten Serie "A" vorgesehen; Pässe der Serie "G" können dementsprechend nicht mehr beantragt werden. Auf der Internetseite der irakischen Vertretungen in Deutschland sind nunmehr Informa-tionen zur Vorgehensweise im Hinblick auf die Beantragung (auch bei den ausländischen Vertretungen) eines Passes der neuen Serie "A" zu finden (vgl. www.iraqiembassy-berlin.de/docs/de/konsulat8\_de.php besucht im März 2012). Der Website der irakischen Botschaft in Deutschland zufolge, ist derzeit eine (technische) Umrüstung bei den irakischen Vertretungen im Gange, in deren Zusammenhang das irakische Innenministerium die Anweisung erlassen hat, bis auf weiteres keine Passanträge (betreffend Pässe der Serie "A") entgegenzunehmen. Ziel dieser Umstellung ist gemäss der Website ein verbesserter Service zu Gunsten der irakischen Staatsbürger. Gemäss Auskunft der irakischen Botschaft in Bern wurden nach den Wahlen im Irak im März 2010 aufgrund der noch nicht erfolgten Regierungsbildung sowohl im Irak als auch in der Schweiz keine irakischen Pässe mehr ausgestellt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-7509/2010 vom 17. Mai 2011 E. 4.5). Auskünften der irakischen Botschaft in Bern zufolge, müssen in der Schweiz lebende irakische Staatsangehörige ihre Anträge betreffend Ausstellung eines Passes der Serie "A" persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris stellen. Vorausgesetzt wird, dass die betroffene Person über einen irakischen Personalausweis (Hawitt Al Ahwal Al-Medanie) und die irakische Staatsangehörigkeitsurkunde (Shahadit al-Jensie) verfügt. Mit diesen Dokumenten sowie Passfotos muss vorerst bei der irakischen Botschaft in Bern vorgesprochen werden. Nachdem die Unterlagen dort vorbereitet und bearbeitet wurden, müssen sämtliche Unterlagen persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris eingereicht werden, wozu ein Termin zu vereinbaren ist.
Das geschilderte Vorgehen betreffend Erhalt eines irakischen Reisepasses lässt hingegen nicht den Schluss zu, die Beschaffung von irakischen Reisedokumenten sei zum heutigen Zeitpunkt als grundsätzlich unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV zu betrachten, ist es doch Sache des jeweiligen Staates das jeweilige Verfahren und dessen Ablauf zum Erhalt eines entsprechenden Reisedokuments zu bestimmen. Dass damit zur Antragsstellung eine Reise nach Paris möglicherweise unumgänglich wird und diese für den Beschwerdeführer mit gewissen Umständen verbunden sein könnte, vermag daran nichts zu ändern. Seinem Einwand, er verfüge nicht über ein Reisepapier und könne demzufolge nicht ins Ausland reisen, ist zu entgegnen, dass er selbst um die Ausstellung eines gültigen Reiseersatzdokuments bei der entsprechenden Behörde bemüht sein muss, um die Reise nach Frankreich antreten zu können. Dazu müsste er allerdings alle anderen oben erwähnten Vorbedingungen erfüllen, bzw. die notwendigen Vorbereitungsarbeiten bereits erledigt haben. Eine Unmöglichkeit nach Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV wird denn auch lediglich dann angenommen, wenn eine Person an Auslandreisen gehindert wird, weil sich die heimatlichen Behörden ohne hinreichenden Grund - und damit willkürlich - weigern, ein Reisepapier auszustellen (vgl Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1217/2009 vom 12. Juni 2009 E. 4.3.5). Zwar macht der Beschwerdeführer in dieser Hinsicht geltend, irakischen Staatsbürgern kurdischer Ethnie würden generell keine Reisepapiere ausgestellt (vgl. Gesuch des Beschwerdeführers vom 29. Juni 2010). Dieser Umstand ist jedoch weder gerichtsnotorisch noch lässt er sich aus den Akten ableiten. Die vom Beschwerdeführer zu den Akten eingereichten Bestätigungen der irakischen Botschaft vom 21. Juli 2010 bzw. vom 9. Mai 2011 stehen im Einklang mit der zur damaligen Zeit geltenden Praxis der irakischen Botschaft in Bern betreffend Ausstellungeines Passes der Serie "A".
Aus den Akten ist weder ersichtlich noch macht der Beschwerdeführer geltend, er verfüge nicht über die obgenannten - für die Passbeantragung erforderlichen - irakischen Dokumente (Personalausweis und Staatsangehörigkeitsurkunde). Vollständigkeitshalber ist jedoch an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass die genannten Dokumente von einer bevollmächtigten Drittperson im Irak - beispielsweise einem dazu mandatierten Anwalt - erhältlich gemacht werden könnten (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-8018/2008 vom 16. März 2011 E. 5.4).
Von einer Unmöglichkeit der Beschaffung des beantragten Reisedokuments im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV kann angesichts der vorstehenden Ausführungen somit nicht ausgegangen werden.
4.3. Dem Beschwerdeführer ist somit die Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokumentes zumutbar; sie ist auch nicht objektiv unmöglich. Er ist folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers verneint und die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person verweigert hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen.
In Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG in Verbindung mit Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) ist auf die Auferlegung von Verfahrenskosten zu verzichten. Damit wird das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege (Art. 65 Abs. 1 VwVG) gegenstandslos.
(Dispositiv nächste Seite)
1.Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
3.Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)
das Migrationsamt des Kantons Zürich
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer
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