Entscheiddatum: 14.04.2009Publikationsdatum: 28.04.2009
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-2469/2008
{T 0/2}
Urteil vom 14. April 2009
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richter Bernard Vaudan,
Richterin Ruth Beutler,
Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann.
Parteien
N._______ und S._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung eines Visums zu Besuchszwecken.
A.
Der aus dem Kosovo stammende K._______, geboren 1969, beantragte am 11. Februar 2008 bei der Schweizerischen Vertretung in Pristina ein Visum für einen einmonatigen Besuchsaufenthalt bei seiner Schwester und seinem Schwager N._______ und S._______ (im Folgenden: Gastgeber bzw. Beschwerdeführer) in O._______ (BE). Die Schweizer Vertretung lehnte es formlos ab, ein Visum in eigener Kompetenz zu erteilen und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz weiter.
B.
Zum Antrag begrüsst, veranlasste der Migrationsdienst des Kantons Bern über die Wohngemeinde bei den Gastgebern weitere Abklärungen und leitete deren Ergebnis an die Vorinstanz weiter. Letztere lehnte es in einer Verfügung vom 4. April 2008 ab, das beantragte Besuchervisum zu erteilen. Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, der Gesuchsteller vermöge angesichts der allgemeinen, in seinem Heimatland herrschenden wirtschaftlichen und soziokulturellen Lebensbedingungen und in Berücksichtigung seiner persönlichen Verhältnisse nicht genügend Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise zu bieten. Im Übrigen habe schon im Sommer 2007 ein gleichlautendes Begehren abgewiesen werden müssen. An der damaligen Beurteilung habe sich zwischenzeitlich nichts geändert.
C.
Mit Beschwerde vom 16. April 2008 (Datum des Poststempels) beantragen die Gastgeber beim Bundesverwaltungsgericht implizit die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Erteilung des Besuchsvisums. Zur Begründung bringen sie sinngemäss vor, die Vorin-stanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Wiederausreise des Gesuchstellers nach einem Besuchsaufenthalt nicht gesichert wäre. Dieser habe in der Heimat eine Familie, ein eigenes Haus und eine sichere Arbeit, weshalb keine Gefahr bestehe, dass er die Schweiz nach einem Besuchsaufenthalt nicht wieder verlassen würde.
Mit der Beschwerde reichen die Beschwerdeführer Kopien ihrer Schweizer Identitätsausweise sowie Bestätigungen ihres gemeinsamen Arbeitgebers in der Schweiz zu den Akten.
D.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 5. Juni 2008 an der angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
E.
Die Beschwerdeführer machten von dem ihnen eingeräumten Recht auf Replik keinen Gebrauch.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Besuchervisums verweigert wird. In dieser Materie urteilt das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50-52 VwVG).
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie andere Staaten auch - grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, AS 2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assoziierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemeinsamen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember 2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und - sofern sie der Visumspflicht unterliegen - ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a-d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des geplanten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausreise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufenthaltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der jeweilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Aufenthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1-149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Einschätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort niederzulassen" (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Belege werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex aufgelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wiederausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1-7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In Anhang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejenigen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht befreit sind. Aufgrund seiner Staatsangehörigkeit unterliegt der Gesuchsteller damit der Visumspflicht.
7.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Regel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen treffen. Dabei sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen.
7.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Lage im Herkunftsland der Besucherin oder des Besuchers ergeben.
7.3 Der Gesuchsteller lebt im inzwischen unabhängigen und von der Schweiz als Staat anerkannten Kosovo. Die Sicherheitslage in dieser Region konnte zwar im Verlaufe der letzten Jahre weitgehend stabilisiert werden und der Wiederaufbau von Administration und Infrastruktur ist unter Beteiligung internationaler Organisationen und Staatengemeinschaften in Gang gekommen. Aus wirtschaftlicher Sicht ist es aber trotz grosser internationaler Unterstützung bisher nicht gelungen, eine Wachstumsdynamik im Kosovo einzuleiten; es herrscht wirtschaftliche Stagnation und die Arbeitslosigkeit bleibt hartnäckig hoch. So sind mehr als die Hälfte der Erwerbsfähigen ohne oder zumindest ohne regelmässiges Einkommen. Der Armutsanteil der Bevölkerung im Kosovo lag im Jahr 2008 bei 45%; 15% der Staatsbürger leben sogar in extremer Armut (vgl. , Countries > Europe and Central Asia > Kosovo > Overview > Kosovo Brief - December 2008, besucht am 26. März 2009). Der Zuwanderungsdruck aus dieser Region ist dementsprechend hoch, was sich auch in der schweizerischen Asylstatistik widerspiegelt. So stammten im Jahr 2008 7.8% der Asylsuchenden aus dem Gebiet von Serbien und Kosovo. Diese Region steht damit in der Statistik der Asylgesuche nach Nationen an vierter Stelle (vgl. kommentierte BFM-Asylstatistik 2008, S. 9). Seit dem 1. April 2009 gelten Serbien und Kosovo zwar als verfolgungssichere Staaten (so genannte Safe Countries), dies gemäss Beschluss des Bundesrats vom 6. März 2009. Es wird sich aber zeigen müssen, ob und falls ja welchen Einfluss dies auf künftige Asylbewerberzahlen haben wird.
7.4 In Anbetracht der vorerwähnten Verhältnisse im Kosovo und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Bereitschaft zur Emigration erfahrungsgemäss dort noch begünstigt wird, wo bereits Verwandte oder Bekannte im Ausland leben, ist die Beurteilung der Vorinstanz, die das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise als relativ hoch einschätzte, nicht zu beanstanden. Es wäre jedoch zu schematisch und nicht haltbar, generell und ohne spezifische Anhaltspunkte ausschliesslich aufgrund der allgemeinen Lage in der Herkunftsregion auf eine nicht hinreichend gesicherte Wiederausreise zu schliessen. Die vorerwähnten Verhältnisse entbinden die Vorinstanz nicht von einer einzelfallbezogenen Beurteilung. Namentlich können berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose einer anstandslosen Wiederausreise begünstigen.
8.1 Beim Gesuchsteller handelt es sich um einen 40-jährigen, verheirateten Mann, der zusammen mit seiner Ehefrau und drei gemeinsamen Kindern in familiärer Gemeinschaft wohnt (dies gemäss UNMIK-Bestätigung vom 9. Januar 2008). Als Ehemann und Vater dreier noch minderjähriger Kinder hat der Gesuchsteller durchaus familiäre Verpflichtungen im Heimatland. Solche Verhältnisse (zurückbleibende Familienangehörige) bilden für sich allein aber noch keine Garantie für eine anstandslose und fristgerechte Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt. Wesentliche Bedeutung kommt hier den wirtschaftlichen Verhältnissen zu, in denen sich die Betroffenen befinden. Denn der Wille zur Emigration ist häufig auch mit der Hoffnung verbunden, zurückbleibende Familienangehörige aus dem Ausland effizienter unterstützen bzw. später nachziehen zu können.
8.2 In den beruflichen und damit auch wirtschaftlichen Verhältnissen des Gesuchstellers sind keine Umstände erkennbar, welche die Prognose einer fristgerechten Wiederausreise begünstigen könnten. Im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung war der Gesuchsteller arbeitslos, dies gemäss entsprechendem Vermerk im persönlichen Antragsformular. Die Behauptung der Beschwerdeführer in ihrer Rechtsmitteleingabe, wonach der Gesuchsteller eine "sichere Arbeit" habe, widerspricht der betreffenden Angabe des Gesuchstellers und findet auch in den übrigen Akten keine Stütze. Insbesondere handelt es sich bei den zusammen mit der Rechtsmitteleingabe eingereichten Dokumenten (die von den Beschwerdeführern textuell im Zusammenhang mit den persönlichen Verhältnissen des Gesuchstellers erwähnt werden) um Belege im Zusammenhang mit der Staatsbürgerschaft und den beruflichen Verhältnissen der Gastgeber bzw. Beschwerdeführer selbst.
8.3 Vorliegend kommt ein Weiteres hinzu: Der Gesuchsteller hat einen engen Bezug zur Schweiz, da nicht nur seine Schwester und deren Ehemann (Beschwerdeführer), sondern auch seine Eltern und drei Brüder hier wohnen. Soweit aus den Akten erkennbar, ist der Gesuchsteller als ältester Nachkomme der einzige Angehörige aus der Herkunftsfamilie, der im Kosovo lebt. Die hiesigen Verhältnisse sind dem Gesuchsteller zudem nicht völlig fremd, da er sich zwischen Januar und Mai 2004 als Asylbewerber in der Schweiz aufgehalten hat. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass er - einmal in der Schweiz - versucht sein könnte, seinen Aufenthalt hier zu verlängern oder auf eine andere rechtliche Basis zu stellen.
8.4 Vor dem aufgezeigten allgemeinen und persönlichen Hintergrund durfte die Vorinstanz demnach davon ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise des Gesuchstellers nach einem Besuchsaufenthalt besteht.
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1, 2 und 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 10
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden den Beschwerdeführern auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführer (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten [...] retour)
den Migrationsdienst des Kantons Bern.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Andreas Trommer Denise Kaufmann
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