Entscheiddatum: 20.09.2007Publikationsdatum: 02.10.2007
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-1872/2007
{T 0/2}
Urteil vom 20. September 2007
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Blaise Vuille, Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Zustimmung und Wegweisung.
A.
Der Beschwerdeführer (geb. 1977) ist Staatsangehöriger der Republik Südafrika. Im Dezember 2001 gelangte er in die Schweiz und heiratete am 4. Oktober 2002 eine Schweizer Bürgerin. Gestützt auf den Eheschluss erhielt er im Rahmen des Familiennachzugs eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton Basel-Stadt, die letztmals mit Wirkung bis zum 3. Oktober 2006 verlängert wurde. Das kinderlos gebliebene Ehepaar trennte sich im Mai 2005, und seit dem 18. Oktober 2006 ist die Ehe geschieden.
B.
Nachdem der Versuch des Beschwerdeführers gescheitert war, die Bewilligung für einen Wechsel in den Kanton Aargau zu erwirken, ersuchte er im September 2006 im Kanton Basel-Stadt um eine Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung. Die zuständige kantonale Migrationsbehörde erklärte sich dazu bereit und übermittelte die Angelegenheit der Vorinstanz mit dem Antrag auf Zustimmung.
C.
Am 20. Dezember 2006 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, dass erwogen werde, die Zustimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung zu verweigern, und räumte ihm Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Davon machte der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 17. Januar 2007 Gebrauch.
D.
Mit Verfügung vom 7. Februar 2007 verweigerte die Vorinstanz ihre Zustimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung und wies den Beschwerdeführer unter Ansetzung einer Ausreisefrist bis zum 7. Mai 2007 aus der Schweiz weg. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der ursprüngliche, privilegierte Zulassungsgrund sei weggefallen und eine besondere Härte, die unter diesen Umständen eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung rechtfertigen würde, liege nicht vor.
E.
Mit Beschwerde vom 6. März 2007 gelangt der Beschwerdeführer an das Bundesverwaltungsgericht und beantragt dem Sinne nach, die vorgenannte Verfügung sei aufzuheben, und die Zustimmung zur Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung sei zu erteilen. Eventualiter sei die vorläufige Aufnahme anzuordnen, subeventualiter sei die Ausreisefrist angemessen zu verlängern.
F.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 20. April 2007 auf Abweisung der Beschwerde.
G.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1998 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) keine abweichenden Bestimmungen aufstellt (Art. 37 VGG).
1.2 Verfügungen des BFM betr. Zustimmung zur Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung und betr. Wegweisung aus der Schweiz unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG, SR 142.20] i.V.m. Art. 31 ff. VGG). Anders verhält es sich mit der Ansetzung einer Ausreisefrist. Mit ihr wird dem Betroffenen im Sinne von Art. 41 Abs. 2 VwVG Gelegenheit zur freiwilligen Erfüllung seiner Ausreiseverpflichtung eingeräumt, bevor polizeiliche Zwangsmassnahmen ergriffen werden. Ohne rechtsgestaltende Wirkung in der Person des Adressaten regelt sie nur noch die Art und Weise des Vollzugs. Die Ansetzung einer Ausreisefrist gilt deshalb nicht als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (BBl 1965 II 1369, Entscheid des Bundesrates vom 14. Juni 2002, E. 3, in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 67.1) und kann demzufolge auch nicht zum Gegenstand einer Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gemacht werden (Art. 31 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung zur Beschwerdeführung legitimiert und sein Rechtsmittel wurde frist- und formgerecht eingereicht (48 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten, soweit sie sich gegen die Verweigerung der Zustimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung und Wegweisung aus der Schweiz richtet. Soweit sie dagegen die Ausreisefristansetzung durch die Vorinstanz zum Gegenstand hat, kann darauf nach dem Gesagten nicht eingetreten werden.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.1 Die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltsbewilligungen fällt grundsätzlich in die Zuständigkeit der Kantone. Vorbehalten bleibt die Zustimmung des BFM, wenn das Ausländerrecht eine solche für notwendig erklärt (Art. 18 ANAG). Gemäss Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung vom 20. April 1983 über das Zustimmungsverfahren im Ausländerrecht (Zustimmungsverordnung, SR 142.202) ist die Zustimmung erforderlich, wenn bestimmte Gruppen von Ausländern im Interesse der Koordination der Praxis auf Weisungsebene der Zustimmungspflicht unterstellt werden (Bst. a), wenn der Ausländer keine gültigen und anerkannten heimatlichen Ausweispapiere besitzt und in der Schweiz weder als Flüchtling noch als Staatenloser anerkannt ist (Bst. b) oder wenn das BFM die Unterbreitung zur Zustimmung im Einzelfall verlangt (Bst. c). Über die Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung entscheidet das BFM im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach pflichtgemässem Ermessen (Art. 4 ANAG). Eine Bindung an die kantonale Beurteilung besteht nicht. Das Gesagte gilt selbst dann, wenn auf kantonaler Ebene ein Gericht auf Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung erkannt hat (vgl. grundlegend BGE 127 II 49 E. 3 S. 51 ff; ferner Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 15. April 2005, E. 12, in: VPB 69.76).
3.2 Im vorliegenden Fall geht es um die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung eines südafrikanischen Staatsangehörigen, nachdem dessen Ehe mit einer Schweizer Bürgerin als ursprünglicher Zulassungsgrund durch Scheidung aufgelöst worden war. Die Zustimmungsbedürftigkeit des kantonalen Verlängerungsentscheids ergibt sich deshalb aus Art. 1 Abs. 1 Bst. a Zustimmungsverordnung in Verbindung mit den Weisungen und Erläuterungen des BFM über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt (ANAG-Weisungen; die ANAG-Weisungen sehen in Ziff. 132.4 Bst. e vor, dass die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung eines Ausländers oder einer Ausländerin nach Scheidung vom schweizerischen Ehegatten oder nach dessen Tod dem BFM zur Zustimmung zu unterbreiten ist, falls der Ausländer oder die Ausländerin nicht aus einem Mitgliedstaat der EFTA oder der EG stammt). Der Entscheid über die Zustimmung liegt im pflichtgemässen Ermessen der Behörde, denn die Ehe ist geschieden worden, bevor dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG ein vom Bestand der Ehe unabhängiger Anspruch auf Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung erwachsen konnte (vgl. BGE 130 II 49 E. 3.2.3 S. 54 f., 128 II 145 E. 1.1.4 und 1.1.5 S. 149 f. mit Hinweisen), und eine andere Anspruchsgrundlage des Landes- und Völkerrechts besteht nicht.
Der Begriff der "pflichtgemässen Ermessensausübung" impliziert die Beachtung rechtlicher Schranken bei der Ausfüllung der Ermessensspielräume. Vorliegend steht der Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsakten im Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ist eine wertende Abwägung vorzunehmen zwischen dem öffentlichen Interesse an der Verweigerung der Zustimmung einerseits und den durch die Verweigerung beeinträchtigten privaten Interessen des Betroffenen andererseits (vgl. statt vieler Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich und St. Gallen 2006, S.127 f.).
4.1 Die Schweiz verfolgt zur Verwirklichung der in Art. 1 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer [Begrenzungsverordnung, BVO, SR 823.21] formulierten Ziele eine restriktive Einwanderungspolitik gegenüber erwerbstätigen ausländischen Personen aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum (in der Folge: Drittstaatsangehörige). Diese Politik findet ihren Ausdruck insbesondere in den strengen regulatorischen Zulassungsbeschränkungen der Begrenzungsverordnung, denen erwerbstätige Drittstaatsangehörige namentlich in Gestalt hoher Anforderungen an die berufliche Qualifikation (Art. 8 BVO) und der Höchstzahlen (Art. 12 BVO) unterworfen sind. Das erhebliche Gewicht des öffentlichen Interesses an der Durchsetzung des restriktiven Einwanderungspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen zeigt sich daran, dass humanitäre Gründe in diesem rechtlichen Zusammenhang erst Bedeutung erlangen, wenn die Betroffenheit des Einzelnen die Grenze zum schwerwiegenden persönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 Bst. f BVO überschreitet. Nach der Auflösung der Ehe, die sie von restriktiven qualitativen und quantitativen Zulassungsvoraussetzungen der Begrenzungsverordnung ausnehmen, muss die ausländische Person dieses öffentliche Interesse grundsätzlich wieder gegen sich gelten lassen (auch wenn sie nach Massgabe von Art. 12 Abs. 2 BVO den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung nach wie vor nicht untersteht). Es ist deshalb ein vergleichsweise strenger Massstab angebracht, wenn es zu beurteilen gilt, ob nach Wegfall des Privilegierungsgrundes private Interessen bestehen, denen gegenüber das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik zurückzustehen hat. Dementsprechend geht das Bundesverwaltungsgericht mit der Vorinstanz davon aus, dass die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung nach Auflösung der Ehe in erster Linie ein Instrument zur Vermeidung von Härtefällen darstellt (vgl. Ziff. 654 ANAG-Weisungen).
4.2 Bei der Prüfung der Frage, ob die auf dem Spiele stehenden privaten Interessen eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung rechtfertigen, ist zu untersuchen, inwieweit es der ausländischen Person in persönlicher, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht zugemutet werden kann, den Aufenthalt in der Schweiz aufzugeben, in ihre Heimat zurückzukehren und dort zu leben. Zu diesem Zweck ist ihre zukünftige Situation im Ausland den persönlichen Verhältnissen in der Schweiz gegenüberzustellen. Darüber ist nach Massgabe der gesamten Umstände des Einzelfalles zu befinden. Dazu gehören allgemeine, von der Ehe unabhängige Elemente, wie die Dauer des Aufenthaltes in der Schweiz, der Grad der sozialen und wirtschaftlichen Integration in die hiesigen Verhältnisse, das Alter und der gesundheitliche Zustand, das Alter und die schulische Integration von Kindern sowie die Unterkunft und die Reintegrationsmöglichkeiten in der Heimat, ferner ehespezifische Elemente, wie die Dauer der Ehe und die Umstände ihrer Auflösung. Dabei ist besonders in Rechnung zu stellen, wenn der ausländischen Person eine Weiterführung der ehelichen Beziehung nicht länger zugemutet werden konnte, namentlich weil sie Opfer von Misshandlungen geworden war (vgl. Ziff. 654 ANAG-Weisungen).
4.3 Die notwendige Schwere der Betroffenheit in den persönlichen Verhältnissen ist mit Blick auf die Regelung des Art. 7 Abs. 1 ANAG zu beurteilen, der ausländischen Ehegatten nach fünf Jahren Ehe auf schweizerischem Territorium einen vom weiteren Bestand der Ehe unabhängigen Anspruch auf Aufenthalt vermittelt. Vor dem Erreichen dieser zeitlichen Grenze kommt es entscheidend darauf an, welche Bedeutung den ehespezifischen Elementen im konkreten Einzelfall zukommt, das heisst der Ehedauer in der Schweiz, den Umständen der Auflösung der Ehe und danach, ob namentlich der ausländische Ehegatte ehelicher Gewalt ausgesetzt war. Je mehr diese Elemente ins Gewicht fallen, um so eher wird man von einer hinreichend schweren Betroffenheit ausgehen können. Umgekehrt rechtfertigt sich ein um so strengerer Massstab, als die Härte nicht gerade in der Dauer der Ehe in der Schweiz und den Umständen ihrer Auflösung erblickt werden kann (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 2A.212/2004 vom 10. Dezember 2004 E. 4.4; ferner Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 15. April 2005, E. 15.2, in: VPB 69.76, im Zusammenhang mit der Auflösung der Ehe durch Tod des schweizerischen Ehegatten; vgl. ferner de lege ferenda die abgestufte Regelung in Art. 50 des neuen, noch nicht in Kraft gesetzten Bundesgesetzes über Ausländerinnen und Ausländer [BBl 2005 7365]).
4.4 Die Ehe des Beschwerdeführers hatte vier Jahre Bestand, bevor sie im Oktober 2006 geschieden wurde. Faktisch wurde die eheliche Gemeinschaft indessen bereits nach 2 ½ Jahren endgültig aufgegeben, und die Ehe blieb kinderlos. Die kurze Dauer der ehelichen Gemeinschaft verbunden mit der Abwesenheit besonderer Gründe, die zur Auflösung der Ehe geführt haben, rechtfertigt einen vergleichsweise strengen Massstab bei der Gewichtung der betroffenen privaten Interessen. Auf dieser Grundlage ist festzustellen, dass sich der Beschwerdeführer erst seit Dezember 2001 ununterbrochen in der Schweiz aufhält. Seine Integration ist zwar gut, besonders enge Beziehungen zur Schweiz werden jedoch weder geltend gemacht, noch ergeben sie sich aus den Akten. Dass die Lebensplanung des Beschwerdeführers einen Bruch erfährt und er in seinen mehr oder weniger berechtigten Erwartungen über seinen künftigen Lebensmittelpunkt enttäuscht wird, beruht auf der Entscheidung des Gesetzgebers, erst nach fünfjähriger Ehe auf Schweizer Boden den weiteren Aufenthalt vom Schicksal der Ehe zu lösen. Daraus kann der Beschwerdeführer nichts Entscheidendes für sich ableiten. Es tritt hinzu, dass der 30-jährige Beschwerdeführer, der den grössten Teil seines bisherigen Lebens in Südafrika verbracht hat und der dortigen weissen Bevölkerungsminderheit angehört, auf Grund seiner Herkunft, seines Alters, seiner Ausbildung und seiner verwandtschaftlichen und sozialen Bande über intakte persönliche, berufliche und soziale Lebensperspektiven in seiner Heimat verfügen dürfte. Eine zusätzliche (Dritt-)Ausbildung zum Sanitätsmonteur, die der Beschwerdeführer in der Schweiz in Angriff nehmen will, um den seiner Darstellung nach widrigen Verhältnissen in Südafrika begegnen zu können, bedarf es hierzu nicht. Die anderslautenden Behauptungen des Beschwerdeführers sind ohne Substanz und überzeugen nicht. Es kann namentlich nicht davon ausgegangen werden, dass es für einen weissen Man im Alter zwischen 20 und 40 Jahren als Folge der staatlich vorgeschriebenen Bevorzugung von Farbigen und Frauen nahezu unmöglich sein sollte, eine Anstellung zu finden. Tatsache ist, dass die schwarze Bevölkerungsmehrheit mit einer Arbeitslosenquote von 30.5 % eine massiv höhere Arbeitslosigkeit zu beklagen hat als die weisse Bevölkerungsminderheit mit einer Arbeitlosenquote von 4.5 %, während zwischen weissen Männern und Frauen mit 4.6 % gegenüber 4.4 % kein signifikanter Unterschied besteht (Stand September 2006 gemäss: Statistical release P0210 - Labour Force Survey [LFS] September 2006, Statistics South Africa, Pretoria).
4.5 Das private Interesse des Beschwerdeführers an der weiteren fremdenpolizeilichen Regelung seines Aufenthalts in der Schweiz muss unter den gegebenen Umständen gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik gegenüber Personen aus dem Nicht-EFTA/EU-Raum zurückstehen. Die Verweigerung der Zustimmung durch die Vorinstanz ist nicht zu beanstanden.
5.1 In seiner Rechtsmitteleingabe macht der Beschwerdeführer geltend, wegen eines im Januar 2007 erlittenen Fussbruchs stehe er gegenwärtig in ärztlicher Behandlung, die sich kompliziert gestalte. Eine Rückkehr sei zur Zeit mangels Reisefähigkeit nicht möglich. Eine Rückkehr zum gegenwärtigen Zeitpunkt würde zudem die Kontinuität der medizinischen Behandlung gefährden und ihn - mangels einer Versicherung - über seine finanziellen Möglichkeiten hinaus belasten. Der Beschwerdeführer hält dafür, dass der Vollzug seiner Wegweisung auf Grund der inzwischen aufgetretenen gesundheitlichen Probleme im Sinne von Art. 14a Abs. 4 ANAG nicht zumutbar sei. Deshalb sei die vorläufige Aufnahme anzuordnen oder es sei zumindest die Wegweisung zeitlich so zu gestalten, dass eine Heilung in der Schweiz ermöglicht werde.
5.2 Der Argumentation des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Die vorläufige Aufnahme will den Aufenthalt von Personen rechtlich absichern, die ihrer Ausreiseverpflichtung aus einem der in Art. 14a Abs. 2 bis 4 ANAG genannten Gründe auf längere Sicht bzw. auf unabsehbare Zeit nicht nachkommen können (vgl. dazu etwa EMARK 1996 Nr. 37 E. 5a, 1995 Nr. 14 E. 8d). Mit der Berufung auf die Folgen seines Unfalls macht der Beschwerdeführer keine solchen Hinderungsgründe geltend. Mit Recht weist die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass ein medizinisch indizierter Heilungsprozess in der Schweiz durch entsprechende Gestaltung der Ausreisefrist sichergestellt werden kann. Zu allfälligen Folgebeschwerden nach der Rückkehr des Beschwerdeführers ist zu bemerken, dass die Anforderung von Art. 14a Abs. 4 ANAG an die Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs aus medizinischen Gründen hoch sind. So wird der Vollzug nicht schon dann als unzumutbar im Sinne von Art. 14a Abs. 4 ANAG betrachtet, wenn die Behandlungsmöglichkeiten im Herkunftsland nicht dem medizinischen Standard in der Schweiz entsprechen. Anders verhält es sich erst dann, wenn die ungenügende Möglichkeit der medizinischen Weiterbehandlung existenzbedrohende Folgen für die Gesundheit der ausländischen Person hätte (vgl. EMARK 2003 Nr. 18 E. 8c). Dass Folgebeschwerden des Fussbruchs solche Auswirkungen hätten, sofern sie aus welchen Gründen auch immer nicht adäquat behandelt werden könnten, wird nicht dargetan und ist zu bezweifeln. Hauptsächlich aber ist mit der Vorinstanz darauf hinzuweisen, dass Südafrika über ein gut ausgebautes Gesundheitssystem verfügt, sodass einer angemessenen Behandlung allfälliger Folgebeschwerden ohnehin nichts im Wege steht. Dass der Beschwerdeführer nicht in der Lage wäre, die Behandlungskosten in Südafrika finanziell zu tragen, kann auf der Grundlage seiner unsubstantiierten Ausführungen nicht angenommen werden.
5.3 Daraus ergibt sich, dass dem Vollzug der Wegweisung keine Hindernisse im Sinne von Art. 14a Abs. 4 ANAG entgegenstehen. Vollzugshindernisse im Sinne von Art. 14a Abs. 2 und 3 ANAG wurden weder geltend gemacht, noch ergeben sich solche aus den Akten. Eine vorläufige Aufnahme des Beschwerdeführers fällt deshalb nicht in Betracht.
Abschliessend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 700.-- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
Das vorliegende Urteil ist mangels eines Anspruchs auf fremdenpolizeiliche Regelung endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes [SR 173.110]).
Dispositiv S. 11
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 700.- verrechnet.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer
die Vorinstanz
Der vorsitzender Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Julius Longauer
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