Entscheiddatum: 21.04.2011Publikationsdatum: 08.06.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIB-7845/2010
Urteil vom 21. April 2011 Besetzung Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz),Richter Ronald Flury, Richter Hans Urech, Gerichtsschreiberin Patricia Egli. Parteien A._______, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Berufsbildung und Technologie BBT, Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz, Schweizerisches Rotes Kreuz, Departement Berufsbildung, Werkstrasse 18, Postfach, 3084 Wabern, Erstinstanz. Gegenstand Anerkennung Ausbildung/Abschluss.
A. A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) schloss am 10. Juni 1973 die Ausbildung als medizinische Schwester an der medizinischen Schule "Dr. Ante Jamnicki" in Mostar (ehemalige sozialistische föderative Republik Jugoslawien/sozialistische Republik Bosnien und Herzegowina) ab.
A.a Am 7. Oktober 2008 stellte die Beschwerdeführerin beim Schweizerischen Roten Kreuz (SRK, nachfolgend: Erstinstanz) ein Gesuch um Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres am 10. Juni 1973 erworbenen ausländischen Ausbildungsabschlusses mit dem schweizerischen Diplom "dipl. Krankenschwester/dipl. Pflegefachfrau AKP".
A.b In ihrem Entscheid vom 13. Januar 2009 führte die Erstinstanz aus, der ausländische Ausbildungsabschluss der Beschwerdeführerin sei mit dem für die Anerkennung relevanten Abschluss als "Gelernte Fachangestellte Gesundheit" nicht gleichwertig. Die ausländische Ausbildung unterscheide sich in Bezug auf die Dauer der absolvierten Praktika wesentlich von der Ausbildung in der Schweiz. Für die Anerkennung des Ausbildungsabschlusses habe sie daher einen Anpassungslehrgang während 6 Monaten oder eine Eignungsprüfung zu bestehen. Zudem habe die Beschwerdeführerin den Nachweis genügender Sprachkenntnisse zu erbringen.
A.c Gegen den Entscheid der Erstinstanz erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 10. Februar 2008 [recte: 2009] Beschwerde beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT, nachfolgend: Vorinstanz) und beantragte die Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres ausländischen Abschlusses mit dem schweizerischen Diplom als "dipl. Krankenschwester AKP (DN2)". Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, die Erstinstanz hätte als Vergleichsgrundlage für die Gleichwertigkeit ihres vor 30 Jahren erworbenen Abschlusses nicht ein neues Diplom heranziehen dürfen, sondern ein zur selben Zeit erworbenes schweizerisches Diplom. Zudem seien die Anerkennungsgesuche von Kolleginnen und Kollegen, welche den gleichen Ausbildungsabschluss wie sie hätten, von der Erstinstanz gutgeheissen worden. Die Erstinstanz habe weiter zu Unrecht ihre langjährige Berufserfahrung nicht berücksichtigt. Schliesslich verfüge sie über genügend Deutschkenntnisse, da sie über 35 Jahre in der Schweiz lebe, im Auftrag von verschiedenen Pharmaunternehmen im Aussendienst tätig gewesen sei und für die Staatsanwaltschaft als Übersetzerin gearbeitet habe.
B. In ihrem Entscheid vom 5. Oktober 2010 hiess die Vorinstanz die Beschwerde teilweise gut. Der angefochtene Entscheid der Erstinstanz wurde mit Bezug auf den Nachweis von genügenden Deutschkenntnissen aufgehoben. Im Übrigen wurde die Beschwerde von der Vorinstanz abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Zur Begründung der teilweisen Abweisung der Beschwerde hielt die Vorinstanz im Wesentlichen fest, die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsaktes bestimme sich in materieller Hinsicht nach Massgabe der zur Zeit seines Erlasses geltenden Rechts. Der Beurteilung der Gleichwertigkeit sei daher der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Rahmenlehrplan für den Bildungsgang zur "dipl. Pflegefachfrau HF" zu Grunde zu legen. Mit Blick auf diesen Rahmenlehrplan sei festzuhalten, dass die ausländische Ausbildung der Beschwerdeführerin weder in Bezug auf die Bildungsstufe, noch in Bezug auf die Dauer und den Inhalt der schweizerischen Ausbildung zur "dipl. Pflegefachfrau HF" entspreche. Im Weiteren könne die Beschwerdeführerin auf Grund der seither geänderten gesetzlichen Grundlage aus der Tatsache, dass die Erstinstanz im Jahre 1995 ein Diplom aus dem Jahre 1968 aus ex-Jugoslawien anerkannt habe, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Erstinstanz habe zudem zu Recht die Anerkennung des ausländischen Abschlusses mit dem schweizerischen Abschluss als "Gelernte Fachangestellte Gesundheit" an Auflagen gebunden. Im Übrigen könne die Berufserfahrung, welche erst nach dem Erhalt des ausländischen Diploms oder Ausweises erworben worden sei, im Rahmen der Gleichwertigkeitsprüfung grundsätzlich nicht berücksichtigt werden.
C. Gegen den Entscheid der Vorinstanz erhob die Beschwerdeführerin am 4. November 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Die Beschwerdeführerin beantragt sinngemäss, ihr Gesuch um Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres Abschlusses mit dem Abschluss "dipl. Krankenschwester AKP" sei gutzuheissen. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an, die Erst- und die Vorinstanz hätten ihr mehr als 30 Jahre altes Diplom mit dem erst vor ein paar Jahren eingeführten Titel der "dipl. Pflegefachfrau HF" verglichen. Zur Beurteilung der Gleichwertigkeit ihres Diploms müsse jedoch ein Vergleich mit dem damaligen gleichwertigen schweizerischen Titel "dipl. Krankenschwester AKP" vorgenommen werden. Die Erstinstanz habe im Weiteren Gesuche von Kolleginnen und Kollegen, die das gleiche Diplom wie sie hätten, anstandslos gutgeheissen. Ferner habe sie ca. 20 Jahre als diplomierte Krankenschwester in verschiedenen Spitälern gearbeitet.
D. In ihrer Vernehmlassung vom 16. Dezember 2010 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen. Sie halte vollumfänglich an den Ausführungen im angefochtenen Entscheid vom 5. Oktober 2010 fest.
E. Die Erstinstanz liess sich innert Frist nicht vernehmen.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 5. Oktober 2010 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG können Verfügungen der Vorinstanz mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung berührt und hat an deren Aufhebung ein schutzwürdiges Interesse (Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG). Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Eingabefrist sowie Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (Art. 44 ff. VwVG) liegen vor. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig, ob das ausländische Diplom der Beschwerdeführerin als gleichwertig mit dem schweizerischen Ausweis "dipl. Krankenschwester AKP" beurteilt werden kann. Die Beschwerdeführerin macht vorliegend insbesondere nicht geltend, ihr ausländisches Diplom sei als gleichwertig mit dem schweizerischen Ausweis "dipl. Pflegefachfrau HF/dipl. Pflegefachmann HF" oder mit dem schweizerischen Titel "Gelernte Fachangestellte Gesundheit" anzuerkennen.
Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die Erstinstanz sowie die Vorinstanz seien von einer falschen Vergleichsgrundlage ausgegangen. Zur Beurteilung der Gleichwertigkeit ihres vor 30 Jahren erworbenen Abschlusses müsse das damals gleichwertige schweizerische Diplom "dipl. Krankenschwester AKP" herangezogen werden und nicht das erst in den letzten Jahren eingeführte Diplom "dipl. Pflegefachfrau HF".
3.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bestimmt sich die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsaktes in materiell-rechtlicher Hinsicht nach Massgabe des zur Zeit seines Erlasses geltenden Rechts (BGE 126 III 431 E. 2a). Bei der Prüfung der Frage, ob eine Verfügung mit dem Bundesrecht in Einklang steht, ist daher von demjenigen Rechtszustand auszugehen, der im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung galt (BGE 127 II 306 E. 7c).
3.2. Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) stellt gemäss Art. 29 Abs. 3 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG, SR 412.10) in Zusammenarbeit mit den zuständigen Organisationen für die eidgenössische Anerkennung der Bildungsgänge und Nachdiplomstudien an höheren Fachschulen Mindestvorschriften auf. Gestützt darauf hat das EVD die Verordnung über Mindestvorschriften für die Anerkennung von Bildungsgängen und Nachdiplomstudien der höheren Fachschulen vom 11. März 2005 (MiVo-HF, SR 412.101.61) erlassen, die auch für den Bereich Gesundheit gilt (Art. 1 Abs. 2 Bst. e MiVo-HF). An den höheren Fachschulen für Gesundheit werden insbesondere auch Bildungsgänge in der Fachrichtung Pflege anerkannt (vgl. Art. 1 Abs. 3 i.V.m. Anhang 5 MiVo-HF). Gemäss Art. 6 Abs. 1 MiVo-HF beruhen die Bildungsgänge an höheren Fachschulen auf Rahmenlehrplänen. Diese werden von den Bildungsanbietern in Zusammenarbeit mit den Organisationen der Arbeitswelt entwickelt und erlassen. Die Vorinstanz genehmigt sie auf Antrag der eidgenössischen Kommission für höhere Fachschulen (Art. 6 Abs. 2 MiVo-HF). Der Rahmenlehrplan für den Bildungsgang zur "dipl. Pflegefachfrau HF/dipl. Pflegefachmann HF" wurde durch die Nationale Dach-Organisation der Arbeitswelt Gesundheit und die Schweizerische Konferenz Pflegebildungen im Tertiärbereich am 4. September 2007 erlassen, von der Vorinstanz am 24. September 2007 genehmigt und trat am 1. Januar 2008 in Kraft (abrufbar unter www.odasante.ch > Höhere Berufsbildung > Pflege HF). Seit diesem Zeitpunkt werden für die Bildungsgänge Pflege an den höheren Fachschulen für Gesundheit ausschliesslich die Titel "dipl. Pflegefachfrau HF/dipl. Pflegefachmann HF" vergeben. Der Titel "dipl. Krankenschwester AKP" wird im geltenden Bildungssystem Gesundheit nicht mehr vergeben (abrufbar unter www.bbt.admin.ch > Berufsbildung > Gesundheit, Soziales und Kunst > Gesundheit > Gesundheitsausbildungen im Überblick).
3.3. Mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts bestimmt sich vorliegend das anwendbare Recht nicht nach dem Zeitpunkt, in dem die Beschwerdeführerin ihr ausländisches Diplom erhalten hat. Für die Beurteilung der Gleichwertigkeit des ausländischen Diploms als medizinische Schwester kann daher nicht auf den am 10. Juni 1973 geltenden schweizerischen Ausweis im Bereich Pflege abgestellt werden. Vielmehr ist für die Frage der Gleichwertigkeit des ausländischen Diploms der Beschwerdeführerin auf den Rechtszustand abzustellen, der im Zeitpunkt des Erlasses des Entscheids der Erstinstanz am 13. Januar 2009 galt. Wie vorstehend gezeigt, trat der Rahmenlehrplan für den Bildungsgang zur "dipl. Pflegefachfrau HF/dipl. Pflegefachmann HF" am 1. Januar 2008 in Kraft. Die Vorinstanz hat dementsprechend das anwendbare Recht korrekt bestimmt und im Rahmen der Anerkennung des ausländischen Diploms der Beschwerdeführerin zu Recht den Abschluss "dipl. Pflegefachfrau HF/dipl. Pflegefachmann HF" und nicht den nunmehr nicht mehr existierenden Abschluss "dipl. Krankenschwester AKP" als Vergleichsbasis herangezogen.
4.1. Das Rechtsgleichheitsgebot in Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gebietet den Behörden, Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet den Behörden bei der Rechtsanwendung, zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich zu behandeln (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 507 ff.). Unterscheidungen dürfen demnach nur getroffen werden, wenn dafür ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen gefunden werden kann (vgl. Regina Kiener/Walter Kälin, Grundrechte, Bern 2007, S. 352).
4.2. Die Beschwerdeführerin hat zum Beweis der von ihr sinngemäss geltend gemachten Verletzung des Gleichbehandlungsgebots eine Kopie der Registrierung von B._______ als "dipl. Krankenschwester AKP" beim Schweizerischen Roten Kreuz vom 29. September 1995 eingereicht. Dieser Bescheinigung ist zu entnehmen, dass sich B._______ über die in Jugoslawien 1968 erhaltene Ausbildung und die Berufskenntnisse ausgewiesen hat und beim Schweizerischen Roten Kreuz am 29. September 1995 als "Diplomierte Krankenschwester für allgemeine Krankenpflege" registriert wurde. Der Bescheinigung ist allerdings nicht zu entnehmen, welches ausländische Diplom dieser Registrierung zu Grunde lag. Allein gestützt auf die eingereichte Registrierung kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass B._______ über das gleiche ausländische Diplom wie die Beschwerdeführerin verfügt, zumal das Diplom der Beschwerdeführerin im Jahre 1973 und nicht - wie das Diplom von B._______ - im Jahre 1968 erworben wurde.
Aber auch wenn auf Grund der eingereichten Bescheinigung angenommen würde, dass B._______ das gleiche ausländische Diplom wie die Beschwerdeführerin erworben hat, so vermag ihre Registrierung als "dipl. Krankenschwester AKP" vorliegend dennoch keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots zu belegen. Die Registrierung erfolgte am 29. September 1995 und stützte sich dementsprechend für die Beurteilung der Gleichwertigkeit des ausländischen Diploms als Vergleichsbasis auf den schweizerischen Ausweis zur "dipl. Krankenschwester AKP". Seit dieser Registrierung hat sich jedoch die Rechtslage auf dem Gebiet der schweizerischen Diplome für Pflege geändert. Wie vorstehend in E. 3.3. gezeigt, ist für die Anerkennung der Gleichwertigkeit des ausländischen Diploms der Beschwerdeführerin nach neuem Recht das Diplom "dipl. Pflegefachfrau HF/dipl. Pflegefachmann HF" massgebend und nicht das nunmehr nicht mehr existierende Diplom "dipl. Krankenschwester AKP". Auch wenn somit davon ausgegangen würde, dass B._______ und die Beschwerdeführerin über das gleiche ausländische Diplom verfügten, so würde die zwischenzeitlich geänderte Rechtslage dennoch ein sachlicher Grund für eine unterschiedliche Beurteilung der Gleichwertigkeit der ausländischen Diplome darstellen. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots liegt daher nicht vor.
5.1. Gemäss Art. 2 BBG regelt das Berufsbildungsgesetz sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der Hochschulen, so unter anderem die berufliche Grundbildung (einschliesslich der Berufsmaturität), die höhere Berufsbildung, die berufsorientierte Weiterbildung und die Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel (Art. 2 Abs. 1 Bst. a-d BBG). Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerkennung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungsbereich des BBG. Mit dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat diese Kompetenz wahrgenommen und in Art. 69 BBV Folgendes bestimmt:
1 Das Bundesamt anerkennt ausländische Diplome und Ausweise, wenn diese: a. im Herkunftsstaat staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und b. einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig sind.
2 Einem schweizerischen Diplom oder Ausweis gleichwertig ist ein ausländisches Diplom oder ein ausländischer Ausweis dann, wenn: a. die gleiche Bildungsstufe gegeben ist; b. die Bildungsdauer äquivalent ist; c. die Inhalte vergleichbar sind; und d. der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Qualifikationen umfasst.
3 Antragsberechtigt ist, wer in der Schweiz Wohnsitz hat oder als Grenzgängerin oder Grenzgänger tätig ist.
4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten.
Wird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch Rechtsvorschriften an den Besitz eines bestimmten Diploms oder Ausweises gebunden und verfügt die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über ein ausländisches Diplom oder einen ausländischen Ausweis, der in der Schweiz nicht als gleichwertig anerkannt ist, so sorgt das Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Kantonen oder mit Organisationen der Arbeitswelt für Ausgleichsmassnahmen, mit denen die verlangten Qualifikationen erreicht werden können. Ausgleichsmassnahmen bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, Anpassungslehrgängen oder anderen Qualifikationsverfahren (Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV).
5.2. Da zwischen der Schweiz und der Republik Bosnien und Herzegowina kein einschlägiger völkerrechtlicher Vertrag im Sinne von Art. 69 Abs. 4 BBV existiert, richtet sich die Anerkennung des Diploms der Beschwerdeführerin nach Art. 69 BBV.
5.3. Gegenstand der Anerkennung nach Art. 69 Abs. 1 BBV ist ein ausländisches Diplom oder ein ausländischer Ausweis, der im Herkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt und einem schweizerischen Ausweis oder Titel gleichwertig ist. Die Kriterien, nach denen sich die Gleichwertigkeit des ausländischen Diploms bestimmen, werden in Art. 69 Abs. 2 BBV abschliessend bestimmt. Die Berufserfahrung, die erst nach Erhalt des anzuerkennenden Diploms erworben wurde, ist in Art. 69 Abs. 2 BBV nicht als Kriterium zur Beurteilung der Gleichwertigkeit des Diploms genannt. Die in Art. 69 Abs. 2 BBV verankerten Kriterien zur Gleichwertigkeit eines ausländischen Abschlusses können auch nicht durch nachträglich erworbene Berufserfahrungen kompensiert werden. Im Rahmen des Anerkennungsverfahrens nach Art. 69 BBV wird somit das ausländische Diplom als "Endresultat" mit dem entsprechenden schweizerischen Diplom verglichen. Zeitlich nach dem zu beurteilenden Diplom erworbene Berufserfahrung kann daher im Anerkennungsverfahren gestützt auf Art. 69 Abs. 1 BBV nicht berücksichtigt werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2673/2009 vom 14. Juli 2010, E. 6.2). Die nach dem Erhalt des Diploms vom 10. Juni 1973 ausgeübte Tätigkeit der Beschwerdeführerin in verschiedenen Spitälern wurde dementsprechend bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit ihres Diploms mit einem schweizerischen Ausweis zu Recht nicht mitberücksichtigt.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten aufzuerlegen. Sie werden im vorliegenden Fall gestützt auf Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 4 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 800.- festgelegt und mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 800.- verrechnet.
Da die Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerde vollumfänglich unterliegt, hat sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 800.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 800.- verrechnet.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Philippe Weissenberger Patricia Egli
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 26. April 2011