Entscheiddatum: 19.11.2018Publikationsdatum: 28.11.2018
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-7200/2015
Urteil vom 19. November 2018 Besetzung Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richterin Maria Amgwerd, Richterin Vera Marantelli; Gerichtsschreiber Davide Giampaolo. Parteien 1. A.X._______, 2. B.X._______, 3. C.X._______, alle vertreten durch Markus Heer, Rechtsanwalt, Beschwerdeführende, gegen Departement für Inneres und Volkswirtschaftdes Kantons Thurgau, Vorinstanz, Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau, Erstinstanz. Gegenstand Direktzahlungen 2014.
A.
A.a Die Eheleute A.X._______ und B.X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer 1 und Beschwerdeführerin 2) bewirtschaften zusammen mit ihrem Sohn, C.X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer 3), den Landwirtschaftsbetrieb "Y._______" in der Gemeinde Z._______ (kantonale Betriebs-Nr.: [...]). Seit 2013 bilden die Beschwerdeführenden eine Genera-tionengemeinschaft, welche in der Form einer dreiköpfigen einfachen Gesellschaft ausgestaltet ist.
A.b Mit Entscheid vom 26. November 2014 legte das Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Erstinstanz) den für das Beitragsjahr 2014 den Beschwerdeführenden zustehenden Übergangsbeitrag der agrarrechtlichen Direktzahlungen fest. Dabei wurde der errechnete Bruttobetrag von Fr. 15'338.10 aufgrund einer beim Beschwerdeführer 1 und bei der Beschwerdeführerin 2 vorgenommenen "Vermögenskürzung" von je Fr. 5'112.70 (gesamthaft Fr. 10'225.40) auf total Fr. 5'112.70 herabgesetzt. Dieser Betrag wurde den Beschwerdeführenden mit Valuta vom 5. Dezember 2014 überwiesen.
Die Erstinstanz ging dabei von folgenden Werten aus:
Übergangsbeitrag brutto Basiswert (Fr.) Faktor Total (Fr.) 32'468.50 0.472400 15'338.10 Personen Übergangsbeitrag brutto (Fr.) Einkommenskürzung (Fr.) Vermögenskürzung (Fr.) Übergangsbeitrag netto (Fr.) A.X._______ 5'112.70 0 -5'112.70 0 B.X._______ 5'112.70 0 -5'112.70 0 C.X._______ 5'112.70 0 0 5'112.70 Total 15'338.10 0 -10'225.40 5'112.70
A.c Am 17. Dezember 2014 erhoben die Beschwerdeführenden beim Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau (nachfolgend: Vorinstanz) Rekurs gegen den Entscheid der Erstinstanz vom 26. November 2014 und beantragten, dass die Übergangsbeiträge ungekürzt auszuzahlen seien. Es wurde vorgebracht, dass eine Beitragskürzung ohne Rechtfertigung erfolgt sei, zumal das Vermögen der Beschwerdeführenden 1 und 2 die (anspruchsreduzierenden bzw. -eliminierenden) Vermögensgrenzen von Art. 95 Abs. 2 und 3 der Direktzahlungsverordnung (DZV; zitiert in E. 2.3) nicht überschreite. Es liege folgendes massgebliches Vermögen vor:
A.X._______ und B.X._______ (Fr.) Durchschnittliches steuerbares Vermögen (2011/2012) [...] Abzug für Verheiratete -340'000 Abzug pro SAK (3.726 x 270'000 = 1'006'020) davon 2/3 -670'680 Massgebliches Vermögen [ 800'000]
A.d Im Rahmen des vorinstanzlichen Schriftenwechsels legte die Erstinstanz dar, wie die dem Entscheid vom 26. November 2014 zugrunde gelegten Vermögenswerte berechnet wurden (vorinstanzliche Stellungnahme der Erstinstanz vom 2. Februar 2015):
A.X._______ (Fr.) Durchschnittliches steuerbares Vermögen (2011/2012) [...] Abzug für Verheiratete -340'000 Abzug pro SAK (3.726178 x 270'000 = 1'006'068) davon 1/3 -335'356 Massgebliches Vermögen [ 1'000'000]
B.X._______ (Fr.) Durchschnittliches steuerbares Vermögen (2011/2012) [...] Abzug für Verheiratete -340'000 Abzug pro SAK (3.726178 x 270'000 = 1'006'068) davon 1/3 -335'356 Massgebliches Vermögen [ 1'000'000]
C.X._______ (Fr.) Durchschnittliches steuerbares Vermögen (2011/2012) [...] Abzug für Verheiratete 0 Abzug pro SAK (3.726178 x 270'000 = 1'006'068) davon 1/3 -335'356 Massgebliches Vermögen [ 800'000]
Die Erstinstanz führte aus, dass das massgebende Vermögen der Beschwerdeführenden 1 und 2 die Grenze von 1 Mio. Fr. übersteige, weshalb für diese zwei Mitglieder der Personengesellschaft entsprechend Art. 95 Abs. 3 DZV keine Übergangsbeiträge ausgerichtet werden könnten.
A.e Mit Entscheid vom 8. Oktober 2015 wies die Vorinstanz den Rekurs ab. In der Sache erwog sie, dass die Erstinstanz dass massgebende Vermögen der Beschwerdeführenden 1 und 2 korrekt ermittelt habe. Die Weisung des Bundesamt für Landwirtschaft BLW (nachfolgend: Bundesamt) zu Art. 96 DZV, wonach bei Ehepartnern, die in Form einer einfachen Gesellschaft einen Betrieb führten, für jede Person die Hälfte des steuerbaren Vermögens unter Beachtung des Zivilstandsabzugs zu berücksichtigen sei, sei erst für das Beitragsjahr 2015 in die DZV-Weisungen aufgenommen worden. Insofern sei diese vorliegend nicht anwendbar. Zudem beziehe sich die betreffende Weisung einzig auf Ehepaare, die gemeinsam als einfache Gesellschaft einen Betrieb führten. Im vorliegenden Fall bestehe die einfache Gesellschaft jedoch aus drei Personen, womit die für jeden mitbewirtschaftenden Ehegatten je hälftige Berücksichtigung des steuerbaren Vermögens unter Gleichbehandlungsaspekten nicht gerechtfertigt sei.
B. Mit dagegen erhobener Beschwerde vom 9. November 2015 wandten sich die Beschwerdeführenden an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen, den Entscheid der Vorinstanz vom 8. Oktober 2015 kosten- und entschädigungsfällig aufzuheben; den Beschwerdeführenden seien Direktzahlungen ungekürzt auszurichten und die mit Verfügung der Erstinstanz vom 26. November 2014 zurückbehaltenen Kürzungen im Betrag von Fr. 10'225.40 seien zuzüglich Zins zu 5 % seit 31. Dezember 2014 nachzuzahlen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vor- bzw. Erstinstanz zurückzuweisen.
Zur Begründung bringen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen vor, die erst- und vorinstanzliche Berechnung des Übergangsbeitrags berücksichtige in unzulässiger Weise das steuerbare Vermögen der Beschwerdeführenden 1 und 2 doppelt. Dieses werde nämlich den Beschwerdeführenden 1 und 2 nicht anteilsmässig, sondern je vollständig angerechnet. Aus der Weisung des Bundesamtes zu Art. 96 DZV (in der Version seit 2015) gehe unmissverständlich hervor, dass bei Ehepartnern, die als einfache Gesellschaft einen Betrieb führten, für jede Person lediglich die Hälfte des steuerbaren Vermögens unter Beachtung des Zivilstandsabzugs zu berücksichtigen sei. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung gelte die betreffende Weisung dabei auch für die vorliegende Beurteilungsperiode.
C. Mit Vernehmlassung vom 25. Januar 2016 schliesst die Erstinstanz (sinngemäss) auf Abweisung der Beschwerde. Sie argumentiert, dass nach Art. 95 Abs. 4 DZV bei beitragsberechtigten Personengesellschaften eine Kürzung anteilsmässig nach den einzelnen Mitbewirtschaftern erfolge. In der für das Beitragsjahr 2014 gültigen Version der DZV-Weisungen sei zu Art. 96 DZV keine Vorgabe aufgeführt gewesen. Der von den Beschwerdeführenden erwähnte Weisungstext gelte erst ab dem Jahr 2015 und könne vorliegend nicht herangezogen werden. Im Übrigen bildeten die Beschwerdeführenden eine durch eine Drittperson erweiterte Personengesellschaft, weshalb die betreffende Weisung in sachlicher Hinsicht ohnehin nicht zur Anwendung komme.
D. Mit Vernehmlassung vom 26. Januar 2016 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerde abzuweisen. Sie bekräftigt ihre Argumentation im angefochtenen Entscheid und führt ergänzend aus, dass weder das Landwirtschaftsgesetz (LwG; zitiert in E. 2.2) noch die DZV Bestimmungen über Verzugszinsen enthielten. Aus Art. 109 Abs. 3 DZV, wonach der Kanton den Übergangsbeitrag bis zum 20. Dezember des Beitragsjahres auszahle, lasse sich kein entsprechender Fälligkeitstermin (i.S.v. Art. 24 des Subventionsgesetzes [SuG; zitiert in E. 4.1]) ableiten. Nach der Rechtsprechung trete die Fälligkeit von Direktzahlungen erst mit der Rechtskraft der Verfügung ein, weshalb vorliegend kein Verzugszins geschuldet sei.
E. Mit Replik vom 23. Februar 2016 halten die Beschwerdeführenden an ihren in der Beschwerde vom 9. November 2015 gestellten Anträgen und der darin enthaltenen Begründung fest.
F. Mit Dupliken vom 22. März 2016 bzw. 6. April 2016 bestätigen die Erstinstanz und die Vorinstanz die gestellten Abweisungsanträge und ihre vorgebrachte Argumentation.
G. Am 25. November 2016 reichte das Bundesamt, auf entsprechende instruktionsrichterliche Einladung hin, als Fachbehörde eine Stellungnahme zur vorliegenden Sache ein, ohne Anträge zu stellen. Das Bundesamt führt aus, dass im Jahr 2014 keine Weisung in Bezug auf die Behandlung von Ehepaaren im Zusammenhang mit der Begrenzung des Übergangsbeitrags aufgrund des steuerbaren Vermögens veröffentlicht worden sei. Eine diesbezügliche Erläuterung, welche der Weisung zu Art. 96 DZV in der Version seit 2015 entspricht, sei einzig im Merkmalskatalog "Beitragsdaten und BBS Output" vom 6. März 2014 (Version 1.11) aufgeführt gewesen.
H. Mit Instruktionsverfügung vom 1. Dezember 2016 wurde den Verfahrensbeteiligten Gelegenheit gegeben, sich zur Stellungnahme des Bundesamtes vom 25. November 2016 zu äussern. Am 5. Dezember 2016 reichte die Erstinstanz eine Stellungnahme ein. Die Beschwerdeführenden und die Vorinstanz liessen sich nicht vernehmen.
I. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht (Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die - wie vorliegend - in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Ausgenommen sind einzig kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen. Eine solche Ausnahme liegt hier nicht vor, weshalb das Bundesverwaltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Adressaten der angefochtenen Verfügung durch diese auch materiell beschwert. Sie sind deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.3 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.1 Laut Art. 104 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fördert der Bund die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Der Bund ergänzt das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen, unter der Voraussetzung eines ökologischen Leistungsnachweises (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV).
2.2 Das LwG wiederholt den Grundsatz, dass der Bund den Bewirtschaftern von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben namentlich unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises Direktzahlungen ausrichtet (Art. 2 Abs. 1 Bst. b und 70a Abs. 1 Bst. a und b LwG). Direktzahlungen dienen der Einkommenssicherung, der Förderung einer umweltschonenden Produktion sowie dem sozialen Ausgleich zwischen landwirtschaftlich Erwerbstätigen und der übrigen erwerbstätigen Bevölkerung in der Region (vgl. Urteil des BVGer B-2225/2006 vom 14. August 2007 E. 3 m.w.H.). Die einzelnen Direktzahlungsarten sind in den Art. 71 ff. LwG normiert. Gemäss Art. 77 Abs. 1 LwG werden zur Gewährleistung einer sozialverträglichen Entwicklung Übergangsbeiträge ausgerichtet. Mit den Übergangsbeiträgen sollen die Auswirkungen des Systemwechsels auf die einzelnen Betriebe abgefedert werden (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik AP 2014-2017, BBl 2012 2075, S. 2154). Laut Art. 77 Abs. 3 LwG erfolgt die Ausrichtung der Übergangsbeiträge betriebsbezogen. Der Beitrag richtet sich nach der Differenz zwischen den allgemeinen Direktzahlungen, die ein Betrieb vor dem Systemwechsel erhalten hat, und den leistungsbezogenen Direktzahlungen (Kulturlandschafts- [Art. 71 Abs. 1 Bst. a-c LwG] und Versorgungssicherheitsbeiträge [Art. 72 LwG]), die ein Betrieb nach dem Systemwechsel erhält (vgl. BBl 2012 2075, S. 2323 f.). Art. 77 Abs. 4 LwG ermächtigt den Bundesrat, die Berechnung der Übergangsbeiträge für den einzelnen Betrieb (Bst. a) und die Modalitäten bei Betriebsübergaben und grösseren strukturellen Veränderungen (Bst. b) festzulegen. Nach Art. 77 Abs. 4 Bst. c LwG bestimmt der Bundesrat die Grenzwerte in Bezug auf das steuerbare Einkommen und Vermögen der Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen, ab denen die Beiträge gekürzt oder keine Beiträge ausgerichtet werden, wobei er "für verheiratete Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen höhere Grenzwerte" vorsieht.
2.3 Die Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (DZV, SR 910.13) konkretisiert die Voraussetzungen für eine Beitragsberechtigung und regelt die einzelnen Berechnungsmodalitäten (Art. 84 ff. DZV). Die Art. 94-96 DZV enthalten Vorschriften über die Begrenzung des Übergangsbeitrags aufgrund des massgebenden Einkommens bzw. Vermögens. Die Bestimmung von Art. 95 DZV (in der seit 1. Januar 2014 unverändert geltenden Fassung [AS 2013 4145]) lautet wie folgt:
"[Abs. 1] Das massgebende Vermögen ist das steuerbare Vermögen, vermindert um 270 000 Franken pro SAK und um 340 000 Franken für verheiratete Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen.
[Abs. 2] Der Übergangsbeitrag wird ab einem massgebenden Vermögen von 800 000 Franken bis zu einem massgebenden Vermögen von 1 Million Franken gekürzt. Die Kürzung beträgt 10 Prozent der Differenz zwischen dem massgebenden Vermögen des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin und dem Betrag von 800 000 Franken.
[Abs. 3] Übersteigt das massgebende Vermögen 1 Million Franken, so wird kein Übergangsbeitrag ausgerichtet.
[Abs. 4] Ist eine Personengesellschaft beitragsberechtigt, so erfolgt die Kürzung anteilsmässig nach den einzelnen Mitbewirtschaftern oder Mitbewirtschafterinnen."
2.4 Gemäss Art. 96 DZV (in der seit 1. Januar 2014 geltenden Fassung [AS 2013 4145]) sind die Werte der letzten zwei Steuerjahre, die bis zum Ende des Beitragsjahres rechtskräftig veranlagt worden sind, massgebend. Liegen diese mehr als vier Jahre zurück, so ist auf die provisorische Veranlagung abzustellen. Sobald diese rechtskräftig ist, wird der Übergangsbeitrag überprüft. Die Bestimmung hält zudem fest, dass für den "Abzug für verheiratete Bewirtschafterinnen oder Bewirtschafter" der Zivilstand der betreffenden Steuerjahre massgebend ist.
Zur Vorschrift von Art. 96 DZV ist den Weisungen und Erläuterungen des Bundesamts zur DZV (nachfolgend: Weisungen) - in den seit 2015 herausgegebenen Versionen - folgende Anmerkung zu entnehmen:
"Ehepaare sind ein Steuersubjekt. Führen Ehepaare einen Betrieb gemeinsam in Form einer einfachen Gesellschaft, gilt jede Person als Mitbewirtschafter / Mitbewirtschafterin. Für die Begrenzung nach Art. 94 und Art. 95 [DZV] ist für jede Person die Hälfte des steuerbaren Einkommens und Vermögens zu berücksichtigen. Für die Berechnung nach Art. 94 Abs. 1 und Art. 95 Abs. 1 [DZV] wird der Zivilstand "verheiratet" berücksichtigt."
In den im Jahr 2014 veröffentlichten, während der hier relevanten Beurteilungsperiode gültigen Weisungen war eine entsprechende Anmerkung noch nicht aufgeführt. Ein damit korrespondierender Vermerk figurierte allerdings im technischen Merkmalskatalog "Beitragsdaten und BBS Output" vom 6. März 2014 (Version 1.11), welcher vom Bundesamt den Kantonen zugestellt worden war.
2.5 Art. 109 Abs. 3 DZV (in der seit 1. Januar 2014 geltenden Fassung [AS 2013 4145]) statuiert, dass der Kanton die Übergangsbeiträge bis zum 20. Dezember des Beitragsjahres auszahlt.
3.1 Sie stellen sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, die erst- und vorinstanzliche Berechnung des Übergangsbeitrags berücksichtige in unzulässiger Weise das steuerbare Vermögen der Beschwerdeführenden 1 und 2 doppelt, indem dieses nicht anteilsmässig, sondern je vollständig angerechnet werde. Wie aus der Weisung des Bundesamtes zu Art. 96 DZV (in der Version seit 2015) unmissverständlich hervorgehe, sei bei Ehepartnern, die als einfache Gesellschaft einen Betrieb führten, für jede Person lediglich die Hälfte des steuerbaren Vermögens unter Beachtung des Zivilstandsabzugs zu berücksichtigen. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung gelte die betreffende Weisung dabei auch für die vorliegende Beurteilungsperiode (2014), zumal der materielle Verordnungstext von Art. 95 DZV seit 1. Januar 2014 keine Änderungen erfahren habe. Auch verkenne die Vorinstanz, dass sich eine (weisungs-)entsprechende Interpretation im Übrigen bereits aus der Teleologie von Art. 95 Abs. 4 DZV ergebe, wonach bei Personengesellschaften nicht nur eine Kürzung anteilsmässig nach den einzelnen Mitbewirtschaftern vorzunehmen sei, sondern auch die Festlegung des massgeblichen Vermögens für jeden Mitbewirtschafter einzeln zu erfolgen habe. Insofern sei auch die vorinstanzliche Schlussfolgerung falsch, wonach sich der sachliche Anwendungsbereich der Weisung zu Art. 96 DZV lediglich auf einfache Gesellschaften erstrecke, die (ausschliesslich) aus einem Ehepaar bestünden. Es sei nämlich willkürlich und spekulativ, wenn die Vorinstanz ausführt, dass bei einer aus einem Ehepaar und einer Drittperson - namentlich einem Kind des Ehepaars - bestehenden einfachen Gesellschaft die Wahrscheinlichkeit sehr gross sei, dass der eine Ehepartner einzig darum in die Gesellschaft aufgenommen worden sei, um die Überschreitung der Vermögensgrenzen zu vermeiden. Ob neben einem Ehepaar auch weitere Personen an der Gesellschaft beteiligt seien, könne dabei keine Rolle spielen.
Dementsprechend sei das massgebliche Vermögen (i.S.v. Art. 95 Abs. 1 DZV) wie folgt zu berechnen: Die miteinander verheirateten Beschwerdeführenden 1 und 2 verfügten zusammen über ein durchschnittliches steuerbares Vermögen von [...]. Davon seien der Verheiratetenabzug von Fr. 340'000.- sowie zwei Drittel des Abzugs für 3.726 Standardarbeitskräfte (SAK) von insgesamt Fr. 1 006 020.-, also Fr. 670 680.-, abzuziehen. Es verbleibe somit ein massgebliches Vermögen von [ Fr. 800 000.-]. Dieses überschreite die Vermögensgrenzen von Art. 95 Abs. 2 und 3 DZV nicht, weshalb auch keine Beitragskürzungen vorzunehmen seien.
3.2 Demgegenüber argumentieren die Vor- und die Erstinstanz, der angefochtene Entscheid stehe im Einklang mit den im Jahr 2014 geltenden Rechtsgrundlagen. Die Vorgabe, dass Ehepaare als ein Steuersubjekt zu betrachten seien, sei erst auf den 1. Januar 2015 in die DZV-Weisungen aufgenommen worden und gelange daher vorliegend nicht zur Anwendung. Hinzu komme, dass diese Regelung - unabhängig von ihrem zeitlichen Geltungsbereich - auf die vorliegende Konstellation auch in sachlicher Hinsicht nicht anwendbar sei. Gemäss ihrem Wortlaut beziehe sich die Weisung zu Art. 96 DZV einzig auf Ehepaare, die gemeinsam als einfache Gesellschaft einen Betrieb führten. Im vorliegenden Fall bestehe die einfache Gesellschaft jedoch aus drei Personen, womit die für jeden mitbewirtschaftenden Ehegatten je hälftige Berücksichtigung des steuerbaren Vermögens nicht mehr gerechtfertigt sei. Andernfalls würden einfache Gesellschaften, die aus mehr als zwei Personen bestünden und bei welchen zwei Gesellschafter miteinander verheiratet seien, anders behandelt als drei- und mehrköpfige einfache Gesellschaften, die sich aus nicht miteinander verheirateten Gesellschaftern zusammensetzten. Vor dem Hintergrund, dass Ungleichbehandlungen auf das kleinstmögliche Mass zu beschränken seien, müsse der (sachliche) Anwendungsbereich der Weisung zu Art. 96 DZV auf Konstellationen begrenzt werden, bei denen die infrage stehende einfache Gesellschaft ausschliesslich die bewirtschaftenden Ehegatten umfasse.
3.3 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Rechtsnorm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so ist - nach konstanter Rechtsprechung - unter Berücksichtigung aller interpretativen Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm zu suchen (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3; 125 III 57 E. 2b; BVGE 2009/39 E. 5.1.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 177 ff.). Gefordert ist die sachlich richtige Lösung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Das Bundesgericht - und mit ihm das Bundesverwaltungsgericht - haben sich dabei stets von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten lassen (vgl. BGE 140 I 305 E. 6.1; 134 II 249 E. 2.3; Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 2.3; Ernst A. Kramer, Juristische Methodenlehre, 5. Aufl. 2016, S. 61 ff. und 87 ff.). Sind mehrere Lösungen denkbar, ist grundsätzlich jene zu wählen, die der Verfassung entspricht, wobei die verfassungskonforme Auslegung im klaren Wortlaut und Sinn einer Vorschrift auch ihre Schranke findet (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3; 131 II 697 E. 4.1, je mit Hinweisen).
Die Weisungen zur DZV, welche das Bundesamt als Interpretationshilfe regelmässig herausgibt, sind als Verwaltungsverordnungen für das Bundesverwaltungsgericht nicht bindend; sie können jedoch bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt werden, soweit sie eine dem Einzelfall angepasste und schlüssige Auslegung der anwendbaren Bestimmungen zulassen (vgl. Urteile des BVGer B-2213/2015 vom 5. Dezember 2017 E. 8.1.2.2; B-470/2014 vom 11. Juli 2016 E. 3.1.1; BVGE 2009/39 E. 5.2; 2008/22 E. 3.1.1).
3.4 In grammatikalisch-systematischer Hinsicht knüpfen die Vorschriften von Art. 95 f. DZV für die Berechnung des massgebenden Vermögens an das "steuerbare Vermögen" gemäss den "Werte[n] der letzten zwei Steuerjahre, die bis zum Ende des Beitragsjahres rechtskräftig veranlagt worden sind". Den Verordnungsbestimmungen liegt somit, entsprechend der Delegationsnorm von Art. 77 Abs. 4 Bst. c LwG (Der Bundesrat legt die "Grenzwerte in Bezug auf das steuerbare Einkommen und Vermögen [...]" fest), eine grundsätzlich steuerrechtliche Betrachtungsweise zugrunde (vgl. BVGE 2008/22 E. 2; Urteil des BVGer B-8363/2007 vom 18. Dezember 2008 E. 5.2 [in Bezug auf Art. 22 ff. aDZV (AS 1999 229)]).
3.4.1 Nach dem steuerrechtlichen Prinzip der Familienbesteuerung werden bei der Einkommens- und Vermögenssteuer die jeweiligen Faktoren der Ehegatten zusammengerechnet (vgl. Art. 3 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG, SR 642.14]; Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG, SR 642.11]; Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl. 2016, S. 94 m.w.H.). Ungeachtet dessen bilden Ehegatten allerdings nicht ein (einziges) Steuersubjekt, sondern gelten als je ein steuerpflichtiges Subjekt (vgl. dazu Urteil des BVGer B-2213/2015 vom 5. Dezember 2017 E. 8.2.3.5 m.w.H.). Da die Faktorenaddition zu einer entsprechenden Verschärfung der Steuerprogression führt, wird die Steuerbelastung durch diverse Korrektive, beispielsweise durch feste oder variable Abzüge, gemildert (vgl. Art. 11 StHG; Blumenstein/Locher, a.a.O., S. 95). Wie aus der Delegationsnorm von Art. 77 Abs. 4 Bst. c LwG hervorgeht ("[...] wobei [der Bundesrat] für verheiratete Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen höhere Grenzwerte festlegt"), entsprach es der Intention des Gesetzgebers, dieses Prinzip - aggregiertes Ehegattenvermögen verbunden mit (höheren) Abzügen - auch für die Ermittlung des beitragsrelevanten Vermögens (i.S.v. Art. 95 Abs. 1 DZV) zu übernehmen.
3.4.2 Wird ein Betrieb durch eine beitragsberechtigte Personengesellschaft bewirtschaftet, so erfolgt die Kürzung nach Art. 95 Abs. 4 DZV "anteilsmässig nach den einzelnen Mitbewirtschaftern oder Mitbewirtschafterinnen". Die Bestimmung wurde gegenüber dem früheren, bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Art. 23 Abs. 4 aDZV (AS 1999 229) novelliert. So sah die damalige Vorschrift vor, dass bei Personengesellschaften für die Berechnung der Vermögensgrenzen "das massgebende Vermögen der einzelnen Bewirtschafter zu addieren und anschliessend durch deren Anzahl zu dividieren" sei. Mit der neu formulierten Regelung von Art. 95 Abs. 4 DZV wird verdeutlicht, dass die Kürzung der Übergangsbeiträge konzeptionell nicht auf der Ebene der Gesellschaft, sondern auf der Ebene der einzelnen Gesellschafter erfolgen soll.
3.5 Aus dem dargelegten systematischen Kontext von Art. 95 f. DZV lassen sich zur Ermittlung des massgebenden Vermögens von Ehegatten, die als Mitglieder einer einfachen Gesellschaft einen Betrieb bewirtschaften, grundsätzlich zwei Berechnungsmethoden ableiten:
3.5.1 Nach dem ersten, vorwiegend an den Grundsätzen der Steuerrechtsgesetzgebung orientierten Ansatz bilden die Ehegatten-Gesellschafter insofern eine rechnerische Einheit (innerhalb der Gesellschaft), als zur Eruierung des massgebenden Vermögens i.S.v. Art. 95 Abs. 1 DZV auf das steuerrechtlich aggregierte Vermögen nach Subtraktion des Verheirateten- und SAK-Abzugs abgestellt wird. Die übrigen Rechte und Pflichten, die sich aus deren Gesellschafterstellung ergeben, bleiben dabei unberührt. Nach dieser Berechnungsmethode resultieren folgende Vermögenswerte:
A.X._______ und B.X._______ (Fr.) Durchschnittliches steuerbares Vermögen (2011/2012) von A.X._______ und B.X._______ [...] Abzug für Verheiratete -340'000 Abzug pro SAK (3.726 x 270'000 = 1'006'020) davon 2/3 -670'680 Massgebliches Vermögen [ 800'000]
3.5.2 Demgegenüber steht bei der zweiten für die vorliegende Konstellation infrage kommenden Berechnungsmethode das gesellschaftsrechtliche Element im Vordergrund, indem für jeden Ehegatten-Gesellschafter individuell das massgebende Vermögen eruiert wird. Danach ist für die Berechnung des massgebenden Vermögens i.S.v. Art. 95 Abs. 1 DZV das - steuerrechtlich aggregierte - Vermögen der Ehegatten-Gesellschafter hälftig zu teilen und durch den SAK-Abzug zu vermindern. Weil bei dieser Methode die steuerrechtliche Faktorenaddition bereits durch die hälftige Teilung nivelliert wird, bleibt folgerichtig kein Raum für den Verheiratetenabzug als zusätzliches Korrektiv. Dieser Ansatz entspricht prinzipiell der in der Weisung zu Art. 96 DZV (in der Version seit 2015) vorgesehenen Berechnungsmethode, wobei die weisungsgemässe zusätzliche Berücksichtigung des Verheiratetenabzugs mit einer Systeminkohärenz behaftet ist. Nach dieser Methode ergeben sich folgende Vermögenswerte:
A.X._______ (Fr.) Durchschnittliches steuerbares Vermögen (2011/2012) ([...] / 2) [...] Abzug pro SAK (3.726178 x 270'000 = 1'006'068) davon 1/3 -335'356 Massgebliches Vermögen [ 800'000]
B.X._______ (Fr.) Durchschnittliches steuerbares Vermögen (2011/2012) ([...] / 2) [...] Abzug pro SAK (3.726178 x 270'000 = 1'006'068) davon 1/3 -335'356 Massgebliches Vermögen [ 800'000]
3.5.3 Als unzulässig und mithin verordnungswidrig erweist sich indessen die von der Vor- und Erstinstanz angewandte Methode, nach welcher das massgebende Vermögen für jeden Ehegatten-Gesellschafter individuell ermittelt wird, allerdings je unter Zurechnung des steuerrechtlich aggregierten (und in der Folge nicht hälftig geteilten) Vermögens. Diese Berechnungsmethode führt im Ergebnis zu einer unrechtmässigen Verdoppelung des steuerbaren Vermögens und hat überdies die Konsequenz, dass damit ein Vermögenswert in die Berechnung fliesst, welcher im Kontrast zu den tatsächlichen Verhältnissen steht. Mithin widerspricht dieser Ansatz auch der teleologischen Konzeption der Übergangsbeiträge, welche zur Abfederung der Auswirkungen des direktzahlungsrechtlichen Systemwechsels an die faktischen (Vermögens-)Verhältnisse anknüpfen (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik AP 2014-2017, BBl 2012 2075, S. 2154).
3.6 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die vorinstanzliche Berechnung des massgebenden Vermögens der Beschwerdeführenden 1 und 2 auf einer unzulässigen Berechnungsmethode beruht. Wie aus den vorangehenden Erwägungen hervorgeht, werden die Vermögensgrenzen von Art. 95 Abs. 2 und 3 DZV weder nach der ersten (vgl. E. 3.5.1) noch nach der zweiten (vgl. E. 3.5.2) Berechnungsmethode überschritten. Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob und gegebenenfalls welchem Berechnungsansatz für die vorliegende Beurteilungsperiode den Vorzug zu geben ist. Indem die Vorinstanz den Übergangsbeitrag gekürzt hat, hat sie Art. 95 f. DZV unrichtig angewandt. Die entsprechende Rüge erweist sich somit als begründet.
4.1 Zur Begründung bringen sie vor, das Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) sehe in Art. 24 ausdrücklich vor, dass 60 Tage nach Fälligkeit einer Forderung, die gemäss Art. 68 Abs. 3 [recte: Art. 109 Abs. 3] DZV am 31. Dezember [recte: 20. Dezember] des Beitragsjahrs eintrete, ein Verzugszins auszurichten sei. Neben dieser grammatikalischen Auslegung führe auch eine teleologische Interpretation zum selben Ergebnis. So könnten Sinn und Zweck von Art. 68 Abs. 3 [recte: Art. 109 Abs. 3] DZV nicht darin liegen, dass sich die Verwaltung beliebig viel Zeit mit der jährlichen Verfügung und Auszahlung der beantragten Beiträge lassen könne. Zudem führe eine analoge Anwendung von Art. 30 Abs. 3 SuG zum selben Schluss.
4.2 Gemäss Art. 24 SuG schuldet die Behörde einem Empfänger, dem sie eine Finanzhilfe oder Abgeltung nicht innert 60 Tage nach deren Fälligkeit bezahlt, von diesem Zeitpunkt an einen Verzugszins von jährlich 5%.
4.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zur Frage der Fälligkeit von Direktzahlungen bereits mehrfach geäussert. Noch zur alten, bis zum 31. Dezember 2013 in Kraft stehenden DZV (AS 1999 229) hielt es fest, dass die Fälligkeit von Direktzahlungen grundsätzlich erst mit der Rechtskraft des massgeblichen Entscheids eintritt (Urteile des BVGer B-2225/2006 vom 14. August 2007 E. 9, B-3704/2009 vom 3. Februar 2010 E. 3, B-7208/2009 vom 13. April 2010 E. 8, B-1374/2012 vom 19. Dezember 2012 E. 8.1 und B-1764/2012 vom 21. Januar 2013 E. 7.1). Im Entscheid B-3704/2009 (E. 3.1 f.) führte das Bundesverwaltungsgericht (mit Verweis auf den Entscheid der früheren Rekurskommission EVD vom 22. Mai 2003 [JG/2002-10]) aus, dass der damalige Art. 68 Abs. 3 aDZV, wonach "[d]er Kanton [...] die Beiträge an die Gesuchsteller oder die Gesuchstellerinnen bis zum 31. Dezember des Beitragsjahres [auszahlt]", den Gesuchstellern keinen Anspruch auf Auszahlung der Direktzahlungen bis zu diesem Zeitpunkt einräume. Systematisch richte sich die Bestimmung an die Kantone und mache diesen administrative Vorgaben über den Ablauf der Auszahlungen. Diese Gegebenheit zeige, dass der Verordnungsgeber mit der Bestimmung von Art. 68 Abs. 3 aDZV nicht die Direktzahlungen am 31. Dezember des Beitragsjahres habe fällig werden lassen wollen.
4.2.2 Mit der Revision der DZV trat auf den 1. Januar 2014 Art.109 DZV in Kraft. Die Bestimmung sieht vor, dass der Kanton bis zum 10. November des Beitragsjahres die Beiträge auszahlt, mit Ausnahme der Beiträge im Sömmerungsgebiet und des Übergangsbeitrags (Abs. 2). Letztere zahlt der Kanton bis zum 20. Dezember des Beitragsjahres aus (Abs. 3). Abgesehen von den unterschiedlich festgelegten Auszahlungszeitpunkten und der differenzierten Behandlung der Beiträge im Sömmerungsgebiet und des Übergangsbeitrags entspricht die Bestimmung von Art. 109 DZV zu weiten Teilen der früheren Vorschrift von Art. 68 aDZV. Es ergibt sich weder aus der Systematik noch aus der Entstehungsgeschichte von Art. 109 DZV (vgl. Anhörung zur Revision der Ausführungsbestimmungen zur Agrarpolitik 2014-2017, Bericht des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung [WBF] vom 8. April 2013), dass die revidierte Verordnungsvorschrift auf einer gegenüber ihrer Vorversion geänderten Konzeption beruht. So befindet sich Art. 109 DZV nach wie vor im Kapitel "[Festsetzung der] Beiträge, Abrechnung und Auszahlung" und richtet sich weiterhin - als administrative Vorgabe - an die Kantone. Es ist mithin davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber mit Art. 109 DZV keinen neuen Fälligkeitstermin hat einführen wollen.
4.2.3 Es ergibt sich somit, dass die Fälligkeit von Direktzahlungen auch unter der geltenden DZV grundsätzlich erst mit der Rechtskraft des massgeblichen Entscheids eintritt.
Da die Beschwerdeführenden gegen den Entscheid der Erstinstanz und den dazugehörigen Entscheid der Vorinstanz Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben hat, wird die Fälligkeit des im vorliegenden Verfahren strittigen Teils der Beiträge für das Jahr 2014 erst mit der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eintreten.
4.3 Ausnahmsweise ist nach der Rechtsprechung ein Verzugszins dann auszurichten, wenn die Verzögerung eines Direktzahlungsentscheids auf widerrechtlichem oder trölerischem Verhalten der Verwaltung beruht (vgl. Urteile des BVGer B-3704/2009 vom 3. Februar 2010 E. 4.1 und B-7208/2009 vom 13. April 2010 E. 8.2, m.w.H.). Vorliegend bestehen keine Anhaltspunkte, die ein widerrechtliches oder trölerisches Verhalten der Verwaltung indizieren würden.
4.4 Art. 30 Abs. 3 SuG sieht für die Rückforderung zu Unrecht ausgerichteter Leistungen vor, dass die Behörde bei schuldhaftem Handeln des Empfängers einen jährlichen Zins von 5% seit der Auszahlung erhebt. Diesbezüglich hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die oben erwähnte Praxis nicht nur für die Auszahlung, sondern auch für die Rückforderung von Leistungen gilt. Deshalb vermag der Hinweis der Beschwerdeführenden auf die analoge Anwendung von Art. 30 SuG nichts daran zu ändern, dass die Fälligkeit der Direktzahlungen erst mit der Rechtskraft des massgeblichen Entscheids eintritt (vgl. Urteil des BVGer B-3704/2009 vom 3. Februar 2010 E. 4.3 m.w.H.).
4.5 Demnach erweist sich das Begehren der Beschwerdeführenden um Ausrichtung eines Verzugszinses auf die zurückbehaltene Kürzung des Übergangsbeitrags für das Jahr 2014 als unbegründet und ist daher abzuweisen.
Zur Neuverlegung der Verfahrens- und Parteikosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.1 Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG; Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Bei Streitigkeiten mit Vermögensinteresse ist die Gerichtsgebühr in der Regel innerhalb des in Art. 4 VGKE vorgesehenen, durch den Streitwert determinierten Gebührenrahmens festzusetzen. Der Streitwert bestimmt sich nach den Begehren, die vor der Vorinstanz streitig geblieben sind (vgl. Art. 51 Abs. 1 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] [analog]), wobei allfällige (als akzessorische Nebenrechte) geltend gemachte Zinsen für die Streitwertberechnung nicht zu berücksichtigen sind (vgl. Art. 51 Abs. 3 BGG [analog]; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 4.19; Beat Rudin, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 51 BGG N. 50 f. m.w.H.). Ausgehend von einem Streitwert von Fr. 10'225.40 und unter Berücksichtigung des Verfahrensaufwands ist die Gerichtsgebühr im vorliegenden Fall auf Fr. 1'000.- festzusetzen.
6.2 Nach Art. 63 Abs. 1 VwVG hat in der Regel die unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen. Unterliegt sie nur teilweise, werden die Kosten entsprechend ermässigt. Vorinstanzen sind von der Kostenpflicht befreit (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Die Beschwerdeführenden obsiegen mit ihrem Hauptantrag auf Zusprechung von ungekürzten Direktzahlungen, unterliegen aber hinsichtlich der geltend gemachten Zinsen (5 % seit 31. Dezember 2014). Dementsprechend sind den Beschwerdeführenden 1/10 der Verfahrenskosten, ausmachend Fr. 100.-, solidarisch aufzuerlegen. Die restlichen Verfahrenskosten von Fr. 900.- sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
6.3 Als teilweise obsiegende Partei haben die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden Anspruch auf eine (entsprechend gekürzte) Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Entschädigung ist der Körperschaft aufzuerlegen, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie, wie im vorliegenden Fall, nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (vgl. Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 8 ff. und Art. 14 VGKE). Für das bundesverwaltungsgerichtliche Verfahren wird eine - um 1/10 reduzierte - Parteientschädigung von (gerundet) Fr. 2'000.- als angemessen erachtet, die vom Kanton Thurgau (Vorinstanz) auszurichten ist.
Zur Neuverlegung der Verfahrens- und Parteikosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens wird die Sache an das Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau zurückgewiesen.
Den Beschwerdeführenden werden Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 100.- solidarisch auferlegt. Nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils wird dieser Betrag dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- entnommen und der Differenzbetrag von Fr. 900.- wird den Beschwerdeführenden auf ein von ihnen zu bezeichnendes Konto zurückerstattet.
Der Kanton Thurgau (Vorinstanz) hat den Beschwerdeführenden für das bundesverwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen. Dieser Betrag ist den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überweisen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular);
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde);
die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde);
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde).
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Ronald Flury Davide Giampaolo
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 21. November 2018