Entscheiddatum: 04.12.2014Publikationsdatum: 23.12.2014
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIB-6902/2013 Urteil vom 4. Dezember 2014 Besetzung Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz),Marc Steiner und Jean-Luc Baechler;Gerichtsschreiberin Kinga Jonas. Parteien A._______ AG, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Roger Lippuner, Beschwerdeführerin, gegen Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Vorinstanz, Amt für Landwirtschaft und Geoinformation (ALG) des Kantons Graubünden, Erstinstanz. Gegenstand Direktzahlungen für das Jahr 2012.
A. Die A._______ AG (Beschwerdeführerin) ist eine Aktiengesellschaft, die Bio-Obstbau betreibt. Am 7. Mai 2010 verlegte sie ihren Sitz aus dem Kanton Z._______ in den Kanton Graubünden.
Mit Schreiben vom 7. Mai 2012 wies der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin die Erstinstanz darauf hin, dass dieser noch keine Gesuchsformulare für die Direktzahlungen für das Jahr 2012 zugestellt worden seien. Der Beschwerdeführerin sei mitzuteilen, in welchem Kanton sie ihr Gesuch einzureichen habe. Mit Schreiben vom 24. Mai 2012 stellte die Erstinstanz der Beschwerdeführerin die Erhebungsunterlagen für das Jahr 2012 zu und forderte diese auf, innert 30 Tage verschiedene Unterlagen einzureichen und diverse Fragen zu beantworten, da der bisherige Bewirtschafter des Betriebs in X._______ gemäss Publikation im Amtsblatt aus der A._______ AG ausgeschieden sei.
Mit Verfügung vom 27. September 2012 entschied die Erstinstanz, dass der Landwirtschaftsbetrieb A._______ AG ab dem Beitragsjahr 2012 nicht als direktzahlungsberechtigter Betrieb anerkannt werde. Die Beschwerdeführerin habe deshalb die für dieses Jahr ausgerichteten Beiträge zurückzuerstatten.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 12. Oktober 2012 Beschwerde bei der Vorinstanz und beantragte, der Landwirtschaftsbetrieb A._______ AG sei ab dem Beitragsjahr 2012 als direktzahlungsberechtigter Betrieb anzuerkennen.
Mit Abrechnung vom 28. November 2012 verfügte die Erstinstanz, dass die Beschwerdeführerin für das Beitragsjahr 2012 Anspruch auf Beiträge für den ökologischen Ausgleich in der Höhe von Fr. 2'050. habe, wovon die Hälfte bereits als Akontozahlung ausgerichtet worden sei und deren andere Hälfte einstweilig zurückgestellt werde.
Mit Eingabe vom 7. Dezember 2012 an die Vorinstanz beantragte die Beschwerdeführerin, ihre Einwände gegen die Abrechnung vom 28. November 2012 seien als Sprungbeschwerde zuzulassen und das Verfahren mit dem bereits bei der Vorinstanz hängigen Verfahren gegen die Verfügung der Erstinstanz vom 27. September 2012 zu vereinigen.
Mit Verfügung vom 8. November 2013 wies die Vorinstanz - nach einer Verfahrensvereinigung - die zwei Beschwerden der Beschwerdeführerin ab, soweit darauf einzutreten sei. Zudem hob die Vorinstanz Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung der Erstinstanz vom 27. September 2012 betreffend die Rückforderung der Akontozahlung für Ökobeiträge auf. Sie zog in Erwägung, fristgerecht habe die Beschwerdeführerin das Gesuch um Direktzahlungen für das Jahr 2012 nur an die örtlich unzuständige Behörde des Kantons Z._______ eingereicht. Das Gesuch sei mangels Unterschrift des kommunalen Flächenbeauftragten jedoch unvollständig gewesen. Zudem habe die Beschwerdeführerin die ihr von der Erstinstanz mit Schreiben vom 24. Mai 2012 zur Einreichung der Erhebungsunterlagen 2012 und Beantwortung diverser Fragen gesetzte Frist unbestritten ungenutzt verstreichen lassen. Sie habe der Erstinstanz mit Schreiben vom 25. Mai 2012 lediglich den neuen Bewirtschafter mitgeteilt. Erst am 26. September 2012 sei ein Flächenerhebungsformular bei der Erstinstanz eingegangen, jedoch wiederum ohne Bestätigung des kommunalen Flächenbeauftragten. Angesichts der Beschwerdeentscheide vom Februar 2011 betreffend die Frage der Zuständigkeit sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdeführerin ihr Gesuch in dem nicht mehr zuständigen Kanton Z._______ eingereicht habe. Ebenfalls nicht nachvollziehbar sei, weshalb sie die Erstinstanz über die Einreichung des Gesuchs in Z._______ nicht zumindest informiert habe, und weshalb die Beschwerdeführerin das Formular nicht über die verantwortliche Person der Gemeinde, sondern direkt beim Amt eingereicht habe. Jedenfalls hätte die Beschwerdeführerin die Möglichkeit gehabt, rechtzeitig ein Direktzahlungsgesuch einzureichen. Die Erstinstanz habe der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 24. Mai 2012 bereits eine Nachfrist für die Einreichung eines vollständig ausgefüllten Gesuchs mit der Unterschrift des kommunalen Flächenbeauftragten gesetzt, weshalb eine erneute Nachfristansetzung nicht erforderlich gewesen sei. Eine solche wäre wohl auch unnütz gewesen, denn auf dem von der Beschwerdeführerin im Oktober 2012 eingereichten Gesuch habe die Unterschrift des Flächenbeauftragten weiterhin gefehlt, und der Zeitpunkt des Bewirtschafterwechsels sei nicht angegeben gewesen. Zudem sei die Ansetzung einer Nachfrist nicht erforderlich gewesen, da die Beschwerdeführerin durch eine rechtskundige Person vertreten gewesen sei. Weil die Beschwerdeführerin innert der gesetzten Nachfrist kein vollständig ausgefülltes Gesuch eingereicht und die zur Prüfung der Anspruchsberechtigung erforderlichen Fragen nicht beantwortet habe, habe ihre Anspruchsberechtigung nicht geprüft werden können.
B. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 6. Dezember 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 8. November 2013 und diejenige der Erstinstanz vom 27. September 2013 seien aufzuheben. Die A._______ AG sei auch für das Beitragsjahr 2012 als direktzahlungsberechtigt anzuerkennen. Die Sache sei zur Berechnung und Ausrichtung der Direktzahlungen an die Erstinstanz, eventuell an die Vorinstanz, zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Sache zur Anerkennung des Betriebs sowie zur Berechnung und Ausrichtung der Direktzahlungen an die Erstinstanz zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Es seien die vollständigen Akten der Vorinstanz beizuziehen und ihr zur Einsicht zuzustellen. Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin vor, ihr Rechtsvertreter habe am 7. Mai 2012 bei der Erstinstanz ausdrücklich um die Zustellung der ausstehenden Gesuchsunterlagen ersucht und damit rechtzeitig ein Beitragsgesuch gestellt. Ihr seien durch das Landwirtschaftsamt des Kantons Z._______ Erhebungsunterlagen zugestellt worden, die sie auch dorthin eingereicht habe. Es könne ihr nicht vorgeworfen werden, das von der Erstinstanz erst am 24. Mai 2012 zugestellte Formular nicht vor dem 15. Mai 2012 in Graubünden eingereicht zu haben. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 habe sie die Erstinstanz an die Zustellung der Formulare erinnert und darauf hingewiesen, dass sie das Gesuch in der Zwischenzeit auch im Kanton Z._______ eingereicht habe. Selbst wenn man von einer von ihr zu vertretenden Verspätung der Gesuchseinreichung ausginge, führte diese höchstens zu einer Kürzung der Direktzahlungen um 10%, nicht jedoch zu einer Verweigerung der Betriebsanerkennung oder der Direktzahlungen. Dass ihr von der Erstinstanz für die Einreichung der Erhebungsunterlagen im Schreiben vom 24. Mai 2012, eingegangenen am 29. Mai 2012, keine Frist angesetzt worden sei, be-stätige implizit, dass ihr Beitragsgesuch rechtzeitig gewesen sei. Sie sei ersucht worden, die Erhebungsunterlagen "so rasch als möglich" über die Gemeinde X._______ einzureichen. Auch mit Bezug auf die Einreichung ergänzender Informationen und Unterlagen innert 30 Tage habe die Erstinstanz sie nicht darauf hingewiesen, dass eine Verspätung die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge zur Folge haben könne. Des Weiteren bestätige die Akontozahlung implizit die Rechtzeitigkeit ihres Beitragsgesuchs. Die Erstinstanz habe im September 2012 ohne weitere Korrespondenz oder Nachfristansetzung entschieden, dass ihr Landwirtschaftsbetrieb nicht als direktzahlungsberechtigter Betrieb anerkannt werde. Eine derart eingreifende Massnahme wie die Verweigerung von Beiträgen sei ohne Nachfristansetzung mit Hinweis auf die Kürzungsfolge weder statthaft noch verhältnismässig. Die Erstinstanz sei auf Grund der Strukturdatenerhebung vom 2. Mai 2012, des Gesuchs vom 7. Mai 2012 sowie der im Kanton Z._______ eingereichten Erhebungsunterlagen ohne Weiteres in der Lage gewesen, ihren Betrieb zu erfassen und Akontozahlungen vorzunehmen. Wegen der fehlenden Angaben habe sie allenfalls die genaue Höhe der Beiträge nicht berechnen können, womit die im Sommer 2012 noch fehlenden Angaben nur ihr selbst zum Nachteil gereicht hätten. Die in der Tat noch fehlenden Angaben habe sie am 12. Oktober 2012 nachgereicht.
C. Mit Vernehmlassung vom 31. Januar 2014 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie macht geltend, es sei Sache der Beschwerdeführerin, das Vorliegen der Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen nachzuweisen. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Beschwerdeführerin das Gesuch rechtzeitig eingereicht habe, sei dieses unvollständig gewesen und bei der unzuständigen Behörde eingereicht worden, obwohl die Zuständigkeit mit Entscheiden vom Februar 2011 klargestellt worden sei. Infolge des Bewirtschafterwechsels seien weitere Abklärungen für die Prüfung der Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin erforderlich gewesen. Die Beschwerdeführerin habe ihre Anspruchsberechtigung weder behauptet noch nachgewiesen, weshalb diese auch nicht habe überprüft werden können. Die Direktzahlungskürzungsrichtlinie sei deshalb nicht anwendbar. Im Schreiben vom 24. Mai 2012 habe die Erstinstanz der Beschwerdeführerin mit der Aufforderung, die Erhebungsunterlagen "so rasch als möglich" einzureichen, eine Frist gesetzt, wenn auch keine genaue. Da "so rasch als möglich" eine kurzfristige Erledigung impliziere und die Beschwerdeführerin nur noch die Unterschrift des Flächenbeauftragten hätte einholen müssen, sei diese Frist für die Einreichung der Unterlagen - entsprechend der Frist zur Beantwortung der gestellten Fragen - spätestens 30 Tage nach Erhalt des Schreibens abgelaufen. Die Erstinstanz könne ein unvollständiges Gesuch nicht ohne Weiteres abweisen, sondern müsse dem Betroffenen eine Gelegenheit zur Verbesserung geben. Das Schreiben vom 24. Mai 2012 könne nicht als Bestätigung der Rechtzeitigkeit des Gesuchs oder gar als Bestätigung eines Direktzahlungsanspruchs ausgelegt werden. Ebenso wenig sei die Akontozahlung vom Juli 2012 eine implizite Bestätigung der Rechtzeitigkeit des Beitragsgesuchs. Des Weiteren kenne die kantonale Verwaltungsrechtspflege keine allgemeine Pflicht, Nachfristen anzusetzen oder auf Säumnisfolgen hinzuweisen. Die Beschwerdeführerin hätte die Erstinstanz um eine Fristerstreckung oder Fristwiederherstellung ersuchen müssen, was sie nicht getan habe. Dies gelte umso mehr, als sie anwaltlich vertreten gewesen sei.
Mit Vernehmlassung vom 11. Februar 2014 beantragt die Erstinstanz die Abweisung der Beschwerde und verweist auf die Vernehmlassung der Vorinstanz.
Mit Replik vom 17. März 2014 erklärt die Beschwerdeführerin, sie sei mit der Aufhebung der erstinstanzlichen Rückforderung der für 2012 ausgerichteten Akontozahlung von Fr. 1'025. und damit mit Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung einverstanden. Sie führt aus, ihr Gesuch sei als genügende Grundlage für ihren Anspruch auf Ökobeiträge anerkannt worden. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb das selbe Gesuch mit Bezug auf allgemeine Direktzahlungen wegen Verspätung und Einreichung bei der unzuständigen Behörde ungenügend sein solle. Wäre die Erstinstanz der Auffassung gewesen, es fehle an einem rechtzeitig eingereichten Gesuch, hätte sie am 24. Mai 2012 weder zusätzliche Unterlagen und Informationen eingefordert noch eine Akontozahlung vorgenommen. Der Akontozahlung sei nicht zu entnehmen gewesen, dass diese nur Ökobeiträge hätte beschlagen sollen. Da ihr das Strukturdatenerhebungsformular für den Kanton Graubünden erst am 24. Mai 2012 zugestellt worden sei, habe sie dieses nicht vor dem 15. Mai 2012 einreichen können. Des Weiteren sei aktenwidrig, dass sie ihre Anspruchsberechtigung nicht nachgewiesen habe, da ihr gestützt auf ein Urteil des Bundesgerichts Direktzahlungen bis und mit zum Jahr 2011 ausgerichtet worden seien. Für eine Kürzung oder gar Verweigerung von Beiträgen wegen fehlender oder verspäteter Angaben fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Zudem hätte eine derart weit gehende Massnahme die Ansetzung einer Frist unter Hinweis auf die Säumnisfolgen vorausgesetzt. Eine solche Pflicht ergebe sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör und dem Gebot von Treu und Glauben.
D. Mit Stellungnahme als Fachbehörde vom 20. März 2014 erklärt das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), es sei in solchen Fällen vom "beitragsberechtigten Bewirtschafter" und nicht vom "beitragsberechtigten Betrieb" zu sprechen. Y._______, der Bewirtschafter des Betriebs der A._______ AG, sei aus der AG ausgeschieden. Erst auf den 1. Dezember 2012 sei der Erstinstanz ein Ersatz in der Person von B._______ gemeldet worden. Am 2. Mai 2012, dem Stichtag im Jahr 2012, kämen somit weder Y._______ noch B._______ als beitragsberechtigte Bewirtschafter in Frage. Als juristische Person sei die A._______ AG selbst grundsätzlich nicht beitragsberechtigt für Direktzahlungen, mit Ausnahme der Beiträge für den ökologischen Ausgleich. Da die Kantone für den Vollzug der Direktzahlungsverordnung zuständig seien, könnten sie die Anforderungen an die Gesuchseinreichung und die Organisation der Kontrollen bestimmen. Entsprechend habe die Erstinstanz festgelegt, dass die Richtigkeit der allgemeinen Angaben, wie derjenigen betreffend den Betrieb, dessen Organisation und Bewirtschafter, von der Gemeinde oder den beauftragten Erhebungsbeamten auf dem Gesuchsformular zu bestätigen seien. Auch nach Aufforderung der Erstinstanz, diese Bestätigung nachträglich einzuholen, habe es die Beschwerdeführerin unterlassen, diesen Mangel zu korrigieren. Damit habe sie ihr Direktzahlungsgesuch unvollständig eingereicht. Ob diese verspätete und unvollständige Gesuchseinreichung zu einer gänzlichen Verweigerung oder lediglich zu einer Kürzung der Direktzahlungen führe, könne offen bleiben, da im Fall der Beschwerdeführerin für das Jahr 2012 keine natürliche Person oder Personengesellschaft als Bewirtschafter anerkannt werden könne.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
Gemäss Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden, sofern keine Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG vorliegt.
Beim angefochtenen Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 8. November 2013 handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, der sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes stützt und eine Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 2 VwVG darstellt (Art. 29a des Landwirtschaftsgesetzes des Kantons Graubünden vom 25. September 1994 [BR 910.000]).
Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-nommen, ist vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat als Verfügungsadressatin ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhe-bung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Sie ist damit zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt und auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.
1.4 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bildet einzig der vorinstanzliche Entscheid; eine selbstständige Anfech-tung der Verfügung der Erstinstanz vom 27. September 2013 ist ausge-schlossen (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 2.7). Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung der erstinstanzlichen Verfügung beantragt, ist auf die Beschwerde deshalb nicht einzutreten.
Der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt bezieht sich auf Direktzahlungen für das Jahr 2012, womit die damals geltenden Rechtsnormen Anwendung finden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B 5182/2010 vom 26. April 2011 E. 3; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014 § 24 N 9, m.w.H.). Im Folgenden werden deshalb die Bestimmungen des Landwirtschaftsgesetzes vom 29 April 1998 (LwG, SR 910.1), der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (aDZV, SR 910.13) und der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91) in der jeweils bis zum 31. Dezember 2012 gültigen Fassung zitiert.
Die Beschwerdeführerin beantragt, die A._______ AG sei für das Beitragsjahr 2012 als direktzahlungsberechtigt anzuerkennen.
Sie macht geltend, das Bundesgericht habe ihre Direktzahlungsberechtigung mit Urteil vom 20. Oktober 2011 bestätigt, worauf ihr durch das Landwirtschaftsamt des Kantons Z._______ und die Erstinstanz Direktzahlungen bis zum Jahr 2011 ausgerichtet worden seien. Als sich die Erstinstanz mit Schreiben vom 24. Mai 2012 erkundigt habe, wer als direktzahlungsberechtigte Person der A._______ AG anerkannt werden solle, und um Beantwortung zusätzlicher Fragen hinsichtlich dieser Person gebeten habe, sei sie aufgrund der ihr vorliegenden Informationen der Auffassung gewesen, dass die A._______ AG als direktzahlungsberechtigter Betrieb anzuerkennen sei. Die Erstinstanz sei auf Grund der Strukturdatenerhebung vom 2. Mai 2012, ihres Gesuchs vom 7. Mai 2012 sowie der im Kanton Z._______ eingereichten Erhebungsunterlagen ohne Weiteres in der Lage gewesen, ihren Betrieb zu erfassen und Akontozahlungen vorzunehmen. Wegen der fehlenden Angaben habe die Erstinstanz allenfalls die genaue Höhe der Beiträge nicht berechnen können, weshalb die im Sommer 2012 noch fehlenden Angaben nur ihr selbst zum Nachteil gereicht hätten, nicht jedoch der Erstinstanz. Sie habe im kantonalen Beschwerdeverfahren am 12. Oktober 2012 die in der Tat noch fehlenden Angaben nachgereicht. Die Beitragsverweigerung durch die Erstinstanz im September 2012 ohne weitere Korrespondenz oder Nachfristansetzung mit Hinweis auf die Säumnisfolgen sei nicht statthaft und unverhältnismässig. Eine Pflicht zur Ansetzung einer Nachfrist ergebe sich sowohl aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör als auch aus dem Gebot von Treu und Glauben.
Die Vorinstanzen ziehen demgegenüber in Erwägung, selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Beschwerdeführerin für das Beitragsjahr 2012 fristgerecht ein Gesuch um Direktzahlungen gestellt habe, ändere dies nichts daran, dass die Erstinstanz ihre Anspruchsberechtigung nicht habe prüfen können, weil die Beschwerdeführerin es unterlassen habe, die ihr im Zusammenhang mit dem Bewirtschafter der A._______ AG gestellten Fragen rechtzeitig zu beantworten und die entsprechenden Unterlagen einzureichen. Zudem sei das Direktzahlungsgesuch der Beschwerdeführerin mangels erforderlicher Unterschrift des kommunalen Flächenbeauftragten unvollständig gewesen.
3.1 Der Bund richtet Bewirtschaftern von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus (Art. 70 Abs. 1 LwG). Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn ein Gesuchsteller das LwG, seine Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt.
3.1.1 Zunächst ist die Beschwerdeführerin darauf hinzuweisen, dass die Tatsache, dass ihr gestützt auf das Bundesgerichtsurteil vom 20. Oktober 2011 Direktzahlungen bis zum Jahr 2011 ausgerichtet wurden, nicht bedeutet, dass sie auch für das Beitragsjahr 2012 Anspruch auf Direktzahlungen hat.
Des Weiteren ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführerin - die seit mehreren Jahren Direktzahlungen erhält - bekannt ist, dass es sich bei Akontozahlungen nur um provisorische Zahlungen handelt. Zudem ist auf der Abrechnung über die Akontozahlung vom 13. Juli 2012 (vgl. Vorakte 3.23, S. 1) ausdrücklich festgehalten, dass eine definitive Abrechnung (Hauptabrechnung) über die Direktzahlungen im Spätherbst nach Eingang der Meldungen über die bewirtschafteten Flächen erstellt werde. Des Weiteren ist auf dem "Abrechnungsformular Direktzahlungen 2012" vom 23. August 2012 (vgl. Vorakte 3.23, S. 2) eindeutig festgehalten, dass zu jenem Zeitpunkt - provisorisch - davon auszugehen war, dass die Beschwerdeführerin lediglich Anspruch auf ökologische Direktzahlungen in der Höhe von Fr. 2'050.- habe. In der Spalte "Allgemeine Direktzahlungen" ist neben jeder Unterart explizit der Betrag "0" vermerkt und unter der Rubrik "Total Allgemeine Direktzahlungen 0" zusammengefasst.
3.1.2 Direktzahlungen erhalten Bewirtschafter, die einen Betrieb führen (Art. 2 Abs. 1 Bst. b DZV). Als Bewirtschafter gilt die natürliche oder juristische Person oder die Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt (Art. 2 Abs. 1 LBV).
Juristische Personen erhalten keine Direktzahlungen (Art. 2 Abs. 2 Bst. a DZV). Gemäss Art. 43 Abs. 1 DZV gilt dieser Ausschluss juristischer Personen von den Direktzahlungen jedoch nicht für die Beiträge für den ökologischen Ausgleich; juristische Personen erhalten die Beiträge für den ökologischen Ausgleich.
Es ist vorliegend unbestritten, dass der Beschwerdeführerin für das Jahr 2012 Beiträge für den ökologischen Ausgleich auszurichten sind. Dies bestätigt die Vorinstanz durch die ausdrückliche Aufhebung der erstinstanzlich verfügten Rückforderung der im Juli 2012 ausgerichteten Akontozahlung für Ökobeiträge in der Höhe von Fr. 1'025. in Ziffer 2 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids. Die Beiträge für den ökologischen Ausgleich wurden der Beschwerdeführerin als juristischer Person gestützt auf die in Art. 43 Abs. 1 DZV vorgesehene Ausnahme vom Ausschluss juristischer Personen von den Direktzahlungen zugesprochen. Die Beschwerdeführerin geht jedoch fehl in ihrer Annahme, wenn sie auf Grund der Ausrichtung der Ökobeiträge schliesst, dass sie als juristische Person auch Anspruch auf allgemeine Direktzahlungen habe.
3.1.3 Die Erstinstanz kam mit Verfügung vom 27. September 2012 zum Schluss, der Landwirtschaftsbetrieb A._______ AG werde ab dem Beitragsjahr 2012 nicht als "direktzahlungsberechtigter Betrieb" anerkannt.
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass beitragsberechtigt für Direktzahlungen gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b DZV nicht der landwirtschaftliche Betrieb, sondern dessen Bewirtschafter ist. Juristische Personen erhalten keine Direktzahlungen (Art. 2 Abs. 2 Bst. a DZV). Natürliche Personen, die den Betrieb einer Aktiengesellschaft bewirtschaften, sind aber unter bestimmten Voraussetzungen beitragsberechtigt (Art. 2 Abs. 3 DZV).
Damit ist vorliegend - richtigerweise - die Frage zu stellen, welche natürliche Person oder Personengesellschaft im Jahr 2012 den Betrieb der A._______ AG bewirtschaftet hat und damit beitragsberechtigt für Direktzahlungen war (Art. 2 Abs. 3 DZV).
3.2 Direktzahlungen werden nur auf schriftliches Gesuch hin ausgerichtet (Art. 63 Abs. 1 DZV). Das Gesuch für Direktzahlungen ist der zuständigen Behörde zwischen dem 15. April und dem 15. Mai einzureichen (Art. 65 Abs. 1 DZV). Gesuchsteller haben der zuständigen kantonalen Behörde insbesondere die in Art. 64 Abs. 1 DZV festgelegten Angaben zu machen.
Der Kanton stellt die Beitragsberechtigung des Gesuchstellers fest und setzt die Beiträge aufgrund der Verhältnisse am Stichtag fest (Art. 67 Abs. 1 DZV). Als Stichtag gilt das Datum für die Erhebung von landwirtschaftlichen Daten, d.h. anfangs Mai; das genaue Datum wird vom Bundesamt für Landwirtschaft festgesetzt (Art. 67 Abs. 2 DZV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 der landwirtschaftlichen Datenverordnung vom 7. Dezember 1998 [SR 919.117.71]). Der Stichtag für das Beitragsjahr 2012 war der 2. Mai jenes Jahres.
3.2.1 Aus den Akten geht hervor, dass die Erstinstanz auf Grund der Publikation im Amtsblatt des Kantons Graubünden Kenntnis davon erlangt hatte, dass Y._______, der bis zu jenem Zeitpunkt Bewirtschafter des Betriebs war, am 15. März 2012 aus der A._______ AG ausgeschieden war (vgl. Publikation im Handelsregister, Tagesregister-Nr. [...] vom [...]). Auf Grund dieses Hinweises auf Veränderungen, die den Bewirtschafter betreffen, war die Erstinstanz verpflichtet, von Amtes wegen abzuklären, ob die Beschwerdeführerin im Beitragsjahr 2012 die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen (weiterhin) erfüllt hat.
Gemäss Art. 2 Abs. 3 DZV ist die natürliche Person oder die Personengesellschaft, die den Betrieb einer AG oder GmbH bewirtschaftet, beitragsberechtigt, sofern:
"a. sie bei der AG mittels Namenaktien über eine direkte Beteiligung von mindestens zwei Dritteln am Aktienkapital und an den Stimmrechten, bei der GmbH über eine direkte Beteiligung von mindestens drei Vierteln am Stammkapital und an den Stimmrechten verfügt;
b. sie den Betrieb im Namen der AG oder der GmbH persönlich leitet, ihre Funktion als Bewirtschafter wahrnimmt und regelmässig auf dem Betrieb arbeitet;
c. bei Personengesellschaften das Risiko am Kapital, das von den Gesellschaftern in die AG oder in die GmbH investiert wurde, von allen Beteiligten zu gleichen Teilen und gemeinsam getragen wird; und
d. der Buchwert des Pächtervermögens und, sofern die AG oder die GmbH Eigentümerin ist, der Buchwert des Gewerbes oder der Gewerbe, mindestens zwei Drittel der Aktiven der AG oder der GmbH ausmacht."
Mit Schreiben vom 24. Mai 2012 (vgl. Vorakte 3.19) stellte die Erstinstanz der Beschwerdeführerin unter Bezugnahme auf die Publikation im Amtsblatt des Kantons Graubünden vom [...] die Erhebungsunterlagen für das Jahr 2012 zu und ersuchte diese, die Unterlagen "so rasch wie möglich" über die Gemeinde X._______ einzureichen. Zudem forderte sie die Beschwerdeführerin auf, innert 30 Tage folgende Unterlagen einzureichen und folgende Fragen schriftlich zu beantworten:
"Wer soll als direktzahlungsberechtigte Person der "A._______ AG" anerkannt werden?
Wer führt den Betrieb der A._______ AG in X._______?
Welchen Umfang in Prozent umfasst die Tätigkeit der Person für den Betrieb in X._______?
Welche Nebentätigkeiten führt diese Person aus?
Geschäftsberichte der A._______ AG 2010 und 2011
Bilanz und Erfolgsrechnung der A._______ AG per 01.05.2011 und 01.05.2012
Steuerveranlagungen, Lohnausweise und AHV-Abrechnungen der an der AG beteiligten, beitragsberechtigten natürlichen Personen oder Personengesellschaften."
Da ein Eintrag im Handelsregister über die effektiven Bewirtschafterverhältnisse auf dem Betrieb der A._______ AG nichts aussagt, ist es - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - offensichtlich, dass die Fragen der Erstinstanz im Schreiben vom 24. Mai 2012 dazu gedient haben, zu überprüfen, wer im Betrieb der A._______ AG nach dem Ausscheiden des bisherigen Bewirtschafters im März 2012 für das Beitragsjahr 2012 die Voraussetzungen von Art. 2 Abs. 3 DZV erfüllt.
3.2.2 Da landwirtschaftliche Direktzahlungen gemäss Art. 63 DZV nur auf Gesuch hin ausgerichtet werden, haben Gesuchsteller nach der allgemeinen Beweislastregel von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) darzulegen, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt von Direktzahlungen erfüllen. Die Gesuchsteller tragen die Beweislast für die rechtsbegründenden Tatsachen, aus denen sie ihren Rechtsanspruch ableiten (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1629/2012 vom 31. Juli 2012 E. 5.3, m.w.H.).
Die Mitwirkungspflicht im Rahmen des Gesuchsverfahrens um Direktzahlungen beinhaltet einerseits die Obliegenheit, ein entsprechendes Gesuch bei der zuständigen Behörde fristgerecht einzureichen (Art. 63 Abs. 1 i.V.m. Art. 65 Abs. 1 DZV), und andererseits die Pflicht, die erforderlichen Angaben zu machen und zu belegen (Art. 64 DZV).
Da es die Beschwerdeführerin war, die ein Gesuch um Direktzahlungen für das Jahr 2012 gestellt und Rechte geltend gemacht hat, lag es an ihr - und war in ihrem eigenen Interesse -, die notwendigen Unterlagen einzureichen, damit die Erstinstanz ihre Anspruchsberechtigung prüfen konnte.
3.2.3 Wie dargelegt, war auf Grund des Ausscheidens des bisherigen Bewirtschafters aus der A._______ AG nicht erstellt, wer im Betriebsjahr 2012 direktzahlungsberechtigter Bewirtschafter des Betriebs war.
Die Beschwerdeführerin hat die ihr von der Erstinstanz mit Schreiben vom 24. Mai 2012 gesetzte Frist zur Einreichung von Unterlagen und Beantwortung von Fragen innert 30 Tage ungenutzt verstreichen lassen. Wie aktenkundig ist (Vorakte 3.27) und sie selbst einräumt (S. 4 Beschwerde), hat die Beschwerdeführerin erst am 12. Oktober 2012 im kantonalen Beschwerdeverfahren gegen den erstinstanzlichen Entscheid die von der Erstinstanz am 24. Mai 2012 eingeforderten fehlenden Unterlagen eingereicht. Da die Beschwerdeführerin somit selbst auf Aufforderung der Erstinstanz die erforderlichen Angaben nicht gemacht hat, um zu belegen, wann der Bewirtschafterwechsel in der A._______ AG erfolgt ist bzw. welche natürliche Person in dem in Frage stehenden Betriebsjahr Bewirtschafter des Betriebs war, hat sie die anspruchsbegründenden Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen nicht nachgewiesen.
Damit ist für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache nicht von Bedeutung, ob die Beschwerdeführerin das Gesuch um Direktzahlungen für das Jahr 2012 fristgerecht bzw. bei der zuständigen Behörde eingereicht hat. Selbst wenn man nämlich die Rechtzeitigkeit des Gesuchs entsprechend dem Antrag der Beschwerdeführerin bejahte, würde dies nichts daran ändern, dass sie ihre Mitwirkungspflicht im Gesuchsverfahren verletzt hat, und dass die Folgen der Beweislosigkeit betreffend den Bewirtschafter des Betriebs der A._______ AG zu ihren Lasten gehen.
Es ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin sich täuscht, wenn sie davon ausgeht, dass ihr Direktzahlungsanspruch für das Jahr 2012 gestützt auf die Direktzahlungskürzungsrichtlinie gekürzt wurde. Eine Kürzung hätte den Bestand eines Anspruchs vorausgesetzt, was von der Erstinstanz gerade verneint wurde.
3.3 Die Beschwerdeführerin rügt, die Erstinstanz habe es unterlassen, sie im Schreiben vom 24. Mai 2012 darauf hinzuweisen, dass fehlende oder verspätete Angaben die Kürzung oder Verweigerung der Direktzahlungsbeiträge zur Folge haben könnten. Derart weit gehende Massnahmen hätten die Ansetzung einer Frist unter Hinweis auf die Säumnisfolgen vorausgesetzt. Eine entsprechende Pflicht ergebe sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör und dem Gebot von Treu und Glauben.
3.3.1 Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) und unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Bst. c).
Das Gesuchsverfahren um Direktzahlungen vor den Vorinstanzen richtet sich unter Vorbehalt von Art. 1 Abs. 3 VwVG nach kantonalem Recht. Art. 23 VwVG, der den Eintritt von Säumnisfolgen von deren Androhung abhängig macht, gehört nicht zu den gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG im kantonalen Verfahren anwendbaren Bestimmungen des VwVG (vgl. Urs Peter Cavelti in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008, Rz. 5 zu Art. 23). Des Weiteren ist weder dem LwG noch der DZV als bundesrechtliche Minimalanforderung an das nach kantonalem Verfahrensrecht durchgeführte Gesuchsverfahren eine entsprechende Pflicht zu entnehmen.
Die Vorinstanz weist zudem zu Recht darauf hin, dass das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 (VRG, BR 370.100) keine Pflicht enthält, eine Fristansetzung mit der Androhung von Säumnisfolgen zu verbinden.
Das Bundesverwaltungsgericht hat damit nur zu prüfen, ob die Anwendung des einschlägigen kantonalen Verfahrensrechts bzw. - wie vorliegend - bei Fehlen einer solchen Vorschrift, die Ermessensausübung durch die kantonale Behörde zu einer Verletzung von Bundesrecht geführt hat. Dabei fällt vor allem eine Prüfung der Verletzung verfassungsmässiger Rechte und Grundsätze in Betracht (vgl. BGE 140 II 298 E. 2, 133 V 196 E. 1.1, m.w.H.).
3.3.2 Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin stellt in ihren Eingaben ohne weitere Ausführungen fest, dass sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör bzw. dem Grundsatz von Treu und Glauben die Pflicht ergebe, auf die Folgen einer Fristsäumnis hinzuweisen. Mangels jeglicher weiterer Substantiierung ist auf diese Rüge nicht einzutreten. Dennoch ist die Beschwerdeführerin auf Folgendes hinzuweisen:
Die Pflicht zur Androhung von Säumnisfolgen kann zwar grundsätzlich als Ausdruck von Treu und Glauben im Verfahren (Art. 9 BV) verstanden werden, wonach das Verhalten der Behörden voraussehbar und verlässlich zu sein hat (vgl. Cavelti, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 23). Die Beschwerdeführerin könnte jedoch aus der Berufung auf diesen Grundsatz nichts zu ihren Gunsten ableiten. Nachdem die Beschwerdeführerin die ihr mit Schreiben vom 24. Mai 2012 zur Verbesserung ihres Direktzahlungsgesuchs gesetzte Frist ungenutzt hat verstreichen lassen, traf die Erstinstanz einen Entscheid auf Grund der Akten über deren Direktzahlungsgesuch, gestützt auf diejenigen Angaben, die die Beschwerdeführerin mit ihrem ursprünglichen Gesuch eingereicht hatte. In diesem Vorgehen kann keine Verletzung der aus Treu und Glauben abgeleiteten, generellen prozessualen Fürsorgepflicht der Verwaltung erblickt werden. Für die - während der gesamten Verfahrensdauer anwaltlich vertretene - Beschwerdeführerin war nämlich auch ohne ausdrücklichen Hinweis der Behörde ohne Weiteres vorhersehbar, dass die Erstinstanz bei Nichteinreichen der zur Verbesserung ihres Gesuchs geforderten Unterlagen - und damit einer Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht - einen Entscheid auf Grund der Akten treffen würde. Für den rechtskundigen Vertreter der Beschwerdeführerin, der Empfänger des Schreibens der Erstinstanz war, lag ein Aktenentscheid als Folge der Fristsäumnis auf der Hand, weshalb es seine Sorgfaltspflicht als Anwalt gewesen wäre, die Beschwerdeführerin zur Einhaltung der gesetzten Frist anzuhalten oder ein Fristverlängerungsgesuch zu stellen. Da damit davon auszugehen ist, dass sich die Beschwerdeführerin der Folgen der Nichtbeachtung der Frist bewusst war bzw. hätte sein müssen, bedurfte sie keines besonderen Schutzes durch eine ausdrückliche Androhung der Säumnisfolgen.
Nachdem die Beschwerdeführerin zwischen Juni und September 2012 darauf verzichtet hatte, die geforderten Unterlagen einzureichen, um eine Fristverlängerung oder erneute Fristansetzung zu ersuchen, verstösst es des Weiteren auch nicht gegen Treu und Glauben, wenn die Vorinstanz davon ausgegangen ist, dass die Beschwerdeführerin mit der Fortführung des Gesuchsverfahrens einverstanden war, ohne die versäumte Prozesshandlung nachholen zu wollen; deshalb bestand auch keine Verpflichtung der Erstinstanz, eine Nachfrist für die Einreichung der Unterlagen zu setzen. Die Erstinstanz hat der Beschwerdeführerin bereits mit dem Schreiben vom 24. Mai 2012 die Möglichkeit gegeben, ihr Gesuch mit den fehlenden Angaben zu ergänzen. Es wäre nicht billig, der Behörde im Direktzahlungsverfahren, einem Subventionsverfahren, eine umfassendere Ermittlungspflicht bezüglich der Anspruchsberechtigung eines Gesuchstellers aufzuerlegen (vgl. FABIAN MÖLLER, Rechtsschutz bei Subventionen, Basel/Genf/München 2006, S. 156 ff.). Da das Interesse an der Ausrichtung der Direktzahlungen bei der Beschwerdeführerin selbst lag bzw. liegt, durfte die Erstinstanz deren Verhalten nach Treu und Glauben als Verzicht auf Einreichung von Beweismitteln und Stellungnahme in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht werten.
Unter diesen Umständen könnte die Beschwerdeführerin auf Grund der Tatsache, dass das Schreiben vom 24. Mai 2012 nicht mit der Androhung von Säumnisfolgen verbunden war und ihr auch keine Nachfrist angesetzt wurde, ohnehin nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Die Vorinstanzen sind jedoch darauf aufmerksam zu machen, dass im Unterlassen der Androhung der Säumnisfolgen gegenüber einem nicht anwaltlich vertretenen Gesuchsteller ein überspitzter Formalismus erblickt werden könnte, weshalb die Androhung der Säumnisfolgen angezeigt erscheint (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 206; Gerold Steinmann, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 28 f. zu Art. 29 BV).
3.4 Zusammenfassend ergibt sich auf Grund der Erwägungen, dass vorliegend unbeachtlich ist, ob das Direktzahlungsgesuch der Beschwerdeführerin rechtzeitig bzw. bei der zuständigen Behörde eingereicht wurde.
Mangels Beantwortung der Fragen der Erstinstanz und Einreichung entsprechender Beweismittel hat die Beschwerdeführerin nicht belegt, welche natürliche Person im Betriebsjahr 2012 Bewirtschafter des Betriebs der A._______ AG war. Damit hat sie ihre Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen für dieses Jahr nicht nachgewiesen, weshalb nicht zu beanstanden ist, dass ihr Gesuch um Direktzahlungen für das Jahr 2012 abgewiesen wurde.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.- der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag ist dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 500.- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, abgewiesen.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- entnommen, und der Restbetrag von Fr. 500.- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde;
Beilage: Rückerstattungsformular);
die Vorinstanz (Gerichtsurkunde);
die Erstinstanz (Einschreiben);
das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (Einschreiben);
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft,
Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Stephan Breitenmoser Kinga Jonas
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 16. Dezember 2014