Entscheiddatum: 23.07.2018Publikationsdatum: 02.08.2018
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-6553/2016
Urteil vom 23. Juli 2018 Besetzung Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), Richter Pietro Angeli-Busi, Richter David Aschmann, Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann. Parteien Professor X._______, Beschwerdeführer, gegen Schweizerischer Nationalfonds SNF, Abteilung Geistes- und Sozialwissenschaften, Wildhainweg 3, Postfach 8232, 3001 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Forschungsförderung; Projektförderung; Abweisung Gesuch und Nichteintreten auf Wiedererwägungsgesuch.
A. Mit Eingabe vom 1. April 2016 reichte Professor Dr. X._______ als Hauptgesuchsteller (im Folgenden: Beschwerdeführer) zusammen mit zwei Mitgesuchstellern beim Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung wissenschaftlicher Forschung SNF (im Folgenden: Vorinstanz oder SNF) ein Gesuch um einen Beitrag der Projektförderung ein für ein Projekt mit dem Titel (...). Es handelte sich um eine leicht angepasste Version eines bereits am 1. Oktober 2015 eingereichten und in der Folge am 23. März 2016 abgelehnten Gesuchs.
B. Die Vorinstanz wies das Gesuch mit Verfügung vom 21. September 2016 ab. Zur Begründung führte sie aus, das Beitragsgesuch rangiere in der fünften Priorität. Zwar sei der Forschungsgegenstand interessant und die systematische Evaluation der Anti-Korruptionsmassnahmen im Bereich des öffentlichen Sektors bedeutsam. Auch seien die wissenschaftlichen Leistungen der Gesuchsteller ausgezeichnet. Indessen betreffe das Gesuch eine Thematik, in Bezug auf welche die Gesuchsteller ihre Erfahrung nicht ausreichend nachgewiesen hätten. Ferner sei die Aussage, die Praktiken der Korruption würden sich rasch ändern, nicht empirisch belegt. Im Weiteren gebe es in methodologischer Hinsicht Inkohärenzen hinsichtlich der Einschlusskriterien von Primärstudien, die Auswahl der zu berücksichtigenden Sprachen sei willkürlich und es bestünden Zweifel an der Qualität der verfügbaren Quellen.
C. Der Beschwerdeführer ersuchte die Vorinstanz mit Schreiben vom 10. Oktober 2016 um Wiedererwägung ihres Entscheids vom 21. September 2016. Zur Begründung kritisierte er eine aktenwidrige Beurteilung des Gesuchs. Weiter äusserte er den Verdacht auf Verletzung von Ausstandsvorschriften und warf die Frage auf, ob Professor B._______ allenfalls doch auf die Entscheidung vom 21. September 2016 einen Einfluss genommen oder anlässlich der ersten Einreichung des Gesuchs als Referent gewirkt habe.
D. Mit Stellungnahme vom 18. Oktober 2016 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, dass die zuständige Abteilung des Forschungsrats prüfen werde, ob Anzeichen für einen fehlerhaften Entscheid und damit die Voraussetzungen für das Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch bestünden. Es lägen allerdings keine diesbezüglichen Anhaltspunkte vor. Sodann informierte die Vorinstanz den Beschwerdeführer darüber, dass sie ihm die Namen der Referenten und Experten nicht bekannt geben dürfe. Professor B._______ habe jedoch sein Gesuch nicht behandelt.
E. Mit Verfügung vom 20. Oktober 2016 trat die Vorinstanz auf das Wiedererwägungsgesuch nicht ein mit der Begründung, es bestünden keine Anhaltspunkte für eine Fehlerhaftigkeit des betreffenden Entscheids.
F. Mit Eingabe vom 4. Oktober 2016 erhob der Beschwerdeführer gleichzeitig gegen die Abweisung des Forschungsgesuchs vom 21. September 2016 und gegen den Entscheid vom 20. Oktober 2016 über das Nichteintreten auf das Wiedererwägungsgesuch Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Er stellt die folgenden Anträge:
"1. Es sei der Entscheid des Forschungsrates vom 21. September 2016 (Gesuch Nr. ...) aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung an den Forschungsrat zurückzuweisen.
Eventualiter sei die Verfügung des SNF vom 20. Oktober 2016 betreffend Nicht-Eintreten auf das Wiedererwägungsgesuch aufzuheben und der SNF anzuweisen, dieses Gesuch materiell zu behandeln.
Eventuell sei der SNF zu verpflichten, dem Bundesverwaltungsgericht die Identität der am Entscheid vom 23. März 2016 mitwirkenden Mitglieder des Forschungsrates und insbesondere des Referenten bekannt zu geben."
Der Beschwerdeführer kritisiert eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und eine Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens. Er habe im Lauf der letzten Jahre an den Universitäten (...) und (...) eine Reihe von Untersuchungen durchgeführt, bei welchen es um Wirtschaftskriminalität und unter anderem um das Ausmass von Korruption gegangen sei. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen hätten die Vermutung aufkommen lassen, dass der bisher verfolgte Ansatz der Korruptionsbekämpfung verbesserungswürdig sei. Er habe sich entschlossen, dieser Frage im Rahmen einer sogenannten systematischen Literatur-Review nachzugehen. Der Beschwerdeführer sei seit dem Jahr (...) mit der Campbell Collaboration, einem Netzwerk besonders qualifizierter Vertreter der Disziplin Sozialwissenschaften, einschliesslich (...), verbunden und habe selber zwei grössere systematische Literatur-Reviews initiiert und mitverfasst. Er habe die Sektion (...) innerhalb der Campbell Collaboration präsidiert und in dieser Eigenschaft unzählige Literatur-Reviews begleitet.
Der Beschwerdeführer kritisiert, es habe keine autonome und objektive Beurteilung des Forschungsgesuchs stattgefunden. Die Aussagen der positiven Gutachten seien komplett ignoriert worden und stattdessen alle Argumente von Reviewer 3 abgeschrieben worden. Diese Argumente seien weder gewichtet noch auf ihre Stichhaltigkeit überprüft worden. Zudem seien reihenweise aktenwidrige Aussagen in die Beurteilung eingeflossen. Unberücksichtigt geblieben sei, dass das vorliegende Forschungsgesuch bereits innerhalb der Campbell-Organisation von drei Experten beurteilt worden sei und diese sich alle positiv geäussert hätten. Andernfalls wäre das Protokoll nicht genehmigt und auf der Webseite von Campbell aufgeschaltet worden.
Der Beschwerdeführer führt sodann aus, dass nach der Wiedereinreichung des revidierten Projektes per 1. April 2016 Grund zur Befürchtung bestanden habe, dass bei der (ersten) Beurteilung des Gesuchs ein Ersatzmitglied des Forschungsrats gewirkt haben könnte, gegen welches Ablehnungsgründe bestanden hätten. Er habe daher mit Gesuch vom 3. Mai 2016 vorsorglich den Ausstand dieser Person verlangt und in der Folge die Ablehnungsgründe im Schreiben vom 28. Mai 2016 dargelegt. Ferner habe er die Vorinstanz mit Schreiben vom 10. Oktober 2016 gebeten abzuklären, ob Professor B._______ beim Entscheid vom 23. März 2016 als Referent gewirkt habe. In diesem Fall läge eine massive Verletzung der Regeln über die Gesuchsbehandlung und eine Verletzung von Ausstandsvorschriften und folglich ein Revisionsgrund im Sinne von Art. 121 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vor. Weil die Vorinstanz die Namen der Referenten grundsätzlich nicht offenlege, sei es dem Beschwerdeführer nicht möglich, die Verletzung von Ausstandsvorschriften substantiiert zu rügen. Der Beschwerdeführer beantrage daher, dass die Vorinstanz zwar nicht ihm, wohl aber dem Gericht die am Entscheid vom 23. März 2016 als Referent oder Referentin mitwirkende Person bekannt gebe.
G. Mit Vernehmlassung vom 24. Februar 2017 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das am 23. März 2016 abgelehnte Gesuch sei vom Beschwerdeführer in praktisch identischer Form wieder eingereicht worden. Wiedereingereichte Gesuchte müssten wesentlich verbessert sein, damit sie evaluiert würden. Vorliegend sei die Vorinstanz von einer verbesserten Gesuchsversion ausgegangen und habe das Gesuch evaluiert, es aufgrund entscheidender Mängel am geplanten Forschungsvorhaben aber erneut abgelehnt. Letztlich sei das Gesuch im Vergleich zum Vorgängergesuch nicht wesentlich verbessert worden. Die Ablehnung des Gesuchs sei gestützt auf eine sorgfältige Würdigung der Entscheidungsgrundlagen erfolgt und sei sachlich begründet. Weder beruhe sie auf einer unrichtigen oder willkürlichen Feststellung des Sachverhalt noch habe die Vorinstanz ihr Ermessen nicht pflichtgemäss und rechtmässig ausgeübt. Die Ablehnung sei mit Note C - entsprechend der fünften Bewertungskategorie - deutlich erfolgt und habe keinen Grenzfall dargestellt. Für die Abweisung seien verschiedene Kritikpunkte ausschlaggebend gewesen. Unzutreffend und unbelegt sei, dass der Referent und der Forschungsrat unkritisch nur negative Kritik übernommen hätten. Vielmehr hätten sie in ihrer Begründung mehrere Schwächen des Gesuchs aufgezeigt.
Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass neben dem Hauptbegehren auch die Eventualbegehren 2 und 3 abzuweisen seien. Anzeichen, dass der Forschungsrat im Fall des Beschwerdeführers voreingenommen und unfair gehandelt habe, gebe es nicht. Die Vermutung der negativen Beeinflussung des Verfahrens durch das ad-hoc-Forschungsratsmitglied Professor B._______ sei unzutreffend. Soweit der Beschwerdeführer Revisionsgründe geltend mache, könnten diese nicht als solche gelten, wenn sie im Beschwerdeverfahren hätten geltend gemacht werden können. Die Verfügung vom 23. März 2016 sei unangefochten geblieben und rechtskräftig geworden. Für das Begehren, es sei zu überprüfen, wer an der Entscheidung mitgewirkt habe, bleibe kein Raum.
H. Mit Replik vom 28. März 2017 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest. Der angefochtene Entscheid beruhe auf keiner rational nachvollziehbaren Begründung. Ferner habe der Beschwerdeführer im Frühling 2016 nicht wissen können, dass Professor B._______ damals am Entscheid und gar als Referent mitgewirkt haben könnte. Er habe dies daher nicht auf dem Weg einer normalen Beschwerde aufwerfen können.
I. Die Vorinstanz hält mit Duplik vom 28. April 2018 an ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest, soweit darauf einzutreten sei. Sie gewähre keine Anspruchssubventionen, sondern verteile gestützt auf das bei ihr vorhandene und beigezogene Expertenwissen Forschungsförderungsmittel im kompetitiven Verfahren. Darin komme ihr ein bedeutender Ermessensspielraum zu. Weder basiere die Ablehnung auf sachfremden Gründen noch sei das Beurteilungsverfahren unter unzulässiger Beeinflussung oder Missachtung der Objektivität und Unabhängigkeit geführt worden. Das Gesuch des Beschwerdeführers sei vielmehr aus wissenschaftlichen Gründen abgewiesen worden. Jeder Gesuchseingang unterliege einer vergleichenden Beurteilung des gesamten Feldes der Gesuchstellenden. Die relative Einstufung sei insofern massgebend, als die sogenannte Funding-Linie angesichts der verfügbaren Mittel nicht immer am selben Ort verlaufe.
Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügungen durch diese besonders berührt und hat ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Er ist damit zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift wurden gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde bzw. auf deren Hauptbegehren ist daher einzutreten.
2.1 Gestützt auf Art. 7 Abs. 2 des Forschungs- und Innovationsförderungsgesetzes vom 7. Oktober 1983 (aFIFG; AS 1984 28), welches bis zum 31. Dezember 2013 in Kraft war, sowie gestützt auf Art. 16 Abs. 2 Bst. j der Statuten hat die Vorinstanz die Gewährung von Forschungsbeiträgen in einem Beitragsreglement (Reglement des Schweizerischen Nationalfonds über die Gewährung von Beiträgen vom 14. Dezember 2007, im Folgenden: aBeitragsreglement) geregelt, welches in der Folge durch den Bundesrat genehmigt wurde.
Die im FIFG vorgesehene Delegationsnorm von Art. 9 Abs. 3 FIFG entspricht derjenigen von Art. 7 Abs. 2 aFIFG. Gestützt auf Art. 9 Abs. 3 FIFG erliess die Vorinstanz das Beitragsreglement, das am 27. Mai 2015 durch den Bundesrat genehmigt und mit Beschluss des Forschungsrats vom 9. Dezember 2015 per 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt wurde. Durch dieses neue Beitragsreglement wurde das aBeitragsreglement vom 14. Dezember 2007 aufgehoben (Art 50 Beitragsreglement). Das neue Beitragsreglement ist anwendbar auf Gesuchsverfahren, die zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens hängig sind, soweit den Gesuchstellenden daraus keine Nachteile erwachsen (Art. 51 Abs. 1 Beitragsreglement). Die Übergangsbestimmungen sehen vor, dass bis zum Inkrafttreten des Projektförderungsreglements die Bestimmungen zur Projektförderung im Reglement vom 14. Dezember 2007 über Gewährung von Beiträgen (=aBeitragsreglement) weiter gelten (Art. 51 Abs. 3 Beitragsreglement). Die Projektförderung ist in Art. 3 sowie Art. 13-19 aBeitragsreglement geregelt. Das von der Vorinstanz gestützt auf Art. 3 und 48 des Beitragsreglements erlassene Reglement über die Projektförderung vom 4. November 2014 (im Folgenden: Projektförderungsreglement) gilt erstmals für den Gesuchseingang vom 1. Oktober 2016 (Art. 20 Projektförderungsreglement).
Das vorliegend streitbetroffene Gesuch wurde am 1. April 2016 und demnach vor der Anwendbarkeit des Projektförderungsreglements am 1. Oktober 2016 eingereicht. Demnach sind auf das vorliegende Gesuch übergangsweise Art. 3 sowie Art. 13-19 aBeitragsreglement (vgl. Art. 18 Projektförderungsreglement i.V.m. Art. 51 Abs. 3 Beitragsreglement) anzuwenden. Mit Ausnahme der erwähnten Bestimmungen zur Projektförderung ist das Beitragsreglement massgeblich. Nicht anwendbar ist hingegen das Projektförderungsreglement.
2.2 Die Vorinstanz betreibt unter anderem Projektförderung (Art. 3 Abs. 1 Statuten). Als Projektförderung gelten Beiträge an Forschungsprojekte. Die Beiträge werden gestützt auf das Resultat der wissenschaftlichen Begutachtung der unterbreiteten Gesuche zugesprochen (Art. 3 Abs. 1 und 2 aBeitragsreglement). Die wissenschaftliche Qualität der Forschungsgesuche ist massgebendes Kriterium für die Zusprache von Förderungsbeiträgen (Art. 17 Abs. 1 aBeitragsreglement). Ein Rechtsanspruch auf einen Beitrag besteht nicht (Art. 1 Abs. 2 Beitragsregelement). Die Mittel, die zu Forschungszwecken zur Verfügung stehen, sind nicht unbeschränkt (Botschaft vom 18. November 1981 über ein Forschungsgesetz, BBl 1981 III 1021, 1029).
2.3 Die Vorinstanz zieht für die wissenschaftliche Begutachtung der Gesuche die schriftliche Meinung externer Expertinnen und Experten bei (Art. 18 Abs. 1 aBeitragsreglement). Sie würdigt die Meinung der Expertinnen und Experten im Rahmen ihres pflichtgemässen Ermessens und stützt sich dabei in der Regel auf mindestens zwei externe Expertisen (Art. 18 Abs. 2 aBeitragsreglement). Die Gesuchstellenden sind berechtigt, zusammen mit ihrem Beitragsgesuch Listen mit Namen und Adressen möglicher Experten (Positivlisten) sowie jener Personen, die nicht für eine Expertise angefragt werden sollen (Negativlisten), einzureichen (Art. 18 Abs. 7 aBeitragsreglement).
2.4 Bei der Gewährung von Fördermitteln lässt sich die Vorinstanz primär durch wissenschaftliche Qualitätskriterien leiten (Art. 2 Abs. 1 Statuten). Das aBeitragsregelement listet in Art. 17 Abs. 2 Bst. a-f die Hauptkriterien auf, anhand welcher die wissenschaftliche Begutachtung erfolgt. Sie lauten wie folgt:
a. wissenschaftliche Bedeutung und Aktualität des Projekts;
b. Originalität der Fragestellung;
c. Eignung des methodischen Vorgehens;
d. Machbarkeit des Projekts;
e. bisherige wissenschaftliche Leistungen der Gesuchstellenden;
f. Fachkompetenz der Gesuchstellenden in Bezug auf das Projekt.
Die ersten vier Kriterien (Bst. a-d) betreffen die wissenschaftliche Qualität des Projekts und die letzten beiden Kriterien (Bst. e und f) die wissenschaftliche Qualifikation des Gesuchstellers.
Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich Zurückhaltung bei der Überprüfung von verweigerten Forschungsgeldern, soweit sich die Rügen auf die Beurteilung der wissenschaftlichen Qualität des Projekts und der wissenschaftlichen Qualifikation des Gesuchstellers durch die Vorinstanz beziehen. Die Vorinstanz beziehungsweise die Experten und Fachgremien, auf deren Anträge sie sich für ihren Entscheid stützt, sind gesetzlich vorgesehene Fachinstanzen (vgl. Art. 10 FIFG, vgl. dazu Botschaft vom 9. November 2011 zur Totalrevision des Forschungs- und Innovationsförderungsgesetzes, BBl 2011 8827, 8881 m.H.). In Bezug auf die Beantwortung von Fragen, die besonderes fachtechnisches Wissen voraussetzen, weicht es daher nicht ohne Not von der Beurteilung durch die erstinstanzliche Fachbehörde - beziehungsweise durch deren Fachgremien - ab. Es schreitet hier erst ein, wenn die Behörde sich von sachfremden oder sonst wie offensichtlich unhaltbaren Erwägungen hat leiten lassen, so dass ihr Entscheid als nicht mehr vertretbar erscheint (Urteile des BVGer B-6076/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 5.1, B-6431/2015 vom 8. Dezember 2016 E. 2.1, B-1186/2014 vom 22. Juli 2015 E. 2, B-3728/2013 vom 27. August 2014 E. 2 m.H., B-5028/2009 vom 23. Juni 2010 E. 3, B-3297/2009 vom 6. November 2009 E. 4.2.1; vgl. auch BGE 139 II 185 E. 9.2 f. betreffend das ENSI; Urteil des BGer 2C_685/2016 vom 13. Dezember 2017 E. 7.2.1 f. betreffend die Eidgenössische Schiedskommission für die Verwertung von Urheberrechten und verwandten Schutzrechten; Urteil des BVGer B-1128/2016 vom 22. August 2017 E. 9.1 betreffend die Psychologieberufekommission).
Warum die Vorinstanz für die Beurteilung des überarbeiteten und neu eingereichten Gesuchs zwei Expertisen aus einem früheren Gesuchsverfahren, die sich auf eine andere Fassung des Gesuchs bezogen, hätte berücksichtigen sollen, ist unerfindlich.
Grundsätzlich gilt, dass die Vorinstanz an die Schlussfolgerung der von ihr in Auftrag gegebenen externen Expertisen nicht gebunden ist. So lange sie dies nachvollziehbar begründen kann, dürfte sie sogar von den Schlussfolgerungen aller drei Expertisen abweichen (BVGE 2014/2 E. 5.5.3).
Im vorliegenden Fall stützt die Vorinstanz sich in ihrer Begründung mehrheitlich auf Argumente, die sie aus der dritten Expertise übernommen hatte. Indessen hat sie sich, wie aus dem internen Antrag der Referenten hervorgeht, mit allen Expertisen auseinandergesetzt und diese gewürdigt. Wenn sie dabei mehrheitlich Kritikpunkte übernommen hat, die nur der dritte Experte aufgebracht hatte, so ist dies nicht zu beanstanden, soweit dieser Experte seine Einwände konkret belegt oder nachvollziehbar begründet hatte und die beiden anderen Experten sich zu diesen Fragen weniger überzeugend oder überhaupt nicht geäussert hatten. Dies gilt umso mehr, als der dritte Experte auf dem Gebiet des Projekts einschlägig spezialisiert ist, während die beiden andern Experten angegeben hatten, es falle lediglich im weiteren Sinn in ihr Fachgebiet, und das Ausmass der Fachkenntnisse in Bezug auf die Fragestellung als relevant erscheint.
Die Rüge, die Vorinstanz habe die verschiedenen Expertisen nicht gleichmässig berücksichtigt, erweist sich daher als unbegründet.
Der Beschwerdeführer rügt zum einen, die Aussage, dass er und sein Team nichts von Korruption verstünden, sei aktenwidrig. Er selbst habe regelmässig eine Lehrveranstaltung zu Themen der Wirtschaftskriminalität durchgeführt. Sodann habe er mit Unterstützung der Vorinstanz den (...), eine gross angelegte Studie zu den Erfahrungen der schweizerischen Unternehmungen mit Kriminalität, vorgelegt. Auch das im Jahr 2016 abgeschlossene Forschungsvorhaben (...) sei ein SNF-Projekt. Ihm und seinem Team vorzuwerfen, sie verstünden nichts von diesem Thema, sei angesichts der Vorprojekte absolut ungerechtfertigt und stelle mit Blick auf die eingereichten Publikationen und Vorträge eine krass unrichtige, willkürliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts dar. Der Beschwerdeführer habe sich auch schon früher mit dem Thema Korruption befasst, und daraus seien mehrere Beiträge entstanden. Ferner sei der Beschwerdeführer (Mit-)Verfasser von Systematic Reviews im Rahmen der Campbell Collaboration gewesen. Seine diesbezügliche Kompetenz sei nicht in Zweifel gezogen worden. Was den Vorwurf betreffe, die relevante neuere Literatur sei ungenügend beachtet worden, so habe der Beschwerdeführer die von der Vorinstanz beziehungsweise dem Experten genannten Publikationen gekannt, aber nicht als einschlägig eingestuft, zumal es sich nicht um empirische Studien, sondern um Kompilationen bestehender Studien gehandelt habe. Er habe sie auch auf mögliche Primärstudien durchforstet, die ihm noch nicht bekannt gewesen seien, aber feststellen müssen, dass ihnen nichts Neues zu entnehmen gewesen sei. Dass er gewisse Studien im Antrag an die Vorinstanz aufgeführt habe, sei nicht so zu verstehen gewesen, dass die Suche nach relevanten Studien bereits abgeschlossen gewesen sei.
5.1 Im Rahmen seiner Begutachtung hatte der dritte Experte darauf hingewiesen, dass das Team des Beschwerdeführers zwar über grosse Erfahrung in methodischer Hinsicht und in den Bereichen Strafrecht/Kriminologie und Strafrechtspflege verfüge, jedoch keine bisherigen wissenschaftlichen Leistungen und Erfahrungen im Forschungsgebiet der Korruption vorweisen könne. Keiner der drei Gesuchsteller habe bisher zum Thema Korruption publiziert. Bei der Darlegung des bisherigen Standes der Forschung habe der Beschwerdeführer nur ältere Studien aufgeführt; die neuesten relevanten Studien, die der Experte im Einzelnen nennt, würden dagegen nicht erwähnt.
Die ersten beiden Experten thematisierten diesen Punkt nicht. Sie bezeichneten sich beide nicht als Spezialisten auf dem Gebiet des Projekts, im Gegensatz zum dritten Experten.
5.2 Der Beschwerdeführer rügt diese Kritik in der Beschwerde zwar als unzutreffend, substantiiert allerdings keine einzige Publikation von ihm selbst oder von seinen Mitgesuchstellerinnen spezifisch zu Korruptionsthemen, die im Gesuchszeitpunkt bereits erschienen wäre. Die von ihm angeführten Forschungsprojekte sind offenbar entweder noch nicht abgeschlossen oder betreffen nicht das Thema Korruption. In seiner Replik weist er erstmals auf einen Beitrag in einer Festschrift hin, der Korruption zum Thema hat. Dieser Beitrag erschien offenbar 1998 und war in der Publikationsliste im Gesuch nicht enthalten.
Die - nicht belegte - Behauptung des Beschwerdeführers, er habe die vom dritten Experten genannten neuesten relevanten Publikationen wohl gekannt, aber nicht erwähnt, weil er sie nicht als einschlägig eingestuft habe, da es sich nicht um empirische Studien, sondern um Kompilationen bestehender Studien gehandelt habe, geht an der Sache vorbei. Der dritte Experte kritisierte nicht, dass nicht vorgesehen gewesen sei, diese Studien für das Projekt auszuwerten, sondern dass sie im Kontext der Darstellung des bisherigen Standes der Forschung nicht erwähnt worden seien. Da es um ein Projekt für eine Metastudie geht und die Gesuchsteller anlässlich der Darstellung des bisherigen Standes der Forschung verschiedene ältere Metastudien aufgeführt hatten, kann im Umstand, dass es sich bei den - gemäss dem Experten - neuesten und relevantesten Studien auf dem Gebiet der Korruption nicht um Primärstudien handelt, kein einleuchtender Grund gesehen werden, diese Studien nicht auch aufzuführen.
Wenn die Vorinstanz unter diesen Umständen zum Schluss gelangte, die wissenschaftlichen Leistungen der Gesuchsteller seien zwar hervorragend, aber ihre Fachkompetenz in Bezug auf das konkrete Projekt sei nur ungenügend nachgewiesen, ist dies daher nicht zu beanstanden.
Der Beschwerdeführer bestreitet diese Vorwürfe und erachtet die entsprechenden Feststellungen im angefochtenen Entscheid als aktenwidrig und willkürlich.
6.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz werfe ihm zu Unrecht vor, dass seine Aussage, die Praktiken der Korruption änderten sich rasch, nicht empirisch belegt sei. Dabei werde ein nicht-relevantes Kriterium herangezogen, was auf eine Ermessensüberschreitung hinaus laufe. Seine Aussage stütze sich sowohl auf (...) als auch auf die notorische Erfahrung, wonach in diesem Bereich die Praktiken tatsächlich einem schnellen Wandel unterworfen seien. Weil das Forschungsprojekt aber nicht zum Ziel gehabt habe, das Tempo wechselnder Praktiken zu dokumentieren, sondern die Wirkung von Anti-Korruptionsmassnahmen zu messen, sei es unzulässig, dass das Projekt danach beurteilt werde, ob diese Aussage über den künftigen Nutzen der Analysen empirisch gerechtfertigt sei oder nicht.
Die betreffende Passage im Gesuch lautet:
"As far as the features and mechanisms for corruption change quickly, as well as the measures for countering this issue, this systematic review will also serve as an update to the results of the previous studies."
Der dritte Experte hatte kritisch bemängelt, diese Behauptung sei nicht empirisch belegt. Auch die Referenten erachteten sie als voreilig.
Mit der Aussage im Gesuch des Beschwerdeführers, wonach sich die Korruptionspraktiken ebenso wie die Massnahmen zu deren Bekämpfung rasch änderten, wird eine Behauptung grundsätzlicher Art aufgestellt. Offensichtlich und unbestritten ist, dass diese Behauptung im Gesuch nicht weiter begründet wird. Aus der Kritik des dritten, auf dem Gebiet der Korruption besonders spezialisierten Experten ergibt sich, dass es sich bei dieser Hypothese auch nicht um einen Gemeinplatz handelt, der nicht weiter begründet werden müsste. Es ist nachvollziehbar, wenn die Vorinstanz verlangt, dass eine derartige Behauptung durch einen Verweis auf die entsprechende empirische Untersuchung untermauert werden muss, und es als qualitativen Schwachpunkt wertet, dass dies im Gesuch nicht erfolgt ist.
Die entsprechende Rüge erweist sich somit als unbegründet.
6.2 In Bezug auf die Kritik, das Gesuch sei bezüglich der gewählten Kriterien, welche Quellen einzubeziehen seien, nicht kohärent, rügt der Beschwerdeführer, er sei in den Jahren (...) (Mit-)Verfasser von Systematic Reviews im Rahmen der Campbell Collaboration gewesen. Das vorliegend umstrittene Projekt sei von den Peer Reviewers der Campbell Collaboration, deren Koordinator und dem Steering Committee gutheissen worden. Bei einer systematischen Literatur-Review komme der kohärenten Festlegung der Ein-/Ausschlusskriterien entscheidende Bedeutung zu. Indem die Vorinstanz sein Gesuch mit der Note "C", gleichbedeutend mit "schlechter als 75 % der Gesuche", bewertet habe, habe sie die Arbeit der Campbell Collaboration in Frage gestellt. Der Beschwerdeführer vermute insbesondere ein Missverständnis in Bezug auf die Bedeutung des Wortes "survey" (=Befragung). Offenbar sei der Experte 3 davon ausgegangen, dass solche Instrumente nur Wahrnehmungen messen würden. In Fachkreisen sei aber klar, dass damit nicht nur Wahrnehmungen (perceptions), sondern auch Erfahrungen (Fakten) gemessen würden. Mittels Befragungen (surveys) würden regelmässig "perceptions" erhoben, doch erlaubten Befragungen eben auch die Erhebung reeller Erfahrungen der Befragten. Aus dem Projekt gehe klar hervor, dass der Beschwerdeführer Studien, bei welchen die Effekte von Anti-Korruptionsmassnahmen mittels Befragung gemessen worden seien, nur soweit berücksichtigen wolle, als darin Erfahrungen und nicht etwa reine Eindrücke erhoben würden. Er habe sich an die Terminologie gehalten, die im betreffenden Fachgebiet üblich sei, was ihm nicht vorgeworfen werden könne.
Ob die Campell Collaboration das vorliegend in Frage stehende Projekt ebenfalls in Bezug auf das Kriterium einer kohärenten Festlegung der Ein-/Ausschlusskriterien geprüft hat und gegebenenfalls mit welchem Ergebnis, ist, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, für ihre Beurteilung des bei ihr eingereichten Gesuchs nicht relevant.
Die Kritik in der angefochtenen Verfügung geht auf eine Passage im Gutachten des dritten Experten zurück. Dieser hatte ausgeführt:
"In the section on 'Inclusion criteria' under 'type of outcome', there is some real confusion. On the one hand, it is said that the assessment of the outcomes of interventions should be quantitative and refer only to experience, not perception; on the other, it is said that a potential source of such data could include 'surveys' [sic] data of the general population or of particularly knowledgeable groups (such as business people) that have assessed exposure and experience with corruption' - in other words, exactly the same kinds of sources used by the main perception-based measures of corruption."
Die betreffende Passage im Gesuch lautet:
"The assessment of the outcomes of the interventions (i.e. levels of corruption before and after the intervention) should be quantitative and should refer only to experience of corruption and not to its perception. The source of quantitative data to measure the level of administrative corruption could be police statistics, survey's data of the general population or of particularly knowledgeable groups (such as business people) that have assessed exposure and experience with corruption." (Proposal form, Part 2: Scientific Information, 2.3.2 Methodology)
In dieser Passage wird somit einerseits verlangt, dass nur auf die Erfahrung (experience) von Korruption abgestellt werden solle, nicht aber lediglich auf deren Wahrnehmung (perception). Andererseits werden wenige Zeilen weiter unten als Quellen dafür aber neben Umfragen bei Gruppen, die konkret Korruption ausgesetzt gewesen seien und Erfahrungen damit gemacht hätten, auch Umfragen bei der allgemeinen Bevölkerung genannt. Dass der dritte Experte und mit ihm die Vorinstanz zwischen diesen beiden Passagen einen inneren Widerspruch sehen, ist nachvollziehbar und wird durch die Ausführungen des Beschwerdeführers nicht entkräftet.
Die Rüge erweist sich daher als unbegründet.
6.3 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Befürchtung, dass sich nicht genügend relevante Studien finden liessen, die in die Literatur-übersicht und Meta-Analyse einfliessen würden, könne widerlegt werden. Seit der Einreichung des Projekts hätten er und seine Mitgesuchstellerinnen 15 qualitativ hochstehende Studien gefunden. Ergänzend führte er in der Replik aus, sie hätten nun 17 Studien gefunden, die die Einschlusskriterien erfüllen würden, und er könne die Liste auf Verlangen einreichen.
Alle drei Experten äussern diesbezüglich zumindest gewisse Zweifel. Der erste Experte meinte, es gebe nur wenige Primärdaten auf diesem Forschungsgebiet. Die vorgesehene Methode bewähre sich zwar bei klinischen Studien, doch sei unklar, ob sie sich für soziale und administrative Studien eigne. Auch der zweite Experte, der das Gesuch an sich sehr vorteilhaft bewertete, äusserte, er könne nicht beurteilen, ob es eine ausreichende Zahl von Studien gebe, die die Bedingungen für die Hereinnahme in die Auswertung erfüllten. Der dritte Experte kritisierte, das Gesuch selbst nenne lediglich fünf Studien, welche eingeschlossen werden könnten, und wirke unsicher, ob überhaupt genügend andere gefunden werden könnten. Selbst wenn, wie vorgeschlagen, allenfalls auch auf Studien über Labor-experimente abgestellt würde, bleibe unklar, ob es davon genügend gebe und was die Gesuchsteller andernfalls tun würden.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind lediglich die bei Gesuchseingang bekannten und der Vorinstanz vorgelegten Erkenntnisse massgebend, und es obliegt dem Beschwerdeführer, im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung alle entscheidrelevanten Elemente darzulegen (BVGE 2014/2 E. 5.5.2.3; Urteile des BVGer B-3782/2013 vom 27. August 2014 E. 4.5 und B-63/2013 vom 3. September 2013 E. 3.3). Vorliegend können die vom Beschwerdeführer erst im Rechtsmittelverfahren angeführten gefundenen Studien daher nicht in die Beurteilung des Beitragsgesuchs einbezogen werden.
Andere Argumente, welche die Kritik der Vorinstanz beziehungsweise der externen Experten, es sei fraglich, ob die Gesuchsteller überhaupt genügend geeignete Studien finden könnten, widerlegen könnten, hat der Beschwerdeführer nicht angeführt.
6.4 Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, das Argument, die Auswahl der zu berücksichtigenden Sprachen sei willkürlich, sei ermessensmissbräuchlich und willkürlich. Der Beschwerdeführer und sein Forschungs-team hätten gegenüber der Campbell Collaboration korrekterweise angegeben, über welche Sprachkompetenzen sie verfügten. Systematische Literaturübersichten würden sich allzu oft allein auf Studien beziehen, die in englischer Sprache publiziert worden seien. Auch wenn der Umstand, dass ausser den Landessprachen und Englisch im Team des Beschwerdeführers auch Russisch, Ukrainisch, Niederländisch und Spanisch sowie Vietnamesisch vertreten seien, bis zu einem gewissen Grad dem Zufall zu verdanken sei, dürfte die Präsenz mehrerer Sprachen innerhalb eines Teams kein Ablehnungsgrund sein. Fraglich sei sodann, ob die "Auswahl" der Sprache überhaupt "wissenschaftlich" begründet werden könne.
Die Vorinstanz erklärt, sie habe nicht Kritik an der Mehrsprachigkeit geübt, vielmehr bilde die Nutzung der Muttersprache eines Teammitglieds per se keine genügende wissenschaftliche Begründung für die Sprachauswahl. Die Sprachauswahl habe auf wissenschaftlicher Basis zu erfolgen. Dass Studien in vietnamesischer Sprache eingeschlossen werden sollten, werde mit der entsprechenden Sprachkompetenz im Forscherteam begründet. Es fehle aber ein Hinweis darauf, welchen wissenschaftlichen Mehrwert dieser Einschluss bringen könnte und welchen Stellenwert die ausgewählten Sprachen für die Studie hätten.
Der dritte Experte hatte kritisiert, dass der Einschluss von Studien auf Viet-namesisch (und nicht z.B. auf Mandarin) Zufallscharakter habe und nicht wissenschaftlich begründet sei.
Diese Kritik erscheint als nachvollziehbar.
Die Rügen des Beschwerdeführers in Bezug auf die von der Vorinstanz angeführte Begründung, warum diese das Gesuch in die fünfte Prioritätsstufe eingeteilt hat, erweisen sich somit als unbegründet. Die Beschwerde ist daher im Hauptpunkt abzuweisen.
Der Beschwerdeführer beantragt eventualiter, die Verfügung der Vor-instanz vom 20. Oktober 2016, mit der diese auf sein Wiedererwägungsgesuch vom 10. Oktober 2016 nicht eingetreten war, sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, das Wiedererwägungsgesuch materiell zu behandeln.
8.1 Das Wiedererwägungsgesuch des Beschwerdeführers vom 10. Oktober 2016 richtete sich gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 21. September 2016, die Anfechtungsgegenstand seines Hauptbegehrens im vorliegenden Verfahren ist. Als Adressat des Nichteintretensentscheids ist er durch diesen besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung. Nachdem seine Beschwerde im Hauptpunkt, wie dargelegt, abzuweisen ist, ist dieses Interesse nicht dahin-gefallen. Auf das Eventualbegehren ist daher einzutreten.
8.2 Gemäss der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts besteht Anspruch auf Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch, wenn sich die Umstände seit dem ergangenen Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen oder Beweismittel namhaft macht, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 138 I 61 E. 4.3; 127 I 133 E. 6 und 7c; 116 Ia 433 E. 5b; 100 Ib 368 E. 3; 67 I 71 S. 72 f.; Urteil des BGer 1P.513/2014 vom 14. Juli 2005 E. 2.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 1273 ff.; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, Ziff. 2.4.4.2).
Sind die Voraussetzungen, unter welchen eine Behörde auf ein Wiedererwägungsgesuch hin zur Wiederwägung verpflichtet ist, nicht erfüllt, muss sie das Gesuch materiell nicht prüfen (zum Ganzen: Urteile des BVGer A-7956/2016 vom 8. November 2017 E. 1.5, A-2893/2016 vom 19. Oktober 2016 E. 2.1, A-2177/2016 vom 19. Juli 2016 E. 2.3.2; KARIN SCHERRER REBER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 66 N. 18).
8.3 In seinem Wiedererwägungsgesuch vom 10. Oktober 2016 ersuchte der Beschwerdeführer die Vorinstanz um Wiedererwägung ihres Entscheids vom 21. September 2016. Zur Begründung machte er geltend, im Forschungsrat habe kaum eine autonome Beurteilung des Forschungsgesuchs stattgefunden. Aussagen der vier positiven Gutachten seien komplett ignoriert und einfach alle, auch die ungeschicktesten, Argumente des dritten Experten abgeschrieben worden. Die Argumente seien weder gewichtet noch auf ihre Stichhaltigkeit überprüft worden. Nur so lasse sich erklären, warum reihenweise aktenwidrige Aussagen in die Beurteilung eingeflossen seien. Er vermute, dass dieser dritte Experte mit ihm oder mit seiner hauptverantwortlichen Mitarbeiterin sowie mit der Campbell Collaboration, bei der er bis (...) Co-Vorsitzender des (...)-Ausschusses gewesen sei, "eine Rechnung zu begleichen habe". Der Beschwerdeführer führt weiter aus, anlässlich der Wiedereinreichung seines Gesuchs habe er den Ausstand von Professor B._______ beantragt. In der Folge sei ihm mitgeteilt worden, dass dieser am Entscheid nicht mitwirken werde. Es sei indessen zu untersuchen, ob Professor B._______ nicht allenfalls hinter den Kulissen auf die Entscheidung Einfluss genommen habe. Zusätzlich sei abzuklären, ob anlässlich der Entscheide über zwei frühere, am 1. Oktober 2015 eingereichte Gesuche des Beschwerdeführers tatsächlich Professor B._______ als Referent gewirkt habe. Diesfalls läge eine massive Verletzung der Regeln über die Gesuchsbehandlung vor. Einen Antrag auf Wiedererwägung der Entscheide über jene Gesuche stellte der Beschwerdeführer indessen nicht.
8.4 Wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht, hat der Beschwerdeführer mit dieser Argumentation keinerlei erhebliche Tatsachen oder Beweismittel namhaft gemacht, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn unmöglich war oder keine Veranlassung bestand. Vielmehr erschöpft sich seine Argumentation in unsubstantiierten Verdächtigungen gegen den dritten Experten und appellatorischer Kritik an der angefochtenen Verfügung. Wie ihm die Vorinstanz bereits vor der Einreichung seines Wiedererwägungsgesuchs mitgeteilt hatte, wirkte der von ihm abgelehnte Professor B._______ an der Behandlung seines Gesuchs nicht mit. Ebenso wenig ergeben sich irgendwelche Anhaltspunkte für eine Befangenheit des dritten Experten aus den dem Gericht offengelegten Akten der Vorinstanz.
8.5 Wenn die Vorinstanz unter diesen Umständen auf sein Wiedererwägungsgesuch nicht eingetreten ist, ist das nicht zu beanstanden.
9.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen im Sinn von Art. 5 VwVG (Art. 31 VGG). Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens kann daher nur sein, was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanz nicht entschieden hat und über welche sie nicht entscheiden musste, darf die Rechtsmittelinstanz nicht beurteilen. Was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen, ergibt sich somit aus dem Dispositiv der angefochtenen Verfügung sowie aus den vor der Vorinstanz gestellten Anträgen, soweit diese in der angefochtenen Verfügung zu Unrecht nicht berücksichtigt wurden (vgl. dazu Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 1983, S. 42 ff. und 127 ff.; BGE 118 V 311 E. 3b m.H.; Urteil des BVGer B-5644/2014 vom 4. November 2014 E. 1.2).
Über die Frage, ob dem Bundesverwaltungsgericht die Identität der am Entscheid vom 23. März 2016 mitwirkenden Mitglieder des Forschungsrats bekannt zu geben sei oder nicht, hat die Vorinstanz vorgängig weder verfügungsweise entschieden, noch hat der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren einen entsprechenden Antrag gestellt, über den die Vor-instanz hätte entscheiden müssen.
Insofern liegt gar kein geeigneter Anfechtungsgegenstand vor, gegen den sich das Subeventualbegehren des Beschwerdeführers zulässigerweise richten könnte.
9.2 Hinzu kommt, dass weder ersichtlich noch vom Beschwerdeführer geltend gemacht worden ist, inwiefern er ein schützenswertes Interesse daran haben könnte, dass die Identität derjenigen Mitglieder des Forschungsrats, die am - längst in Rechtskraft erwachsenen - Entscheid vom 23. März 2016 mitgewirkt haben, dem Bundesverwaltungsgericht bekannt gegeben würden.
9.3 Auf das Subeventualbegehren ist daher nicht einzutreten.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt der Beschwerdeführer als unterliegende Partei, weshalb ihm die Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Aus dem gleichen Grund ist ihm auch keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dieser Entscheid betrifft eine Subvention, auf die kein Rechtsanspruch besteht, weshalb er nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 83 Bst. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten von Fr. 3'500.- auf-erlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben; Beilagen zurück)
die Vorinstanz (Einschreiben; Beilagen zurück)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann
Versand: 26. Juli 2018