Entscheiddatum: 31.10.2014Publikationsdatum: 11.11.2014
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIB-650/2014
Urteil vom 31. Oktober 2014 Besetzung Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz),Richter Marc Steiner, Richter David Aschmann,Gerichtsschreiber Urs Küpfer. Parteien X._______,Beschwerdeführer, gegen Vollzugsstelle für den Zivildienst ZIVI,Zentralstelle,Malerweg 6, 3600 Thun,Vorinstanz. Gegenstand Disziplinarmassnahme.
A. X._______ (Beschwerdeführer) wurde mit Verfügung der Vollzugsstelle für den Zivildienst (Zentralstelle, Vorinstanz) am 4. Februar 2013 zum Zivildienst zugelassen. Mit Schreiben vom 15. März 2013 bot ihn das Regionalzentrum (Ort) (Regionalzentrum) zu einem Einführungskurs am 19. April 2013 auf.
B. Am 19. April 2013 meldete sich der Beschwerdeführer telefonisch beim Regionalzentrum. Gemäss Aktennotiz teilte er diesem mit, dass er den Einführungskurs vergessen habe. Am 17. Mai 2013 besuchte er einen anderen Einführungskurs.
C. Mit Schreiben vom 13. August 2013 teilte die Zentralstelle dem Beschwerdeführer mit, sie leite ein Disziplinarverfahren gegen ihn ein und gebe ihm Gelegenheit, zu seiner Abwesenheit am Einführungskurs vom 19. April 2013 und zu seinen finanziellen Verhältnissen schriftlich Stellung zu nehmen. Der Beschwerdeführer machte von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch.
D. Mit Verfügung vom 3. Februar 2014 auferlegte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer eine Busse in der Höhe von Fr. 300.- wegen fahrlässigen Zivildienstversäumnisses (Dispositiv-Ziff. 1). Mangels Angaben zu den konkreten finanziellen Verhältnissen des Beschwerdeführers ging die Vorinstanz bei der Bussenbemessung von einem mittleren Einkommen aus.
E. Diese Verfügung focht der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 6. Februar 2014 und Beschwerdeergänzung vom 20. Februar 2014 beim Bundesverwaltungsgericht an. Er beantragt einen schriftlichen Verweis, eventualiter eine Reduktion der Busse auf Fr. 150.-. Zur Begründung macht er geltend, er habe am Einführungstag verschlafen. Im Telefongespräch mit dem Regionalzentrum habe er angeboten, mit 1.5 Stunden Verspätung am vorgesehenen Einführungskurs teilzunehmen, was abgelehnt worden sei. Eine Busse von Fr. 300.- stehe in keinem Verhältnis zum begangenen Fehler und zu seinem monatlichen Einkommen von Fr. 1'500.-.
F. Mit Verfügung vom 12. März 2014 widerrief die Vorinstanz Ziff. 1 des Dispositivs der Verfügung vom 3. Februar 2014 und auferlegte dem Beschwerdeführer neu eine Busse von Fr. 150.-.
G. Mit Schreiben vom 19. März 2014 forderte das Bundesverwaltungsgericht den Beschwerdeführer auf, bis zum 7. April 2014 mitzuteilen, ob er die Beschwerde aufrechterhalten oder sie zurückziehen möchte. Gleichzeitig wies es darauf hin, dass das Verfahren nach unbenutztem Fristablauf fortgesetzt werde. Der Beschwerdeführer äusserte sich innerhalb der genannten Frist nicht.
H. Auf die dargelegten und weitere Vorbringen der Parteien wird, soweit sie für den Entscheid wesentlich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Die Verfügung der Vorinstanz vom 3. Februar 2014 kann nach Art. 63 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den zivilen Ersatzdienst vom 6. Oktober 1995 (Zivildienstgesetz, ZDG, SR 824.0) im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 5 Abs. 1 Bst. a und Art. 44 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021] i.V.m. Art. 31 ff. und Art. 37 ff. des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
Als Adressat ist der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Er ist daher zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die zehntägige Beschwerdefrist (Art. 66 Bst. a ZDG) wurde gewahrt. Ebenso sind die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 52 Abs. 1 VwVG) erfüllt. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (Art. 47 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.1 Grundsätzlich gilt, dass die Behandlung der Sache, die Gegenstand der mit Beschwerde angefochtenen Verfügung bildet, mit Einreichung der Beschwerde auf die Beschwerdeinstanz übergeht (Art. 54 VwVG). Davon macht Art. 58 Abs. 1 VwVG insofern eine Ausnahme, als die Vorinstanz bis zu ihrer Vernehmlassung die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung ziehen und neu verfügen kann. Entspricht die Vorinstanz den Begehren des Beschwerdeführers dabei nur teilweise, so ist das Beschwerdeverfahren fortzusetzen. Die strittig gebliebenen Teile sind von der Beschwerdeinstanz zu beurteilen. Soweit die Vorinstanz die Begehren des Beschwerdeführers anerkannt hat, kann das Verfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden (vgl. Art. 58 Abs. 3 VwVG; Urteile des BVGer A-1724/2012 vom 20. September 2012 E. 3.1, A-5998/2010 vom 29. März 2012 E. 2, A-322/2009 vom 14. Juni 2011 E. 6.1; Andrea Pfleiderer, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, Art. 58 N. 45 u. N. 52; August Mächler, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 58 N. 18).
2.2 Vorliegend hat der Beschwerdeführer als Disziplinarmassnahme einen Verweis gemäss Art. 68 Bst. a ZDG beantragt, eventualiter eine Bussenreduktion auf Fr. 150.-. Die Vorinstanz hat die in Ziff. 1 des Dispositivs der Verfügung vom 3. Februar 2014 festgelegte Busse in der Höhe von Fr. 300.- widerrufen und in ihrer Verfügung vom 12. März 2014 eine reduzierte Busse in der Höhe von Fr. 150.- festgelegt. Damit hat sie dem Eventualbegehren des Beschwerdeführers entsprochen. In diesem Punkt ist das Beschwerdeverfahren damit als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
Nachfolgend ist lediglich der noch strittige Punkt zu beurteilen, ob die Vorinstanz anstelle einer Busse einen schriftlichen Verweis als Disziplinarmassnahme hätte verfügen müssen.
3.1 Gemäss Art. 9 Bst. a ZDG umfasst die Zivildienstpflicht die Pflicht zur Teilnahme an einem Einführungskurs der Vollzugsstelle. Die Zivildienstpflicht beginnt, sobald der Entscheid für die Zulassung zum Zivildienst rechtskräftig geworden ist; gleichzeitig erlischt die Militärdienstpflicht (Art. 10 ZDG). Als der Beschwerdeführer am 15. März 2013 zum Besuch eines Einführungskurses aufgeboten wurde, war der Entscheid über seine Zulassung vom 4. Februar 2013 in Rechtskraft erwachsen (Art. 63 Abs. 1 und Art. 66 ZDG). Er war damit zur Teilnahme am Einführungskurs verpflichtet.
3.2 Verletzt die zivildienstpflichtige Person vorsätzlich oder fahrlässig Pflichten, die ihr das Gesetz oder darauf gestützte Verordnungen auferlegen, so kann die Vollzugsstelle eine Disziplinarmassnahme verfügen; vorbehalten bleiben die Strafbestimmungen der Art. 72 - 78 ZDG (Art. 67 Abs. 1 ZDG). Als Disziplinarmassnahme kann die Vollzugsstelle einen schriftlichen Verweis oder eine Busse bis zu Fr. 2'000.- verfügen (Art. 68 ZDG).
3.3 Disziplinarmassnahmen sind Sanktionen gegenüber Personen, die in einem Sonderstatusverhältnis (z.B. Beamte, Schüler) oder unter einer besonderen Aufsicht des Staates (z.B. Rechtsanwälte, Medizinalpersonen) stehen. Sie bezwecken die Aufrechterhaltung der Ordnung sowie die Wahrung des Ansehens und der Vertrauenswürdigkeit der Verwaltungsbehörden. Disziplinarische Massnahmen sollen bewirken, dass Personen, welche der Disziplinargewalt unterliegen, ihre Pflichten erfüllen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 6. A., 2010, N. 1191 f.; Pierre Tschannen/ Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., 2009, § 32 N. 46 ff.). In einem Sonderstatusverhältnis und damit dem Disziplinarrecht unterworfen sind auch die zivildienstpflichtigen Personen (Art. 67 ff. ZDG; vgl. Urteile des BVGer B-582/2012 vom 25. Oktober 2012 E. 2.3, B-5352/2011 vom 1. Februar 2012 E. 2.3 und B-2129/2006 vom 4. April 2007 E. 3).
4.1 Nach Art. 71 Abs. 1 ZDG leitet die Vollzugsstelle ein Disziplinarverfahren von Amtes wegen ein oder wenn der Einsatzbetrieb eine Pflichtverletzung anzeigt. Sie teilt dies der betroffenen zivildienstpflichtigen Person schriftlich mit. Art. 71 Abs. 2 ZDG bestimmt, dass die Vollzugsstelle das Verfahren innert 30 Tagen durchführt und es mit einer Verfügung erledigt. Im vorliegenden Fall setzte die Vorinstanz den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 13. August 2013 über die Einleitung eines Disziplinarverfahrens in Kenntnis. Sie verfügte am 3. Februar 2014 eine Disziplinarmassnahme. Entsprechend führte sie das Verfahren nicht innerhalb der gesetzlich vorgegebenen Frist durch.
4.2 Die in Art. 71 Abs. 2 ZDG statuierte Behandlungsfrist für Disziplinarverfahren ist eine Ordnungsfrist (Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über den zivilen Ersatzdienst vom 21. September 2001, BBl 2001 6127, S. 6194). Sie soll einen geordneten Verfahrensgang gewährleisten, ohne an Verwirkungsfolgen gebunden zu sein. Verfahrenshandlungen können daher auch noch nach Fristablauf vorgenommen werden, soweit und solange der Verfahrensgang dies nicht ausschliesst (Urteil des BVGer B-582/2012 vom 25. Oktober 2012 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
4.3 Der Beschwerdeführer beanstandet die Überschreitung der 30-tä-gigen Frist nicht. Es bestehen auch keine Indizien dafür, dass die Missachtung dieser Frist den geordneten Verfahrensgang beeinträchtigt oder dem Beschwerdeführer zum Nachteil gereicht hätte. Die Nichteinhaltung der Frist bleibt deshalb unbeachtlich.
5.1 Der Beschwerdeführer erklärt, die Ursache für sein Nichterscheinen und "Vergessen" sei, dass er verschlafen habe. Am Telefon habe er angeboten, mit 1.5 Stunden Verspätung am Einführungstag teilzunehmen, was jedoch abgelehnt worden sei. Durch sein Nichterscheinen seien, abgesehen vom Telefonanruf, keinerlei direkte Umstände für weitere Personen entstanden.
In der angefochtenen Verfügung vom 3. Februar 2014 hielt die Vorinstanz fest, der Beschwerdeführer habe den Einführungskurs gemäss seiner telefonischen Stellungnahme vergessen. Sie wertete das Nichterscheinen des Beschwerdeführers am Einführungstag als pflichtwidrig unvorsichtig und damit als fahrlässiges Zivildienstversäumnis gemäss Art. 74 Abs. 1 ZDG. Sie beurteilte die Pflichtverletzung als leichten Fall (Art. 74 Abs. 3 ZDG), da es sich um das erste Aufgebot zum Einführungskurs handelte und der Beschwerdeführer in der Zwischenzeit einen Einführungskurs besucht hatte. Einen Rechtfertigungsgrund (vgl. Urteil des BVGer B-5352/2011 vom 1. Februar 2012 E. 5.2.1; Walter Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, 1986, S. 113 ff.) erkannte sie nicht.
5.2 Diese juristische Würdigung des Verhaltens des Beschwerdeführers ist nicht zu beanstanden. Ob er den Einführungskurs vergass oder verschlief, ändert an der Beurteilung nichts. Auch für den Fall des Verschlafens wäre sein Handeln als pflichtwidrig unvorsichtig einzustufen und der Tatbestand des fahrlässigen Zivildienstversäumnisses nach Art. 74 Abs. 1 ZDG erfüllt.
5.3 Der Beschwerdeführer hat demnach einen Disziplinarfehler begangen; die Voraussetzungen für die Verfügung einer Disziplinarmassnahme durch die Vorinstanz gestützt auf Art. 67 Abs. 1 ZDG sind erfüllt.
6.1 Bei der Wahl und namentlich bei der Bemessung der Sanktion steht der Disziplinarbehörde ein gewisser Spielraum offen, in den das Bundesgericht - und auch das Bundesverwaltungsgericht - nicht eingreift. Aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips ist die Behörde aber gehalten, das unterschiedliche Gewicht der verschiedenen Sanktionen und die darin zum Ausdruck kommende Rangordnung zu beachten (vgl. BGE 106 Ia 100 E. 13). Die Vorinstanz verfügt in der Verhängung von Disziplinarmassnahmen sowohl über Auswahl- als auch über Entschliessungsermessen (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., 2013, N. 1047); sie kann den zu Disziplinierenden schriftlich verweisen oder eine Busse bis Fr. 2'000.- verhängen (Art. 68 ZDG), aber auch - im Sinne des Opportunitätsprinzips - auf eine Disziplinarmassnahme verzichten, wenn Belehrung und Ermahnung ausreichen (Art. 67 Abs. 2 ZDG; Urteile des BVGer B-582/2012 vom 25. Oktober 2012 E. 5.4 und B-5352/2011 vom 1. Februar 2012 E. 6.1; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 335 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 1205; Hinterberger, S. 351 ff.). Eingeschränkt wird das Ermessen durch die in Art. 69 ZDG vorgegebenen Bemessungsfaktoren (Urteile des BVGer B-582/2012 vom 25. Oktober 2012 E. 5.4 und B-5352/2011 vom 1. Februar 2012 E. 6.1; Hinterberger, S. 361).
6.2 Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung äussert sich zum Verschulden des Beschwerdeführers wie folgt:
"Im Rahmen der Beurteilung Ihres Verschuldens wurde nicht nachvollziehbar, warum Sie den Einführungskurs vergessen haben. So wäre es Ihnen ohne Weiteres zumutbar gewesen, dafür zu sorgen, dass Sie den Termin nicht vergessen. Zu Ihren Gunsten spricht, dass Sie in der Zwischenzeit einen Einführungskurs besucht haben. Zudem berücksichtigen wir, dass es sich hier um eine erstmalige Pflichtverletzung handelt. Ihr Verschulden ist im Lichte des Gesagten als leicht einzustufen. Da Sie zu Ihren finanziellen Verhältnissen keine Angaben gemacht haben, gehen wir in freier Beweiswürdigung von einem mittleren Einkommen aus, wonach ein Busse von Fr. 300. als angemessen erscheint."
Damit wurde das Verschulden des Beschwerdeführers als leicht gewertet. Beweggründe und Vorleben sind nicht aktenkundig. Die Vorinstanz berücksichtigte als entlastenden Moment, dass der Beschwerdeführer zwischenzeitlich einen Einführungskurs besuchte. Zu Gunsten des Beschwerdeführers wurde unter dem Aspekt der bisherigen Führung im Zivildienst beachtet, dass es sich um eine erstmalige Pflichtverletzung handelte. In der neuen Verfügung vom 12. März 2014, mit welcher die Vorinstanz die Busse auf Fr. 150.- reduzierte, finden sich ebenfalls Ausführungen zum Verschulden des Beschwerdeführers. Darin wird an der Qualifizierung des leichten Verschuldens festgehalten. Das Verschulden könne nicht als sehr leicht eingestuft werden, weil sich der Beschwerdeführer von der Einleitung des Disziplinarverfahrens unbeeindruckt gezeigt und keine Stellungnahme bezüglich seines Nichterscheinens am Einführungskurs eingereicht habe. Er zeige somit weder Einsicht noch Reue für sein pflichtwidriges Verhalten.
6.3 Der Beschwerdeführer macht weder in seiner Beschwerde vom 6. Februar 2014 noch in deren Ergänzung vom 20. Februar 2014 Gründe geltend, die den Schluss nahelegen würden, sein Verschulden sei sehr leicht. Er weist lediglich darauf hin, dass er verschlafen und angeboten habe, mit 1.5 Stunden Verspätung am Kurs teilzunehmen. Dies sei abgelehnt worden. Weiter seien, mit Ausnahme des Telefonanrufs, keinerlei direkte Umstände für weitere Personen entstanden.
6.4 Das Bundesverwaltungsgericht kommt zum Schluss, dass die Vorinstanz sämtliche gemäss Art. 69 ZDG für die Bemessung der Disziplinarmassnahme relevanten Faktoren sorgfältig würdigte und gewichtete. Das Verschulden wurde zu Recht als leicht qualifiziert. Weiter sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, das Verschulden als noch geringfügiger, etwa als besonders leicht, einzustufen.
7.1 Disziplinarmassnahmen müssen verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), d.h. in einer angemessenen Relation zu Art und Schwere der begangenen Pflichtwidrigkeit stehen, ohne über das hinauszugehen, was erforderlich ist, um Störungen eines geordneten Dienstbetriebs zu verhindern (vgl. Urteile des BVGer B-582/2012 vom 25. Oktober 2012 E. 6.1 und B-5352/2011 vom 1. Februar 2012 E. 6.1 mit weiteren Hinweisen; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 32 N. 53). Sowohl beim Entscheid, ob eine disziplinarische Sanktion zu verhängen ist, als auch bei ihrer Auswahl und Bemessung steht der spezialpräventive Zweck solcher Massnahmen im Vordergrund. Sie sollen bewirken, dass der Betroffene künftig seine dienstrechtlichen Pflichten beachtet (vgl. Hinterberger, S. 385 ff.). Dabei spielt auch dessen Massnahmenempfänglichkeit eine Rolle (vgl. Hinterberger, S. 389 ff.).
7.2 Unter den gegebenen Umständen lag es im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden Ermessens, einen schriftlichen Verweis (Art. 68 Bst. a ZDG) für nicht ausreichend zu halten und dem Beschwerdeführer eine Busse aufzuerlegen. Anlass hierfür bildete eine erstmalige, als leichter Fall qualifizierte Pflichtverletzung, bezüglich welcher dem Beschwerdeführer leichtes Verschulden vorzuwerfen ist. Mit Blick auf seine unzulängliche Mitwirkung im vorinstanzlichen Disziplinarverfahren scheint eine Busse erforderlich. Sie ist geeignet, ihn zu veranlassen, seinen dienstlichen Pflichten künftig mehr Beachtung zu schenken. Die ausgesprochene Busse ist angesichts der finanziellen Lage des Beschwerdeführers zumutbar. Seinem Eventualbegehren, die Busse sei auf Fr. 150.- zu reduzieren, wurde mit neuer Verfügung der Vorinstanz vom 12. März 2014 entsprochen (siehe E. 2.2).
Zusammenfassend ist das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben, soweit der Beschwerdeführer beantragt, die Busse sei auf Fr. 150.- zu reduzieren. Soweit sich die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz richtet, eine Busse und nicht einen schriftlichen Verweis als Disziplinarmassnahme vorzusehen, ist die Beschwerde abzuweisen.
Gemäss Art. 65 Abs. 1 ZDG ist das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht kostenlos, sofern es sich nicht um mutwillige Beschwerdeführung handelt; Parteientschädigungen werden keine ausgerichtet. Im vorliegenden Fall sind deshalb weder Kosten zu erheben noch Entschädigungen zuzusprechen.
Gegen Entscheide auf dem Gebiet des Zivildienstes ist die Beschwerde an das Bundesgericht unzulässig, weshalb der vorliegende Entscheid endgültig ist (Art. 83 Bst. i des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Bezüglich des Antrags des Beschwerdeführers, die disziplinarische Busse sei auf Fr. 150.- zu reduzieren, wird das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Der Antrag des Beschwerdeführers, als Disziplinarmassnahme sei ein Verweis statt einer Busse auszusprechen, wird abgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben, und es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Einschreiben, Beilage zurück);
die Vorinstanz (Ref-Nr. ZDP 67242; Einschreiben; Vorakte zurück).
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Maria Amgwerd Urs Küpfer
Versand: 4. November 2014