Rechtsverzögerungs-/Rechtsverweigerungsbeschwerde.
Entscheiddatum: 04.12.2023Publikationsdatum: 13.12.2023
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-5343/2022
Urteil vom 4. Dezember 2023 Besetzung Richterin Mia Fuchs (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richter Francesco Brentani; Gerichtsschreiberin Jannick Koller. Parteien X.______, vertreten durch Dr. iur. Beatrice Gurzeler, Rechtsanwältin, Beschwerdeführer, gegen Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI, Vorinstanz. Gegenstand Rechtsverzögerungs-/Rechtsverweigerungsbeschwerde.
A. Mit Eingabe vom 26. September 2022 erhob X._______ beim Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI Beschwerde gegen den Entscheid der Prüfungskommission Berufsprüfung Sozialbegleitung vom 23. August 2022 beziehungsweise 5. September 2022, ihn nicht zur Berufsprüfung für Sozialbegleiter 2022 zuzulassen.
Mit Verfügung vom 1. November 2022 trat das SBFI mit der Begründung, X.______ habe den einverlangten Kostenvorschuss nicht rechtzeitig bezahlt, nicht auf die Beschwerde ein.
B. Mit Eingabe vom 6. November 2022 erhob X.______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfügung des SBFI (nachfolgend: Vorinstanz) vom 1. November 2022 (Verfahren B-5057/2022). Er stellte die folgenden Rechtsbegehren:
«1.Die Nichteintretensverfügung sei aufzuheben.
2.Die Prüfungskommission sei als vorsorgliche Massnahme durch das Bundesverwaltungsgericht anzuweisen, den Beschwerdeführer unter Vorbehalt zur Prüfung zuzulassen und den Nachteilsausgleich zu organisieren und die beantragten, vorsorglichen Massnahmen seien superprovisorisch durch das Bundesverwaltungsgericht anzuordnen.
3.Im Sinne eines Sprungrekurses sei die vorliegende Beschwerde durch das Bundesverwaltungsgericht auch materiell zu behandeln.»
C. Mit Eingabe vom 21. November 2022 ersuchte der Beschwerdeführer das Bundesverwaltungsgericht, die Beschwerde mit folgendem Rechtsbegehren zu ergänzen:
«2)Es sei festzustellen, dass das SBFI eine formelle Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung begangen hat und es sei das SBFI anzuweisen, die Beschwerde umgehend materiell zu behandeln und im Gutheissungsfall die Nachholung der Prüfung 2022 innert vier Wochen durchzusetzen - unter Kostenfolge.»
Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die Vorinstanz habe seine Beschwerde gegen die Verfügung der Prüfungskommission Berufsprüfung Sozialbegleitung (nachfolgend: Prüfungskommission) trotz klarer Rechtslage und offensichtlicher Dringlichkeit nicht beförderlich behandelt. Damit verhindere sie die Verwirklichung des materiellen Rechts; eine wirksame Beschwerdemöglichkeit vor der Vorinstanz scheine es nicht zu geben.
D. Gestützt auf Art. 58 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) hob die Vorinstanz die angefochtene Nichteintretensverfügung vom 1. November 2022 mit Verfügung vom 22. November 2022 wiedererwägungsweise auf und verfügte sinngemäss die Fortsetzung des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens.
E. Das Beschwerdeverfahren B-5057/2022 wurde daraufhin einzelrichterlich als gegenstandslos geworden abgeschrieben, nachdem die Vorinstanz ihren angefochtenen Nichteintretensentscheid vollumfänglich in Wiedererwägung gezogen und das Beschwerdeverfahren bei sich fortgesetzt hat (Abschreibungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts B-5057/2022 vom 24. November 2022). Das Bundesverwaltungsgericht ist dabei auf das mit Eingabe vom 21. November 2022 und damit in jenem Verfahren verspätet gestellte neue Rechtsbegehren des Beschwerdeführers nicht eingetreten und hat, nachdem der Beschwerdeführer dem Bundesverwaltungsgericht mit Schreiben vom 23. November 2022 zu verstehen gab, dass er am neuen Rechtsbegehren betreffend Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung festhalten wolle, diesbezüglich separat das vorliegende Beschwerdeverfahren mit Geschäfts-Nr. B-5343/2022 eröffnet.
F. Mit Eingabe vom 23. Dezember 2022 hat der Beschwerdeführer das Bundesverwaltungsgericht darüber informiert, dass die Prüfungskommission die Nichtzulassungsverfügung aufgehoben und ihm eine Nachholprüfung in Aussicht gestellt habe. Zudem hat er vorgebracht, die (ursprüngliche) Nichtzulassung sei zu spät und deshalb ohne gesetzliche Grundlage und unverhältnismässig erfolgt. Trotz klarer Rechtslage habe die Vorinstanz die Beschwerde nicht beförderlich behandelt.
G. Mit Eingabe vom 3. Januar 2023 hat der Beschwerdeführer den Entscheid der Vorinstanz vom 23. Dezember 2022 eingereicht, mit welchem diese das Beschwerdeverfahren ohne Kostenfolge als gegenstandslos geworden abgeschrieben hatte. Er rügt, die Vorinstanz habe den Abschreibungsentscheid unter willkürlicher Rechtsanwendung und einer Verletzung des rechtlichen Gehörs getroffen. Er sei nicht über die der Prüfungskommission angesetzte Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung informiert worden.
H. Mit Vernehmlassung vom 3. Februar 2023 beantragt die Vorinstanz, die Rechtsverzögerungsbeschwerde des Beschwerdeführers unter Kostenfolge als gegenstandslos abzuschreiben, soweit darauf einzutreten sei. Mit einer Rechtsverzögerungsbeschwerde könne einzig die formelle Frage, wann behördliches Verhalten angezeigt ist, das heisst, ob eine erwartete Verfügung unrechtmässig verzögert wird, zur Überprüfung gebracht werden. Materiellrechtliche und andere prozedurale Aspekte der Verfügung könnten nie Streitgegenstand einer Rechtsverzögerungsbeschwerde bilden. Soweit der Beschwerdeführer seine Beschwerde mit materiellrechtlichen Argumenten begründe, stosse er damit ins Leere. Abgesehen davon sei eine Rechtsverzögerungsbeschwerde «fehl am Platz», da in der Sache eine (anfechtbare) Verfügung erlassen worden sei.
I. Mit Replik vom 2. März 2023 führt der Beschwerdeführer aus, dass erst die Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 21. November 2022 die Vorinstanz dazu veranlasst habe, die Nichteintretensverfügung am 22. November 2022 aufzuheben. Auch die Prüfungskommission habe ihn erst aufgrund der Rechtsverzögerungsbeschwerde nachträglich zur Prüfung zugelassen. Der Beschwerdeführer wiederholt zudem seine Rüge betreffend die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz.
J. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 1. Mai 2023 rügt der Beschwerdeführer sodann sinngemäss eine unsachliche, rechtsungleiche und willkürliche Rechtsanwendung, eine Verletzung des Vertrauensschutzes sowie des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit durch die Prüfungskommission.
K. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, die von den in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen erlassen wurden. Fehlt eine anfechtbare Verfügung, kann nach Art. 46a und Art. 50 Abs. 2 VwVG gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (vgl. z.B. BVGE 2008/15 E. 3.2). Beschwerdeinstanz ist dabei diejenige Behörde, die zuständig wäre, wenn die Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (Urteile des BVGer B-2127/2020 vom 28. Juli 2020 E. 1.1, A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 1; André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler/Martin Kayser, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, N. 5.18).
Das SBFI ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Da die vorliegende Streitsache nicht in einen nach Art. 32 VGG ausgenommenen Sachbereich fällt, ist das Bundesverwaltungsgericht für dessen Beurteilung zuständig (vgl. Art. 31 VGG).
1.2 Rechtsverweigerungs- und Rechtverzögerungsbeschwerden richten sich gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht, wobei die Erhebung eines Rechtsmittels bei der zuständigen Instanz ausreichend ist (vgl. Urteile des BVGer B-3763/2019 vom 12. November 2019; B-4641/2019 vom 21. Oktober 2019 E. 1.3.1). Ein Anspruch ist anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und dem Rechtssuchenden nach Art. 6 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung zukommt (BGE 130 II 521 E. 2.8; BVGE 2008/15 E: 3.2; Urteile des BVGer B-4641/2019 vom 21. Oktober 2019 E. 1.3.1; B-3919/2018 vom 17. September 2018 E. 1.2; B-5474/2013 vom 27. Mai 2014 E. 3.2).
Der Beschwerdeführer hat mit der Beschwerdeerhebung bei der Vorinstanz den Erlass eines Beschwerdeentscheids beantragt. Es steht zudem fest, dass er in der streitgegenständlichen Angelegenheit (Zulassung zur Berufsprüfung für Sozialbegleiter 2022) einen Anspruch auf Erlass eines solchen Beschwerdeentscheids der Vorinstanz hat.
1.3 Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Dennoch steht der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht völlig im Belieben der Beschwerdeführenden, zumal auch hier der Grundsatz von Treu und Glauben eine Grenze bildet.
Der Beschwerdeführer hat die Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde innert derart kurzer Frist seit Einreichen der Beschwerde vor der Vorinstanz am 26. September 2022 erhoben, dass nicht von einem gegen Treu und Glauben verstossenden Zuwarten gesprochen werden kann.
1.4 Die Beschwerdeführenden müssen bei einer Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde überdies darlegen, dass sie zur Zeit der Beschwerdeeinreichung ein schutzwürdiges - d.h. ein aktuelles und praktisches - Interesse an der Vornahme der verzögerten Amtshandlung respektive der Feststellung einer entsprechenden Rechtsverzögerung haben (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, a.a.O., N 5.23, 5.24b und 5.31). An einem aktuellen Rechtsschutzinteresse fehlt es mithin dann, wenn die Behörde bereits einen anfechtbaren Entscheid erlassen hat (BVGE 2010/29 E. 1.2.2; BVGE 2009/1 E. 3; BVGE 2008/15 E. 3.2; Urteil des BVGer B-4726/2016 vom 10. April 2017 E. 2.3; Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 46a N 6; René Wiederkehr/Christian Meyer/Anna Böhme, VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, 2022, Art. 46a N 6). In diesem Fall ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. BVGE 2010/29 E. 1.2.2; Urteil des BVGer B-4726/2016 vom 10. April 2017 E. 2.3; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, a.a.O., N 5.24b und 5.31). Das aktuelle, rechtlich geschützte Interesse an der Behandlung einer Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde entfällt sodann mit der Ausfällung des ausstehenden Entscheids durch die zuständige Behörde während der Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens. In diesem Fall wird das Verfahren wegen Gegenstandslosigkeit abgeschrieben (BGE 125 V 373 E. 1; Urteil des BGer 2C_516/2017 vom 14. September 2017 E. 4.2.1; Urteile des BVGer A-5605/2017 vom 17. Januar 2018 E. 1.2; B-4726/2016 vom 10. April 2017 E. 2.3).
Der Beschwerdeführer hat seine Beschwerde gegen die Nichtzulassungsverfügung am 26. September 2022 bei der Vorinstanz anhängig gemacht. Am 1. November 2022 hat die Vorinstanz einen anfechtbaren Nichteintretensentscheid gefällt, den der Beschwerdeführer dann auch mit Beschwerde vom 6. November 2022 beim Bundesverwaltungsgericht angefochten hat und auf den die Vorinstanz am 22. November 2022 mittels Wiedererwägung zurückgekommen ist und den sie schliesslich aufgehoben hat. Folglich hat die Vorinstanz am 1. November 2022 und damit bereits vor Anhängigmachen der vorliegenden Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde einen anfechtbaren Nichteintretensentscheid getroffen. Vor diesem Hintergrund hat schon im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung am 21. November 2022 kein aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse an der Beantwortung der Frage bestanden, ob die Vorinstanz den Erlass eines Beschwerdeentscheids unrechtmässig verweigert oder verzögert hat. Unbeachtlich ist das Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach die Vorinstanz die Nichteintretensverfügung am 22. November 2022 erst aufgrund der Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 21. November 2022 in Wiedererwägung gezogen habe. Auf das als Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde entgegengenommene Rechtsbegehren vom 21. November 2022 ist nach dem Gesagten nicht einzutreten.
2.1 Das Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung fliesst als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Danach hat jede Person vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn sich eine Behörde weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund der einschlägigen Rechtsnormen verpflichtet wäre (vgl. z.B. BGE 124 V 130 E. 4, 107 Ib 160 E. 3b; Urteil des BGer 8C_596/2017 vom 1. März 2018 E. 5.1; Urteil des BVGer A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 2.3.1; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, a.a.O., N 5.24). Eine Rechtsverzögerung liegt vor, wenn sich die zuständige Behörde - im Unterschied zur formellen Rechtsverweigerung - zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fällt, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (BGE 135 I 265 E. 4.4; Urteil des BVGer B-337/2019 vom 7. Mai 2019 E. 3.1; Gerold Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023, Art. 29 N 33; Uhlmann/Wälle-Bär, Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 46a VwVG N 23 ff.), sondern untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert und somit das Verfahren verschleppt (vgl. Urteil des BGer 8C_634/2012 vom 18. Februar 2013 E. 3.2; Urteil des BVGer B-3919/2018 vom 17. September 2018 E. 3 mit weiteren Hinweisen; Uhlmann/Wälle-Bär, Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 46a VwVG N 24). Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, beurteilt sich die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Zu berücksichtigen sind namentlich der Umfang und die Schwierigkeit des Falls, das Verhalten der Verfahrensbeteiligten und der Behörden sowie die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für den Betroffenen (BGE 135 I 265 E. 4.4; Urteil des BGer 1C_534/2017 vom 6. Dezember 2017 E. 2.3; Urteile des BVGer B-3919/2018 vom 17. September 2018 E. 3 und A-5605/2017 vom 17. Januar 2018 E. 3.1).
2.2 Im vorliegenden Fall zeigt der Verfahrensverlauf, dass es die Vorinstanz ab dem Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung am 26. September 2022 keineswegs über längere Zeit hinweg unterlassen hat, Verfahrenshandlungen vorzunehmen. Bereits am 11. Oktober 2022 hat die Vorinstanz den Eingang der Beschwerde bestätigt und einen Kostenvorschuss erhoben, am 1. November 2022 ist sie aufgrund des angeblich verspätet eingegangenen Kostenvorschusses nicht auf die Beschwerde eingetreten. Es ist bei einer Verfahrensdauer von knapp mehr als einem Monat - selbst bei einfacher Rechtslage und Dringlichkeit, wie es der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer vorbringt - unerfindlich, wie dieser auf eine übermässige Verfahrensdauer schliessen kann. Allein der Umstand, dass das Verfahren aufgrund eines Fehlers bei der Vorinstanz in Bezug auf den Eingang des Kostenvorschusses unwesentlich verzögert wurde, vermag selbstverständlich keine Rechtsverzögerung im Sinne des Gesetzes zu begründen. Eine formelle Rechtsverweigerung ist ebenfalls nicht ersichtlich, zumal ein anfechtbarer Nichteintretensentscheid ergangen ist. Ob der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz, auf den diese wiedererwägungsweise am 22. November 2022 zurückgekommen ist und den sie widerrufen hat, rechtmässig erfolgt ist, ist im Rahmen der vorliegenden Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde nicht zu prüfen (vgl. E. 3 hiernach).
Sämtliche übrigen formell- und materiellrechtlichen Ausführungen des Beschwerdeführers stossen deshalb ins Leere. Dies gilt insbesondere für diejenigen Rügen, die sich gegen die Nichtzulassungsverfügung der Prüfungskommission richten. Anfechtungsobjekt vor dem Bundesverwaltungsgericht bildet einzig der vorinstanzliche Entscheid bzw. das Verzögern oder Verweigern eines solchen, nicht aber allfällige Entscheide unterer Instanzen (BGE 136 II 457 E. 4.2; Urteil des BVGer B-3674/2019 vom 27. Oktober 2020 E. 2.1).
4.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterliegende Partei und hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 VGKE [SR 173.320.2]). Sie ist vorliegend auf Fr. 500.- festzusetzen. Dieser Betrag wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- verrechnet; der Saldobetrag wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
4.2 Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Auf die Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
Die Verfahrenskosten von Fr. 500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. Der Restbetrag von Fr. 500.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Mia Fuchs Jannick Koller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 6. Dezember 2023
Zustellung erfolgt an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückforderungsformular)
die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)