Entscheiddatum: 02.09.2013Publikationsdatum: 13.09.2013
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIB-5178/2012
Urteil vom 2. September 2013 Besetzung Richterin Eva Schneeberger,Richter Pascal Richard, Richter Jean-Luc Baechler,Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann. Parteien A._______, vertreten durch lic. iur. Simon Krauter, Rechtsanwalt, S-E-K Advokaten, Zürcherstrasse 310, 8500 Frauenfeld,Beschwerdeführer, gegen K._______, vertreten durch M._______,Beschwerdegegnerin, Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld, Vorinstanz, Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau, Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld, Erstinstanz. Gegenstand Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot.
A.
A.a Die Parzelle Nr. (...), Grundbuch L._______, entstand anlässlich der 1970-1987 durchgeführten Güterzusammenlegung. Im Grundbuch steht unter anderem folgende Anmerkung:
"516 Bodenverbesserung Nr. 1080
- Zerstückelungsverbot
19.03.1987 Beleg 87
09.12.2005 Beleg 824"
Das Grundstück befindet sich vollständig in der Landwirtschaftszone.
A.b K._______ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) ist Eigentümerin des Grundstücks.
A.c A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) ist Bewirtschafter eines landwirtschaftlichen Gewerbes, bestehend aus 659,77 Aren Eigenland und 1'352,47 Aren Pachtland. Zum Pachtland gehören unter anderem zwei Teilflächen von insgesamt rund 305 Aren der Parzelle Nr. (...). Der Beschwerdeführer ist seit dem 1. Januar 2000 Pächter dieser beiden Teilflächen.
A.d Am 9. März 2010 wurde ein zwischen der Beschwerdegegnerin und F._______ (nachfolgend: Käufer) abgeschlossener Kaufvertrag über die Parzelle Nr. (...) öffentlich beurkundet.
A.e Mit Schreiben vom 12. Mai 2010 machte der Beschwerdeführer ein Vorkaufsrecht an den von ihm gepachteten Teilflächen der Parzelle Nr. (...), Grundbuch L._______, geltend.
A.f Am 12. Dezember 2010 und mit Wirkung per 31. Dezember 2011 kündigten die Beschwerdegegnerin, vertreten durch M._______, und der Käufer des Grundstücks den Pachtvertrag des Beschwerdeführers wegen Selbstbewirtschaftung. Seit 1. Januar 2012 wird die Parzelle Nr. (...) durch den Käufer bewirtschaftet.
A.g Am 12. Mai 2011 ersuchte die Beschwerdegegnerin das Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Erstinstanz) um einen rekursfähigen Entscheid zur Frage, ob im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufrechts des Pächters am Grundstück Nr. (...) das Zerstückelungsverbot nach Art. 102 LwG gelte oder nicht.
A.h Mit Verfügung vom 21. November 2011 entschied die Erstinstanz, die Aufteilung der Parzelle Nr. (...), Grundbuch L._______, in drei Teilflächen von ca. 135 Aren, ca. 164 Aren und ca. 170 Aren werde nicht bewilligt.
Zur Begründung führte sie aus, die Anmerkung Nr. 1080 auf der Parzelle Nr. (...) gehe auf die in den Jahren 1970-1987 ausgeführte Güterzusammenlegung (GZ) L._______ zurück. Die GZ L._______ sei seit mehr als 20 Jahren abgeschlossen. Deshalb sei nur noch das Zerstückelungsverbot angemerkt, das unbefristet gelte. Die Aufteilung der Parzelle Nr. (...) in drei Teilparzellen könne keinem der in der Strukturverbesserungsverordnung enthaltenen Ausnahmegründe zugeordnet werden. Für die beantragte Aufteilung könne daher keine Ausnahmebewilligung erteilt werden.
Die Verfügung wurde auch dem Beschwerdeführer mitgeteilt.
A.i Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 13. Dezember 2011 Rekurs beim Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau (nachfolgend: Vorinstanz) und beantragte, der Entscheid sei aufzuheben und die Aufteilung der Parzelle Nr. (...) in drei Teilflächen mit ca. 135 Aren, ca. 164 Aren und ca. 170 Aren sei zu bewilligen. In Bezug auf die Begründung ersuchte er vorerst um eine Fristverlängerung.
A.j Im Rahmen ihrer Vernehmlassung vom 25. Januar 2012 legte die Erstinstanz dar, sie habe sich entschieden, dem Beschwerdeführer den Entscheid vom 21./22. November 2011 zuzustellen, sei aber nicht sicher, ob er als Pächter überhaupt rekursberechtigt sei. Sie sei an der Klärung dieser Frage sehr interessiert. In der Sache ergänzte sie die Begründung ihrer Verfügung dahingehend, dass sie Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot dann bewillige, wenn nichtlandwirtschaftlich genutzte Gebäude von landwirtschaftlich nutzbarem Kulturland getrennt werden sollten und dies bodenrechtlich bewilligt sei. Im vorliegenden Fall bestünde das Risiko, dass bei einer Bewilligung der Abtrennung von zwei Teilparzellen anschliessend die Eigentümerin die Hausparzelle von der Restparzelle trenne, so dass trotz Zerstückelungsverbot vier Parzellen entstehen könnten.
A.k In seiner Replik vom 5. März 2012 führte der Beschwerdeführer zur Begründung aus, er sei vom angefochtenen Entscheid besonders berührt. Die Legitimation ergebe sich nicht zuletzt daraus, dass der angefochtene Entscheid ihm eröffnet worden sei. Er sei zwar nicht Eigentümer der Parzelle, aber Pächter, womit er selber eine Feststellungsverfügung hätte erwirken können. Der ablehnende Entscheid würde bedeuten, dass er das Pächtervorkaufsrecht nicht ausüben könnte. In der Sache führte er aus, die Voraussetzungen für das Vorkaufsrecht seien unbestrittenermassen erfüllt; der Ausübung stehe somit einzig das landwirtschaftliche Zerstückelungsverbot entgegen. Der in der Verordnung aufgeführte Ausnahmekatalog sei nicht abschliessend. Eine Ausnahme müsse auch bewilligt werden können, wenn die Realteilung dazu diene, andere landwirtschaftliche Gewerbe strukturell zu verbessern oder wenn keine vorkaufsberechtigte Person innerhalb der Verwandtschaft das Gewerbe übernehmen wolle. Ein weiterer möglicher Ausnahmegrund müsse sein, wenn das Gewerbe seit mehr als sechs Jahren parzellenweise verpachtet worden sei. Andernfalls könne das Pächtervorkaufsrecht bei der Pacht von Teilflächen nie ausgeübt werden. Dies könne nicht die Intention des Gesetzgebers gewesen sei, als er dieses Vorkaufsrecht geschaffen habe. Insofern bestehe ein Zielkonflikt zwischen dem Pächtervorkaufsrecht und dem landwirtschaftlichen Zerstückelungsverbot. Der Beschwerdeführer sei auf die gepachteten Flächen angewiesen, die sich in unmittelbarer Nähe zu seinem Gewerbe befänden und der strukturellen Verbesserung dieses Gewerbes dienen würden. Die Eigentümerin wolle das Grundstück an eine Person verkaufen, die weder vorkaufs- noch zuweisungsberechtigt sei. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung seien daher erfüllt.
A.l Mit Stellungnahme vom 29. März 2012 beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung des Rekurses. Zur Begründung führte sie aus, die Kollision zwischen dem Pächtervorkaufsrecht und dem landwirtschaftlichen Zerstückelungsverbot sei dem Gesetzgeber sehr wohl bewusst gewesen. In der Botschaft sei daher festgehalten worden, dass eine Aufteilung ausgeschlossen sei, wenn damit das Zerstückelungsverbot verletzt würde. Andernfalls würden Grundstücke, welche in aufwendigen Güterzusammenlegungen arrondiert worden seien, wegen dem Vorkaufsrecht des Pächters wieder in kleinere Einheiten zerfallen.
A.m Mit Entscheid vom 7. September 2012 wies die Vorinstanz die Beschwerde ab. Zur Frage der Legitimation des Beschwerdeführers führte sie aus, es sei unbestritten, dass der Beschwerdeführer Eigentümer eines landwirtschaftlichen Gewerbes sei, sowie, dass die Pachtflächen im ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich dieses Gewerbes lägen und die gesetzliche Mindestpachtdauer abgelaufen sei. Damit seien die Voraussetzungen für das Vorkaufsrecht des Pächters erfüllt. Weil der Beschwerdeführer das Vorkaufsrecht in Bezug auf die gepachteten Teilflächen nur geltend machen könne, wenn eine Zerstückelung der Parzelle Nr. (...) möglich sei, sei er vom Entscheid des Landwirtschaftsamtes als Dritter betroffen. Er sei vom angefochtenen Entscheid berührt und habe ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. In materieller Hinsicht führte die Vorinstanz aus, der Gesetzgeber habe sich im Zielkonflikt zwischen dem Pächtervorkaufsrecht nach Art. 47 Abs. 2 BGBB und dem Zerstückelungsverbot nach Art. 102 Abs. 1 LwG und Art. 35 Abs. 3 SVV zugunsten des Letzteren ausgesprochen. Im vorliegenden Fall bestehe keiner der in Art. 102 Abs. 3 LwG i.V.m. Art. 36 SVV genannten wichtigen Gründe für eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot.
B. Gegen diesen Entscheid erhebt der Beschwerdeführer am 3. Oktober 2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und es sei die Aufteilung der Parzelle Nr. (...), Grundbuch L._______, in drei Teilflächen zu ca. 135 Aren, ca. 163,5 Aren und ca. 175 Aren zu bewilligen. Zur Begründung führt er aus, das Vorkaufsrecht sei zwischenzeitlich geltend gemacht worden. Das Schlichtungsverfahren vor dem Friedensrichteramt sei pendent und einstweilen sistiert. Im vorliegenden Verfahren sei einzig die Frage zu klären, ob im konkreten Fall eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot bewilligt werden könne. Es gehe darum, den Konflikt zwischen dem Zerstückelungsverbot und dem Pächtervorkaufsrecht im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung für den vorliegenden Einzelfall zu lösen. Es sei unbestritten, dass keiner der in der Verordnung genannten Ausnahmetatbestände erfüllt sei. Diese Aufzählung sei allerdings nicht abschliessend. Ausnahmebestimmungen wie die in Frage stehende dienten dazu, bei unbefriedigenden Ergebnissen Härtefälle zu vermeiden und aus Billigkeitsgründen von der geltenden Ordnung abzuweichen. Es sei zunächst zu klären, ob das Zerstückelungsverbot dem Pächtervorkaufsrecht tatsächlich vorgehe. Aufgrund der im angefochtenen Entscheid zitierten Gesetzesmaterialien sei nicht auszuschliessen, dass das Zerstückelungsverbot im Grundsatz vorgehe. Es sei aber nicht sicher, ob dieser Vorrang für sämtliche denkbaren Konstellationen gelte. In analoger Anwendung von Art. 60 Abs. 2 Bst. b und c BGBB müssten Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot bewilligt werden können, beispielsweise, wenn die Zerstückelung dazu diene, andere landwirtschaftliche Gewerbe strukturell zu verbessern. Eine Ausnahme müsse auch zugelassen werden, wenn der Pachtgegenstand zu einem seit mehr als sechs Jahren parzellenweise verpachteten Gewerbe gehöre. Der Beschwerdeführer sei auf die Pachtflächen angewiesen; sie befänden sich in unmittelbarer Nähe zu seinem Gewerbe und machten rund 15 % der Gesamtfläche seines Gewerbes aus. Auf der anderen Seite bestehe kein besonderes oder überwiegendes Interesse an einer Erhaltung der Parzelle. Sie sei seit über 10 Jahren parzellenweise verpachtet worden und solle nun von einer Person erworben werden, welche weder vorkaufs- noch zuweisungsberechtigt sei und bereits über ein eigenes existenzsicherndes landwirtschaftliches Gewerbe verfüge. Auch liege die Güterzusammenlegung L._______, in deren Rahmen die Parzelle geschaffen worden sei, schon mehr als 25 Jahre zurück. Zumindest mit Blick auf die geleisteten Bundesbeiträge könne daher kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung des Zerstückelungsverbotes mehr bestehen. Im Ergebnis überwiege das Interesse des Beschwerdeführers, weshalb eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot zu bewilligen sei.
C. Mit Zwischenverfügung vom 10. Oktober 2012 forderte die Instruktionsrichterin die Beschwerdegegnerin auf, sich zur Frage der Ausübung von Parteirechten zu äussern.
D. In ihrer Stellungnahme vom 25. Oktober 2012 präzisierte die Beschwerdegegnerin, sie habe nicht um Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom Zerstückelungsverbot ersucht, vielmehr habe sie von der Erstinstanz am 12. Mai 2011 einen rekursfähigen Entscheid zur Frage, ob das Zerstückelungsverbot nach Art. 102 LwG im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts des Beschwerdeführers gelte, verlangt. Der Beschwerdeführer habe das Vorkaufsrecht nach Art. 47 BGBB geltend gemacht, indes sei unklar, ob es wegen des im Grundbuch eingetragenen Zerstückelungsverbots überhaupt durchsetzbar sei. Der Entscheid der Vorinstanz sei daher in ihrem im Sinn.
E. Die Erstinstanz liess sich am 3. Dezember 2012 vernehmen und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Sie führt aus, die vom Beschwerdeführer verlangte Parzellierung könnte letztlich dazu führen, dass die Parzelle Nr. (...) in vier Teilstücke aufgeteilt werde, was nicht im Sinne der Güterzusammenlegung wäre. Ein ordentliches Pachtverhältnis an einem landwirtschaftlichen Grundstück weise eine Periodizität von sechs Jahren auf, während das Zerstückelungsverbot unbegrenzt gültig sei. Letzteres habe daher übergeordneten Charakter und gehe dem Pächtervorkaufsrecht vor. Der Beschwerdeführer verwechsle sodann das Realteilungsverbot mit dem Zerstückelungsverbot. Unter den beschriebenen Voraussetzungen stelle ein Landwirtschaftsbetrieb kein landwirtschaftliches Gewerbe mehr dar, mit der Folge, dass das Realteilungsverbot nicht mehr anwendbar sei.
F. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 3. Dezember 2012 die Abweisung der Beschwerde.
G. Mit Beschwerdeantwort vom 3. Dezember 2012 ersucht die Beschwerdegegnerin um Abweisung der Beschwerde. Sie kritisiert, der Beschwerdeführer substantiiere nicht, inwieweit seine wirtschaftliche Existenz akut bedroht sei, wenn er das Vorkaufsrecht nicht ausüben könnte, weshalb die entsprechenden Ausführungen irrelevant seien. Sodann beziehe sich die im Gesetz genannte Frist von 20 Jahren lediglich auf die Zweckentfremdung, nicht auf die Zerstückelung von Boden, der Gegenstand einer Güterzusammenlegung gewesen sei. Güterzusammenlegungen seien langwierige Prozesse. Daher und aufgrund der damit verbundenen Kosten bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass Grundstücke, die durch eine Güterzusammenlegung entstanden seien, nicht bereits nach 25 Jahren zerstückelt würden.
1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 7./10. September 2012. Dabei handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies entsprechend vorsieht (vgl. Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das Landwirtschaftsgesetz sieht eine entsprechende Anfechtungsmöglichkeit vor gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind (vgl. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1]). Ausgenommen sind lediglich kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden.
Die Vorinstanz ist die letzte kantonale Instanz (vgl. § 54 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Thurgau vom 23. Februar 1981 [RB-Nr. 170.1]).
Mit dem im vorliegenden Fall angefochtenen Beschwerdeentscheid wurde der Rekurs des Beschwerdeführers gegen die Verfügung der Erstinstanz abgewiesen. In jener Verfügung hatte die Erstinstanz entschieden, eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 Abs. 3 LwG werde nicht bewilligt. Der angefochtene Beschwerdeentscheid erging somit in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und hat keine Subventionierung einer Strukturverbesserung zum Gegenstand.
Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Beschwerdeentscheids durch diesen berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung (Art. 48 VwVG).
1.4 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.
1.5 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Diese Vorbringen geben Anlass, die Verfahren vor den Vorinstanzen näher zu betrachten.
2.1 Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) und unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist hingegen unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Bst. c).
Im vorliegenden Fall richteten sich die Verfahren vor der Vorinstanz und vor der Erstinstanz nach kantonalem Recht. Ob dieses richtig angewandt wurde oder nicht, überprüft das Bundesverwaltungsgericht nicht, da seine Kognition, wie dargelegt, auf allfällige Verletzungen von Bundesrecht beschränkt ist. Es prüft in verfahrensmässiger Hinsicht lediglich - aber immerhin - ob kantonales Verfahrensrecht in einer Art und Weise angewandt wurde, dass dadurch verfassungsmässige Verfahrensgarantien des Beschwerdeführers verletzt oder materielles Bundesrecht vereitelt worden wären.
2.2 Am 12. Mai 2011 ersuchte die Beschwerdegegnerin die Erstinstanz um einen rekursfähigen Entscheid zur Frage, ob im Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufrechts des Pächters am Grundstück Nr. (...) das Zerstückelungsverbot nach Art. 102 LwG gelte oder nicht.
Bei diesem Gesuch handelte es sich um ein Feststellungsbegehren; die Beschwerdegegnerin benötigte eine entsprechende Feststellung, wie aus ihrem Gesuch klar hervorgeht, um sie als Vorentscheid der fachlich zuständigen Behörde im Zivilstreit mit dem Beschwerdeführer über das Pächtervorkaufsrecht zu verwenden. Für diesen Zweck wäre es allerdings unabdingbar gewesen, dass die Erstinstanz den Beschwerdeführer in das Verfahren einbezogen hätte, erstreckt sich die Rechtskraftwirkung einer Verfügung doch ausschliesslich auf die Parteien des Verfahrens und allfällige Beigeladene ("res iudicata ius facit nisi inter partes"; vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 323). Richtigerweise hätte der Beschwerdeführer daher bereits in das erstinstanzliche Verfahren einbezogen und rechtliches Gehör erhalten müssen (vgl. Art. 29 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
Dies gilt umso mehr, als die Beschwerdegegnerin, wie sie zu Recht präzisiert, vor der Erstinstanz eigentlich kein Gesuch um eine Ausnahmebewilligung gestellt hatte. Die Feststellungsverfügung, wie sie sie von der Erstinstanz beantragte, beinhaltete indessen notwendigerweise auch eine Aussage darüber, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gegeben seien oder nicht bzw. ob die Erstinstanz in dieser Situation eine Ausnahme bewilligen würde. Interessiert an einer derartigen Ausnahmebewilligung war aber naturgemäss nur der Beschwerdeführer, nicht die Beschwerdegegnerin. Bevor die Erstinstanz im Rahmen der bei ihr beantragten Feststellungsverfügung über diese Frage entscheiden durfte, hätte sie daher unbedingt auch dem Beschwerdeführer Gelegenheit geben müssen, seine Argumente für die Gewährung einer Ausnahmebewilligung in das Verfahren einzubringen.
2.3 Dass dem Beschwerdeführer zu Unrecht im erstinstanzlichen Verfahren keine Parteistellung gewährt wurde, darf natürlich nicht dazu führen, dass ihm die Beschwerdelegitimation vor der Rechtsmittelinstanz und damit die gerichtliche Beurteilung der ihn direkt betreffenden Verfügung (vgl. Art. 29a BV) verweigert würde. Das hat die Vorinstanz denn auch zu Recht nicht getan.
2.4 Eine andere Frage ist, ob die Verletzung des Anspruchs des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör im erstinstanzlichen Verfahren in der im vorliegenden Fall erfolgten Weise im Beschwerdeverfahren geheilt werden konnte. Wie sich aus den Akten ergibt, liess sich die Erstinstanz nämlich bereits vernehmen, bevor der Beschwerdeführer seinen Rekurs begründet hatte. Sie machte dabei geltend, sie kenne die Argumente des Beschwerdeführers. Woher sie diese kennen sollte, ist aufgrund der Akten aber nicht nachvollziehbar. In der Folge verzichtete die Erstinstanz auf eine Duplik, nachdem der Beschwerdeführer seine Beschwerde begründet hatte. Ob die Vorinstanz unter diesen Umständen zulässigerweise davon ausgehen durfte, die Verletzung des Anspruchs des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör sei geheilt, ist fraglich, andererseits hat der Beschwerdeführer dies nicht konkret gerügt.
Die Frage kann im vorliegenden Fall aber letztlich ohnehin offen gelassen werden.
3.1 Wird ein landwirtschaftliches Grundstück veräussert, so hat der Pächter am Pachtgegenstand ein Vorkaufsrecht, wenn die gesetzliche Mindestpachtdauer abgelaufen ist und er Eigentümer eines landwirtschaftlichen Gewerbes ist oder wirtschaftlich über ein solches verfügt und das gepachtete Grundstück im ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich dieses Gewerbes liegt (vgl. Art. 47 Abs. 2 BGBB).
Im vorliegenden Fall ist offenbar unbestritten, dass diese Voraussetzungen gegeben sind.
3.2 Grundstücke, Werke und Anlagen sowie landwirtschaftliche Gebäude, die mit Bundesbeiträgen verbessert worden sind, dürfen während 20 Jahren nach der Schlusszahlung des Bundesbeitrages ihrem landwirtschaftlichen Zweck nicht entfremdet werden, zudem darf Boden, welcher Gegenstand einer Güterzusammenlegung war, nicht zerstückelt werden (Art. 102 Abs. 1 LwG). Der Kanton kann Ausnahmen vom Zweckentfremdungs- und Zerstückelungsverbot bewilligen, wenn wichtige Gründe vorliegen. Er entscheidet, ob die geleisteten Beiträge ganz oder teilweise zurückzuerstatten sind oder ob auf eine Rückerstattung verzichtet wird (Art. 102 Abs. 3 LwG).
Gestützt auf seine allgemeine Zuständigkeit zum Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen (vgl. Art. 177 Abs. 1 LwG) erliess der Bundesrat die Strukturverbesserungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (SVV, SR 913.1). Diese sieht vor, dass insbesondere rechtskräftige Einzonungen in Bauzonen, Schutzzonen oder andere nichtlandwirtschaftliche Nutzungszonen, rechtskräftige Baubewilligungen nach dem Raum-planungsgesetz, fehlender landwirtschaftlicher Bedarf für die Wiederherstellung von Bauten und Anlagen, welche durch Feuer oder Naturereignisse zerstört worden sind, der Bedarf für Bauten des Bundes, für Bundesbahnen oder für Nationalstrassen sowie agrarpolitisch erwünschte Produktionsumstellungen, sofern die Schlusszahlung mindestens 10 Jahre zurückliegt, als wichtige Gründe für die Bewilligung von Zweckentfremdungen und Zerstückelungen gelten (vgl. Art. 36 SVV).
3.3 Das Pächtervorkaufsrecht, um das es im vorliegenden Fall geht, wurde mit der Änderung des Einleitungssatzes von Art. 47 Abs. 2 BGBB vom 20. Juni 2003 eingeführt. In der Botschaft begründete der Bundesrat die Änderung damit, dass in Fällen, in welchen der Eigentümer ein landwirtschaftliches Grundstück verkaufe, das er verpachtet habe, sich der Gegenstand des Kaufvertrags nicht notwendigerweise mit dem Pachtgegenstand decke. So könne ein Eigentümer beispielsweise sein Grundstück nur teilweise einem oder mehreren Pächtern verpachten und den Rest für die eigene Nutzung zurückbehalten. Indem im Gesetz festgehalten werde, dass dem Pächter ein Vorkaufsrecht am Pachtgegenstand zustehe, werde zum Ausdruck gebracht, dass ein Vorkaufsrecht des Pächters an einem Grundstück auch dann bestehe, wenn Pachtgegenstand und Kaufobjekt nicht übereinstimmten (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2007] [nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2007], BBl 2002 4938). Wie die Vorinstanz in der Begründung des angefochtenen Entscheids zutreffend darlegte, war bereits damals erkannt worden, dass diese Regelung zu einem Zielkonflikt mit dem Zerstückelungsverbot führen kann. Die Frage wurde denn auch in der Botschaft ausdrücklich thematisiert. So führte der Bundesrat aus, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts an einem Teil einer Parzelle bedinge, dass diese vorerst der Nutzungsgrenze entsprechend aufgeteilt werden müsse, dass eine solche Aufteilung indes dann ausgeschlossen sei, wenn dadurch das Zerstückelungsverbot von Art. 58 Abs. 2 BGBB verletzt werde oder wenn ihr ein Zerstückelungsverbot nach Art. 102 LwG entgegenstehe (vgl. Botschaft Agrarpolitik 2007, BBl 2002 4938). Diese Frage gab in den parlamentarischen Beratungen des National- und Ständerats keinen Anlass zur Diskussion (vgl. Amtliches Bulletin Ständerat, 11. Dezember 2012 und 5. Juni 2005; Amtliches Bulletin Nationalrat, 7. Mai 2003 und 12. Juni 2003). In historischer Hinsicht ist daher klar, wie der Zielkonflikt zwischen dem Zerstückelungsverbot und dem Pächtervorkaufsrecht zu lösen ist.
3.4 Argumente, warum dieser Zielkonflikt nach der systematischen oder nach der teleologischen Auslegungsmethode anders zu lösen sein sollte, wurden vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Das Pächtervorkaufsrecht gemäss Art. 47 Abs. 2 BGBB ist eine zivilrechtliche Beschränkung der Verfügungsfreiheit des Grundeigentümers im Hinblick darauf, wem er das in Frage stehende Grundstück bzw. das verpachtete Landstück verkaufen darf. Das Zerstückelungsverbot von Art. 102 LwG dagegen ist eine öffentlich-rechtliche Verfügungsbeschränkung, welche dem Grundeigentümer daran hindert, von dem fraglichen Grundstück Teile abzuparzellieren. Es kann daher logisch nicht sein, dass die zivilrechtliche Verfügungsbeschränkung dazu führt, dass diese Abparzellierung ermöglicht und damit die Verfügungsmöglichkeit des Grundeigentümers in dieser Hinsicht erweitert wird.
3.5 Als Zwischenergebnis ist daher davon auszugehen, dass die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, dass das Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 LwG dem Pächtervorkaufsrecht grundsätzlich vorgeht.
4.1 Art. 102 Abs. 3 LwG sieht vor, dass der Kanton Ausnahmen vom Zweckentfremdungs- und Zerstückelungsverbot bewilligen kann, wenn wichtige Gründe vorliegen. Art. 36 SVV sieht dazu eine nicht abschliessende Liste von Tatbeständen vor, die als wichtige Gründe in diesem Sinn gelten. Soweit einer dieser Gründe gegeben ist, besteht ein Rechtsanspruch auf eine Ausnahmebewilligung; darüber hinaus begründet die "Kann-Vorschrift" indessen einen Ermessensspielraum der zuständigen kantonalen Bewilligungsbehörde.
4.2 Wie bereits dargelegt, ist die Rüge der Unangemessenheit vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht zulässig, wenn - wie im vorliegenden Fall - eine kantonale Rechtsmittelinstanz als Vorinstanz entschieden hat. Die Argumente des Beschwerdeführers, warum die Erstinstanz in seinem Fall zu Unrecht keine Ausnahme bewilligt habe, können daher nicht gehört werden, soweit er lediglich rügt, unter den konkreten Umständen des Einzelfalles wäre die Erteilung einer Bewilligung angemessener gewesen. Geprüft werden kann lediglich, ob die Erstinstanz das ihr zustehende Ermessen rechtsungleich, willkürlich oder in anderer Weise rechtswidrig gehandhabt hat.
4.3 Unbestritten ist diesbezüglich, dass keine der in Art. 36 SVV genannten Voraussetzungen gegeben sind. Auch macht der Beschwerdeführer nicht geltend, die Erstinstanz habe entgegen ihrer üblichen Praxis und damit rechtsungleich entschieden.
4.4 Mit seinem Argument, die Güterzusammenlegung L._______, in deren Rahmen die Parzelle geschaffen worden sei, liege schon mehr als 25 Jahre zurück, weshalb mit Blick auf die geleisteten Bundesbeiträge kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung des Zerstückelungsverbotes mehr bestehe, spricht der Beschwerdeführer indessen sinngemäss die Frage der zeitlichen Geltung des Zerstückelungsverbots im konkreten Einzelfall an.
Die Vorinstanzen und die Beschwerdegegnerin vertreten diesbezüglich die Rechtsauffassung, die in Art. 102 Abs. 1 LwG genannte Frist von 20 Jahren beziehe sich lediglich auf das Zweckentfremdungsverbot; das Zerstückelungsverbot dagegen gelte unbefristet.
4.4.1 Der Wortlaut von Art. 102 Abs. 1 LwG ("Grundstücke, Werke und Anlagen sowie landwirtschaftliche Gebäude, die mit Bundesbeiträgen verbessert worden sind, dürfen während 20 Jahren nach der Schlusszahlung des Bundesbeitrages ihrem landwirtschaftlichen Zweck nicht entfremdet werden, zudem darf Boden, welcher Gegenstand einer Güterzusammenlegung war, nicht zerstückelt werden") ist bezüglich dieser Frage nicht ganz eindeutig. Einerseits enthält die Passage bezüglich des Zerstückelungsverbots keinen ausdrücklichen Hinweis auf eine bestimmte Dauer, andererseits impliziert das Komma einen inneren Zusammenhang zwischen den beiden Satzteilen.
4.4.2 In der Strukturverbesserungsverordnung wurde diese Formulierung abgeändert, indem die Passage bezüglich des Zerstückelungsverbots aus diesem Zusammenhang gerissen und als eigenständiger Absatz aufgeführt wird:
"Boden, welcher Gegenstand einer Güterzusammenlegung war, darf nicht zerstückelt werden.
Das Verbot der Zweckentfremdung gilt ab der Zusicherung eines Bundesbeitrages, das Zerstückelungsverbot ab dem Erwerb des Eigentums an den neuen Grundstücken.
Das Verbot der Zweckentfremdung und die Rückerstattungspflicht enden 20 Jahre nach der Schlusszahlung des Bundes." (Art. 35 Abs. 3 ff. SVV).
Dieser Wortlaut impliziert nun tatsächlich, dass die Frist von 20 Jahren nur für das Zweckentfremdungsverbot und die Rückerstattungspflicht gilt, während das Zerstückelungsverbot unbefristet ist. Diese Auffassung wird denn auch in einschlägigen Wegleitungen und Weisungen vertreten (vgl. Schweizerische Vereinigung für ländliche Entwicklung suissemelio, Wegleitung zur Rückforderung von Betriebshilfedarlehen und Investitionshilfen, Ausgabe 2008, Ziff. 1.2.2; Weisungen und Erläuterungen des Bundesamts für Landwirtschaft BLW vom 1. Januar 2009 zur Verordnung über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft, S. 46).
In systematischer Hinsicht ist allerdings zu berücksichtigen, dass es sich beim Zerstückelungsverbot um eine Einschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) handelt. Für einen derartigen, relativ schweren Eingriff in das Eigentum ist eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn erforderlich (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Bei dieser Frage handelt es sich auch nicht um eine Ausführungsvorschrift, bezüglich derer der Verordnungsgeber oder gar das Bundesamt sich auf eine Delegationsnorm stützen könnten. Massgeblich kann daher allein die Formulierung im Gesetzestext, nicht diejenige in der Strukturverbesserungsverordnung oder in allfälligen Weisungen oder Wegleitungen sein.
4.4.3 In historischer Hinsicht ergibt sich aus der Botschaft zum alten Landwirtschaftsgesetz von 1951 nicht, dass das Zerstückelungsverbot befristet sei (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 19. Januar 1951 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes [nachfolgend: Botschaft LwG 1951], BBl 1951 I 238). In der Botschaft zum neuen Landwirtschaftsgesetz wird hingegen klar ausgeführt, dass aus Gründen der Praktikabilität die Dauer des Zweckentfremdungs- und des Zerstückelungsverbots auf 20 Jahre nach der Schlusszahlung des Bundesbeitrages beschränkt werde (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002] [nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 249).
4.4.4 Auch in der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass die Dauer des Zerstückelungsverbots auf 20 Jahre beschränkt sei (vgl. Margret Herrenschwander/Christoph Bandli, in: Büsser et al. [Hrsg.], Das bäuerliche Bodenrecht: Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2. Aufl., Brugg 2011, N. 6 zu Art. 58 BGBB).
4.4.5 Wie bereits dargelegt, handelt es sich beim Zerstückelungsverbot um eine Einschränkung der Eigentumsgarantie, welche daher nicht nur eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn erfordert, sondern auch einen diesbezüglich unzweideutigen Wortlaut. Zudem muss die Einschränkung durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein (vgl. statt vieler: BGE 130 I 360 E. 1.2). Das Zerstückelungsverbot dient, genau wie das Zweckentfremdungsverbot, der langfristigen Sicherung der vom Bund mit Beiträgen geförderten Bodenverbesserungen. Die Ergebnisse der Güterzusammenlegung sollen der landwirtschaftlichen Nutzung erhalten bleiben (vgl. Botschaft LwG 1951, BBl 1951 I 238; Botschaft Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 248). Es besteht insofern eine enge Verbindung zwischen dem Zweckentfremdungs- und dem Zerstückelungsverbot, wobei ersteres für den Sicherungszweck wesentlich wichtiger ist. Dem Zerstückelungsverbot kommt im Vergleich nur sekundäre Bedeutung zu, denn aus Sicht der landwirtschaftlichen Zweckbestimmung der Strukturverbesserung würde es wenig Sinn machen, die Zerstückelung eines Grundstücks zu untersagen, für welches das Zweckentfremdungsverbot nach Ablauf der 20 Jahre dahin gefallen ist und das daher beispielsweise überbaut oder zur Kiesausbeutung verwendet wird. Eine unbefristete Gültigkeit des Zerstückelungsverbots erschiene daher, angesichts der Schwere des Eingriffs ins Eigentumsrecht einerseits und dem beabsichtigten Sicherungszweck andererseits, sowie im Vergleich zur 20-jährigen Dauer des Zweckentfremdungsverbots, als offensichtlich unverhältnismässig.
4.4.6 Aus den dargelegten Gründen ergibt sich somit, dass bei der Auslegung des Wortlauts von Art. 102 Abs. 1 LwG der Auffassung zuzustimmen ist, wonach die Dauer von 20 Jahren auch für das Zerstückelungsverbot gilt.
4.5 Im vorliegenden Fall ist zwar unter den Parteien unbestritten, dass die Güterzusammenlegung L._______ im Jahr 1987 "abgeschlossen" wurde, weshalb die Dauer von 20 Jahren im Jahr 2010 höchstwahrscheinlich bereits abgelaufen war. Wann genau die relevante Schlusszahlung des Bundes erfolgte, geht indessen aus den Akten nicht hervor. Da das Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 LwG im öffentlichen Interesse steht und die Parteien nicht darüber disponieren können, ist die Sache daher an die Erstinstanz zurückzuweisen, damit sie den rechtserheblichen Sachverhalt in diesem Punkt abkläre und alsdann erneut darüber entscheide, ob das Zerstückelungsverbot im vorliegenden Fall noch gilt und dem Pächtervorkaufsrecht entgegen steht oder nicht.
Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen, der angefochtene Beschwerdeentscheid sowie die Verfügung der Erstinstanz sind aufzuheben und die Sache ist an die Erstinstanz zurückzuweisen, damit sie abkläre, wann die relevante Schlusszahlung des Bundes im Rahmen der Güterzusammenlegung L._______ erfolgte und anschliessend, unter Berücksichtigung, dass das Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 LwG 20 Jahre nach dieser Schlusszahlung abgelaufen ist, erneut über die Frage verfüge, ob das Zerstückelungsverbot im vorliegenden Fall noch gilt und dem Pächtervorkaufsrecht entgegen steht oder nicht.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als überwiegend obsiegend. Die Verfahrenskosten sind daher der Beschwerdegegnerin als überwiegend unterliegender Partei aufzuerlegen (Art. 63 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass es sich um eine Streitigkeit mit Vermögensinteresse handelt, doch ist der Streitwert nicht klar zu beziffern. Die Gerichtsgebühr ist daher auf Fr. 1'000.- festzulegen.
Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Der Beschwerdeführer war im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht anwaltlich vertreten, hat indessen keine Kostennote eingereicht, weshalb die ihm zuzusprechende Parteientschädigung aufgrund der Akten auf Fr. 1'000.- festzusetzen ist (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE).
Der Beschwerdeentscheid des Departementes für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau vom 7. September 2012 und die Verfügung des Landwirtschaftsamtes des Kantons Thurgau vom 21. November 2011 werden aufgehoben und die Sache wird an die Erstinstanz zurückgewiesen, damit sie abkläre, wann die relevante Schlusszahlung des Bundes im Rahmen der Güterzusammenlegung L._______ erfolgte, und anschliessend im Sinne der Erwägungen erneut verfüge und die Frage beantworte, ob das Zerstückelungsverbot auf der Parzelle Nr. (...), Grundbuch L._______, im vorliegenden Fall noch gilt und dem Pächtervorkaufsrecht entgegen steht oder nicht.
Im Kostenpunkt wird die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen zur Neuregelung der Verfahrenskosten und zum Entscheid über eine allfällige Parteientschädigung für das vorinstanzliche Verfahren.
Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht mit Fr. 1'000.- zu entschädigen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular)
die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Einzahlungsschein)
die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
die Erstinstanz (Ref-Nr. 352/2011; Gerichtsurkunde)
das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 6. September 2013