Entscheiddatum: 02.10.2017Publikationsdatum: 12.10.2017
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-275/2016, B-6011/2016
Urteil vom 2. Oktober 2017 Besetzung Richter Hans Urech (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richter Ronald Flury, Gerichtsschreiber Reto Finger. Parteien A._______, vertreten durch Andreas Danzeisen, Fürsprecher, und Romana an ar, Rechtsanwältin, AD!VOCATE, Helvetiastrasse 5, Postfach 179, 3000 Bern 6, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Sozialversicherungen BSV, Effingerstrasse 20, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Leistungsverträge und Finanzhilfen für die politische Partizipation auf Bundesebene - Doppelsubventionierung nach Art. 12 SuG.
A. A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) fördert und koordiniert gemäss Art. 2 und 3 seiner Statuten die Zusammenarbeit einzelner Jugendverbände und führt eigene Projekte durch, welche von nationalem Interesse sind. Er ist konfessionell unabhängig und verfolgt keine kommerziellen Interessen.
B. Zwischen dem Beschwerdeführer und dem Bundesamt für Sozialversicherung BSV (nachfolgend: Vorinstanz) wurde am 30. Januar 2014 bzw. 19. Februar 2014 ein Leistungsvertrag betreffend Finanzhilfen für die Betriebsstruktur und für regelmässige Aktivitäten von Dachverbänden und Koordinationsplatzformen gemäss Art. 7 Abs. 1 des Kinder- und Jugendförderungsgesetzes vom 30. September 2011 (KJFG, SR 446.1) für die Jahre 2014 bis 2016 geschlossen. Die Strukturförderung nach Art. 7 KJFG sah Finanzhilfen im genannten Zeitraum von Fr. 2'040'000.- vor.
C. Am 2. Juli 2014 reichte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz zusätzlich ein Projektfördergesuch nach Art. 10 KJFG für das Projekt "B._______ 2014 bis 2016" ein. Zusammen mit dem Gesuch wurden auch die Budgets für die Jahre 2014 bis 2016 eingereicht, welche Personalkosten in der Höhe von insgesamt Fr. 176'000.- auswiesen.
D. Am 25. September 2014 hiess die Vorinstanz das Projektfördergesuch gut und sprach einen einmaligen Betrag von Fr. 540'000.-, wobei der Betrag gestaffelt in insgesamt sechs Teilzahlungen hätte überwiesen werden sollen.
E. Die ersten zwei Überweisungen erfolgten zu Projektbeginn bzw. am 31. März 2015, wobei die zweite Teilzahlung aufgrund der - im Vergleich zum Budget - tiefer ausgefallenen Schlussabrechnung für das Teilprojekt "B._______ 2014" um Fr. 10'000.- gekürzt wurde.
F. Mit Schreiben vom 10. Juni 2015 wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer erstmals darauf hin, dass möglicherweise eine nach Art. 12 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) unzulässige Doppelsubventionierung von Personalkosten vorliegen würde.
G. Mit Verfügung vom 30. November 2015 kürzte die Vorinstanz die dritte Teilzahlung um vorläufig Fr. 56'000.-. Zur Begründung führte sie aus, die im Projektgesuch "B._______ 2014 bis 2016" nach Art. 10 KJFG geltend gemachten Personalkosten (Lohnkosten, Projektbegleitaufwände) seien bereits mit dem Leistungsvertrag nach Art. 7 KJFG unterstützt worden. Derzeit untersuche eine externe Prüfstelle, ob eine unzulässige Doppelsubventionierung vorliege. Eine definitive Kürzung der Beiträge der Projektförderung sei wahrscheinlich.
H. Der Beschwerdeführer erhob gegen diese Verfügung am 14. Januar 2016 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (B-275/2016) und verlangte die Aufhebung der Verfügung. Einerseits sei das rechtliche Gehör verletzt worden, andrerseits habe eine Doppelsubventionierung nie stattgefunden. Seit dem 1. Januar 2011 gelte für das Finanz- und Rechnungswesen des Beschwerdeführers der Standard Swiss GAAP FER 21. Die Vorinstanz verkenne, dass es neben den nicht-projektbezogenen Strukturkosten und den Projektkosten auch projektbezogene Strukturkosten geben würde, welche durch die jeweilige Projektfinanzierung zu tragen sei. Aus diesem Grund berechne der Beschwerdeführer in seinen Projektbudgets zwei Zuschläge: Zum einen werde ein höherer externer Stundensatz verwendet und zum anderen käme eine Projektbegleitaufwandpauschale von 10% der operationellen Kosten dazu. Ein Verstoss gegen Art. 12 SuG sei nicht zu erkennen. Im Übrigen habe die Vorinstanz bei der von ihr verfügten vorläufigen Kürzung das rechtliche Gehör verletzt.
I. In ihrer Vernehmlassung vom 4. März 2016 hielt die Vorinstanz an ihrer Verfügung fest. Über die Problematik der Doppelfinanzierung sei mehrfach informiert worden. Hinsichtlich Art. 12 SuG habe der Beschwerdeführer bisher ungenügend zwischen Projekt- und Strukturkosten unterschieden. Im Übrigen verwies die Vorinstanz auf die noch laufende externe Untersuchung.
J. Im zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.
K. Am 13. April 2016 legte die externe Prüfstelle den ersten Entwurf ihres Finanzaudits vor, welches am 17. Mai 2016 von den Parteien gemeinsam besprochen wurde. Im Anschluss verfasste der Beschwerdeführer eine schriftliche Stellungnahme [ohne Datum]. Aufgrund dieser Stellungnahme passte die externe Prüfstelle ihr Finanzaudit am 13. Juni 2016 in zwei Punkten an.
L. Gestützt auf das überarbeitete Audit verfügte die Vorinstanz am 30. August 2016 die Rückzahlung von Fr. 15'731.90, unter gleichzeitigem Verzicht der Auszahlung der vierten Teilzahlung in der Höhe von Fr. 60'000.-. Zudem forderte sie den Beschwerdeführer auf, für das Teilprojekt "B._______ 2016" ein angepasstes Budget einzureichen.
M. Gegen diese Verfügung reichte der Beschwerdeführer am 29. September 2016 eine zweite Beschwerde ein (B-6011/2016). Ergänzend zu seinen bisherigen Eingaben führte er aus, dass selbst wenn man von einer Doppelfinanzierung nach Art. 12 SuG ausgehen würde - was ausdrücklich bestritten werde - die Voraussetzungen einer Rückforderung nach Art. 17 KJFG, Art. 28 SuG oder Art. 30 SuG nicht erfüllt seien.
N. Die Vorinstanz hielt mit ihrer Vernehmlassung vom 1. Dezember 2016 an ihrem Standpunkt fest und verwies zur Begründung auf ihre bisherigen Eingaben.
O. Auch im zweiten Schriftenwechsel blieben die Anträge und Standpunkte der Parteien unverändert.
Bei der angefochtenen Verfügung vom 30. November 2015 (B-275/2016) handelt es sich um eine vorläufige Kürzung der dritten Teilauszahlung der Projektförderung "B._______ 2014 bis 2016", welche aufgrund einer vermuteten Doppelsubventionierung von der Vorinstanz vorgenommen wurde. Die zweite angefochtene Verfügung vom 30. August 2016 (B-6011/2016) betrifft die definitive Kürzung in der Höhe von insgesamt Fr. 131'731.90. Es handelt sich dabei um zwei Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Das Bundesamt für Sozialversicherungen ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts gemäss Art. 33 lit. d VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der Beschwerden zuständig.
1.1 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtenen Verfügungen besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerden wurden frist- und formgerecht eingereicht und auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerden ist daher einzutreten.
1.2 Die Beschwerden gegen die Verfügungen vom 30. November 2015 (B-275/2016) und 30. August 2016 (B-6011/2016) betreffen denselben Sachverhalt und behandeln zusammenhängende und gleiche Rechtsfragen. Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich deshalb, die beiden Verfahren von Amtes wegen zu vereinen, zumal dadurch den Verfahrensbeteiligten keine Nachteile erwachsen.
2.1 Die Ausrichtung von Finanzhilfen an private Trägerschaften zur Förderung ihrer ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen ist in den Art. 6 bis Art.10 KJFG geregelt. Der Bundesrat hat diese Bestimmungen in der Verordnung über die Förderung der ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen vom 17. Oktober 2012 konkretisiert (Kinder- und Jugendförderungsverordnung, KJFV; SR 446.11). In Art. 6 KJFG (Allgemeine Voraussetzungen) wird ausdrücklich festgehalten, dass der Bund privaten Trägerschaften Finanzhilfen nach diesem Gesetz gewähren kann. Zudem ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1 KJFG, dass Finanzhilfen nach diesem Gesetz im Rahmen der bewilligten Kredite gewährt werden. Damit hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass grundsätzlich - d.h. bei Wahrung der verfassungsrechtlichen Schranken - kein Rechtsanspruch auf Finanzhilfen besteht (so auch die Botschaft des Bundesrates zum KJFG vom 17. September 2010, BBl 2010 6846). Daher sind Finanzhilfen nach dem KJFG an private Trägerschaften nicht als Anspruchs-, sondern als Ermessenssubventionen einzustufen.
2.2 Das Wesensmerkmal einer Ermessenssubvention ist, dass es im Entschliessungsermessen der verfügenden Behörde liegt, ob sie im Einzelfall eine Subvention zusprechen will oder nicht (vgl. Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, Rz. 1476; Häfelin/ Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 440; Fabian Möller, Rechtsschutz bei Subventionen, Diss. Basel 2006, S. 44 f.; Barbara Schaerer, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht, Diss. Zürich 1992, S. 178).
2.3 Typischerweise ist das Ermessen der Behörde im Bereich der Finanzhilfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, besonders gross, soweit es um die Bestimmung und Anwendung der Prioritätskriterien geht (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-3939/2013 vom 10. Dezember 2014 E. 2.2; B-6272/2008 vom 31. Januar 2011 E. 4.3). Räumt das Gesetz der Behörde ein grosses Ermessen bei seiner Anwendung ein, übt das Bundesverwaltungsgericht praxisgemäss Zurückhaltung bei der Beurteilung. Geht es hingegen um die richtige Rechtsanwendung, namentlich die Auslegung des Gesetzes, handelt es sich dabei nicht um einen Ermessensentscheid der Behörde, weshalb die Verletzung von Bundesrecht vom Bundesverwaltungsgericht frei geprüft wird.
3.1 Dabei kann der Bund nach Art. 7 Abs. 1 KJFG Dachverbänden und Koordinationsplattformen, die sich auf gesamtschweizerischer Ebene der ausserschulischen Arbeit widmen, Finanzhilfen für die Führung ihrer Strukturen und für regelmässige Aktivitäten gewähren, sofern sie:
"lit. aeine grosse Anzahl von privaten oder öffentlichen Trägerschaften vertreten;
lit. bnationale oder internationale Informations- und Koordinationsaufgaben übernehmen; und
lit. cfür die fachliche Weiterentwicklung und Qualitätssicherung im Bereich ausserschulische Arbeit sorgen."
Neben der Strukturförderung sieht Art. 10 KJFG (Finanzhilfen für politische Partizipation auf Bundesebene) auch die Möglichkeit der konkreten Projektförderung vor:
"Abs. 1Der Bund kann privaten Trägerschaften Finanzhilfen gewähren für die Durchführung von Projekten zur Förderung der politischen Partizipation von Jugendlichen auf Bundesebene."
Finanzhilfen nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 KJFG werden nur auf Gesuch hin ausgerichtet (Art. 11 Abs. 1 SuG). Der Gesuchsteller muss der zuständigen Behörde alle erforderlichen Auskünfte erteilen (Art. 11 Abs. 2 SuG). Im Subventionsverfahren steht die Mitwirkung des Gesuchstellers im Zentrum des Entscheidungsprozesses der Behörde. Gemäss Art. 24 KJFG überprüft die Vorinstanz regelmässig die im Rahmen des Gesetzes gewährten Finanzhilfen und getroffenen Massnahmen auf ihre Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit.
3.2 Das KJFG und die dazugehörende Verordnung vom 30. September 2011 (KFJV, SR 446.1) sind seit dem 1. Januar 2013 in Kraft. Sie lösten das bis dahin geltende Bundesgesetz über die Förderung der ausserschulischen Jugendarbeit vom 6. Oktober 1989 (Jugendförderungsgesetz, JFG; AS 1990 2007 ff.) und die Verordnung über die Förderung der ausserschulischen Jugendarbeit vom 10. Dezember 1990 (Jugendförderungsverordnung, JFV; AS 1990 2012 ff.) ab.
3.3 Mit dem neuen KJFG wollte der Gesetzgeber die Finanzhilfen inhaltlich (thematisch und strategisch) mehr steuern, um die Mittelvergabe wirksamer und effizienter gestalten zu können (vgl. Botschaft zum KJFG, BBl 2010 6805, 6822). Das KJFG ist denn auch keine blosse Neuauflage des JFG, sondern stellt die Finanzhilfen im entsprechenden Bereich auf eine neue gesetzliche Grundlage. Insbesondere sind die Prüfung und Gewährung von Finanzhilfen sowie die Kompetenzen der Vorinstanz grundlegend anders geregelt als im JFG. Die durch das KJFG unterstützten Organisationen sollen Kindern und Jugendlichen Betätigungs-, Bildungs- und Freizeiträume bieten, in denen sich die jungen Menschen durch eigenständige Tätigkeiten freiwillig engagieren und Verantwortung übernehmen sowie Schlüsselkompetenzen erlernen (eingehend dazu: Botschaft zum KJFG, BBl 2010 6803 ff.)
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, im Vorfeld der ersten Verfügung vom 30. November 2015, mit welcher die Projektförderung vorläufig um Fr. 56'000.- gekürzt wurde, keine Gelegenheit gehabt zu haben, sich zu äussern. In einem Gespräch vom 29. Juni 2015 sei ihm zugesichert worden, es würde keine Finanzhilfe rückwirkend zurückgefordert. Erst anlässlich eines Gespräches betreffend Controlling vom 27. Oktober 2015 sei auf Nachfrage von der Vorinstanz ausgeführt worden, dass das Verbot der Doppelfinanzierung auch die ausstehende Teilzahlung betreffe. Darauf habe der Beschwerdeführer mehrfach das Gespräch mit der Vorinstanz gesucht, was ihm aber bis zum Erlass der ersten Verfügung verweigert worden sei.
4.2 Die Vorinstanz führte aus, bereits mit Schreiben vom 10. Juni 2015 auf die mögliche Doppelfinanzierung hingewiesen zu haben. Der Beschwerdeführer habe somit mehrere Monate Zeit gehabt, seine Sicht der Dinge darzulegen.
4.3 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtslage betroffenen Partei auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt unter anderem auch die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 V 351 E. 4.2 und 134 I 83 E. 4.1, j.m.H.).
In Verwaltungsverfahren geschieht die Anhörung in der Regel schriftlich (Bernhard Waldmann/ Jürg Bickel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 30 N. 39). Der Anspruch auf vorgängige Äusserung steht dem Betroffenen primär in Bezug auf die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts zu. Dazu gehört auch, dass sämtliche entscheidrelevanten Tatschen bekannt sein müssen (Partick Sutter, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Rz. 2 zu Art. 30, Bernhard Waldmann/Jürg Bickel, a.a.O., Art. 30 N 20 m.H.). Hingegen lässt sich weder aus dem VwVG noch aus verfassungsrechtlichen Minimalgarantien ein allgemeiner Anspruch auf vorgängige Anhörung zu Fragen der Rechtsanwendung ableiten (Bernhard Waldmann/Jürg Bickel, in: a.a.O., Art. 30 N 18 f. m.H.). Ein Anhörungsrecht zu Rechtsfragen kann aber etwa bestehen, wenn die Behörde eine für den Betroffenen überraschende Rechtsanwendung vornimmt. So besteht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts Anspruch auf vorgängige Anhörung, namentlich wenn die Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde ihren Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen beabsichtigt, die oder der im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurde, auf die sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren Erheblichkeit im konkreten Fall sie nicht rechnen konnten (BGE 128 V 272 E. 5b/bb mit ausführlichen Nachweisen).
4.4 Mit Schreiben vom 10. Juni 2015 wies die Vorinstanz erstmals auf die mögliche Problematik der Doppelsubventionierung nach Art. 12 SuG hin. Am 29. Juni 2015 fand nach übereinstimmenden Angaben ein Gespräch zum nämlichen Thema statt. Mit E-Mail vom 5. August 2015 informierte die Vorinstanz darüber, dass die Finanzen sämtlicher Dachverbände, welche gemäss Art. 7 Abs. 1 KJFG unterstützt würden, einer Detailprüfung unterzogen würden. Am 29. September 2015 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, es sei eine umfangreichere, externe Prüfung nötig. Am 9. und 27. Oktober 2015 wurden weitere Formalitäten der externen Prüfung kommuniziert. Konkrete Vorwürfe oder genau bezifferte und begründete Rückforderungen an den Beschwerdeführer lagen aber bis zu diesem Zeitpunkt nicht vor.
4.5 Mit Verfügung vom 30. November 2016 nahm die Vorinstanz eine provisorische Kürzung der dritten Teilzahlung um Fr. 56'000.- auf Fr. 64'000.- vor. Mit Verweis auf die noch laufende, externe Untersuchung war auch zu diesem Zeitpunkt noch immer unklar, ob und in welchem Umfang definitive Rückforderungsansprüche geltend gemacht würden. Somit war es dem Beschwerdeführer zu keinem Zeitpunkt möglich, zu den konkreten und bezifferten Vorwürfen Stellung zu nehmen. Dadurch wurde das rechtliche Gehör verletzt. Allerdings ist der Vorinstanz zu Gute zu halten, dass sie mit der Überweisung der dritten Teilzahlung allein deswegen nicht bis zum Abschluss der Untersuchung zuwartete, um die Liquidität des Beschwerdeführers nicht zu gefährden.
4.6 Die Verletzung des rechtlichen Gehörs würde ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung führen. Es käme mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung sein würde, das heisst, ob die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst würde oder nicht (BGE 135 I 279 E. 2.6.1 und 132 V 387 E. 5.1). Vorbehalten sind rechtsprechungsgemäss diejenigen Fälle, in denen diese Verletzung nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2 m.H.). Von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Gewährung des rechtlichen Gehörs ist im Sinne einer Heilung des Mangels selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2 m.H.). Nach der Praxis des Bundesgerichts setzt die Heilung einer Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren jedoch voraus, dass die Beschwerdeinstanz in Sach- und Rechtsfragen über dieselbe Kognition verfügt wie die Vorinstanz und dem Betroffenen dieselben Mitwirkungsrechte zustehen (BGE 130 II 530 E. 7.3, 129 I 129 E. 2.2.3, 126 I 68 E. 2 und 126 V 130 E. 2b, j.m.H.).
4.7 Vorliegend kann die Verletzung des Anspruchs des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör durch die Vorinstanz - ungeachtet ihrer Schwere - als im Beschwerdeverfahren geheilt angesehen werden. Das Bundesverwaltungsgericht verfügt in Sach- und Rechtsfragen über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz und dem Betroffenen stehen dieselben Mitwirkungsrechte zu. Streitgegenstand ist nicht ein Ermessensentscheid der Vorinstanz, sondern die rechtliche Würdigung, ob es vorliegend zu einer unzulässigen Doppelfinanzierung nach Art. 12 SuG gekommen ist. Kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer am 17. Mai 2016 auch im zweiten Verfahren (B-6011/2016) ausreichend Gelegenheit hatte, Einblick in die externe Prüfung zu nehmen und eine schriftliche Stellungnahme dazu abzugeben. Die zweite Verfügung mit der definitiven Festsetzung der Höhe der Rückzahlung erfolgte erst am 30. August 2016 und somit nach Anhörung des Beschwerdeführers.
4.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufgrund der Heilung im Beschwerdeverfahren bzw. im Verfahren B-6011/2016 abzuweisen ist.
5.1 Die Vorinstanz hielt dem entgegen, gemäss Art. 12 SuG dürften keine Aufwände für identische Leistungen kumuliert werden, unabhängig von der Art der Rechnungslegung.
5.2 Beim Subventionsgesetz handelt es sich um einen Rahmenerlass. Art. 15 KJFG weist in den Verfahrensbestimmungen ausdrücklich auf seine Anwendbarkeit hin. Das Subventionsgesetz enthält in seinem zweiten Kapitel die Grundsätze für die Rechtsetzung über Finanzhilfen und Abgeltungen und im dritten Kapital die allgemeinen Bestimmungen des Subventionsrechts, die anwendbar sind, soweit andere Bundesgesetze oder allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse nichts Abweichendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 SuG, vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 46 Rz. 2 und 20 ff.).
5.3 Das Bundesgesetz über die Förderung der ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen (KJFG) regelt die Frage der Doppelsubventionierung nicht, weshalb Art. 12 SuG zur Anwendung gelangt (Art. 2 Abs. 2 SuG, vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 46 Rz. 2 und 20 ff.).
5.3.1 Art. 12 Abs. 1 und Abs. 2 SuG sehen vor, dass die Kumulation von Finanzhilfen aus verschiedenen Erlassen für eine identische Leistung nicht zulässig ist. Stattdessen kann bloss diejenige Finanzhilfe gewährt werden, welche am geeignetsten ist (Botschaft zu einem Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 15. Dezember 1986, [BBl 1987 I 400]).
5.3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, aus dem Gesetzeswortlaut werde deutlich, dass das Doppelsubventionierungsverbot nur für verschiedene Erlasse gelte, was vorliegend nicht der Fall sei.
5.3.3 Tatsächlich spricht Art. 12 Abs. 1 und 2 SuG von "verschiedenen Erlassen" und "mehreren Behörden". Art. 12 Abs. 3 SuG verpflichten den Gesuchsteller, der für dasselbe Vorhaben mehrere Leistungen aufgrund verschiedener Erlasse bei mehreren Behörden nachsucht, diese darüber zu informieren. Hintergrund dieser Informationspflicht ist die verbotene Doppelfinanzierung, welche nur dann zulässig sein soll, wenn Spezialerlasse dies ausdrücklich vorsehen (Art. 2 Abs. 2 SuG, Botschaft zu einem Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 15. Dezember 1986, [BBl 1987 I 400]).
5.3.4 Wenn das Gesetz in Art. 12 SuG statuiert, dass Doppelzahlungen, welche durch mehrere Behörden gesprochen werden und welche auf verschiedenen Rechtsgrundlagen beruhen, unzulässig sind, so gilt das - dem Grundsatz "a maiore ad minus" folgend - ohne weiteres auch dann, wenn es sich bei einer Doppelzahlung um denselben Erlass und dieselbe Behörde handelt.
5.3.5 Bei Swiss GAAP FER 21 handelt es sich um eine Fachempfehlung zur Rechnungslegung für gemeinnützige Nonprofit-Organisationen (nachfolgend: NPO). Mit ihr soll eine erhöhte Transparenz und Vergleichbarkeit angestrebt werden (, zuletzt abgerufen am 14. August 2017). Der Besonderheit der fehlenden Gewinnstrebigkeit und der Drittmittelbeschaffung einer NPO wird dadurch begegnet, dass die konsolidierte Rechnung durch eine Rechnung über die Veränderung des Eigenkapitals und durch einen Leistungsbericht ergänzt wird. Das oberste Primat stellt dabei, auch und gerade mit Blick auf die Besonderheiten von Nonprofit-Organisationen, das "true und fair view"-Prinzip dar. Normen der Swiss GAAP FER bleiben Normen des Privatrechts und deren Anwendung ist grundsätzlich freiwillig (Daniel Zöbeli/Daniela Schmitz, Rechnungslegung für Nonprofit-Organisationen, Orell Füssli Verlag, 2. Auflage 2015, S. 15, 37).
Ob höhere externe Stundensätze ohne entsprechende Aufwände und Projektaufwandpauschalen mit der Rechnungslegung nach Swiss GAAP FER 21 vereinbar sind, muss vorliegend nicht geprüft werden. Die Anwendbarkeit von Art. 12 SuG bleibt jedenfalls davon unberührt.
5.4 Als Zwischenfazit ist deshalb festzuhalten, dass eine Doppelfinanzierung von Personalkosten (Lohnkosten, Projektbegleitaufwände) im Sinne von Art. 12 SuG durch den Leistungsvertrag vom 30. Januar bzw. 19. Februar 2014 einerseits und der Projektförderung vom 25. September 2014 anderseits vorliegend gegeben ist.
6.1 Die Vorinstanz macht geltend, Art. 17 KJFG und Art. 28 SuG würden vorsehen, dass zu Unrecht bezogene Leistungen zurückgefordert werden könnten, wobei es nach Art. 28 Abs. 3 SuG möglich sei, in Härtefällen ganz oder teilweise auf die Rückforderung zu verzichten, was vorliegend auch geschehen sei.
6.2 Am 25. September 2014 verfügte die Vorinstanz die Unterstützung des Projektgesuches "B._______ 2014 bis 2016". Am 29. Oktober 2014 ist die Verfügung in formelle Rechtskraft erwachsen, weshalb sie nun mehr unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufgehoben oder zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeändert werden kann (BGer, ZBl 1996 91 E. 4a/aa).
6.3 Die Rückforderung von Subventionen im Bereich der ausserschulischen Jugendarbeit ist in Art. 17 KJFG (Rückforderung von Finanzhilfen) und in den Bestimmungen des Rahmenerlasses, Art. 15 Abs. 1 KJFG in Verbindung mit Art. 28 SuG (Rückforderung bei Nichterfüllung oder mangelhafter Erfüllung) und Art. 30 SuG (Widerruf von Finanzhilfen) geregelt.
6.4 Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz und in Übereinstimmung mit dem Beschwerdeführer sind vorliegend keine Rückforderungsansprüche wegen Nichterfüllung oder mangelhafter Erfüllung nach Art. 28 SuG zu erkennen. Der Beschwerdeführer hat seine Aufgabe, die Durchführung des Teilprojektes "B._______ 2014", erfüllt, weshalb sich die Vorinstanz naturgemäss auch nie veranlasst sah, den Beschwerdeführer im Sinne von Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 SuG zur Erfüllung zu mahnen. Die Voraussetzungen für eine Rückforderung von Finanzhilfen wegen Nichterfüllung oder mangelhafter Erfüllung nach Art. 28 SuG liegen nicht vor (vgl. auch Livio Bundi, System und wirtschafts-verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Subventionen in der Schweiz und von Beihilfen in der EU, Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft, Herausgegeben von Jörg Schmid im Auftrag der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern, Band 105, Schulthessverlag, 2016, S. 76).
6.5 Nach Art. 17 KJFG in Verbindung mit Art. 30 SuG sind Finanzhilfen zu verweigern oder zurückzufordern, wenn eine nicht gesetzeskonforme Verwendung droht oder bereits eingetreten ist. Dieser bereits in Art. 9 JFG erwähnte Grundsatz wurde vom KJFG übernommen (Botschaft vom 17. September 2010 zum KJFG). Diesem Grundsatz folgt auch Art. 30 Abs. 1 SuG: Finanzhilfen sind zu widerrufen, wenn sie in Verletzung einer Rechtsvorschrift ergangen sind.
6.5.1 Unter dem Begriff des Widerrufes sind zunächst die Fälle zu verstehen, in denen gegenüber dem Subventionsempfänger die gesamte gewährte Subvention in voller Höhe widerrufen wird. In den Widerruf eingeschlossen werden aber nach Praxis der Bundesbehörden auch die Fälle, in denen eine bereits gewährte Subvention nicht vollständig, sondern lediglich teilweise widerrufen wird (VPB 67 [2003], Nr. 55, S. 402, vgl. auch Fabian Möller, Rechtschutz bei Subventionen, Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Reihe B, Band 72, 2006, § 7 Ziff. 1.2).
6.5.2 Liegen aber Widerrufsgründe vor, ist der Widerruf durch die Behörde auch vorzunehmen. Ein Ermessen steht ihr dabei grundsätzlich nicht zu (Fabian Möller, a.a.O., § 7 Ziff. I.2.1, S. 172).
6.5.3 Der Beschwerdeführer reichte am 2. Juli 2014 das Projektfördergesuch "B._______ 2014 bis 2016" ein. Teil der Eingabe waren auch die jeweiligen Jahresbudgets, in denen zusätzliche Personalkosten (Lohnkosten, Projektbegleitaufwände) klar und deutlich ausgewiesen waren. Zusammen mit der Unterstützung durch den Leistungsvertrag kam es dadurch zu der unzulässigen Doppelfinanzierung (vgl. Ziff. 5.4 hiervor). Die Verfügung vom 25. September 2014, mit welcher die Projektförderung gutgeheissen wurde, war somit - mindestens teilweise - ursprünglich fehlerhaft und erging in Verletzung einer Rechtsvorschrift. Die Widerrufsvoraussetzung nach Art. 30 Abs. 1 SuG ist somit erfüllt. Nachfolgend ist deshalb zu prüfen, ob ein Widerrufsverzichtsgrund nach Art. 30 Abs. 2 SuG vorliegt.
6.5.4 Art. 30 Abs. 2 SuG nennt die Gründe, wann die Behörde auf einen Widerruf verzichtet oder teilweise verzichtet. Sie tut dies, wenn der Empfänger aufgrund der Verfügung Massnahmen getroffen hat, die nicht ohne zumutbare finanzielle Einbussen rückgängig gemacht werden können (lit. a), die Rechtsverletzung für ihn nicht leicht erkennbar war (lit. b) oder eine allfällige unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes nicht auf ein schuldhaftes Handeln des Empfängers zurückzuführen ist (lit. c). Die gesetzliche Regelung gibt dabei die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen wieder. Dabei ist eine Rechtsgüterabwägung zwischen dem Interesse der richtigen Anwendung des objektiven Rechts und des Vertrauensschutzes des Beschwerdeführers vorzunehmen (BGE 137 I 69 E. 2.2, BGE 121 II 273 E. 1a/aa, Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1224 ff., Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 Rz. 52 ff.). In der Praxis haben sich darüber hinaus Konstellationen gebildet, in denen typischerweise die Vertrauensschutzinteressen überwiegen: Einerseits dann, wenn durch die Verfügung dem Berechtigten ein subjektives Recht eingeräumt wurde, mit dem ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist, andrerseits geht der Vertrauensschutz auch dann vor, wenn der Berechtigte von seinem Recht bereits Gebrauch gemacht hat (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 Rz. 52 ff; BGE 137 I 69 E. 2.5. S. 72 ff.).
6.5.5 Aus der Projekteingabe vom 2. Juli 2014, dem externen Finanzaudit vom 13. April 2016, dem Protokoll zur Besprechung des Audits vom 17. Mai 2016, der schriftlichen Stellungnahme des Beschwerdeführers (ohne Datum), der Überarbeitung des Finanzaudits vom 13. Juni 2016 sowie der E-Mail-Korrespondenz zwischen den Parteien wird ersichtlich, dass der Beschwerdeführer ein Teil der Projektförderung für zusätzliche Personalkosten aufgewendet hat, die Finanzmittel somit zum heutigen Zeitpunkt bereits verwendet wurden und "aufgebraucht" sind. Die Vorinstanz hat in diesem Zusammenhang mehrfach deutlich gemacht, dass eine vollständige Rückzahlung dieser Mittel den Beschwerdeführer in seiner Existenz bedrohen würde. Somit hat der Beschwerdeführer mit einem Teil der Projektförderung bereits Massnahmen getroffen, die nicht ohne unzumutbare finanzielle Einbussen rückgängig gemacht werden können. Entsprechend ist in diesem Umfang auf einen Widerruf im Sinne von Art. 30 Abs. 2 lit. a SuG zu verzichten.
6.5.6 Der Beschwerdeführer räumte mit E-Mail vom 17. Juni 2016 aber auch ein, mit den Projektbegleitpauschalen habe u.a. das Eigenkapital erhöht werden sollen. Zudem seien für die externen Stundensätze keine Berechnungsgrundlagen vorhanden gewesen bzw. den externen Stundensätzen hätten keine entsprechenden Aufwände gegenübergestellt werden können. Daraus lässt sich schliessen, dass diese Finanzmittel noch vorliegen und keine gegenteiligen Massnahmen getroffen wurden, weshalb sie nach Massgabe von Art. 17 KJFG in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 SuG zu widerrufen sind.
6.5.7 Ein Widerruf in diesem - unter Ziff. 7 noch genau zu beziffernden - Umfang ergibt sich überdies auch aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Es ist zwar richtig, dass die Gesetzgebung zur ungerechtfertigten Bereicherung im Verwaltungsrecht eben gerade nicht anwendbar ist, weil eine rechtskräftige Verfügung nie eine rechtsgrundlose Vermögensverschiebung darstellt. Allerdings statuiert das Prinzip von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV auch zwischen Gesuchstellern und Behörden die gegenseitige Pflicht zu einem loyalen und vertrauenswürdigen Verhalten. Wer etwas ohne Rechtfertigungsgrund erhält und immer noch hat, hat es zurückzuerstatten. Die Bestimmungen zum Umfang der Rückerstattungspflicht nach Art. 64 OR sind analog anzuwenden (Marianne Ryter Sauvant, Allgemeine Rechtsgrundsätze - Analogien zum Privatrecht, Stämpfli Verlag AG Bern, 2005, Teil 3, § 2 Ziff. 3 lit. d, S. 187).
6.6 Zusammenfassend ist die Verfügung vom 25. September 2014 insoweit zu widerrufen, als dass der Beschwerdeführer noch keine Massnahmen nach Art. 30 Abs. 2 lit. a SuG getroffen hat. Nachfolgend ist die genaue Höhe der Rückforderung zu bestimmen.
7.1 Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, die Aufwände für die Teilprojekte "B._______ 2014 und 2015" hätten sich gemäss Schlussabrechnung auf insgesamt Fr. 694'490.- belaufen. Darin enthalten seien auch Personalkosten (Personalaufwände in Höhe von Fr. 359'576.- und Projektbegleitpauschalen in Höhe von Fr. 63'135.-), welche grundsätzlich nicht doppelt subventioniert würden. Aus Kulanz sei sie, die Vorinstanz, aber bereit, die gemäss dem externen Finanzaudit effektiv entstandenen Personalaufwände in Höhe von Fr. 164'757.19 zu übernehmen. Nach Auskunft der Eidgenössischen Finanzkontrolle könnten jedoch die Personalaufwände für Zivildienstleistende in Höhe von Fr. 24'815.56 nicht subventioniert werden, weshalb diese auch nicht berücksichtigt würden. Der förderungsfähige Gesamtbetrag betrage somit Fr. 436'536.19 (Gesamtkosten gemäss Schlussabrechnung, abzüglich der in Rechnung gestellten Personalaufwände und Projektbegleitpauschalen, zuzüglich der effektiv geleisteten Personalaufwände, ohne diejenigen für Zivildienstleistende).
Nach Art. 13 KJFG betrage die maximal zulässige Subvention 50%. Ausgehend von einem förderungsfähigen Gesamtbetrag von Fr. 436'536.19 für die Projekte "B._______ 2014 und 2015" bleibe ein maximaler Förderbetrag von Fr. 218'268.10. Mit den Teilauszahlungen 1 bis 3 seien aber bereits Fr. 234'000.- überweisen worden, weshalb mit Verfügung vom 30. August 2016 ein Betrag von Fr. 15'731.90 zurückgefordert werde.
7.2 Grundsätzlich bestreitet der Beschwerdeführer eine Rückzahlungspflicht. Zu der von der Vorinstanz vorgenommenen Berechnung der effektiv entstandenen Personalaufwände nahm er bereits im Verfahren vor der Vor-instanz Stellung (B-6011/2016). Auf seinen Hinweis hin wurden denn auch für die Berechnung der effektiv angefallenen Personalaufwände die Bruttolöhne zuzüglich der Arbeitgeberbeiträge der Sozialversicherungen berücksichtigt und die effektiv angefallenen Personalkosten für Zivildienstleistende von Fr. 13'167.83 auf Fr. 24'815.56 korrigiert. Weiter rügte der Beschwerdeführer, in Ziff. 3 des Finanzaudits seien Überstundenzahlungen den Soll-Stunden gegenüber gestellt worden, was nicht sinnvoll sei und zu willkürlichen Stundensätzen geführt habe.
7.3 Wie bereits ausgeführt, verfügte die Vorinstanz beim Widerruf von Subventionen nach Art. 30 SuG über kein Ermessen, weshalb sie auch nicht aus Kulanzgründen teilweise darauf verzichten kann. Jedoch hat sie nach Massgabe von Art. 30 Abs. 2 lit. a SuG ganz oder teilweise auf den Widerruf zu verzichten, soweit der Beschwerdeführer bereits Massnahmen getroffen hat, die nicht ohne unzumutbaren finanziellen Einbussen rückgängig gemacht werden konnten. Dies gilt ohne weiteres für effektiv entstandene Personalaufwände, auch für die effektiv entstandenen Personalaufwände für die Zivildienstleistenden (vgl. Ziff. 6.5.5 hiervor). Entgegen der Ansicht der Vorinstanz sind letztere nicht zu widerrufen. Die Aussage der eidgenössischen Finanzkontrolle, wonach die Subventionierung der Zivildienstleistenden unzulässig sei, mag korrekt sein. Jedoch gilt das für sämtliche Doppelfinanzierungen im Sinne von Art. 12 SuG. Die Frage ihrer Rückzahlung richtet sich jedoch ausschliesslich nach Art. 17 KJFG in Verbindung mit Art. 30 Abs. 2 SuG. Für eine Ungleichbehandlung der Rückzahlungspflicht der effektiv entstandenen Personalaufwände von Zivildienstleistenden einerseits und den übrigen Angestellten andrerseits liegt keine ausreichende gesetzliche Grundlage vor.
7.4 Der förderungsfähige Gesamtbetrag beträgt somit Fr. 461'351.75 (Gesamtkosten gemäss Schlussabrechnung, abzüglich der in Rechnung gestellten Personalaufwände und Projektbegleitpauschalen, zuzüglich der effektiv geleisteten Personalaufwände gemäss externem Finanzaudit, inkl. diejenigen für Zivildienstleistende). Nach Art. 13 KJFG beträgt die maximal zulässige Subvention 50% und somit Fr. 230'675.90. Mit den Teilauszahlungen 1 bis 3 sind bisher Fr. 234'000.- ausbezahlt worden, weshalb ein Betrag von Fr. 3'324.15 zurückzufordern ist.
8.1 Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 4'500.- festgesetzt. Der Betrag von Fr. 4'050.- wird dem geleisteten Kostenvorschuss (B-275/2016 und B-6011/2016) entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1'200.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet. Die Vorinstanz hat keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
8.2 Im Umfang von 1/10 ist dem Beschwerdeführer für die erwachsenen notwendigen Kosten seiner Rechtsvertretung eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE). Diese umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Parteien (Art. 8 ff. VGKE). Der Beschwerdeführer hat zwei Kostennoten vom 4. November 2016 und 19. Januar 2917 im Umfang von Fr. 13'759.20 eingereicht. Es erscheint deshalb angemessen, ihm eine Parteientschädigung von Fr. 1'376.- (inkl. MWST) zuzusprechen. Die Parteientschädigung hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin nach Rechtskraft dieses Urteils zu entrichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 2 VGKE). Die Vorinstanz hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Die Beschwerdeverfahren B-275/2016 und B-6011/2011 werden von Amtes wegen vereinigt.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschwerdeführer verpflichtet, der Vorinstanz Finanzhilfen für die Teilprojekte "B._______ 2014 und 2015" im Umfang von Fr. 3'324.15 zurück zu zahlen.
Die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 4'500.- werden dem Beschwerdeführer im Umfang von Fr. 4'050.- auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss (B-275/2016 und B-6011/2016) entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1'200.- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft zurückerstattet. Hierzu hat er dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontoangaben mitzuteilen.
Dem Beschwerdeführer wird eine Parteientschädigung zulasten der Vor-instanz in Höhe von Fr. 1'376.- zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular)
die Vorinstanz (Ref-Nr. 734.55/2013/00349; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Hans Urech Reto Finger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 5. Oktober 2017